IL-KUMMISSJONI EWROPEA
Brussell, 29.3.2019
COM(2019) 162 final
RAPPORT TAL-KUMMISSJONI LILL-PARLAMENT EWROPEW U LILL-KUNSILL
dwar l-implimentazzjoni tad-Direttiva 2003/86/KE dwar id-dritt għal riunifikazzjoni tal-familja
IL-KUMMISSJONI EWROPEA
Brussell, 29.3.2019
COM(2019) 162 final
RAPPORT TAL-KUMMISSJONI LILL-PARLAMENT EWROPEW U LILL-KUNSILL
dwar l-implimentazzjoni tad-Direttiva 2003/86/KE dwar id-dritt għal riunifikazzjoni tal-familja
I. DAĦLA
Fit-22 ta’ Settembru 2003, il-Kunsill adotta d-Direttiva 2003/86/KE li tistabbilixxi regoli komuni dwar l-eżerċitar tad-dritt għal riunifikazzjoni tal-familja minn ċittadini ta’ pajjiżi terzi li jirrisjedu legalment fl-Istati Membri (minn hawn ’il quddiem “id-Direttiva”). Hija tapplika għall-Istati Membri kollha ħlief id-Danimarka, l-Irlanda u r-Renju Unit 1 . Skont l-Artikolu 3(3) tad-Direttiva, hija ma tirregolax is-sitwazzjoni ta’ ċittadini ta’ pajjiżi terzi li jkunu membri tal-familja ta’ ċittadin tal-UE.
Matul l-aħħar 30 sena, ir-riunifikazzjoni tal-familja kienet waħda mir-raġunijiet ewlenin tal-immigrazzjoni lejn l-UE. Fl-2017, 472 994 iddaħħlu fl-UE-25 fuq bażi ta’ riunifikazzjoni tal-familja, li jammontaw għal 28 % tal-permessi primarji kollha maħruġa lil ċittadini ta’ pajjiżi terzi fl-UE-25 2 .
F’ħafna Stati Membri, ir-riunifikazzjoni tal-familja hija responsabbli għal sehem kbir mill-migrazzjoni legali. Fl-2008, il-Kummissjoni ppubblikat l-ewwel Rapport tagħha dwar l-applikazzjoni tad-Direttiva 3 , li xeħet dawl fuq l-għażliet ta’ politika differenti meħuda mill-Istati Membri dwar kif l-influss kbir ta’ migranti abbażi tar-riunifikazzjoni tal-familja għandu jiġi mmaniġġjat b’mod effettiv. Fl-aħħar snin, ħafna Stati Membri introduċew jew irrivedew b’mod partikolari r-regoli dwar ir-riunifikazzjoni tal-familja għar-refuġjati (kif ukoll għall-benefiċjarji ta’ protezzjoni sussidjarja, li huma esklużi mill-kamp ta’ applikazzjoni tad-Direttiva). Minkejja l-isfidi migratorji riċenti u n-numri kbar ta’ applikanti għall-protezzjoni internazzjonali, il-benefiċjarji tal-protezzjoni internazzjonali komplew jibbenefikaw minn regoli dwar ir-riunifikazzjoni tal-familja aktar favorevoli meta mqabbla ma’ kategoriji oħra ta’ ċittadini ta’ pajjiżi terzi, u l-benefiċjarji tal-protezzjoni sussidjarja b’mod ġenerali jibbenefikaw minn livell simili ta’ protezzjoni żgurata b’mod legali bħala refuġjati 4 .
Il-Kummissjoni tissorvelja dawn l-għażliet ta’ politika u leġiżlattivi li jeħtieġ li jibqgħu fi ħdan il-marġni ta’ diskrezzjoni offrut mid-Direttiva, u li jirrispettaw id-dritt għar-riunifikazzjoni tal-familja stipulat fiha. Fl-2014, il-Kummissjoni ppubblikat Komunikazzjoni 5 li tipprovdi gwida lill-Istati Membri dwar kif għandhom japplikaw id-Direttiva. Bis-saħħa ta’ dan id-dokument ta’ gwida seta’ jkun hemm interpretazzjoni konsistenti tad-dispożizzjonijiet ewlenin tad-Direttiva li wasslet għal bidliet sinifikanti fil-liġijiet u fil-prattiki ta’ xi Stati Membri 6 .
Il-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea (QĠUE) kellha wkoll rwol kruċjali fl-implimentazzjoni tad-Direttiva, billi pprovdiet każistika estensiva dwar l-interpretazzjoni tal-aktar dispożizzjonijiet sensittivi tad-Direttiva, u l-aktar billi indirizzat mistoqsijiet preliminari mibgħuta mill-qrati nazzjonali tal-Istati Membri.
Dan ir-rapport jagħti ħarsa ġenerali lejn is-sitwazzjoni attwali dwar l-implimentazzjoni tad-Direttiva mill-Istati Membri, billi jiffoka fuq kwistjonijiet ewlenin li rriżultaw mill-analiżi ta’ konformità tal-Kummissjoni stess, mill-ilmenti li jaslu u mis-sentenzi rilevanti tal-QĠUE. F’dan ir-rigward, ta’ min jenfasizza li l-Kummissjoni rċeviet diversi lmenti relatati mar-riunifikazzjoni tal-familja ta’ ċittadini ta’ pajjiżi terzi 7 . Il-kwistjonijiet ewlenin qajmu tħassib: iċ-ċaħda li jinħarġu viżi jew permessi, il-prova ta’ identità jew rabtiet familjali abbażi ta’ rifjut, il-ħinijiet ta’ proċessar twal mill-amministrazzjonijiet, tariffi sproporzjonati għall-ħruġ ta’ permessi, l-idea ta’ riżorsi stabbli u regolari, l-aċċess għall-impjiegi għall-membri tal-familja, perjodi ta’ stennija applikati b’mod skorrett, u l-proporzjonalità tal-kundizzjonijiet ta’ qabel l-integrazzjoni.
Studju riċenti mwettaq min-Netwerk Ewropew dwar il-Migrazzjoni (EMN) 8 , li vvaluta kemm sfidi legali kif ukoll prattiċi fl-implimentazzjoni tad-Direttiva, informa wkoll dan ir-rapport. L-istudju saħaq fuq tliet problemi ewlenin li jiffaċċjaw l-applikanti. L-ewwel waħda tikkonċerna l-obbligu li wieħed jidher fiżikament f’missjoni diplomatika biex jissottometti l-applikazzjoni tiegħu 9 ; dan l-obbligu joħloq problema prattika b’mod partikolari għall-applikanti għal Stati Membri iżgħar li mhux neċessarjament ikollhom rappreżentazzjoni diplomatika f’kull pajjiż. It-tieni problema ewlenija tikkonċerna l-ħin tal-ipproċessar ta’ applikazzjoni li ta’ spiss ikun twil ħafna 10 . It-tielet problema ewlenija hija n-nuqqas ta’ dokumenti neċessarji għall-ipproċessar tal-applikazzjoni 11 , speċjalment il-prova tal-identità u r-rabtiet tal-familja. Mill-perspettiva tal-awtoritajiet nazzjonali, l-istudju rrapporta bħala sfida ewlenija l-identifikazzjoni ta’ żwiġijiet jew sħubiji rreġistrati sfurzati jew fittizji u dikjarazzjonijiet foloz ta’ paternità 12 , li jeħtieġu investigazzjonijiet bir-reqqa u li b’hekk jistgħu jaffettwaw il-ħin tal-ipproċessar tal-applikazzjonijiet.
II. KONFORMITÀ TAL-MIŻURI TA’ TRASPOŻIZZJONI
Dritt għar-riunifikazzjoni tal-familja – Artikolu 1
Id-Direttiva tirrikonoxxi l-eżistenza ta’ dritt għar-riunifikazzjoni tal-familja. Hija timponi obbligu pożittiv u preċiż fuq l-Istati Membri, li jirrikjedi li f’każijiet iddeterminati mid-Direttiva dawn jawtorizzaw ir-riunifikazzjoni tal-familja ta’ ċerti membri tal-familja tal-isponsor u ma tagħtihom l-ebda libertà rigward dan. Is-suġġett tad-Direttiva ġie rifless b’mod korrett fil-leġiżlazzjoni nazzjonali tal-Istati Membri kollha, anke jekk il-biċċa l-kbira tagħhom 13 ma għandhomx dispożizzjoni speċifika li tikkorrispondi mal-Artikolu 1, li jiddefinixxi l-għan tad-Direttiva u għalhekk ma jeħtieġx traspożizzjoni speċifika.
Definizzjonijiet ta’ termini ewlenin – Artikolu 2
B’mod ġenerali, id-definizzjonijiet stipulati mid-Direttiva ġew trasposti b’mod korrett mill-maġġoranza tal-Istati Membri. F’dawk il-każijiet fejn l-Istati Membri ma jkunux ittrasponew id-definizzjonijiet b’mod espliċitu, bħad-definizzjoni ta’ “sponsor” b’mod partikolari, dawn jistgħu madankollu jiġu inferiti mid-dispożizzjonijiet li jistabbilixxu l-kundizzjonijiet għar-riunifikazzjoni tal-familja.
Kamp ta’ applikazzjoni – Artikolu 3
Sponsor
Sabiex ċittadini ta’ pajjiżi terzi jkunu eliġibbli bħala sponsors għar-riunifikazzjoni tal-familja jridu jkunu jirrisjedu legalment fi Stat Membru, ikollhom permess ta’ residenza validu għal mill-anqas sena (irrispettivament mit-titlu ta’ residenza) u jkollhom prospetti raġonevoli li jiksbu d-dritt ta’ residenza permanenti.
L-Artikolu 3 ġie traspost b’mod korrett mill-Istati Membri kollha. Irid jiġi enfasizzat li l-oqfsa legali nazzjonali ta’ xi Stati Membri jinkludu dispożizzjonijiet li huma aktar favorevoli mill-Artikolu 3 (pereżempju, il-Bulgarija, l-Ungerija, in-Netherlands u s-Slovakkja ma ttrasponewx il-kriterju ta’ prospetti raġonevoli tal-ksib tad-dritt ta’ residenza permanenti), li huwa permess mid-Direttiva.
Membri tal-familja ta’ ċittadini tal-UE
Kemm l-isponsor kif ukoll il-membri tal-familja tiegħu jeħtieġ li jkunu ċittadini ta’ pajjiżi terzi biex jaqgħu taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tad-Direttiva. Dan jimplika li l-membri tal-familja ta’ ċittadini tal-UE huma esklużi mid-Direttiva. Madankollu jistgħu jiġu koperti mid-Direttiva 2004/38/KE 14 , jekk ikunu membri tal-familja ta’ ċittadini tal-UE li jmorru jgħixu fi Stat Membru jew li jkunu jgħixu fi Stat Membru għajr dak li tiegħu jkunu ċittadini. Madanakollu, ir-riunifikazzjoni tal-familja ta’ ċittadini tal-UE li jirrisjedu fl-Istat Membru taċ-ċittadinanza tagħhom mhix soġġetta għad-dritt tal-Unjoni u tibqa’ kompetenza nazzjonali. F’sentenza riċenti 15 , il-QĠUE sostniet li, abbażi tal-Artikolu 267 tat-TFUE, għandha l-ġurisdizzjoni li tinterpreta dispożizzjonijiet tad-Direttiva dwar ir-Riunifikazzjoni tal-Familja, jekk dik id-dispożizzjoni tkun saret direttament u b’mod applikabbli mingħajr kundizzjonijiet skont il-liġi nazzjonali għal membri tal-familja ta’ ċittadin tal-UE li ma jkunx eżerċita d-dritt ta’ moviment liberu tiegħu.
Fil-prattika, dawn ir-regoli huma simili ħafna fi Spanja, fil-Litwanja, fin-Netherlands u fl-Iżvezja. Fejn insibu differenzi, id-dispożizzjonijiet għal ċittadini ta’ pajjiżi terzi li huma membri tal-familja ta’ ċittadini tal-UE mhux mobbli huma normalment aktar favorevoli. Tali dispożizzjonijiet, jistgħu jinkludu, pereżempju 16 : definizzjoni ta’ familja usa’ 17 ; rinunzja ta’ kundizzjonijiet speċifiċi li jridu jiġu ssodisfati mill-membri tal-familja 18 ; l-ebda limitu ta’ introjtu 19 ; ammont ta’ referenza aktar baxx jew valutazzjoni anqas oneruża taċ-ċirkostanzi finanzjarji 20 ; l-ebda perjodu ta’ stennija jew wieħed imqassar 21 ; l-ebda rekwiżit tal-kwota 22 ; aċċess liberu għas-suq tax-xogħol 23 .
Applikanti għall-asil u benefiċjarji ta’ protezzjoni temporanja jew sussidjarja
Id-Direttiva, mill-kamp ta’ applikazzjoni tagħha, teskludi wkoll sponsors li huma benefiċjarji ta’ protezzjoni temporanja jew sussidjarja, kif ukoll lil applikanti għall-asil 24 . Madankollu, fil-Komunikazzjoni ta’ gwida tagħha 25 , il-Kummissjoni saħqet li d-Direttiva m’għandhiex tiġi interpretata bħala li tobbliga lill-Istati Membri jiċħdu lill-benefiċjarji ta’ protezzjoni temporanja jew sussidjarja d-dritt għar-riunifikazzjoni tal-familja. Il-gwida ħeġġet ukoll lill-Istati Membri jadottaw regoli li jagħtu lil dawk il-kategoriji ta’ nies drittijiet għar-riunifikazzjoni tal-familja li huma simili għad-drittijiet tar-refuġjati. F’sentenza riċenti 26 , il-QĠUE sostniet li hija kompetenti biex tinterpreta d-dispożizzjonijiet tad-Direttiva fir-rigward tad-dritt għar-riunifikazzjoni tal-familja ta’ benefiċjarju ta’ protezzjoni sussidjarja, jekk dawn id-dispożizzjonijiet ikunu saru direttament jew ikunu applikabbli mingħajr kundizzjonijiet għal tali sitwazzjoni skont il-liġi nazzjonali.
F’ħafna Stati Membri, il-benefiċjarji ta’ protezzjoni sussidjarja jistgħu japplikaw għar-riunifikazzjoni tal-familja bl-istess kundizzjonijiet tar-refuġjati 27 . F’ċerti Stati Membri, il-liġi tipprevedi riunifikazzjoni tal-familja ma’ benefiċjarji ta’ protezzjoni sussidjarja mhux aktar kmieni minn tliet snin (l-Awstrija) jew sentejn (il-Latvja) mid-data tal-ksib tal-istatus sussidjarju.
Kwalunkwe żwieġ jew sħubija rreġistrata mal-benefiċjarji ta’ protezzjoni sussidjarja jew persuni li jingħataw l-istatus ta’ refuġjati jridu jkunu jeżistu diġà fil-pajjiż tal-oriġini jew qabel id-dħul 28 . Ċipru ma jippermettix lill-benefiċjarji ta’ protezzjoni sussidjarja japplikaw għar-riunifikazzjoni tal-familja, filwaqt li Stati Membri oħra bħar-Repubblika Ċeka jippermettulhom jagħmlu dan skont skema nazzjonali (b’mod parallel mad-Direttiva dwar ir-Riunifikazzjoni tal-Familja). Fl-aħħar nett, il-Ġermanja riċentement illimitat ir-riunifikazzjoni tal-familja għall-benefiċjarji ta’ protezzjoni sussidjarja, filwaqt li ssospendiet ir-riunifikazzjoni tal-familja għal dawk kollha li ngħataw permess ta’ residenza skont il-protezzjoni sussidjarja wara nofs Marzu 2016. Minn Awwissu 2018, din is-sospensjoni tneħħiet parzjalment għal kwota fix-xahar ta’ 1 000 membru tal-familja.
Membri tal-familja eliġibbli – Artikolu 4(1)
Il-membri tal-familja intitolati biex jissieħbu mal-isponsor, bħala minimu jinkludu l-“familja nukleari”: il-konjuġi tal-isponsor u t-tfal minorenni tal-isponsor jew tal-konjuġi.
Konjuġi
L-Artikolu 4(1) jagħti lill-konjuġi tal-isponsor id-dritt għar-riunifikazzjoni tal-familja. Il-maġġoranza tal-Istati Membri ttrasponew dan ir-rekwiżit b’mod korrett.
F’każ ta’ żwieġ poligamu, 29 hija permessa r-riunifikazzjoni ta’ konjuġi wieħed biss, u d-dħul ta’ tfal ta’ konjuġi oħrajn biex jingħaqdu mal-isponsor jista’ jiġi rifjutat (l-Artikolu 4(4)). Barra minn hekk, l-Istati Membri jistgħu jistabbilixxu età minima kemm għall-isponsor kif ukoll għall-konjuġi (l-Artikolu 4(5)). Il-maġġoranza tal-Istati Membri applikaw din il-klawżola fakultattiva, filwaqt li sostnew li tista’ tgħin biex timpedixxi żwiġijiet sfurzati. Ħames Stati Membri 30 stabbilixxew l-età għal 21 sena, il-limitu massimu skont id-Direttiva.
Il-biċċa l-kbira tal-liġijiet tal-Istati Membri jippermettu lil sħab tal-istess sess japplikaw għar-riunifikazzjoni tal-familja 31 . Numru iżgħar ta’ Stati Membri ma jippermettux dan 32 . F’disa’ Stati Membri, koppji tal-istess sess għandhom dritt ugwali għar-riunifikazzjoni tal-familja daqs konjuġi minn sessi opposti 33 .
Fis-sentenza tagħha fil-każ Marjan Noorzia 34 , il-QĠUE kellha tiddeċiedi jekk l-età minima ta’ 21 prevista fl-Artikolu 4(5) tad-Direttiva tirreferix għad-data meta titressaq l-applikazzjoni għar-riunifikazzjoni tal-familja, jew id-data meta tittieħed deċiżjoni dwar l-applikazzjoni. Il-Qorti sostniet li l-Artikolu 4(5) irid jiġi interpretat bħala li jfisser li d-dispożizzjoni ma tipprekludix regola li l-konjuġi u s-sħab irreġistrati jeħtieġ li jkollhom mill-anqas 21 sena meta titressaq l-applikazzjoni.
F’din is-sentenza, il-Qorti analizzat l-objettiv u l-proporzjonalità tar-rekwiżit tal-età minima u ddikjarat: “F’dan ir-rigward, għandu jiġi osservat li l-età minima ffissata mill-Istati Membri bis-saħħa tal-Artikolu 4(5) tad-Direttiva 2003/86 tikkorrispondi, fl-aħħar mill-aħħar, għall-età li fiha, skont l-Istat Membru kkonċernat, persuna titqies li kisbet maturità suffiċjenti mhux biss sabiex tirrifjuta żwieġ furzat iżda wkoll sabiex tagħżel volontarjament li tistabbilixxi ruħha f’pajjiż ieħor mal-konjuġi tagħha, sabiex hemmhekk tgħix miegħu ħajja tal-familja u tintegra ruħha. (…) Barra minn hekk, tali miżura ma taffettwax l-għan tal-prevenzjoni ta’ żwiġijiet furzati peress li hija tippermetti li jiġi preżunt li, minħabba maturità ikbar, ser ikun inqas faċli li l-persuni kkonċernati jiġu influwenzati sabiex jikkonkludu żwieġ furzat u jaċċettaw ir-riunifikazzjoni tal-familja jekk jiġi mitlub li jkunu għalqu l-età ta’ 21 sena fid-data tas-sottomissjoni tal-applikazzjoni milli jekk ikunu għadhom ma għalqux din l-età fid-data msemmija.”
Tfal minorenni
It-tfal minorenni huma dawk li għandhom anqas mill-età maġġuri stabbilità fil-livell nazzjonali (normalment 18-il sena) Id-Direttiva tippermetti żewġ restrizzjonijiet għar-riunifikazzjoni tal-familja ta’ tfal minorenni, dejjem jekk dawn ikunu diġà jiffurmaw parti mil-leġiżlazzjoni nazzjonali tal-Istat Membru fid-data ta’ implimentazzjoni tad-Direttiva (l-hekk imsejħa “klawżola ta’ sospensjoni”).
L-ewwel nett, tfal li għandhom aktar minn 12-il sena u li jaslu indipendentement mill-bqija tal-familji tagħhom jaf ikollhom jippruvaw li jissodisfaw il-kundizzjonijiet ta’ integrazzjoni meħtieġa skont il-leġiżlazzjoni nazzjonali. Madanakollu, il-QĠUE sostniet 35 li din id-dispożizzjoni trid tirrispetta l-aħjar interessi tat-tfal. DE biss tapplika din id-deroga.
It-tieni, l-Istati Membri jistgħu jirrikjedu li l-applikazzjonijiet rigward ir-riunifikazzjoni tal-familja tat-tfal iridu jiġu sottomessi qabel l-età ta’ 15-il sena (l-Artikolu 4(6)). L-ebda Stat Membru ma implimenta din ir-restrizzjoni. Minħabba li din id-dispożizzjoni hija klawżola ta’ sospensjoni, tali limitazzjonijiet skont il-leġiżlazzjoni issa huma pprojbiti.
Fir-rigward tat-tfal minorenni, żewġ sententi tal-QĠUE huma ta’ interess partikolari. Fil-kawżi konġunti O. u S. u Maahanmuuttovirasto 36 , il-Qorti kkonfermat ir-regola ġenerali li d-dispożizzjonijiet sostantivi tad-Direttiva 37 iridu jiġu interpretati u applikati fid-dawl tal-Artikoli 7 u 24(2) u (3) tal-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-UE u tal-Artikolu 5(5) ta’ dik id-Direttiva. Dawn id-dispożizzjonijiet jirrikjedu lill-Istati Membri jivvalutaw l-applikazzjonijiet għar-riunifikazzjoni inkwistjoni fl-interessi tat-tfal ikkonċernati u bil-għan li jippromwovu l-ħajja tal-familja.
F’kawża aktar riċenti 38 , A u S, il-QĠUE sostniet li f’materji relatati mar-riunifikazzjoni tal-familja tar-refuġjati, sabiex jiġi vvalutat jekk persuna tapplikax għaliha d-definizzjoni ta’ “minorenni mhux akkumpanjat”, għandha titqies id-data tal-wasla fit-territorju ta’ Stat Membru u mhux id-data tal-applikazzjoni għar-riunifikazzjoni tal-familja. Skont is-sentenza mogħtija f’din il-kawża, it-terminu “minorenni mhux akkumpanjat” għalhekk irid jinftiehem bħala li jkopri persuna li meta tkun waslet kellha anqas minn 18-il sena, għalqet 18-il sena matul il-proċedura tal-asil, u wara li għalqet 18-il sena applikat għar-riunifikazzjoni tal-familja.
Membri oħra tal-familja – l-Artikolu 4(2) u (3)
Minbarra l-familja nukleari, bħala membri tal-familja, l-Istati Membri jistgħu jinkludu ġenituri dipendenti u tfal adulti mhux miżżewġa tal-isponsor jew tal-konjuġi tiegħu, u sieħeb mhux miżżewweġ (relazzjoni fit-tul attestata b’mod xieraq jew sħubija rreġistrata) tal-isponsor.
Diversi Stati Membri ddeċidew li jżidu n-numru ta’ membri tal-familja awtorizzati biex japplikaw. Madankollu 39 , ħafna minnhom għażlu li ma jinkludux qraba tal-ewwel grad ta’ parentela fil-linja ta’ axxendenza diretta tal-isponsor jew tal-konjuġi tiegħu/tagħha, meta jkunu dipendenti fuqhom u ma jgawdux appoġġ tal-familja xieraq fil-pajjiż tal-oriġini. L-Italja applikat din l-opzjoni b’mod parzjali billi estendietha biss għall-qraba tal-ewwel grad ta’ parentela tal-isponsor.
Minbarra l-qraba tal-ewwel grad ta’ parentela tal-isponsor jew tal-konjuġi tiegħu, l-Artikolu 4(2) jagħti wkoll il-possibbiltà ta’ riunifikazzjoni tal-familja lil tfal adulti mhux miżżewġa tal-isponsor jew tal-konjuġi tiegħu, meta dawn b’mod oġġettiv ma jkunux kapaċi imantnu lilhom infushom minħabba l-istat tas-saħħa tagħhom. Din l-opzjoni hija applikata fi ħmistax-il Stat Membru 40 .
L-Artikolu 4(2) jippermetti d-dħul u r-residenza tas-sieħeb irreġistrat tal-isponsor u s-sieħeb mhux miżżewweġ li miegħu l-isponsor ikun qiegħed f’relazzjoni fit-tul stabbli u attestata b’mod xieraq. L-ES u l-SE biss japplikaw din l-opzjoni b’mod sħiħ.
Rekwiżiti għall-eżerċitar tad-dritt tar-riunifikazzjoni tal-familja
L-Artikolu 7 jippermetti lill-Istati Membri jimponu żewġ tipi ta’ rekwiżiti separati. L-ewwel nett, jippermettilhom jirrikjedu evidenza li l-isponsor għandu akkomodazzjoni, assigurazzjoni tal-mard, u riżorsi stabbli u regolari. It-tieni, jippermettilhom jirrikjedu lil ċittadini ta’ pajjiżi terzi jikkonformaw ma’ ċerti miżuri ta’ integrazzjoni.
Akkomodazzjoni – l-Artikolu 7(1)(a)
L-Istati Membri għandhom l-opzjoni li jitolbu evidenza li l-isponsor għandu akkomodazzjoni li titqies normali għal familja komparabbli fl-istess reġjun. Il-biċċa l-kbira tal-Istati Membri implimentaw din l-opzjoni, bl-eċċezzjoni tal-Finlandja, tal-Kroazja, tan-Netherlands, u tas-Slovenja. Id-daqs tal-akkomodazzjoni meqjus xieraq ivarja minn Stat Membru għal ieħor, iżda xi wħud (il-Latvja, l-Iżvezja) ma jidhirx li stabbilixxew kriterji speċifiċi għall-valutazzjoni ta’ tali idoneità 41 .
Assigurazzjoni tal-mard – l-Artikolu 7(1)(b)
Il-possibbiltà li tintalab assigurazzoni tal-mard intużat ħafna, bl-eċċezzjoni tal-Bulgarija, il-Finlandja, Franza, il-Portugall u l-Iżvezja.
Riżorsi stabbli u regolari – (l-Artikolu 7(1)(c)
L-Istati Membri kollha jimponu r-rekwiżit ta’ riżorsi stabbli u regolari. Madankollu, dan ir-rekwiżit irid jiġi applikat f’konformità mal-interpretazzjoni stipulata mill-QĠUE, li tistipula li d-dispożizzjonijet nazzjonali rilevanti ma jridux idgħajfu l-objettiv u l-effettività tad-Direttiva.
Fil-kawża Chakroun 42 , il-Qorti llimitat l-opportunità tal-Istati Membri biex jistabbilixxu r-rekwiżit dwar ir-riżorsi. B’mod partikolari, hija ddeċidiet li l-Istati Membri ma għandhomx jitħallew jirrifjutaw ir-riunifikazzjoni tal-familja lil sponsor li għandu riżorsi stabbli u regolari li jkunu suffiċjenti biex imantni lilu nnifsu u lill-membri tal-familja tiegħu, iżda li minħabba l-livell tar-riżorsi tiegħu, xorta se jiġi intitolat jitlob assistenza speċjali sabiex ilaħħaq ma’ spejjeż tal-ħajja eċċezzjonali, iddeterminati b’mod individwali u essenzjali, rifużjonijiet tat-taxxa mogħtija minn awtoritajiet lokali abbażi tad-introjtu tiegħu/tagħha, jew miżuri ta’ appoġġ għall-introjtu fil-kuntest ta’ politiki ta’ introjtu minimu tal-awtorità lokali. Barra minn hekk, il-Qorti ddeċidiet li d-Direttiva trid tiġi interpretata bħala li tipprekludi l-leġiżlazzjoni nazzjonali li, fl-applikazzjoni tar-rekwiżit tal-introjtu stabbilit fl-Artikolu 7(1)(c), tagħmel distinzjoni skont jekk ir-relazzjoni familjali rriżultatx qabel jew wara li l-isponsor ikun daħal fit-territorju tal-Istat Membru ospitanti.
Fil-kawżi konġunti O. u S. u Maahanmuuttovirasto 43 , il-Qorti sostniet li r-rekwiżit tar-riżorsi jrid jiġi applikat fid-dawl tal-Artikoli 7 (id-dritt għall-ħajja tal-familja) u 24 (l-aħjar interess tal-wild) tal-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni Ewropea. Il-QĠUE saħqet li l-awtorizzazzjoni għar-riunifikazzjoni tal-familja, minħabba li hija r-regola u l-objettiv ġenerali tad-Direttiva, il-fakultà prevista fl-Artikolu 7(1)(c) tad-Direttiva trid tiġi interpretata strettament. Għalhekk l-Istati Membri ma jridux jużaw is-setgħat diskrezzjonali tagħhom b’mod li jdgħajfu l-objettiv u l-effettività ta’ dik id-Direttiva.
Fil-kawża Khachab 44 , il-Qorti kkonfermat li dispożizzjonijiet nazzjonali li jipprevedu valutazzjoni ta’ riżorsi finanzjarji prospettivi bbażata fuq mudelli ta’ introjtu preċedenti kienu kompatibbli mad-dritt tal-Unjoni. Il-Qorti sostniet li l-Artikolu 7(1)(c) tad-Direttiva jrid jiġi interpretat bħala li jippermetti lill-awtoritajiet kompetenti nazzjonali jirrifjutaw applikazzjoni għar-riunifikazzjoni tal-familja abbażi ta’ valutazzjoni prospettiva tal-probabbiltà tal-isponsor li jżomm, jew li ma jirnexxilux iżomm, ir-riżorsi stabbli u regolari neċessarji fis-sena wara d-data ta’ sottomissjoni ta’ dik l-applikazzjoni. Il-Qorti żiedet tgħid li l-valutazzjoni għandha tkun ibbażata fuq il-mudell tal-introjtu tal-isponsor fis-sitt xhur li jippreċedu dik id-data.
Il-maġġoranza tal-Istati Membri 45 stabbilixxew limitu tal-introjtu ta’ referenza għall-valutazzjoni tas-suffiċjenza tar-riżorsi finanzjarji meħtieġa għall-eżerċitar tad-dritt għar-riunifikazzjoni tal-familja. F’ħafna Stati Membri din is-somma hija ekwivalenti għal 46 jew akbar 47 mill-introjtu minimu bażiku ta’ kull xahar jew l-ammont minimu ta’ sussistenza ta’ kull xahar ta’ dak il-pajjiż.
Fi Stati Membri oħra, il-livell limitu huwa stabbilit f’ammont speċifiku, minkejja li l-ammont jista’ jvarja skont id-daqs tal-familja 48 . Il-maġġoranza tal-Istati Membri 49 japplikaw eżenzjonijiet għall-limitu ta’ introjtu, b’mod partikolari għar-refuġjati u/jew għall-benefiċjarji ta’ protezzjoni sussidjarja 50 . Xi Stati Membri ma għandhomx limitu ta’ introjtu, u jivvalutaw ir-rekwiżit tar-riżorsi fuq bażi ta’ każ b’każ 51 .
Miżuri ta’ integrazzjoni - l-Artikolu 7(2)
Din il-klawżola fakultattiva tippermetti lill-Istati Membri jitolbu lil ċittadini ta’ pajjiżi terzi jikkonformaw mal-miżuri ta’ integrazzjoni, li fil-każ tal-membri tal-familja tar-refuġjati jistgħu jiġu applikati biss ladarba tkun ingħatat ir-riunifikazzjoni tal-familja 52 . Il-Kummissjoni ssorveljat mill-qrib l-implimentazzjoni ta’ din il-klawżola u talbet kjarifika mingħand xi Stati Membri, minħabba li d-dispożizzjonijiet nazzjonali ma għandhomx jimpedixxu l-“effet utile” tad-Direttiva u jeħtieġ li jikkonformaw mal-każistika rilevanti tal-QĠUE 53 .
Il-maġġoranza tal-Istati Membri ma applikawx din l-opzjoni, iżda tali miżuri jinsabu taħt investigazzjoni jew huma soġġetti għal proposti f’xi istanzi 54 . Meta qabel l-ammissjoni għar-riunifikazzjoni tal-familja jkun hemm miżuri ta’ integrazzjoni, l-Istati Membri normalment jirrikjedu li l-membri tal-familja juru profiċjenza bażika fil-lingwa; eżenzjonijiet japplikaw kemm għal membri tal-familji ta’ refuġjati jew (f’xi każijiet) għal benefiċjarji ta’ protezzjoni sussidjarja.
Spiss membri tal-familja jieħdu klassijiet tal-lingwa jew jagħmlu tutorials tal-lingwa online, u l-ispejjeż ta’ dawn il-lezzjonijiet jeħtieġ li jġarrbuhom huma 55 . It-tariffi jiddependu fuq il-pajjiż tal-oriġini, fuq il-fornitur tal-kors jew fuq il-format tal-kors 56 . Barra minn hekk xi Stati Membri jistgħu jitolbu lill-membri tal-familja jiksbu aktar profiċjenza fil-lingwa wara l-ammissjoni (normalment A2 jew B1) 57 , jew li jagħmlu eżami tal-integrazzjoni ċivika wara l-ammissjoni 58 – bħala parti mill-programm ta’ integrazzjoni ġenerali tagħhom jew bħala parti mir-rekwiżiti għar-residenza permanenti fil-pajjiż 59 . F’xi każijiet jista’ jiġi pprovdut taħriġ tal-lingwa mingħajr ħlas 60 .
Minbarra l-profiċjenza fil-lingwa, il-programmi ta’ integrazzjoni tal-Istati Membri jistgħu jinkludu wkoll korsijiet dwar l-istorja u l-valuri tal-pajjiż, dwar l-orjentazzjoni soċjali jew dwar il-gwida professjonali 61 . Miżuri ta’ integrazzjoni ulterjuri jistgħu jieħdu wkoll il-forma ta’ rappurtar lil ċentru tal-integrazzjoni 62 , l-iffirmar ta’ dikjarazzjoni ta’ integrazzjoni 63 jew kuntratt ta’ integrazzjoni 64 li jippreskrivi taħriġ ċiviku u taħriġ tal-lingwa. In-nuqqas ta’ konformità ma’ dawn il-miżuri ta’ integrazzjoni xi drabi tista’ twassal għall-irtirar/in-nuqqas ta’ tiġdid ta’ permess ta’ residenza jew ir-rifjut ta’ permessi fit-tul 65 .
L-objettiv ta’ tali miżuri huwa li jiffaċilita l-integrazzjoni tal-membri tal-familja. L-ammissibbiltà tagħhom skont id-Direttiva tiddependi fuq jekk jaqdux dan il-għan u jekk jirrispettawx il-prinċipju tal-proporzjonalità. L-ammissibbiltà tagħhom tista’ tiġi ddubitata abbażi tal-aċċessibbiltà ta’ tali korsijiet jew testijiet, kif jiġu ddisinjati u/jew organizzati (eż. materjali tat-testijiet, tariffi, post), jekk tali miżuri jew l-impatt tagħhom għandhomx finijiet oħra minbarra l-integrazzjoni (eż. tariffi għoljin minbarra familji b’introjtu baxx). Is-salvagwardja proċedurali biex jiġi żgurat id-dritt li wieħed joħloq każ legali għandha tiġi rrispettata wkoll.
Fil-kawża Minister van Buitenlandse Zaken v. K. u A. 66 , fil-punti 53/54 tas-sentenza tagħha, il-QĠUE rrikonoxxiet li: “… ma jistax jiġi kkontestat li l-akkwist ta’ għarfien tal-lingwa u tas-soċjetà tal-Istat Membru ospitanti jiffaċilita ħafna l-komunikazzjoni bejn iċ-ċittadini ta’ pajjiżi terzi u ċ-ċittadini nazzjonali u, barra minn hekk, jinkoraġġixxi l-interazzjoni u l-iżvilupp ta’ relazzjonijiet soċjali bejniethom. Lanqas ma jista’ jiġi kkontestat li l-akkwist ta’ għarfien tal-lingwa tal-Istat Membru ospitanti jirrendi inqas diffiċli l-aċċess taċ-ċittadini ta’ pajjiżi terzi għas-suq tax-xogħol u għat-taħriġ professjonali. (…) Minn din il-perspettiva, l-obbligu li persuna tgħaddi minn eżami ta’ integrazzjoni ċivika ta’ livell bażiku jippermetti li jiġi żgurat l-akkwist miċ-ċittadini ta’ pajjiżi terzi kkonċernati ta’ għarfien li huwa deċiżament utli sabiex jiġu stabbiliti rabtiet mal-Istat Membru ospitanti.”
Madankollu, fl-istess sentenza (il-punti 56-58), il-Qorti indikat ukoll il-limiti tad-diskrezzjoni tal-Istati Membri meta jimponu kundizzjonijiet ta’ integrazzjoni: “Il-kriterju ta’ proporzjonalità jirrikjedi, f’kull każ, li l-kundizzjonijiet ta’ applikazzjoni ta’ tali obbligu ma jmorrux lil hinn minn dak li huwa neċessarju sabiex l-imsemmi għan jintlaħaq. (…) Fil-fatt, il-miżuri ta’ integrazzjoni msemmija fl-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 7(2) tad-Direttiva 2003/86 għandhom ikollhom bħala għan mhux li jintgħażlu l-persuni li jkunu jistgħu jeżerċitaw id-dritt tagħhom għar-riunifikazzjoni tal-familja, iżda li jiffaċilitaw l-integrazzjoni ta’ dawn tal-aħħar fl-Istati Membri. Barra minn hekk, ċirkustanzi individwali partikolari, bħall-età, il-livell ta’ edukazzjoni, is-sitwazzjoni finanzjarja jew l-istat ta’ saħħa tal-membri tal-familja tal-isponsor ikkonċernati, għandhom jittieħdu inkunsiderazzjoni (...)”.
Għalhekk, f’konformità mal-prinċipju tal-proporzjonalità, il-leġiżlazzjoni nazzjonali li tittrasponi l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 7(2) trid tkun xierqa għall-ilħuq tal-objettivi ta’ dik il-leġiżlazzjoni u ma tridx tmur lil hinn minn dak li huwa meħtieġ biex dawn jintlaħqu.
F’żewġ sentenzi riċenti 67 , il-QĠUE elaborat aktar fid-dettall il-każistika tagħha dwar il-kundizzjonijiet tal-integrazzjoni fil-kuntest speċifiku tal-Artikolu 15 (l-għoti ta’ permess awtonomu).
Perjodu ta’ stennija u kapaċità ta’ akkoljenza – l-Artikolu 8
L-Artikolu 8 jistabbilixxi l-possibbiltà li l-Istati Membri jirrikjedu perjodu ta’ residenza legali qabel ma l-isponsor ikun jista’ jingħaqad mal-membri tal-familja tiegħu (l-ewwel subparagrafu), u li jipprevedu perjodu ta’ stennija ta’ mhux aktar minn tliet snin għall-ħruġ ta’ permess ta’ residenza f’każijiet meta l-leġiżlazzjoni preċedenti tagħhom dwar ir-riunifikazzjoni tal-familja tkun teħtieġ li jitqiesu l-kapaċitajiet ta’ akkoljenza (it-tieni subparagrafu).
Ħafna pajjiżi ttrasponew l-opzjoni taħt l-ewwel subparagrafu. Madankollu, il-Kummissjoni identifikat diversi inkonsistenzi fl-implimentazzjoni, li kienu jirrikjedu kjarifiki u modifiki fil-leġiżlazzjonijiet nazzjonali wara skambji mal-Istati Membri kkonċernati. L-opzjoni taħt it-tieni subparagrafu ġiet trasposta mill-Awstrija u mill-Kroazja biss.
Ħafna Stati Membri ma jistabbilixxux perjodu ta’ stennija qabel ma’ familja tal-isponsor tkun eliġibbli biex tapplika għar-riunifikazzjoni tal-familja 68 . Meta din id-dispożizzjoni tapplika, il-perjodu ta’ stennija jista’ jkun bejn sena 69 , sena u nofs 70 , sentejn 71 jew tliet snin 72 mill-punt li fih l-isponsor isir resident fil-pajjiż jew jirċievi deċiżjoni finali li tagħtih protezzjoni internazzjonali, bl-eżenzjonijiet mogħtija mill-Istati Membri individwali 73 .
Restrizzjonijiet possibbli abbażi tal-ordni pubbliku, is-sigurtà pubblika u s-saħħa pubblika - l-Artikolu 6
B’mod ġenerali, il-biċċa l-kbira tal-Istati Membri ttrasponew b’mod korrett l-Artikolu 6, iżda ġew identifikati għadd ta’ differenzi fl-użu tat-terminoloġija, speċjalment għat-terminu “sigurtà nazzjonali”. L-Istati Membri użaw diversi metodi fl-implimentazzjoni ta’ din id-dispożizzjoni, xi wħud jirreferu għad-dispożizzjonijiet rilevanti tal-acquis tas-Schengen, u wħud jirreferu għal reat kriminali b’piena ta’ kustodja.
Il-Premessa 14 tad-Direttiva tipprovdi xi indikazzjoni ta’ x’jista’ jikkostitwixxi theddida lill-politika pubblika u lis-sigurtà pubblika. Minbarra dan, l-Istati Membri huma liberi li jistabbilixxu l-istandards tagħhom f’konformità mal-prinċipju ġenerali tal-proporzjonalità u l-Artikolu 17 tad-Direttiva, li jirrikjedi li huma jqisu n-natura u s-saħħa tar-relazzjoni tal-persuni u d-durata tar-residenza, filwaqt li jipponderawha mas-severità u mat-tip ta’ reat kontra l-politika jew is-sigurtà pubblika. Il-kriterju tas-saħħa pubblika jista’ jiġi applikat sakemm il-mard jew id-diżabbiltà ma jkunx ir-raġuni unika għall-irtirar jew in-nuqqas ta’ tiġdid ta’ permess ta’ residenza. It-termini “politika pubblika”, “sigurtà pubblika” u “saħħa pubblika” fl-Artikolu 6 iridu jiġu interpretati fid-dawl tal-każistika tal-QĠUE u tal-Qorti Ewropea tad-Drittijiet tal-Bniedem.
Bħalissa ma hemm l-ebda regola ġenerali jew każistika stabbilita sew, skont liema l-klawżoli tal-ordni pubbliku stipulati fid-Direttiva dwar ir-riunifikazzjoni tal-familja u direttivi oħra dwar il-migrazzjoni, dejjem ikollhom jiġu interpretati bl-istess mod bħall-klawżola dwar l-ordni pubbliku fid-Direttiva dwar il-Moviment Liberu 2004/38/KE (dwar liema teżisti ġurisprudenza sinifikanti tal-QĠUE).
Dan kien diġà ġie kkonfermat fil-gwida tal-Kummissjoni dwar l-applikazzjoni tad-Direttiva 74 , li saħqet li anke jekk il-każistika tal-QĠUE dwar id-Direttiva dwar il-moviment liberu mhix rilevanti b’mod dirett għal ċittadini ta’ pajjiżi terzi, tista’ sservi mutatis mutandis bħala sfond meta jiġu ddefiniti l-kunċetti inkwistjoni b’analoġija. Gwida interpretattiva ulterjuri mill-QĠUE tista’ tiġi mistennija wara żewġ referenzi preliminari sottomessi fil-kawżi C-381/18 u C- 382/18 (it-tnejn pendenti) fejn il-Qorti kienet intalbet għall-ewwel darba, biex tinterpreta direttament il-klawżoli tal-ordni pubbliku kemm tal-Artikolu 6(1) kif ukoll tal-Artikolu 6(2) tad-Direttiva.
Proċedura ta’ valutazzjoni tal-applikazzjoni – l-Artikolu 5
L-applikant – l-Artikolu 5(1)
Skont l-Artikolu 5(1) l-Istati Membri jridu jiddeċiedu jekk il-persuna intitolata li tissottometti l-applikazzjoni hijiex il-membru tal-familja jew l-isponsor. L-Istati Membri ma jaqblux dwar l-implimentazzjoni ta’ dan l-Artikolu: f’xi wħud 75 il-persuna intitolata hija l-isponsor, filwaqt li f’oħrajn 76 hija l-membru tal-familja jew it-tnejn huma intitolati 77 .
Post tal-applikazzjoni – l-Artikolu 5(3)
Id-Direttiva tirrikjedi li l-membru tal-familja jrid ikun jirrisjedi barra mit-territorju tal-Istat Membru meta l-applikazzjoni tiġi ppreżentata, u tippermetti deroga f’ċirkostanzi xierqa biss. L-Istati Membri kollha ttrasponew din id-dispożizzjoni b’mod korrett, u kollha (ħlief ir-Rumanija u l-Bulgarija) użaw id-deroga li tippermetti lill-membri tal-familja jissottomettu l-applikazzjoni tagħhom fit-territorju tal-Istat Membru, jekk diġà jkunu jirrisjedu legalment hemmhekk 78 , jew meta kundizzjonijiet eċċezzjonali jiġġustifikaw dan 79 , eż. meta jkun hemm ostakolu għal dan fil-pajjiż tal-oriġini.
Evidenza dokumentarja – l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 5(2)
Il-lista ta’ dokumenti meħtieġa tvarja bejn Stat Membru u ieħor: uħud għandhom lista dettaljata, filwaqt li oħrajn sempliċiment jirreferu għar-rekwiżiti ġenerali u b’hekk jagħtu lill-awtoritajiet marġni ta’ apprezzament konsiderevoli. Id-Direttiva tistipula dispożizzjonijiet speċifiċi għar-refuġjati: L-Istati Membri għandhom iqisu evidenza oħra meta refuġjat ma jkunx jista’ jipprovdi dokument uffiċjali li jipprova r-rabtiet tal-familja (l-Artikolu 11(2)). B’mod ġenerali, fin-nuqqas ta’ dokumentazzjoni (affidabbli), l-Istati Membri jieħdu approċċ flessibbli 80 , speċjalment għall-benefiċjarji ta’ protezzjoni internazzjonali u l-membri tal-familja tagħhom. Huma spiss jaċċettaw firxa ta’ mezzi ta’ prova oħra, sakemm ikunu jistgħu jivverifikaw l-identità tal-applikanti u l-eżistenza tar-rabtiet tal-familja 81 . Dawn jinkludu dokumenti minn intervisti dwar l-asil, evidenza minn smigħ ta’ appell, dikjarazzjonijiet notarili jew dikjarazzjonijiet bil-miktub, ritratti ta’ avvenimenti, u rċevuti.
L-Istati Membri jistgħu jitolbu jew jissuġġerixxu wkoll test tad-DNA, normalment bħala l-aħħar tentattiv, inkluż f’każijiet meta jkun għad fadal dubju u tkun meħtieġa konferma aktar affidabbli. Minkejja dan l-approċċ flessibbli, l-istudju tal-2017 tal-EMN wera li n-nuqqas ta’ dokumenti għall-ipproċessar tal-applikazzjoni hija waħda mill-isfidi l-aktar imsemmija 82 . Dan intwera wkoll f’xi lmenti li rċeviet il-Kummissjoni, li f’każ minnhom wasslu għal skambji ta’ informazzjoni mal-Istat Membru kkonċernat.
Intervisti u investigazzjonijiet – it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 5(2)
Ħafna Stati Membri jużaw il-possibbiltà biex iwettqu intervisti u jwettqu investigazzjonijiet oħra jekk iqisuhom neċessarji biex jiksbu evidenza dwar l-eżistenza ta’ relazzjoni familjali. Ftit Stati Membri biss 83 ma japplikawx din l-opzjoni.
Sabiex ikunu ammissibbli skont id-dritt tal-Unjoni, l-intervisti u/jew l-investigazzjonijiet l-oħra jridu jkunu proporzjonati – biex b’hekk ma jwasslux biex id-dritt għar-riunifikazzjoni tal-familja jsir invalidu – u jirrispettaw id-drittijiet fundamentali, b’mod partikolari d-dritt għall-privatezza u għall-ħajja tal-familja. Sa issa l-Kummissjoni ma identifikat l-ebda kwistjoni rigward l-implimentazzjoni ta’ din id-dispożizzjoni.
Frodi, żwieġ, sħubija jew adozzjoni ta’ konvenjenza – l-Artikolu 16(4)
Din id-dispożizzjoni tippermetti lill-Istati Membri jwettqu verifiki u spezzjonijiet speċifiċi fejn ikun hemm raġuni biex wieħed jissusspetta frodi jew żwieġ, sħubija jew adozzjoni ta’ konvenjenza. Kull sistema nazzjonali fiha regoli li jimpedixxu r-riunifikazzjoni tal-familja jekk relazzjoni tkun teżisti biss biex jinkiseb permess ta’ residenza. L-opzjoni tiġi implimentata fil-leġiżlazzjoni nazzjonali tal-biċċa l-kbira tal-Istati Membri 84 . Oħrajn 85 japplikaw id-dispożizzjoni b’mod parzjali, li mhix kawża ta’ tħassib għall-Kummissjoni.
F’referenza preliminari riċenti 86 , il-QĠUE intalbet tiddikjara jekk l-Artikolu 16(2)(a) iridx jiġi interpretat bħala li jipprekludi l-irtirar ta’ permess ta’ residenza jekk l-akkwist ta’ dak il-permess ta’ residenza jkun ibbażat fuq informazzjoni frawdolenti iżda l-membru tal-familja ma kienx konxju tal-frodi.
Tariffi
Kważi fl-Istati Membri kollha, l-applikanti jridu jħallsu tariffi. L-ammont totali jvarja skont l-Istat Membru: bħala medja, it-tariffa hija ta’ bejn EUR 50 u EUR 150. Id-Direttiva ma titkellimx dwar il-kwistjoni ta’ tariffi amministrattivi pagabbli fil-proċedura. Madankollu, kif iddikjarat fir-Rapport tal-Kummissjoni tal-2008, l-Istati Membri m’għandhomx jistabbilixxu tariffi b’tali li mod li jistgħu jdgħajfu l-“effet utile” tad-Direttiva.
Dwar l-ispejjeż tal-“eżaminjazzjonijiet tal-integrazzjoni ċivika”, il-QĠUE sostniet li, filwaqt li l-Istati Membri huma liberi li jirrikjedu li ċittadini ta’ pajjiżi terzi jħallsu tariffi varji relatati ma’ miżuri ta’ integrazzjoni adottati skont l-Artikolu 7(2) tad-Direttiva u li jiddeterminaw l-ammont ta’ dawk it-tariffi, f’konformità mal-prinċipju tal-proporzjonalità, il-livell li fih dawk it-tariffi jiġu ddeterminati ma jridx ikollu l-għan, jew l-effett li jagħmel ir-riunifikazzjoni tal-famija impossibbli jew diffiċli żżejjed.
Dan ikun il-każ jekk l-ammont tat-tariffi biex isir eżami ta’ integrazzjoni ċivika jkun eċċessiv billi jkollu impatt finanzjarju sinifikanti fuq iċ-ċittadini ta’ pajjiżi terzi kkonċernati 87 .
Notifika bil-miktub u tul tal-proċedura – l-Artikolu 5(4)
L-awtorità kompetenti nazzjonali hija obbligata biex skont l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 5(4), tagħti notifika bil-miktub tad-deċiżjoni lill-applikant malajr kemm jista’ jkun u fi kwalunkwe każ mhux aktar tard minn disa’ xhur mid-data li fiha titressaq l-applikazzjoni. Il-biċċa l-kbira tal-Istati Membri jikkonformaw ma’ din id-dispożizzjoni, billi japplikaw skadenzi skont ir-rekwiżit ta’ disa’ xhur. Skont it-tieni subparagrafu, il-limitu ta’ żmien jista’ jiġi estiż f’ċirkostanzi eċċezzjonali marbuta mal-kumplessità tal-eżami. L-implimentazzjoni ta’ din id-dispożizzjoni mhix kwistjoni ta’ tħassib għall-Kummissjoni.
L-aħjar interessi tat-tfal – l-Artikolu 5(5)
Skont l-Artikolu 5(5), meta jeżaminaw applikazzjoni, l-Istati Membri għandhom jagħtu attenzjoni dovuta lill-interessi ta’ tfal minorenni. Dan ġie enfasizzat mill-QĠUE fi O. u S., Maahanmuuttovirasto 88 , u il-Parlament/il-Kunsill 89 . Il-biċċa l-kbira tal-Istati Membri kkonformaw ma’ dan l-obbligu, iżda mhux kollha ttrasponewh espliċitament għall-fini ta’ rieżami tal-applikazzjoni tar-riunifikazzjoni tal-familja. Madankollu, l-obbligu li jitqiesu l-aħjar interessi tat-tfal jidher li huwa prinċipju legali ġenerali fil-leġiżlazzjoni nazzjonali.
Klawżola orizzontali dwar konsiderazzjoni rilevanti – l-Artikolu 17
L-obbligu li jitqiesu n-natura u s-saħħa tar-relazzjonijiet familjali tal-persuna, id-durata tar-residenza tagħha fl-Istat Membru u l-eżistenza tar-rabtiet familjali, kulturali u soċjali mal-pajjiż ta’ oriġini tagħha, u b’hekk il-ħtieġa li jiġi applikat approċċ ta’ każ b’każ, spiss ġie mfakkar mill-QĠUE, speċjalment fil-kawża il-Parlament/il-Kunsill tal-2006 90 . F’konformità ma’ dik is-sentenza, is-sempliċi referenza għall-Artikolu 8 tal-Konvenzjoni Ewropea dwar id-Drittijiet tal-Bniedem ma jidhirx li tikkostitwixxi implimentazzjoni adegwata tal-Artikolu 17,
Din id-dispożizzjoni ġiet implimentata b’mod korrett mill-biċċa l-kbira tal-Istati Membri. Il-prinċipji ta’ proporzjonalità u taċ-ċertezza legali (prinċipji ġenerali tad-dritt tal-Unjoni) iridu jiġu applikati fi kwalunkwe deċiżjoni dwar ir-rifjut, l-irtrirar jew ir-rifjutat tat-tiġdid ta’ permess. F’żewġ każijiet pendenti 91 , il-QĠUE ntalbet tivvaluta l-impatt tal-Artikolu 17 fil-kuntest tal-irtirar tal-permessi għal raġunijiet ta’ ordni pubbliku.
Rimedju (l-Artikolu 18)
B’mod ġenerali, l-Artikolu 18 ġie traspost b’mod korrett fl-Istati Membri kollha. L-Istati Membri kollha stabbilixxew id-dritt li wieħed joħloq każ legali f’konformità ma’ din id-dispożizzjoni (għalkemm b’modi differenti). L-ebda dispożizzjoni nazzjonali ma ġiet identifikata bħala li hija ta’ piż kbir wisq jew li tfixkel id-dritt li wieħed joħloq każ legali.
Dħul u residenza – l-Artikoli 13 u 15
Faċilitazzjoni tal-Viża – l-Artikolu 13(1)
Malli applikazzjoni għal riunifikazzjoni tal-familja tiġi aċċettata, l-Istati Membri jridu jawtorizzaw id-dħul tal-membri tal-familja u jagħtuhom kwalunkwe faċilità għall-ksib tal-viżi meħtieġa. L-Artikolu 13(1) ġie traspost b’mod korrett mill-biċċa l-kbira tal-Istati Membri. Wieħed irid jirrimarka li l-faċilitazzjoni għall-ksib tal-viża meħtieġa hija obbligatorja għall-Istati Membri.
Durata tar-residenza – l-Artikolu 13(2) u (3)
L-Artikolu 13(2) jistipula li l-Istati Membri jridu jagħtu lill-membri tal-familja l-ewwel permess ta’ residenza ta’ durata ta’ mill-anqas sena, li għandu jiġġedded. Il-biċċa l-kbira tal-Istati Membri ttrasponew id-dispożizzjoni b’mod korrett; madankollu, xi wħud minnhom isostnu b’mod espliċitu li l-validità minima tal-permess ta’ residenza hija sena.
L-Artikolu 13(3) jipprovdu li d-durata tal-permessi ta’ residenza mogħtija lill-membri tal-familja, fil-prinċipju ma jridux imorru lil hinn mid-data ta’ skadenza tal-permess ta’ residenza miżmum mill-isponsor. L-Istati Membri kollha ttrasponew din id-dispożizzjoni b’mod korrett.
Permess ta’ residenza awtonomu – l-Artikolu 15
L-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 15(1) jipprovdi li mhux aktar tard minn ħames snin ta’ residenza, u dejjem jekk il-membru tal-familja ma jkunx ingħata permess ta’ residenza għal raġunijiet oħra minbarra r-riunifikazzjoni tal-familja, il-konjuġi jew is-sieħeb mhux miżżewweġ jew il-minorenni li jkunu laħqu l-età maġġuri għandhom ikunu intitolati (mal-applikazzjoni jekk ikun meħtieġ mil-leġiżlazzjoni nazzjonali) għal permess awtonomu. Din id-dispożizzjoni ġiet inkluża b’mod korrett fil-leġiżlazzjoni tal-maġġoranza tal-Istati Membri (minkejja ftit disparitajiet rigward id-durata tal-istat ċivili jew l-għadd tal-perjodu taż-żmien ta’ ħames snin, iżda ma tqajjimx tħassib dwar il-konformità).
L-Artikolu 15(3) jistipula opzjoni li tagħti lill-Istati Membri d-dritt biex f’każ li wieħed jormol, jiddivorzja, jissepara jew imutlu xi qarib tal-ewwel grad ta’ parentela fil-linja axxendenti jew dixxendenti, joħorġu permess ta’ residenza awtonomu (mal-applikazzjoni jekk ikun meħtieġ mil-leġiżlazzjoni nazzjonali) lil persuni li jkunu daħlu bis-saħħa tar-riunifikazzjoni tal-familja (huwa jinkludi wkoll din il-possibbiltà fil-każ ta’ ċirkostanzi partikolarment diffiċli). L-opzjoni ġiet implimentata mill-Istati Membri kollha.
F’żewġ sentenzi riċenti 92 relatati mal-Artikolu 15, il-QĠUE kkjarifikat li, għalkemm il-ħruġ ta’ permess ta’ residenza awtonomu fil-prinċipju huwa intitolament li jirriżulta minn ħames snin ta’ residenza fi Stat Membru bis-saħħa tar-riunifikazzjoni tal-familja, minkejja dan, il-leġiżlatura tal-UE tawtorizza lill-Istati Membri biex jimponu ċerti kundizzjonijiet fuq tali permess, li tħalli lill-Istati Membri stess biex jiddefinixxuhom.
B’mod partikolari, il-QĠUE qieset il-possibbiltà li Stat Membru jimponi kundizzjonijiet ta’ integrazzjoni għall-ksib ta’ permess awtonomu skont l-Artikolu 15 tad-Direttiva dwar ir-Riunifikazzjoni tal-Familja (C-257/17 u C-484/17) u kkjarifikat li tali kundizzjonijiet huma kompatibbli mad-Direttiva, dejjem skont il-proporzjonalità tagħhom “l-Artikolu 15 (...) ma jipprekludix leġiżlazzjoni nazzjonali li tippermetti li tiġi miċħuda applikazzjoni għal permess ta’ residenza awtonomu, ippreżentata minn ċittadin ta’ pajjiż terz li jkun ilu jirrisjedi għal iktar minn ħames snin fit-territorju ta’ Stat Membru abbażi tar-riunifikazzjoni tal-familja, għaliex huwa ma jkunx ipprova li għadda minn eżami ta’ integrazzjoni ċivika rigward il-lingwa u s-soċjetà ta’ dan l-Istat Membru, sakemm il-modalitajiet konkreti tal-obbligu li persuna tgħaddi minn dan l-eżami ma jmorrux lil hinn minn dak li huwa meħtieġ sabiex jintlaħaq l-għan ta’ ffaċilitar tal-integrazzjoni taċ-ċittadini ta’ pajjiżi terzi.”
Fis-sentenza tagħha fil-kawża C-257/17, il-Qorti kkjarifikat ukoll dettall proċedurali ulterjuri relatat mad-data tal-ħruġ ta’ permessi awtonomi u sostniet li d-Direttiva ma tipprekludix leġiżlazzjoni nazzjonali li tipprovdi li permess ta’ residenza awtonomu ma jistax jinħareġ aktar kmieni mid-data li fiha tkun saret l-applikazzjoni għalih.
Aċċess għall-edukazzjoni u għall-impjiegi – l-Artikolu 14
L-Artikolu 14(1) jistipula l-oqsma li fihom il-membri tal-familja tal-isponsor għandhom jiġu trattati bl-istess mod bħall-isponsor: aċċess għall-edukazzjoni, għall-impjiegi, għal gwida vokazzjonali, taħriġ u inizjali u taħriġ ulterjuri u taħriġ mill-ġdid. Barra minn hekk, id-Direttiva tagħti l-possibbiltà lill-Istati Membri biex skont il-liġi nazzjonali, jiddeċiedu l-kundizzjonijiet skont liema l-membri tal-familja għandhom jeżerċitaw attività bħala impjegati jew bħala persuni li jaħdmu għal rashom (l-Artikolu 14(2)), u tippermetti lill-Istati Membri jillimitaw l-aċċess għall-attività ta’ impjieg jew impjieg indipendenti minn qraba tal-ewwel grad ta’ parentela fil-linja diretta axxendenti jew tfal adulti mhux miżżewġa li għalihom japplika l-Artikolu 4(2)) (l-Artikolu 14(3)).
B’mod ġenerali, l-Istati Membri ttrasponew b’mod korrett ir-rekwiżiti tal-ugwaljanza stipulati fl-Artikolu 14(1), iżda l-biċċa l-kbira tagħhom 93 ma applikawx l-opzjoni stipulata fl-Artikolu 14(2). L-opzjoni skont l-Artikolu 14(3) ġiet adottata biss mis-Slovakkja. Dawn id-dispożizzjonijiet spiss ġew implimentati fil-leġiżlazzjoni nazzjonali flimkien mal-prinċipju ġenerali tan-nondiskriminazzjoni.
Riunifikazzjoni tal-familja tar-refuġjati – l-Artikoli minn 9 sa 12
Il-Kapitolu V tad-Direttiva jirreferi għal serje ta’ derogi li jagħtu dispożizzjonijiet aktar favorevoli għar-riunifikazzjoni tal-familja ta’ refuġjati sabiex iqisu s-sitwazzjoni partikolari tagħhom. L-aspetti ewlenin huma enfasizzati hawn taħt.
L-Artikolu 10 jistipula l-applikazzjoni tad-definizzjoni tal-membri tal-familja għar-riunifikazzjoni tal-familja tar-refuġjati. Huwa jipprevedi ċerti eċċezzjonijiet, u għal ċerti regoli speċifiċi fir-rigward tal-isponsors li jkunu minorenni mhux akkumpanjati. Dan l-artikolu ġie traspost b’mod korrett mill-biċċa l-kbira tal-Istati Membri. F’referenza preliminari riċenti 94 , il-QĠUE intalbet tikkjarifika jekk l-Istati Membri jistgħux jużaw il-“klawżola fakultattiva” tal-Artikolu 10(2) b’mod aktar restrittiv minn dak previst fid-Direttiva u biex jippermettu r-riunifikazzjoni tal-familja ta’ membri tal-familja oħra “dipendenti” biss f’dawk il-każijiet fejn id-dipendenza tkun relatata mal-istat tas-saħħa.
L-Artikolu 11 jistipula s-sottomissjoni u l-eżaminazzjoni tal-applikazzjoni għar-refuġjati. Kif stipulat fl-Artikolu 11(1), is-sottomissjoni u l-eżaminazzjoni tal-applikazzjoni għall-għoti tar-riunifikazzjoni tal-familja bi sponsor li jkun ingħata status ta’ refuġjat għandhom jitwettqu f’konformità mal-Artikolu 5, skont l-Artikolu 11(2).
F’konformità mal-Artikolu 11(2), l-Istati Membri għandhom iqisu evidenza oħra li biha l-eżistenza ta’ relazzjoni familjali tista’ tiġi ppruvata meta refuġjat ma jkunx jista’ jipprovdi evidenza dokumentarja uffiċjali tar-relazzjoni familjali. Deċiżjoni li tirrifjuta applikazzjoni ma tistax tkun ibbażata biss fuq il-fatt li l-evidenza dokumentarja hija nieqsa. Irid jiġi enfasizzat li fl-implimentazzjoni prattika ta’ din id-dispożizzjoni, jistgħu jirriżultaw faċilment kwistjonijiet ta’ konformità, u l-Istati Membri għandhom jibqgħu attenti għall-kwistjoni tal-evidenza dokumentarja mir-refuġjati. Fil-kawża E. (pendenti) 95 , ġiet riferita kwistjoni preliminari lill-QĠUE dwar l-obbligu li r-refuġjati jikkooperaw u jispjegaw in-nuqqas ta’ disponibbiltà ta’ evidenza dokumentarja. Is-sentenza imminenti aktarx tikkjarifika din il-kwistjoni importanti.
L-Artikolu 12 jipprevedi li xi faċilitazzjonijiet tar-riunifikazzjoni tal-familja offruti lir-refuġjati huma applikabbli biss, jekk applikazzjoni għar-riunifikazzjoni tal-familja tiġi sottomessa f’perjodu ta’ tliet xhur wara l-għoti ta’ status ta’ refuġjat. F’sentenza riċenti 96 , is-CFEU kkonfermat, fil-prinċipju, il-karattru assolut ta’ dan il-limitu ta’ żmien, iżda enfasizzat li din ir-regola stretta ma tistax tapplika għal sitwazzjonijiet fejn ċirkostanzi partikolari jrendu s-sottomissjoni tard tal-applikazzjoni oġġettivament skużabbli.
III. KONKLUŻJONIJIET
Mill-2008, l-istat tal-implimentazzjoni tad-Direttiva dwar ir-riunifikazzjoni tal-familja tjieb, anke minħabba l-proċedimenti ta’ ksur imnedija mill-Kummissjoni u mill-Komunikazzjoni ta’ gwida tagħha ppubblikata fl-2014, kif ukoll in-numru kbir ta’ sentenzi tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea. L-Istati Membri investew sforzi kbar biex itejbu u jadattaw il-leġiżlazzjonijiet nazzjonali tagħhom sabiex ikunu jistgħu jissodisfaw ir-rekwiżiti tad-Direttiva.
Fl-Ewwel Rapport tagħha dwar l-implimentazzjoni tad-Direttiva mill-2008, il-Kummissjoni enfasizzat numru ta’ kwistjonijiet problematiċi tal-implimentazzjoni rigward il-faċilitazzjoni tal-viża, permessi awtonomi, dispożizzjonijiet aktar favorevoli għar-refuġjati, l-aħjar interessi tat-tfal u r-rimedju legali. Minkejja dan, dawn il-kwistjonijiet fil-biċċa l-kbira kienu jikkonċernaw aspetti legali ta’ traspożizzjoni, minħabba li għal żmien twil l-Istati Membri kienu għadhom ma esperjenzawx applikazzjoni prattika ta’ dawn ir-regoli.
Il-Komunikazzjoni tal-Kummissjoni mill-2014, li serviet ta’ gwida għall-applikazzjoni tad-Direttiva enfasizzat kwistjonijiet persistenti f’leġiżlazzjonijiet nazzjonali, b’mod partikolari ftit kwistjonijiet trażversali li kien ċar li rriżultaw, bħal miżuri ta’ integrazzjoni, riżorsi stabbli u regolari, il-ħtieġa li jitqiesu b’mod effettiv l-aħjar interessi tat-tfal u d-dispożizzjonijiet aktar favorevoli għar-riunifikazzjoni tal-familja tar-refuġjati.
Erba’ snin wara, dawn il-kwistjonijiet ewlenin jibqgħu sfida għal xi Stati Membri, li għandhom ikomplu jfittxu applikazzjoni effettiva għad-Direttiva, billi jagħtu attenzjoni speċifika lill-importanza kbira tad-dritt fundamentali tar-rispett għall-ħajja tal-familja, id-drittijiet tat-tfal u d-dritt għal rimedju effettiv.
Barra minn hekk, kif issemma kemm fir-Rapport tal-2008 kif ukoll fil-Komunikazzjoni tal-2014, il-formulazzjoni tad-Direttiva, li tagħti lok rilevanti lill-Istati Membri għal diskrezzjoni fl-implimentazzjoni tagħha, m’għandhiex twassal biex jitbaxxew l-istandards meta jiġu applkati d-dispożizzjonijiet “fakultattivi” dwar ċerti rekwiżiti għall-eżerċitar tad-dritt għar-riunifikazzjoni tal-familja b’mod wiesa’ jew sproporzjonat wisq. Il-prinċipji ġenerali tad-dritt tal-UE, l-ewwel u qabel kollox il-proporzjonalità u ċ-ċertezza legali, iridu jitqiesu bħala l-fulkru fil-valutazzjoni tal-kompatibbiltà tad-dispożizzjonijiet nazzjonali mad-Direttiva.
Bħala l-gwardjana tat-Trattati tal-UE, il-Kummissjoni tissorvelja l-implimentazzjoni legali u prattika tad-Direttiva mill-Istati Membri b’mod regolari, b’mod partikolari dwar il-kwistjonijiet enfasizzati f’dan ir-rapport. Minħabba li r-riunifikazzjoni tal-familja tibqa’ sfida ewlenija għall-UE fil-qafas tal-politika tal-migrazzjoni, il-Kummissjoni se tkompli tissorvelja mill-qrib leġiżlazzjonijiet nazzjonali u prattiki amministrattivi u fejn meħtieġ tista’ tqis azzjoni xierqa – f’konformità mas-setgħat tagħha skont it-Trattati tal-UE – inkluż il-ftuħ ta’ proċeduri ta’ ksur.
Madankollu, ħafna minn dawk l-ilmenti jaqgħu barra mill-kamp ta’ applikazzjoni tal-leġiżlazzjoni applikabbli tal-UE, minħabba li jikkonċernaw mistoqsijiet relatati mal-aċċess għaċ-ċittadinanza ta’ Stat Membru, il-membri tal-familja ta’ ċittadini tal-UE “mhux mobbli”, u lmenti ġenerali dwar allegata diskriminazzjoni jew amministrazzjoni ħażina.