30.11.2004   

MT

Il-Ġurnal Uffiċjali ta’ l-Unjoni Ewropea

C NaN/1

I-XI

1-10

1-7

8-10

11-25

11-12

13-15

16-21

22-23

24-25

26-35

26-27

28-30

31-35

36-57

36-37

38-40

41-47

48-49

50-51

52-57

58-80

58-60

61-65

66-67

68-76

77-80

81-97

81-90

91-95

96-97

98-109

98-103

104-109

110-121

I.

Il-Programm Speċjali ta’ Adeżjoni għall-Agrikoltura u Żvilupp Rurali (Sapard) huwa l-ewwel programm estern ta’ għajnuna li hu implimentat b’ mod iddeċentrallizzat. L-objettivi tal-programm huma li jikkontribwixxu fl-impleminazzjoni ta’ l-acquis tal-Komunità u biex isolvu problemi għall-adattament fis-settur agrikolu u fiż-żoni rurali fl-għaxar pajjiżi li jibbenifikaw mill-għajnuna Sapard (1). Dawn l-għaxar pajjiżi ħa jkunu msejħin minn hawn il quddiem bħala “il-pajjiżi Sapard”. Minħabba ż-żieda kbira fil-baġit ta’ qabel l-adeżjoni, għal liema, is-Sapard kellu jkun immaniġġjat minn strutturi ġodda fuq regoli ġodda, il-qorti għamlet verifika sabiex ikollha risposta għall-mistoqsija: “Ġie amministrat tajjeb is-Sapard?” (ara l-paragrafi 1-10).

II.

Ir-risposta għal dik il-mistoqsija hija li t-tmexxija kienet ta’ kwalità differenti. Avolja kien hemm dewmien sostanzjali sabiex is-Sapard jibda’ jaħdem, xi dewmien kien ikkaġunat minn n-nuqqas tal-Kummissjoni li tippjana l-iktar kmieni possibli. Madanakollu, r-rata ta’ ħeffa fl-implimentazzjoni tas-Sapard żdietet imma l-objettivi l-aktar importanti man tlaħqux sa l-aħħar tas-sena 2003. Kien hemm dewmien fl-implimentazzjoni fil-biċċa l-kbira tal-pajjiżi Sapard minħabba, sa ċertu punt, in-nuqqas ta’ gwida u konsultazzjoni mill-Kumissjoni u l-pajjiżi kienu qed jaffrontaw proċess ta’ tagħlim diffiċli, u certi miżuri ma ġewx attivati.

III.

Proporzjonijiet kbar ta’ fondi disponibbli baqgħu ma ntużaw u l-baġits kienu sistemikament mhux użati kollha għax kien hemm bżonn żmien konsiderevoli sabiex jittella’ u jiġi implimentat is-Sapard. Prinċipji dettaljati u regoli fuq l-implimentazzjoni ma kinux lesti meta l-Kunsill adotta r-Regolament tas-Sapard f’Ġunju ta’ l-1999. Kien hemm bżonn li jitwaqqfu sistemi fil-pajjiżi Sapard, li ħadu ħafna żmien f’ċerti każi, li għalihom il-Kummissjoni ma analizzatx ir-raġuni ta’ dan id-dewmien. Minn meta beda is-Sapard fil-pajjiżi involuti, ħafna proċeduri amministrativi, iktar stretti milli huwa meħtieġ mir-regoli Sapard, ostakolaw implementazzjoni rapida u effiċenti tal-programm (ara l-paragrafi 11-25).

IV.

L-għażla tal-Kummissjoni għall-implimentazzjoni deċentralizzata kienet tajba minħabba n-numru kbir ta’ proġetti li probabbli kellhom jiġu ffinanzjati, imma kkalkulat b’inqas it-tul ta’ żmien li kien hemm bżonn sabiex dan isir. Avolja l-Kummissjoni organizzat seminars u kellha kuntatti oħra mal-pajjiżi Sapard, it-tmexxija deċentralizzata għas-Sapard ma tiggarantix li l-problemi ta’ implimenazzjoni huma identifikati u investigati bir-reqqa b’mod attiv u sistemikament. Minħabba f’dan, l-aħjar metodi ma kinux applikati fil-pajjiżi Sapard (ara l-paragrafi 26-35).

V.

Fl-ewwel erba’ snin ta’ implimentazzjoni, 323 miljuni euro (14,8 %) biss tal-baġit disponibbli ta’ 2 183 miljuni euro ġie mħallas lill-benefiċjarji finali. Minħabba l-livell baxx ta’ nfiq waqt il-perjodu ta’ qabel l-adeżjoni, li għal tmienja mill-għaxar pajjiżi benefiċjarji dan il-perjodu huwa mill-1 ta’ Jannar 2000 sa l-1 ta’ Mejju 2004, kien hemm biss kontribuzzjoni minuri għall-objettivi definiti għas-Sapard. Għall-Bulgarija u r-Rumanija, li l-perjodu ta’ qabel l-adeżjoni huwa mistenni li jdum sa l-1 ta’ Jannar 2007, impatt ikbar huwa mistenni. Fil-Polonja, Sapard ser iħallas mill-inqas 17,7 miljun euro fil-forma ta’ VAT lill-baġit tal-istat li ma jikkontribwix għall-objettivi tas-Sapard (ara l-paragrafi 36-40).

VI.

L-ewwel riżultati ta’ proġetti kompluti juru li l-flus għall-proċess ta’ l-agrikoltura ġew ġeneralment użati fuq proġetti li jżidu l-kwantità tal-produzzjoni agrikola, iktar milli fuq proġetti li jtejbu l-kwalità tal-produzzjoni argrikola (tilħaq in-normi ta’ kwalità u ta’ saħħa u l-protezzjoni ta’ l-ambjent) (ara l-paragrafi 41-47).

VII.

Il-Kummissjoni ma rrapportatx fuq kemm is-Sapard laħaq objettivi sew, imma minflok iffukat fuq il-bini ta’ istituzzjoni. Dan kien pożittiv, minħabba li s- Sapard jista’ jipprovdi lill-amministrazzjonijiet nazzjonali esperjenza diretta fuq it-tmexxija ta’ l-fondi ta’ l-Ewropa wara l-adeżjoni. Madanakollu, għal waħda mill-miżuri l-iktar importanti wara l-adeżjoni, li hija l-agri-ambjentali, l-effett kien limitat (ara l-paragrafi 48-57).

VIII.

Fil-qafas tas-Sapard, is-sistemi mwaqqfin mill-pajjiżi involuti jridu jiġu approvati minn qabel mill-Kummissjoni, fuq il-bażi tal-verifiki tagħha. B’hekk din tiżgura li sistemi definiti sew b’ kontrolli prinċipali kienu mwaqqfa qabel kull pagament ta’ fondi. Din il-kondizzjoni meħtieġa tikkostitwixxi differenza fondamentali ma’ programmi ta’ l-istess xotra fil-pajjiżi membri, li jistgħu jibdew bl-implimentazzjoni mingħajr dawn it-tip ta’ verifiki u mingħajr l-approvazzjoni minn qabel tas-sistemi mill-Kummissjoni (ara l-paragrafi 58-60).

IX.

Il-Qorti sabet li fis-sistemi Sapard il-konċetti prinċipali kienu inklużi, li l-proċeduri kienu ddokumentati tajjeb, li s-sistemi li kienu jeżistu fuq il-karti kienu ġeneralment qed jaħdmu fil-prattika u li fil-maġġoranza tal-fajls riveduti il-proċedura ta’ l-iċċekkjar saret sew. Kien hemm madanakollu problema, li s-sistemi konnessi l-oħra, li kienu jipprovdu input lis-sistemi Sapard imma li ma rċevewx approvazzjoni minn qabel mill-Kummissjoni, ma kinux ta’ l-istess kwalità. Dan kien partikularment il-każ fil-kontroll nazzjonali fuq il-konformità man-normi tal-kwalità, tas-saħħa u ta’ l-ambjent, li nstabu li ma kinux biżżejjed (ara l-paragrafi 61-80).

X.

Problemi prinċipali ta’ implimentazzjoni kienu li benefiċjarji potenzjali kellhom nuqqas ta’ riżorsi tagħhom, kellhom diffikultà biex jakkwistaw kreditu u kienu qed jaffaċċjaw ħafna proċeduri amministrativi. Ir-riżultat ta’ dan kien li s-Sapard kienet tiffavorixxi il-benefiċjarji finanzjarjament b’saħħithom u organizzati aħjar b’kapital biżżejjed jew b’aċċess għall-kreditu. Għall-irziezet żgħar jew ditti kummerċjali li jkollhom jagħmlu sforz ikbar sabiex jilħqu n-normi, sabiex jimmodernizzaw u jżidu l-effiċjenza, din kienet tikkostitwixxi diffikultà kbira (ara l-paragrafi 81-97).

XI.

Ir-regoli u l-kontrolli fuq l-appalt privat u fuq l-ispejjeż ġenerali ma kinux biżżejjed. Kontrolli effettivi sabiex ikun hemm prevenzjoni ta’ l-aċċettazzjoni u l-ħlas ta’ fatturi esaġerati ma sarux (ara l-paragrafi 98-109).

1.

Il-Kunsill Ewropew tal-Lussemburgu ta’ Diċembru 1997 ħa deċiżjonijiet biex jibda l-proċess tat-tkabbir bl-għan li jipprepara lill-pajjiżi applikanti għall-adeżjoni fl-Unjoni. Dan inkluda strateġija mtejba ta’ qabel l-adeżjoni maħsuba li tippermetti lill-pajjiżi ta’ l-Ewropa Ċentrali u tal-Lvant biex eventwalment isiru membri ta’ l-Unjoni Ewropea u, għal dak l-iskop, li jallinejaw ruħhom sa fejn possibbli ma l-acquis tal-Komunità (2). Bħala parti mill-istrateġija ta’ qabel l-adeżjoni, ġie deċiż li tiżdied b’mod sostanzjali l-għajnuna ta’ qabel l-adeżjoni: flimkien mal-programm PHARE diġà eżistenti (3), din tikkonsisti fi strument strutturali u għajnuna għall-agrikoltura sa mis-sena 2000.

2.

Għalhekk, il-Programm Speċjali ta’ Adeżjoni għall-Agrikoltura u Żvilupp Rurali (Sapard — Special Accession Programme for Agricultural and Rural Development) inbeda fl-1 ta’ Jannar 2000. Ir-Regolament Sapard (4) jispeċifika li l-għanijiet tal-programm huma li:

3.

Il-programm ġie amministrat taħt il-kapitolu 1 tat-titolu B7-0 (strateġija ta’ qabel l-adeżjoni) tal-baġit  (5). L-ammonti li tqiegħdu għad-dispożizzjoni ta’ l-għaxar pajjiżi Sapard għas-snin 2000-2003 kienu ta’ EUR 2 183 miljun (6). L-Anness 1 jipprovdi tqassim ta’ dan l-ammont skond il-pajjiż.

4.

Is-Sapard jagħti għajnuna minn fondi ta’ l-UE u minn fondi nazzjonali sa 50 % lill-produtturi agrikoli (l-aktar għall-investimenti fuq l-irziezet f’magni agrikoli) u f’impjanti għall-ipproċessar (l-aktar għall-investimenti fit-tagħmir), u l-bqija (50 % jew aktar) huwa ffinanzjat mill-benefiċjarju (7). Fil-każ ta’ komunitajiet lokali (għall-infrastruttura ta’ l-iżvilupp rurali bħal toroq lokali u sistemi ta’ drenaġġ) l-għajnuna Sapard hija sa 100 %. Fil-każijiet kollha (kemm jekk l-għajnuna pubblika mogħtija hija sa 50 % jew 100 %), l-UE tikkontribwixxi 75 % ta’ l-għajnuna mħallsa, filwaqt li l-finanzjar konġunt nazzjonali jipprovdi l-25 % li jifdal.

5.

Is-Sapard huwa uniku fis-sens li huwa l-ewwel programm ta’ għajnuna esterna implimentat b’mod iddeċentralizzat. Dan aspett ifisser li ma hemm ebda approvazzjoni ex ante mill-Kummissjoni għall-għażla tal-proġett, għamla ta’ offerti u għeluq ta’ kuntratti (8). L-amministrazzjoni deċentralizzata fil-pajjiżi Sapard segwiet b’mod qrib is-sistemi stabbiliti fl-Istati Membri ta’ l-UE, inkluża l-approvazzjoni mill-Kummissjoni ta’ “Programm għall-Iżvilupp Agrikolu u Rurali” għal kull pajjiż Sapard. Ir-Regolament tas-Sapard jistipola li l-programmi għandhom ikunu bbażati fuq pjanijiet li jagħmlu dawk il-pajjiżi, li għandhom jirrelataw għall-15-il miżura definiti fir-Regolament.

6.

Kien hemm konċentrazzjoni fuq dawk il-miżuri li jiffokaw fuq investimenti fl-ipproċessar agrikolu (titjib ta' l-ipproċessar u t-tqegħid fis-suq ta’ prodotti agrikoli, u l-investimenti fl-intrapriżi agrikoli) u dawk li jiżviluppaw iż-żoni rurali (żvilupp u titjib ta’ infrastruttura rurali). Il-pajjiżi Sapard taw lil dawn prijorità akbar minn miżuri oħrajn possibbli bħal dawk għall-agri-ambjent, ix-xjenza ta’ l-imsaġar u l-ħolqien ta’ msaġar li għalihom allokaw biss erbgħa fil-mija tar-riżorsi kollha. L-Anness 1 jagħti tqassim ta’ l-allokazzjoni għat-tip ewlieni ta’ miżura u benefiċjarju skond il-pajjiż.

7.

Il-funzjonijiet ta’ implimentazzjoni u ħlas fil-pajjiżi Sapard huma r-responsabbiltà ta’ l-Aġenzija tas-Sapard. Il-benefiċjarji potenzjali jibagħtu applikazzjonijiet lill-uffiċċji lokali ta’ din l-aġenzija. Organizzazzjoni separata fil-Ministeru tal-Finanzi, imsejħa l-Fond Nazzjonali, titlob u tirċievi ħlas mill-Kummissjoni, u tqiegħed il-fondi għad-dispożizzjoni ta’ l-Aġenzija tas-Sapard.

8.

Minħabba ż-żieda kbira fil-baġit ta’ qabel l-adeżjoni b’mod ġenerali, li effettivament irdoppja mill-1999 sa l-2000 u li, għas-Sapard, kellu jiġi amministrat minn strutturi ġodda taħt regoli ġodda, il-Qorti ddeċidiet li tagħmel verifika li mmirat li tirrispondi l-mistoqsija: “Ġie amministrat tajjeb is-Sapard?” Ġew identifikati tliet għanijiet tal-verifika, li pprovat teżamina:

9.

Il-verifiki saru fil-Kummissjoni (DĠ Agrikoltura) u f’erba’ pajjiżi Sapard (il-Bulgarija, il-Litwanja, il-Polonja u r-Rumanija). Saru verifiki dokumentarji għal kampjun ta’ 76 proġett, li 42 minnhom ġew miżjura għall-għarrieda bejn Novembru 2002 u Settembru 2003. Il-proġetti fil-kampjun koprew il-miżuri ewlenin implimentati fil-ħin tal-verifika, li huma stess irrappreżentaw madwar 95 % tal-kuntratti kollha konklużi u pagamenti mħallsa f’dawn l-erba’ pajjiżi (9). Barra minn dan, l-elementi ewlenin tas-sistemi mwaqqfa fil-pajjiżi Sapard ġew eżaminati. L-impjegati ta’ l-Istituzzjonijiet Supremi tal-Verifika tal-pajjiżi li nżaru ħadmu ma’ u akkumpanjaw lill-awdituri tal-qorti.

10.

Il-verifika tas-Sapard bniet fuq ir-riżultati ta’ verifiki ta’ qabel, li kienu ffukaw fuq it-twaqqif tal-programm u l-analiżi u s-sorveljanza mill-Kummissjoni tas-Sapard, li ġew pubblikati fir-Rapporti Annwali tal-Qorti (10). Il-konklużjonijiet ewlenin kienu li ntuża żmien konsiderevoli fit-twaqqif ta’ l-istrument Sapard, b’mod partikolari biex jiġu ċċarati u maħduma d-dettalji tal-bażi legali kumplessa, u li s-sistemi ta’ amministrazzjoni u ta’ kontroll ipprevedew verifiki inbiżżejjed f’żoni ta’ riskju bħal ħatra ta’ impjegati, prevenzjoni ta’ għotja doppja ta’ fondi, amministrazzjoni finanzjarja tajba, interessi tal-bank, u konformità ma’ l-istandards minimi għall-ambjent, l-iġjene u l-benesseri ta’ l-annimali.

11.

Il-figura turi l-istadji fl-implimentazzjoni tal-programm Sapard mill-ewwel proposta għal-leġiżlazzjoni sal-31 ta’ Diċembru 2003. Il-kaxxi jagħtu informazzjoni meta tlestew il-passi ewlenin. L-ammonti indikati fit-taqsima “A” juru d-differenza bejn it-total tal-kontribuzzjoni finanzjarja Komunitarja fil-baġit ġenerali (11) u l-ammont totali li għalih ġew konklużi l-kuntratti mal-benefiċjarji. Id-differenza għalhekk tirrifletti l-ammont disponibbli fil-baġit li ma ntużax mill-pajjiżi Sapard minħabba ż-żmien meħtieġ biex is-sistemi tagħhom jiġu approvati, u, wara dan, id-dewmien f’dawk il-pajjiżi minħabba diffikultajiet fl-implimentazzjoni. Iż-żewġ problemi ewlenin dwar l-implimentazzjoni huma preżentati fil-paragrafi 81-95.

12.

It-Taqsima “B” turi l-ammonti tal-kuntratti konklużi mal-benefiċjari finali iżda li għadhom ma tħallsux. Dan jirrifletti ż-żmien meħtieġ għall-implimentazzjoni tal-proġetti, li, per eżempju għall-proġetti tal-kostruzzjoni, jistgħu normalment jieħdu aktar minn sena, iżda jirrefletti wkoll dewmien amministrattiv (ara l-paragrafu 16 et seq.). It-Taqsima “C” turi l-fluss attwali tal-fondi lill-benefiċjarji.

13.

F’Ġunju 1999, il-Kunsill adotta l-proposta tal-Kummissjoni għal Regolament dwar is-Sapard. Din waqqfet qafas legali ġdid u kumpless, li kien jeħtieġ definizzjoni ulterjuri. Il-Kummissjoni damet seba’ xhur biex twaqqaf il-prinċipji dwar l-implimentazzjoni; imbagħad sitt xhur biex tabbozza u tadotta r-regoli dettaljati; imbagħad sitt xhur oħra biex tabbozza, tinnegozja u tadotta l-ftehim mal-pajjiżi Sapard. Għalhekk il-bażi legali ġie finalizzat fid-29 ta’ Novembru 2000 (12). Sa l-aħħar ta’ Marzu 2001, il-pajjiżi kollha kienu ffirmaw il-ftehim.

14.

Il-Kummissjoni ma wżatx iż-żmien disponibbli fil-perjodu bejn Marzu 1998, meta pproponiet ir-Regolament Sapard (13), u Ġunju 1999, meta ġie adottat mill-Kunsill biex isiru aktar preparazzjonijiet għall-implimentazzjoni. Dan il-perjodu ta’ 15-il xahar seta’ ntuża biex jiġu preparati prinċipji u regoli dettaljati li kienu jiċċaraw il-politika u jaċċeleraw l-implimentazzjoni.

15.

Wara li tlesta l-qafas legali f’Novembru 2000, il-bidu tas-Sapard iddependa fuq iż-żmien meħtieġ biex il-pajjiżi Sapard iwaqqfu s-sistemi. Xi pajjiżi għaġġlu: il-Kummissjoni approvat is-sistemi għal xi wħud mill-miżuri fil-Bulgarija f’Mejju 2001. Għall-oħrajn il-proċess dam aktar, l-Ungerija ma bdietx l-implimentazzjoni ta’ xi wħud mill-miżuri Sapard sas-27 ta’ Novembru 2002.

16.

Minn meta beda s-Sapard fil-pajjiżi in kwistjoni, il-proċeduri ta’ natura amministrattiva, aktar stretti milli jeħtieġu r-regoli tas-Sapard, ostakolaw l-implimentazzjoni effiċjenti tal-programm. Hawn taħt, hawn xi eżempji tal-problemi dwar l-implimentazzjoni li sabet il-Qorti (ara wkoll il-paragrafu 91 et seq.).

17.

Ir-Rumanija kienet il-pajjiż Sapard ta’ qabel ta’ l-aħħar li kellu partijiet tas-sistemi tiegħu approvati, iżda ma kinitx ippreparata tajjeb biex tapplika l-programm f’Awissu 2002. Iż-żmien minn meta rċeviet il-formola ta’ applikazzjoni u l-approvazzjoni kien sa seba’ xhur u nofs. Minn April 2003 is-sitwazzjoni tjiebet għaliex l-awtoritajiet Rumeni biddlu xi proċeduri u żiedu n-numru ta’ impjegati disponibbli biex jaħdmu fuq dawn l-applikazzjonijiet. Minkejja dan id-dewmien, in-numru kbir ta’ applikazzjonijiet għamilha possibbli biex l-awtoritajiet Rumeni jużaw il-fondi kollha ppjanati għall-infrastruttura rurali għall-perjodu kollu ta’ 7 snin (2000-2006).

18.

Il-Polonja wkoll irċeviet numru kbir ta’ applikazzjonijiet għal dan it-tip ta’ proġett. Madankollu, għal raġunijiet amministrattivi mhux meħtieġa mir-regoli Sapard, aktar minn EUR 250 miljun li kienu disponibbli ma ntużawx għal aktar minn sena (14). Dan ostakola l-implimentazzjoni effiċjenti tas-Sapard.

19.

Fil-Litwanja, iż-żmien medju bejn meta tiġi sottomessa l-applikazzjoni tal-proġett u meta jiġi ffirmat il-kuntratt huwa ta’ 4 xhur u nofs. Waħda mir-raġunijiet ewlenin għad-dewmien fl-approvazzjoni ta’ l-applikazzjonijiet huwa n-nuqqas ta’ impjegati fid-dipartiment ewlieni li jevalwa l-applikazzjonijiet kollha tal-proġetti.

20.

Fil-Bulgarija, il-kontrolli kollha magħmula fuq livell lokali jerġgħu jsiru fuq livell ċentrali mill-Aġenzija Sapard. Dan iżid madwar xahar għal kull approvazzjoni ta’ proġett (u b’hekk idewwem l-implimentazzjoni tal-proġett) u madwar xahar għal kull stadju ta’ approvazzjoni ta’ ħlas. Dawn il-kontrolli doppji huma meħtieġa meta jiġu mwaqqfa s-sistemi, iżda l-ħtieġa għalihom għandha tinżamm taħt eżami.

21.

Kif ser jidher fil-paragrafu 35, il-Kummissjoni ma fittxitx b’mod attiv il-problemi ta’ l-implimentazzjoni bħal dawk deskritti hawn fuq. Minkejja li f’xi każijiet il-Kummissjoni ħadet azzjoni billi ddiskutiet il-kwistjoni mal-pajjiż konċernat, dan ma sarx b’mod sistematiku.

22.

Il-Kummissjoni ma analizzatx il-passi kritiċi li dewmu t-twaqqif tas-sistemi mill-pajjiżi Sapard. Din kienet tkun prattika tajba ta’ amministrazzjoni. Analiżi bħal din għandha tinkludi r-rwol tagħha stess u kienet tkun utli, għaliex il-pajjiżi Sapard setgħu qiesu l-fatturi tas-suċċess meta jwaqqfu sistemi għall-amministrazzjoni tal-fondi ta’ l-UE.

23.

Aktar tard, il-Kummissjoni wkoll ma inkluditx analiżi bħal din fl-evalwazzjoni f’nofs it-terminu tal-programm f’kull pajjiż Sapard. Bl-inklużjoni ta’ dan l-element, il-fatturi ta’ suċċess u l-limitazzjonijiet fl-implimentazzjoni tas-sistemi setgħu jiġu identifikati, u b’hekk jiġu mgħejuna eżerċizzji simili fil-futur. Ma saritx evalwazzjoni esterna biex jiġi żgurat li l-esperjenza miksuba mis-Sapard tista’ tintuża fil-futur.

24.

Il-Kummissjoni ma setgħetx tagħmel stimi preċiżi ta’ l-ammonti inklużi għall-ħlasijiet fil-baġits għall-ewwel tliet snin. Sa l-aħħar ta’ l-2002, għamlet EUR 850,8 miljun disponibbli għall-ħlasijiet, li minnhom intużaw biss EUR 154,4 miljun (18 %), filwaqt li l-parti l-oħra ġiet ikkanċellata (15). Il-Kummissjoni innutat li l-istimi tal-ħlas ma kinux ċerti għaliex iddependew fuq fatturi li kienu barra mill-kontroll tagħha u ma kien hemm ebda esperjenza ta’ qabel fl-amministrazzjoni ta’ l-għajnuna esterna b’mod deċentralizzat. Għalhekk, l-ammonti ma setgħux ikunu bbażati fuq dokumentazzjoni u kalkolazzjonijiet dettaljati biżżejjed.

25.

Minflok, ġew provduti argumenti oħrajn biex jiġu ġġustifikati l-ammonti, bħall-ħtieġa li jingħata sinjal pożittiv li l-Kummissjoni kienet konfidenti li l-pajjiżi in kwisjtoni jkunu jistgħu jimplimentaw is-Sapard. Hemm ħtieġa li jiġu separati r-rieda politika u r-realtà ekonomika iżda, b’konsegwenza ta’ enfasi mhux debita fuq ta’ l-ewwel, il-Kummissjoni sistematikament stmat lill-ammonti għall-ħlas fil-baġit ogħla milli kien hemm bżonn.

26.

Sa Ġunju 1999, l-għajnuna esterna kienet teħtieġ approvazzjoni mill-Kummissjoni għall-għażla tal-proġett, għamla ta’ offerti u konklużjoni ta’ kuntratti. Il-bażi legali għas-Sapard għamilha possibbli, għall-ewwel darba, li dawn l-approvazzjonijiet ex-ante għall-għajnuna esterna jistgħu jiġu rinunzjati. Il-Kunsill ma stipolax li għandha tintuża din is-sistema ta’ amministrazzjoni deċentralizzata, iżda l-Kummissjoni għażlet hekk. L-għażla tal-Kummissjoni għall-implimentazzjoni deċentralizzata kienet korretta meta wieħed iqis in-numri possibbli ta’ proġetti li għandhom jiġu ffinanzjati.

27.

Ladarba l-Kummissjoni ma kinitx waqqfet il-metodi għall-amministrazzjoni tal-programm bħala parti mill-proposta tagħha għar-Regolament Sapard f’Marzu 1998, u lanqas matul it-terminu sussegwenti, kellha bżonn tagħmel dan wara l-adozzjoni tar-Regolament f’Ġunju 1999 mill-Kunsill. F’Jannar tas-sena 2000, il-Kummissjoni adottat komunikazzjoni li indikat li s-Sapard għandu jiġi amministrat b’mod iddeċentralizzat. Ir-raġunijiet li tat il-Kummissjoni għaliex iddeċidiet fuq amministrazzjoni deċentralizzata kienu:

28.

Il-Kunsill Ewropew ta’ Berlin ta’ Marzu 1999 assuma li l-adeżjoni tas-sitt Stati Membri l-ġodda tista’ ssir mill-2002 ’l quddiem, fejn ħamsa minnhom kienu eliġibbli għas-Sapard (16). Ladarba dan fisser għal dawk il-ħames pajjiżi li s-Sapard jaħdem biss għal sentejn, kien meħtieġ li l-programm tas-Sapard jinbeda mill-aktar fis possibbli sabiex jieħu effett.

29.

Iżda, billi għażlet l-implimentazzjoni deċentralizzata l-Kummissjoni kellha tipprovdi qafas legali biex tagħmel ir-regoli Sapard jgħoddu f’dawk il-pajjiżi. Imbagħad il-pajjiżi Sapard kellhom bżonn iwaqqfu s-sistemi tagħhom li għalihom ma kellhom ebda esperjenza qabel. Minħabba l-kumplessità tal-karigi, il-Kummissjoni stmat il-ħin li kien ikun meħtieġ biex dan isir inqas milli kien hemm bżonn.

30.

Mill-ħames pajjiżi, l-Estonja (f’Ġunju 2001) u s-Slovenija (f’Novembru 2001) biss kellhom is-sistemi tagħhom approvati mill-Kummissjoni qabel l-2002. Iż-żmien użat ma rriżultax fit-tqassir tat-terminu ta’ l-implimentazzjoni għas-Sapard għax il-Kunsill Ewropew ta’ Gothenburg ta’ Ġunju 2001 waqqaf bħala d-data ta’ l-adeżjoni Mejju 2004, minħabba d-dewmien fin-negozjati tat-tkabbir.

31.

Skond il-prinċipji tal-programmi ta’ l-UE fl-Istati Membri, il-pajjiżi Sapard għandhom responsabbiltà sħiħa għall-amministrazzjoni tas-Sapard. Il-ftehim internazzjonali, iffirmati bejniethom u l-Kummissjoni, jassenjaw ir-responsabbilità għall-amministrazzjoni ta’ kuljum, b’mod partikolari l-identifikazzjoni u l-indirizzar tal-problemi dwar l-implimentazzjoni, lill-pajjiżi Sapard.

32.

Fl-opinjoni tal-Kummissjoni, ir-responsabbiltà tagħha taħt sistema ta’ amministrazzjoni deċentralizzata hija li tissorvelja l-implimentazzjoni tas-Sapard. L-għodda formali għal dan huma permezz ta’ negozjati tal-programmi, analiżi tar-rapporti ta’ l-implimentazzjoni annwali provduti mill-pajjiżi Sapard u l-parteċipazzjoni, f’kompetenza konsultattiva, f’kull Kumitat tas-Sorveljanza nazzjonali, li jiltaqgħu darbtejn fis-sena (17).

33.

Il-Kummissjoni assenjat ftit impjegati biex jagħmlu dan. Ġie allokat medju ta’ inqas mill-ħin ta’ uffiċjal wieħed għall-amministrazzjoni tal-programm ta’ pajjiż Sapard (18). Per eżempju, uffiċjal wieħed kien responsabbli biex jissorvelja l-implimentazzjoni ta’ kemm il-programm Rumen kif ukoll dak Bulgaru, li ammontaw għal EUR 1 442 miljun ta’ għajnuna Komunitarja.

34.

L-istrateġija tal-Kummissjoni biex tamministra l-programm tista’ tiġi murija b’dan li ġej. Bħala parti mid-discharge ta’ l-2001, il-Parlament Ewropew ikkritika lill-Kummissjoni għan-nuqqas fl-implimentazzjoni tal-baġit tas-Sapard, minħabba li l-ħlasijiet lill-benefiċjarji finali kienu baxxi ħafna. Il-Kummissjoni wieġbet li l-infiq huwa essenzjalment funzjoni ta’ kemm jinkorru l-ispejjeż malajr il-benefiċjarji, li l-Kummissjoni ma setgħetx tikkontrolla. Il-Kummissjoni tat rabta li tgħaġġel l-implimentazzjoni, li r-riżultat ewlieni tagħha kien li ntbagħtu l-ittri lill-pajjiżi benefiċjarji fejn ġew mistoqsija x’tista’ tagħmel il-Kummissjoni (19).

35.

Il-verifika tal-Qorti identifikat bosta oqsma fejn jiġu applikati prattiki differenti fil-pajjiżi Sapard, xi wħud b’riżultati tajbin u oħrajn li huma kontro-produċenti (ara l-paragrafi 21, 39, 80, 90, 95, 103 u 109). Il-Kummissjoni għenet bl-organizzazzjoni tas-seminars u l-kuntatti ta’ kuljum mal-pajjiżi Sapard, iżda dan ma jiggarantixxix li l-problemi ta’ l-implimentazzjoni huma identifikati b’mod sistematiku u li tittieħed l-azzjoni sabiex jiġi żgurat li jiġu implimentati l-aħjar prattiki fl-għaxar pajjiżi kollha (ara wkoll il-paragrafi 85-86).

36.

Ir-Regolament tas-Sapard waqqaf il-qafas għall-appoġġ Komunitarju għall-perjodu ta’ qabel l-adeżjoni. Għal tmienja mill-għaxar pajjiżi benefiċjarji, dan il-perjodu huwa mill-1 ta’ Jannar 2000 sa l-1 ta’ Mejju 2004. L-infiq imħallas lill-benefiċjarji finali sal-31 ta’ Diċembru 2003 kien ta’ EUR 323 miljun (14,8 % tal-baġit disponibbli ta’ EUR 2 183 miljun), li aktar minn nofsu tħallas fl-aħħar kwart ta’ l-2003. Minħabba l-livell baxx ta’ nfiq matul il-perjodu ta’ qabel l-adeżjoni għal dawn il-pajjiżi (ara l-paragrafi 11-20), kien hemm biss kontribuzzjoni minuri għall-għanijiet definiti fir-Regolament qabel l-adeżjoni.

37.

Għall-Bulgarija u r-Rumanija, il-Kunsill Ewropew waqqaf data meta għandha ssir l-adeżjoni fl-1 ta’ Jannar 2007, kemm-il darba dawn il-pajjiżi jilħqu r-rekwiżiti meħtieġa. Għal dawn il-pajjiżi, l-impatt jista’ jkun ogħla.

38.

Taħt il-ftehim internazzjonali bejn il-Kummissjoni u kull pajjiż Sapard, il-VAT fil-manifattura ta’ kull tagħmir jew servizz ma tistax tiġi mitluba bħala spiża eliġibbli għal rimborż jekk xi waħda minn dawn il-kundizzjonijiet huma milħuqa:

39.

Il-benefiċjarji tal-miżura “żvilupp u titjib ta’ infrastruttura rurali” huma muniċipalitajiet lokali u l-fatturi għall-proġetti ffinanzjati minn din il-miżura jinkludu l-VAT. Fil-Polonja, minħabba li l-VAT ma tistax tiġi rimborsata, din qed tiġi ċċarġjata lill-proġett bħala nfiq eliġibbli. Dan mhuwiex il-każ fil-pajjiżi l-oħrajn tas-Sapard li ġew verifikati.

40.

Fuq bażi ta’ l-allokazzjonijiet ta’ l-2000-2003 lill-Polonja għall-miżura (EUR 270 miljun), u bir-rati tal-VAT li jvarjaw bejn 7 % u 22 %, skond il-provvista in kwistjoni, il-Qorti stmat li l-VAT jammonta għall-inqas għal EUR 17,7 miljun. Dan l-ammont ta’ VAT jitħallas mis-Sapard lill-baġit ta’ l-istat f’liema każ ma jikkontribwixxix għall-għanijiet definiti għall-programm. Biex jitqiegħed f’perspettiva, huwa ekwivalenti għall-medja tal-kontribuzzjoni tal-Komunità fil-Polonja għal madwar 400 proġett tal-modernizzazzjoni tat-toroq jew 2 000 proġett għat-titjib ta’ l-irziezet. L-effett talli ġie permess il-VAT bħala infiq eliġibbli għall-finanzjament fil-Polonja, iżda mhux fil-pajjiżi l-oħrajn Sapard, huwa li mhux biss isiru inqas proġetti iżda wkoll li l-livell effettiv tal-finanzjament konġunt nazzjonali huwa mnaqqas b’mod sostanzjali. Għalhekk, l-impatt tas-Sapard huwa mnaqqas b’mod sostanzjali f’dak il-pajjiż. Dan huwa sproporzjonat, u għalhekk l-infiq mhuwiex eliġibbli fit-termini tal-punt ċ) hawn fuq. Fejn ma hemmx evidenza li l-Kummissjoni ħadet azzjoni, għandha tinvestiga ċ-ċirkostanzi sħaħ bi skop li tiddetermina jekk il-Polonja għandhiex tħallas lura l-VAT lill-programm.

41.

Ir-Regolament tas-Sapard jistipola fl-artikolu 4(3) li l-pajjiżi konċernati għandhom jiżguraw li tingħata l-prijorità lejn it-titjib ta’ l-effiċjenza tas-suq, il-kwalità u l-istandards tas-saħħa u miżuri biex jinħoloq impieg ġdid fiż-żoni rurali, skond id-dispożizzjonijiet dwar il-ħarsien ta’ l-ambjent. Il-verifika tal-Qorti sabet li 44 mis-46 proġett eżaminati għaż-żewġ miżuri “investimenti f’intrapriżi agrikoli” u “titjib tal-proċessar u t-tqegħid fis-suq ta’ prodotti agrikoli” żiedu jew immodernizzaw il-produzzjoni (20).

42.

Madankollu, ġew implimentati żewġ proġetti biss li kellhom bħala l-għan ewlieni t-titjib ta’ l-istandards tal-kummerċ. Filwaqt li huwa veru li t-tagħmir ġdid u modernizzat innifsu jilħaq l-istandards ta’ l-UE, kien hemm ftit evidenza li, għall-24 proġett tas-Sapard għall-investimenti fuq l-irziezet, kien hemm xi effett fuq l-istandards dwar il-kwalità, is-saħħa jew l-ambjent għar-razzett sħiħ. B’mod simili, għall-20 proġett għall-impjanti tal-proċessar eżaminat, minkejja li kien hemm effett mit-tagħmir ġdid innifsu fuq l-impjant sħiħ, dan ma kienx f’termini ta’ prontezza ta’ l-istabbiliment sħiħ għall-istandards ta’ l-UE.

43.

L-importanza ta’ dan hija enfassizzata fir-rapporti reċenti tas-sorveljanza tal-Kummissjoni dwar l-istat ta’ kemm huma preparati għall-isħubija fl-UE (21). F’dawn ir-rapporti, il-Kummissjoni identifikat il-pass kurrenti ta’ l-aġġornar ta’ l-istabbilimenti ta’ l-agri-ikel fir-Repubblika Ċeka, l-Ungerija, il-Polonja u s-Slovakkja bħala żoni ta’ anzjetà serja. Għall-Polonja, ikkonkludiet li kien meħtieġ progress urġenti fis-saħħa pubblika u li kien hemm bżonn ta’ azzjoni immedjata sabiex l-acquis jiġi implimentat sad-data ta’ l-adeżjoni.

44.

Is-settur ta’ l-agri-ikel, li għalih huma allokati 27 % tal-fondi tas-Sapard, jirċievi wkoll ammonti sustanzjali ta’ investimenti diretti barranin. Fil-Polonja, is-settur jiġbed madwar EUR 575 miljun minn dan l-investiment għal kull sena, li huwa għaxar darbiet daqs l-allokazzjoni annwali tas-Sapard (22). Is-settur huwa wieħed mill-aktar dinamiċi ta’ l-industrija Polakka. F’ambjent bħal dan, il-finanzjament ta’ investimenti kummerċjali għandu jitħalla jsir mis-settur privat. Il-fondi tas-Sapard għandhom jikkonċentraw fuq li jintlaħqu l-istandards ta’ l-UE.

45.

Il-proġetti għall-miżura “investiment fl-intrapriżi agrikoli” tipikament involvew ix-xiri ta’ tagħmir akbar, aktar modern u aktar b’saħħtu, li kellu l-effett li jżid il-produzzjoni ta’ l-intrapriża benefiċjarja. F’xi pajjiżi kien hemm konċentrazzjoni qawwija ta’ dawn l-investimenti fis-settur taċ-ċereali. L-investimenti fis-setturi tal-ħalib u tal-laħam, fejn il-ħtieġa għall-konformità ma’ l-istandards ta’ l-UE hija ħafna akbar, kienu baxxi. Wara l-analiżi tar-rapporti annwali tal-pajjiżi Sapard ippreżentati f’Ġunju 2003, il-Kummissjoni identifikat ukoll żbilanċ.

46.

Għalkemm is-Sapard ikkonċerna l-aktar ix-xiri tat-tagħmir, xorta seta’ jikkontribwixxi għall-aġġornament ta’l-istandards ta’ l-UE kieku l-proċeduri ġew applikati b’mod strett. Dan ma kienx il-każ: ir-rekwiżiti u l-kontrolli għall-istandards minimi huma definiti fil-leġiżlazzjonali nazzjonali. Huma l-istess għall-prodotturi agrikoli u għall-impjanti ta’ l-ipproċessar kollha, kemm jekk għandhom proġett tas-Sapard jew le. Il-verifika tal-Qorti sabet li l-iġjene u l-verifiki ambjentali mill-awtoritajiet nazzjonali ma kinux biżżejjed. Aktar dettalji huma provduti fil-paragrafi 70-76.

47.

Għalhekk, meta wieħed iħares lejn l-għan ġenerali tas-Sapard ta’ l-implimentazzjoni ta’ l-acquis dwar il-politika agrikola komuni u politika relatata, jista’ jiġi konkluż dan li ġej. Sa l-aħħar ta’ l-2003, il-flus ġeneralment intefqu fuq proġetti li jżidu l-kwantità tal-produzzjoni agrikola, aktar milli fuq proġetti li jtejbu l-kwalità tal-produzzjoni agrikola (il-ksib ta’ standards tal-kwalità u tas-saħħa u l-ħarsien ta’ l-ambjent).

48.

Mill-verifiki li għamlet il-Qorti għall-għarrieda fuq il-post, tal-prijorità “ħolqien ta’ l-impjieg fiż-żoni rurali”, ħarġu diversi każijiet fejn minħabba l-modernizzazzjoni tat-tagħmir bl-użu ta’ investimenti tas-Sapard kienu meħtieġa inqas impjiegi. Madankollu, is-sorveljanza tas-Sapard ma qieset ebda effetti negattivi fuq l-impieg rurali mill-invesimenti fis-settur ta’ l-agri-ikel. Għall-ftit proġetti fejn in-numru ta’ impiegi maħluqa kienu kwantifikati, instab li dawn kienu bbażati fuq intenzjonijiet ġenerali, li ddependew fuq l-iżviluppi mistennija fis-suq minflok l-effett dirett tal-proġett tas-Sapard.

49.

L-investimenti fl-infrastruttura ta’ l-iżvilupp rurali għandhom isiru f’żoni rurali sabiex ikunu eliġibbli. Madankollu, il-Kummissjoni ma żguratx li l-proġetti attwalment jiġu implimentati fiż-żoni rurali. Normalment id-densità tal-popolazzjoni hija l-kejl biex jiġu definiti ż-żoni rurali, iżda f’xi pajjiżi ma kienx hemm l-informazzjoni meħtieġa, u l-Kummissjoni approvat l-użu ta’ kriterji oħrajn. Dan wassal lis-Sapard biex jiffinanzja konġuntament l-investimenti ta’ natura rurali dubjuża ħafna. Instabu bosta każijiet fejn iż-żona servita mill-proġett kien, effettivament, subborg ta’ belt ikbar. In-natura rurali tal-muniċipalitajiet ma ġietx stabbilita. Dan minkejja l-fatt li l-qabża bejn il-faċilitajiet infrastrutturali ta’ żoni urbani u rurali fil-pajjiżi Sapard hija ġeneralment akbar milli bejn żoni urbani u rurali fl-Istati Membri preżenti.

50.

L-Artikolu 13 tar-Regolament Sapard jistipola li l-Kummissjoni għandha tippreżenta rapport annwali dwar l-appoġġ Komunitarju mogħti, fejn għandha tiddeskrivi fil-qosor, b’mod partikolari, il-progress li sar lejn il-ksib ta’ l-għanijiet stabbiliti. Sabiex isir dan, imisshom ġew imwaqqfa fir-rapporti annwali kriterji oġġettivi biex jiġi mkejjel il-progress lejn il-ksib ta’ l-għanijiet jew il-prijoritajiet tar-Regolament Sapard, bħal taqsira ta’ l-indikaturi ewlenin stabbiliti fil-programmi tas-Sapard. Dan ma sarx.

51.

Ir-rapporti annwali ta’ l-2000, 2001 u 2002 mill-Kummissjoni jipprovdu deskrizzjonijiet dettaljati u tekniċi ta’ l-azzjonijiet meħuda mill-Kummissjoni inkluż il-progress f’termini tat-twaqqif tas-sistemi u l-ħlasijiet (23). Madankollu, dawn huma biss il-mezzi meħtieġa biex jinkisbu l-għanijiet.

Erba’ snin wara l-bidu tal-programm, il-Kummissjoni ma waqqfitx jew ma kkomunikatx l-estent sa fejn intlaħqu l-għanijiet imwaqqfa għall-programm.

52.

Minkejja l-għanijiet u l-oqsma ta’ prijorità definiti fir-Regolament tal-Kunsill, il-Kummissjoni tħares lejn is-Sapard l-aktar bħala għodda għall-bini ta’ l-istituzzjonijiet sabiex tiżgura l-bidu faċli tal-prattiki Komunitarji wara l-adeżjoni. Għalhekk, il-Kummissjoni enfasizzat f’diversi okkażjonijiet, inkluż fir-rapporti annwali tagħha, li l-kontribuzzjoni reali tas-Sapard hija li tiffaċilita l-implimentazzjoni ta’ l-arranġamenti meħtieġa wara l-adeżjoni.

53.

Madankollu, s-Sapard għandu l-ewwelnett jiġi ġġudikat fuq kemm ikkontribwixxa tajjeb għall-għanijiet imwaqqfa meta nħalaq. Għandu wkoll jiġi imfakkar li l-bini ta’ l-istituzzjonijiet huwa wieħed mill-għanijiet tal-programm PHARE u l-programmi għall-bidu faċli tal-prattika Komunitarja ġew implimentati permezz ta’ proċeduri ta’ amministrazzjoni u mħallsa mill-baġit tal-PHARE (24). F’kull wieħed mill-pajjiżi li nżaru, intużaw madwar EUR 6 miljun mill-PHARE għall-konsulenti ta’ qabel l-adeżjoni, esperti għall-ipprogrammar u t-twaqqif u l-verifika tas-sistemi, proġetti piloti u tagħmir tal-kompjuter għal u taħriġ ta’ impjegati fl-organizzazzjonijiet li kienu qed jimplimentaw is-Sapard.

54.

L-effett ta’ bini ta’ istituzzjonijiet li għandu s-Sapard kien pożittiv. Il-PHARE ħallas u amministra l-bini ta’ l-istituzzjonijiet, filwaqt li s-Sapard ipprovda l-opportunità ta’ “tagħlim bl-għemil”. Is-Sapard seta’ jipprovdi lill-amministrazzjonijiet nazzjonali bl-esperjenza prattika għall-amministrazzjoni tal-fondi ta’ l-UE minħabba li ħafna proċeduri huma l-istess (programmar, proċeduri ta’ implimentazzjoni, sorveljanza). Ir-riżultati kombinati tal-PHARE u s-Sapard kienu kisba, għaliex ġew imwaqqfa strutturi u sistemi li kienu virtwalment ma jeżistux ftit snin ilu biss u nstabu li mhux biess kienu jaħdmu imma kienu wkoll ġeneralment effettivi. Il-paragrafi 61-65 jagħtu aktar dettalji dwar dawn is-sistemi.

55.

Madankollu, il-bini ta’ istituzzjonijiet u t-tagħlim bl-għemil ma rnexxewx għall-miżura agro-ambjentali. Din il-miżura importanti ta’ l-iżvilupp rurali hija l-unika li hija obbligatorja għall-Istati Membri, u hija wkoll l-akbar, u tirrappreżenta 41 % tal-fondi disponibbli għall-iżvilupp rurali taħt il-garanzija EAGGF. Ir-riforma tal-CAP (Common Agricultural Policy — Politika Komuni Agrikola) tagħti wkoll aktar importanza fuq l-ambjent agrikolu.

56.

Minħabba l-kumplessità tal-miżura agro-ambjentali b’mod ġenerali, u l-fatt li ġiet konċepita bħala esperiment taħt is-Sapard, id-dettalji nħarġu mill-Kummissjoni lill-pajjiżi Sapard biss fil-21 ta’ Diċembru 2001. Dawn id-dettalji kellhom bżonn modifiki lill-Programmi tas-Sapard li ġew approvati għal kull pajjiż u t-twaqqif u l-approvazzjoni tas-sistemi rilevanti. Dan fisser li l-miżura ma setgħetx tiġi implimentata qabel l-aħħar ta’ l-2002. Sa Diċembru 2003, ir-Repubblika Ċeka u s-Slovakkja biss irnexxielhom jagħmlu dan. L-Ungerija saħansitra neħħiet il-miżura sħiħa mis-Sapard. Il-Polonja ssuġġeriet li tagħmel l-istess, iżda ġiet konvinta mill-Kummissjoni dwar ir-rilevanza li żżommha. Madankollu kompla d-dewmien biex jinħadmu r-regoli dettaljati ta’ l-implimentazzjoni, u l-miżura ma ġietx implimentata fil-Polonja qabel ma daħlet fl-UE.

57.

Il-Kummissjoni ddefiniet għall-miżura ta’ l-agri-ambjent li l-azzjonijiet għandu jkollhom l-għan li jiżviluppaw l-esperjenza prattika ta’ l-implimentazzjoni agri-ambjentali kemm fuq il-livell amministrattiv kif ukoll dak ta’ l-irziezet. Dan l-għan ma ntlaħaqx, għax sa Diċembru 2003, sitta minn tmien pajjiżi benefiċjarji li daħlet f’Mejju 2004 kienu kisbu biss esperjenza limitata ta’ l-implimentazzjoni ta’ din il-miżura taħt is-Sapard.

58.

Il-bażi legali tas-Sapard kienet teħtieġ deċiżjoni mill-Kummissjoni dwar l-amministrazzoni deċentralizzata, fuq bażi ta’ analiżi tas-sistemi ta’ l-amministrazzjoni u tal-kontroll tal-pajjiż in kwistjoni (magħruf bħala konferiment ta’ l-amministrazzjoni). F’Diċembru 2003, ittieħdu 17-il deċiżjoni tal-Kummissjoni għal partijiet tas-sistema approvati f’pajjiż, li kull wieħed minnhom ikkonferixxa l-amministrazzjoni ta’ l-għajnuna fuq bażi proviżorja. Konferiment sħiħ, li ġie previst wara li l-Kummissjoni għamlet verifiki ulterjuri u wara l-implimentazzjoni tar-rakkomandazzjonijiet tal-Kummissjoni, ma ġiex mogħti Il-Kummissjoni ma ħaditx ir-responsabbilità tagħha biex tiddeċentralizza l-amministrazzjoni għal kollox. Tassew, il-Kummissjoni ma ddefinietx il-kriterji li għandhom jintlaħqu għall-irċevuta ta’ konferiment sħiħ ta’ l-amministrazzjoni.

59.

Il-bażi legali ddefinixxiet ukoll il-kriterji u l-kundizzjonijiet minimi għall-amministrazzjoni deċentralizzata, bħal sistema definita tajjeb ghall-amministrazzjoni tal-fondi li tinkludi kontroll intern effettiv u l-preżenza ta’ impjegati xierqa. L-analiżi tal-Kummissjoni, fil-forma ta’ verifiki tas-sistemi, żguraw li kien hemm sistema definita tajjeb b’kontrolli ewlenin qabel ma setgħu jintefqu l-fondi (25).

60.

Konsegwentament, il-pajjiżi Sapard bdew l-implimentazzjoni tal-proġett (konklużjoni tal-kuntratti) wara d-deċiżjoni tal-Kummissjoni li approvat is-sistemi, meta l-proċeduri, il-listi tal-kontrolli u l-formoli kollha ġew approvati. Din is-sitwazzjoni hija differenti fl-Istati Membri, fejn l-infiq tal-Fondi Strutturali għall-perjodu 2000-2006 kien eliġibbli mill-ewwel ta’ Jannar 2000 jew, f’xi ċirkostanzi, malli l-ewwel abbozz tad-dokument ta’ l-ipprogrammar ġie preżentat lill-Kummissjoni, mingħajr approvazzjoni minn qabel tas-sistemi.

61.

Is-sistemi ta’ kontroll u ta’ l-amministrazzjoni tas-Sapard għandhom elementi ewlenin bħal tal-programmi ta’ l-UE. Il-proċeduri tal-Fondi Strutturali huma applikati għall-ipprogrammar, għas-sorveljanza u għall-evalwazzjoni. Il-proċeduri tal-fond tal-Garanzija EAGGF jintużaw għall-amministrazzjoni finanzjarja, inkluża l-proċedura ta’ l-ikklerjar tal-kontijiet (26) u l-użu ta’ l-aġenziji tal-ħlas.

62.

L-eżerċizzju ta’ l-ipprogrammar, li kien għal kollox ġdid għall-pajjiżi tas-Sapard, kien jeħtieġ minn għandhom, fost affarijiet oħrajn, li jiddeskrivu l-istrateġija, jagħżlu l-prioritajiet, jiddeskrivu l-miżuri u jindikaw ir-riżorsi finanzjarji li għandhom jintużaw. Madankollu, il-programmi kollha tas-Sapard għall-agrikoltura u l-iżvilupp rurali kienu lesti u approvati mill-Kummissjoni fil-ħarifa ta’ l-2000. Damet aktar biex twaqqaf il-programmi tas-Sapard milli damu l-Istati Membri biex ikollhom il-programmi tagħhom tal-Fondi Strutturali approvati. L-istrutturi tas-sorveljanza ġew imwaqqfa wkoll fi żmien aċċettabbli.

63.

L-aġenziji tal-ħlas imwaqqfa fil-pajjiżi tas-Sapard għall-implimentazzjoni tas-Sapard fil-parti l-kbira tal-każijiet ikunu l-aġenziji tal-ħlas li ser jintużaw għall-amministrazzjoni tal-fondi ta’ l-UE wara l-adeżjoni. Fil-Litwanja u fil-Polonja, l-aġenziji ser jamministraw kemm it-taqsima tal-Garanzija kif ukoll dik tal-Gwida ta’ l-EAGGF.

64.

Bħal fl-Istati Membri, il-units tal-verifiki interni kienu jaħdmu fl-aġenziji kollha tal-ħlas u l-attestazzjoni tal-kontijiet u tar-rapporti dwar is-sistemi ta’ l-amministrazzjoni u l-kontroll saru minn organizzazzjonijiet taċ-ċertifikazzjoni li kienu operazzjonalment indipendenti. Il-Qorti sabet li saru verifiki professjonali.

65.

Il-Qorti eżaminat id-deskrizzjonijiet tal-proċeduri u l-listi tal-verifiki u vverifikat 33 fajl biex tittestja li s-sistemi ħadmu kif dokumentati. Minkejja d-dgħjufijiet identifikati aktar tard f’dan ir-rapport, il-Qorti sabet, għas-sistemi tas-Sapard, li l-kunċetti ewlenin kienu inklużi, li l-proċeduri kienu dokumentati b’mod tajjeb, li s-sistemi li eżistew fuq il-karti kienu ġeneralment jaħdmu fil-prattika u li għall-parti l-kbira tal-fajls gew segwiti il-proċeduri tal-verifika.

66.

Problema komuni bil-fajls eżaminati fl-erba’ pajjiżi li nżaru kienet nuqqas ta’ dokumentazzjoni tal-kontrolli. Il-listi tal-kontrolli ġew kompletati iżda l-fajls ġeneralment ma kienx fihom ġustifikazzjonijiet jew spjegazzjonijiet biex jappoġġjaw il-konklużjonijiet indikati mill-assessuri. B’mod notevoli, ma kienx hemm noti, karti tal-ħidma li jistabbilixxu x-xogħol li sar bħal kalkoli, dokumenti vverifikati fuq il-post, nies li saret laqgħa magħhom fuq il-post, eċċ. Fin-nuqqas ta’ dawn id-dokumenti, ix-xogħol tat-tieni eżaminatur tal-lista tal-kontrolli kien limitat għall-kontroll li l-kaxxi kollha kienu ġew immarkati, minflok li jagħmel verifika li għandha sinifikat. Minħabba li l-linjigwidi li jwaqqfu kif għandhom isiru l-verfiki mhux dejjem eżistew, ġeneralment ma kienx possibbli għall-awdituri tal-Qorti biex jirrevedu liema xogħol sar u biex jaċċertaw fuq liema bażi ġew immarkati l-kaxxi fil-lista tal-verifiki bħala soddisfaċenti.

67.

Eżempju ta’ dan kien in-nuqqas ta’ dokumentazzjoni għall-analiżi tal-pjanijiet tal-kummerċ fil-Litwanja. L-applikanti għandhom jippreżentaw il-pjanijiet tal-kummerċ b’appoġġ tal-proġett tagħhom. Dawn il-pjanijiet jindikaw il-vijabbiltà tal-kummerċ inkluż l-investiment. Il-proċedura fil-Litwanja teħtieġ lill-evalwatur janalizza l-pjanijiet tal-kummerċ. Madankollu kien hemm ftit evidenza ta’ din l-analiżi fil-fajl fil-kampjuni eżaminati mill-Qorti. Dan ix-xogħol huwa tekniku ħafna u jeħtieġ aktar minn dak li qed isir fil-preżent: marka fil-kaxxa “Iva”, per eżempju, li “l-indiċijiet u l-proporzjonijiet finanzjarji ta’ l-attività tal-biedja jikkorrispondi għall-valuri kritiċi mwaqqfa mill-Ministeru ta’ l-Agrikoltura.”

68.

Is-sistemi tas-Sapard jeħtieġu approvazzjoni minn qabel mill-Kummissjoni, li hija bbażata fuq il-verifiki. Madankollu, ma tgħoddx l-istess proċedura għas-sistemi li huma direttament relatati ma’ u li jipprovdu input lis-sistemi tas-Sapard. Eżempji ta’ dan huma l-proċeduri tal-ħatra għall-impjegati u l-kontrolli għall-eżaminazzjoni ta’ l-istandards minimi għall-iġjene, l-ambjent u l-ġid ta’ l-annimali. Dawn is-sistemi u l-proċeduri mhumiex koperti bil-verifiki u bl-approvazzjoni minn qabel tas-sistemi tal-Kummissjoni.

69.

Il-bażi legali tas-Sapard teħtieġ li għandhom ikunu disponibbli u assenjati fuq ix-xogħol, impjegati xierqa, b’esperjenza adegwata (27). Eżaminazzjoni tal-proċeduri tal-ħatra fil-Bulgarija, fil-Litwanja u fil-Polonja sabet li l-ħaddiema maħtura reċentament ma ġewx maħtura bl-użu ta’ proċeduri trasparenti u li l-fajls ta’ l-impjegati ma kienx fihom informazzjoni dwar il-proċedura segwita jew dokumentazzjoni dwar l-għażla ta’ l-impjegati konċernati. Fil-Litwanja nstabu diversi każijiet fejn applikant wieħed biss applika għall-postijiet disponibbli fl-Aġenzija tas-Sapard u t-testijiet tas-selezzjoni ġew meqruda b’mod sistematiku meta dawn jiġu konklużi. Għalhekk ma hemm ebda proċedura trasparenti li tiggarantixxi li jintgħażlu persuni kwalifikati, u li s-sistemi huma tal-kwalità approvata mil-Kummissjoni.

70.

L-applikanti tal-proġetti huma meħtieġa li jikkonformaw ma’ l-istandards tas-saħħa u ta’ l-ambjent, kemm qabel kif ukoll wara l-implimentazzjoni tal-proġett. Bħala parti mid-deċiżjonijiet tagħha biex tiddeċentralizza l-amministrazzjoni ta’ l-għajnuna, il-Kummissjoni aċċettat il-verifiki nazzjonali fuq il-konformità ma’ l-istandards tal-kwalità, tas-saħħa u ta’ l-ambjent mingħajr ma eżaminat min ivverifika xiex, kif u meta. Il-Kummissjoni ma ħtiġitx lill-pajjiżi tas-Sapard jipprovdu din l-informazzjoni bħala parti mill-proċeduri tas-Sapard. L-unika verifika li ħtieġet il-Kummissjoni u attwalment imwettqa mill-Aġenziji tas-Sapard kienet il-preżenza taċ-ċertifikati maħruġa mill-organizzazzjoni pubblika responsabbli.

71.

Fir-Rumanija, iċ-ċertifikati dwar il-konformità ma’ l-istandards ġew maħruġa mill-aġenzija ambjentali u l-aġenzija responsabbli għall-verifiki dwar l-iġjene u s-saħħa. La l-awtoritajiet Rumeni u lanqas il-Kummissjoni ma kienu stmaw il-bażi għall-ħruġ ta’ dawn iċ-ċertifikati. Meta l-Qorti eżaminat dawn ta’ l-aħħar, sabet li ma ġiex dokumentat dak li ġie vverifikat, u kif ġie vverifikat. Ir-rapporti ta’ l-ispezzjoni għall-proġetti tas-Sapard ma kinux dejjem disponibbli u, jekk kienu, ma pprovdewx dettalji tal-verifiki li saru.

72.

Fil-Bulgarija, l-awtoritajiet nazzjonali jivverifikaw ir-rekwiżit li l-intrapriża u l-proġett jilħqu l-istandards nazzjonali ambjentali bil-preżenza ta’ deċiżjoni mill-kumitat komunali. Din id-deċiżjoni hija bbażata biss fuq informazzjoni provduta mill-benefiċjarju, u ma jsirux il-verifiki għall-għarrieda fuq il-post biex dan jiġi vverifikat.

73.

Ma kienet disponibbli ebda informazzjoni mill-Kummissjoni jew mill-awtoritajiet nazzjonali dwar il-limitu tal-kontrolli ambjentali mwettqa fil-pajjiżi Sapard. Sabiex tiġi stmata s-suffiċjenza ta’ dak li ġie vverifikat u kif, il-Qorti talbet laqgħat mar-rappreżentanti mill-organizzazzjonijiet li għamlu l-ispezzjonijiet. Fil-Polonja, dawn id-dettalji ma ġewx provduti u konsegwentament il-Qorti ma jista’ jkollha ebda opinjoni dwar kif il-Polonja tiżgura l-konformità tad-dispożizzjonijiet dwar il-ħarsien ta’ l-ambjent kif meħtieġ mir-Regolament tas-Sapard.

74.

Il-verifiki fil-Litwanja u l-Bulgarija dwar l-istandards għall-miżura “investimenti fl-intrapriżi agrikolturali” saru biss mill-aġenzija rilevanti qabel ma ġie approvat il-proġett, iżda mhux meta tlesta. Huwa importanti li jsiru dawn il-verifiki sussegwenti u li jinħarġu ċ-ċertifikati jekk ġustifikat, sabiex jiġi żgurat li l-istandards nazzjonali u ta’ l-UE fil-fatt intlaħqu sa l-aħħar tal-proġett.

75.

Għalhekk, għal wieħed mill-proġetti li nżaru għall-għarrieda fil-Litwanja, il-Qorti sabiet li d-demel ma ġiex maħżun kif suppost, b’riskju konsegwenti ta’ ċarċir ta’ nitrat u nuqqas ta’ ħarsien ta’ l-istandards ta’ l-UE. Kien hemm verifika fuq il-post qabel ma ngħatat l-approvazzjoni, iżda minn dak iż-żmien in-numru ta’ baqar kien żdied b’mod sinnifikanti. Il-kontrolli qabel il-ħlas, biex jiġi żgurat li l-istandards ambjentali kienu ġew imħarsa, ma sarux kif meħtieġ mill-programmi tas-Sapard.

76.

Instabu wkoll problemi dwar il-ħarsien ta’ l-istandards ta’ l-iġjene u tas-saħħa fil-Polonja. Għal wieħed mill-proġetti eżaminat mill-Qorti, ix-xiri ta’ tagħmir ġdid għal impjant ta’ l-ipproċessar tal-ħalib, ir-rapport dwar il-progress biex jintlaħqu l-istandards ta’ l-UE ippreparati mill-awtoritajiet veterinarji qalu li l-impjant osserva 74 % ta’ l-istandards. Dan ir-rapport ma ġiex meqjus. Ma saru ebda kontrolli oħrajn meta tlesta u ġie mħallas il-proġett, minkejja li mid-dehra ma ntlaħqx ir-rekwiżit fil-programm Pollakk li l-intrapriża kollha għandha tosserva l-istandards ta’ l-UE.

77.

Malli kienu approvati s-sistemi, il-Kummissjoni għamlet ħlasijiet bil-quddiem lill-pajjiżi Sapard, li setgħu jintużaw bħala kapital għall-ħidma. Minħabba ż-żmien li kien meħtieġ biex jibdew isiru l-ħlasijiet lill-benefiċjarji (ara l-paragrafu 16), dan il-ħlas bil-quddiem baqa’ għall-parti kbira mhux użat għall-ewwel sena ta’ l-implimentazzjoni tas-Sapard. Il-Kummissjoni talbet li għandhom jinkisbu kundizzjonijiet kummerċjali normali għal dawn l-ammonti li għandhom jirrispettaw livell soddisfaċenti ta’ sigurtà. Il-Qorti sabet li dan ma kienx il-każ minħabba li setgħu jinkisbu rati ogħla ta’ imgħax bl-istess livell ta’ sigurtà fi tlieta mill-erba’ pajjiżi verifikati minħabba li ġew applikati r-regoli nazzjonali.

78.

Fil-Bulgarija, banek kummerċjali differenti ġew mitluba joffru kundizzjonijiet sabiex jintgħażel il-bank li kellu jżomm il-kontijiet tas-Sapard. Wara li l-Kummissjoni kienet għamlet il-ħlas bil-quddiem, l-awtoritajiet Bulgari qiegħdu l-fondi mhux użati f’depożiti b’terminu. Din l-aħjar prattika ma ġietx applikata fil-Litwanja, fil-Polonja u fir-Rumanija, fejn il-liġi nazzjonali obbligat lill-awtoritajiet nazzjonali jużaw il-Bank Nazzjonali. Dan il-banek offrew rati ta’ l-imgħax aktar baxxi mill-banek kummerċjali, u l-fondi ma setgħux jitqiegħdu f’depożiti b’terminu.

79.

L-akbar differenza nstabet fir-Rumanija fejn setgħu jitħallsu madwar EUR 650 000 aktar imgħaxijiet sa l-aħħar ta’ l-2003 kieku ġew applikati rati ogħla għall-fondi Komunitarji mhux użati. Ġew osservati wkoll problemi f’pajjiżi oħrajn, per eżempju fil-Polonja, fejn l-imgħax daħal f’sub-kont li ma kienx jagħti imgħax.

80.

Ġiet osservata prattika differenti fil-pajjiżi Sapard, u l-Kummissjoni ma żguratx li ġiet applikata l-aħjar prattika fl-għaxar pajjiżi kollha.

81.

Għall-proġetti li ma jiġġenerawx dħul nett sostanzjali (bħat-toroq lokali) ir-rata ta’ l-għajnuna hija sa 100 % minħabba li l-infrastruttura hija kundizzjoni meħtieġa minn qabel għal kwalunkwe żvilupp fiż-żoni rurali. Ġew irċevuti numri kbar ta’ applikazzjonijiet għal dawn il-proġetti, u r-rata għolja tal-finanzjament għall-għajnuna hija waħda mir-raġunijiet ewlenin spiss dikjarati għal dan is-suċċess. Għall-proġetti l-oħrajn kollha, ir-rata ta’ l-għajnuna hija limitata għal 50 %, il-benefiċjarji huma meħtieġa jiffinanzjaw għall-inqas 50 % ta’ l-ispejjeż tal-proġett mill-fondi tagħhom stess jew permezz ta’ self.

82.

Il-ħlasijiet tas-Sapard lill-benefiċjarji għandhom ikunu bbażati fuq id-dikjarazzjonijiet ta’ l-ispejjeż minfuqa. Dan ifisser li għandhom jiffinanzjaw l-ispiża minn qabel, spiss għal żmien ta’ bosta xhur, li huwa ż-żmien li ddum l-Aġenzija tas-Sapard biex tittratta t-talba għall-ħlas u tagħmel il-ħlas. Il-proċeduri amministrattivi tqal tawlu dan iż-żmien (ara l-paragrafu 93).

83.

Inkjesta li saret mill-Aġenzija tas-Sapard fost il-bdiewa u l-konsulenti agrikoli fil-Polonja investigat l-ostakoli ewlenin fl-applikazzjoni għall-għajnuna tas-Sapard (28). Dan wera li t-tliet diffikultajiet ewlenin kienu l-ispejjeż għoljin tal-kreditu mill-bank, il-ħtieġa tal-finanzjament minn qabel u n-nuqqas ta’ riżorsi proprji għall-invesitment. Madankollu, li l-potenzjal għas-Sapard huwa għoli, jidher mis-suċċess ta’ l-iskema nazzjonali ta’ għajnuna Pollakka, li taħtha l-Istat jipprovdi self lill-biedja sa 80 % tal-proġett. Fl-2002, aktar minn 24 000 bidwi ngħata l-appoġġ taħt din l-iskema, li hija għaxar darbiet dak tal-programm tas-Sapard (29).

84.

L-applikanti għandhom problemi kbar biex jiżguraw il-finanzjament bil-quddiem u l-fondi kumplimentari. Dan huwa l-aktar minħabba n-nuqqas ta’ kapital għall-ħidma u għall-investiment, flimkien ma’ politika restrittiva ta’ kreditu tal-banek, li hija mħarrxa minn suq tal-proprjetà u sistema bankarja li għadhom ma żviluppawx biżżejjed. Din hija problema ġenerali fil-pajjiżi kollha tas-Sapard, u kien wieħed mill-fatturi li ħoloq ċerta restrizzjoni għall-implimentazzjoni tas-Sapard u waħda mir-raġunijiet ewlenin għal implimentazzjoni aktar baxxa tal-proġetti milli mistenni. Il-programm tas-Sapard stess ma jinkludix il-possibilità li tiġi indirizzata din il-problema, u l-pajjiżi ppruvaw isolvu din il-kwistjoni huma stess f’modi differenti.

85.

L-awtoritajiet Bulgari kienu ta’ l-opinjoni li skema ta’ kreditu tgħin issolvi dawn il-problemi, u b’hekk tiffaċiltà l-implimentazzjoni tas-Sapard. Konsegwentament, ġiet approvata skema li tipprovdi l-kreditu lill-benefiċjarji tas-Sapard, u ġew allokati EUR 60 miljun għaliha fil-baġit nazzjonali ta’ l-2003. L-iskema ġiet notifikata mill-Ministeru ta’ l-Agrikoltura Bulgaru lill-Kummissjoni f’Ġunju 2003. Fir-risposta tagħha ta’ Lulju 2003, il-Kummissjoni ddikjarat li kienet ta’ l-opinjoni li l-iskema tista’ tinkludi xi elementi ta’ għajnuna mill-istat u li f’dak il-każ kien hemm bżonn ta’ xi tibdiliet sabiex jiġu osservati r-regoli dwar il-kompetizzjoni (30). Minbarra l-mistoqsijiet dwar id-dettalji finanzjarji ta’ l-iskema Bulgara permezz ta’ ittra, ma ngħataw ebda għajnuna jew pariri urġenti u, f’dan il-każ, il-Bulgarija rtirat il-proposta. Għalhekk is-EUR 60 miljun disponibbli biex tiġi indirizzata problema ewlenija ta’ l-implimentazzjoni fis-Sapard ma ntużawx minħabba li l-Kummissjoni ma komplitx taħdem b’mod attiv dwar din il-problema.

86.

Pajjiżi oħrajn diġà implimentaw skemi simili, li madankollu ma kinux eżaminati mill-Kummissjoni. L-awtoritajiet tal-Litwanja, per eżempju, waqqfu fond tal-garanziji li joħroġ il-garanziji lill-benefiċjarji potenzjali tas-Sapard (u non-Sapard) għas-self. L-elementi ta’ din l-iskema jistgħu wkoll jiġu kunsidrati bħala għajnuna mill-Istat.

87.

Il-muniċipalitajiet Rumeni iffaċċjaw diffikultajiet konsiderevoli biex iħallsu lill-kuntratturi, minħabba li l-ammonti in kwistjoni spiss kienu akbar mill-baġit annwali kollu tagħhom. Ir-regoli rażżnu lill-Aġenzija tas-Sapard milli tħallas il-fatturi tal-kuntratturi direttament. Iffaċjata minn sitwazzjoni simili, l-Aġenzija tas-Sapard tal-Litwanja fil-fatt għamlet dawn il-ħlasijiet direttament lill-muniċipalitajiet, u b’hekk ivvjolat ir-regoli tas-Sapard għal ammont ta’ madwar EUR 1 miljun (31).

88.

Sabiex jitnaqqas il-piż finanzjarju tal-finanzjament minn qabel fuq il-benefiċjarju, il-Litwanja u r-Rumanija għamlu ħlasijiet interim lill-benefiċjarji waqt li l-proġetti mxew ’il quddiem. Din il-prattika ma ġietx applikata fil-pajjiżi kollha minħabba li dan kien meqjus li jżid il-piż tax-xogħol amministrattiv.

89.

Problema addizzjonali li teżisti fir-Rumanija hija r-rabta biex il-muniċipalitajiet iħallsu l-ispejjeż tal-manutenzjoni wara t-tlestija tal-proġett li hija kundizzjoni ta’ l-eliġibilità għall-miżura in kwistjoni. Il-parti l-kbira tal-proġetti kkonċernaw toroq u l-estent attwali ta’ din ir-rabta futura għall-manutenzjoni ma ġietx kkalkolata sew mill-muniċipalitajiet jew ma sarux biżżejjed mistoqsijiet dwaru mill-Aġenzija tas-Sapard. Il-figuri proviżorji wkoll ma kinux magħrufa, u meta staqsew dwarhom l-awdituri tal-Qorti, il-muniċipalitajiet ma kinux jistgħu jagħtu stima raġjonata jew jindikaw kif dawn l-ispejjeż setgħu jiġu ffinanzjati b’mod realistiku mill-baġits limitati tagħhom. Il-parti l-kbira tal-muniċipalitajiet qiesu l-kwistjoni tal-manutenzjoni bħala ta’ importanza sekondarja. Kien aktar importanti li l-proġett jiġi approvat. Is-sistema kurrenti fir-Rumanija għalhekk ma tiggarantixxix is-sostenibbilità ta’ l-investimenti li hija dgħjufija ewlenija.

90.

Il-Kummissjoni ma identifikatx dawn il-problemi ta’ implimentazzjoni u għalhekk ma setgħetx tindirizzahom b’mod konsistenti. Minħabba li l-programm tas-Sapard innifsu m’għandux il-mezzi biex isolvihom, saret wasla għal soluzzjonijiet ad hoc. Ir-riżultat kien li ġew adottati prattiki differenti mill-pajjiżi Sapard, li ftit minnhom kienu tajbin ħafna, filwaqt li oħrajn ivvjolaw ir-regoli.

91.

Wara l-ewwel disa’ xhur ta’ l-implimentazzjoni tas-Sapard fil-Polonja, ġew irċevuti 977 applikazzjoni, li minnhom ġew miċħuda 472 (48 %). Analiżi ta’ dawn il-figuri wriet li r-raġuni ewlenija għaċ-ċaħda kienet li l-applikazzjonijiet ma ġewx preparati kif suppost. Id-diffikultajiet jirrelataw l-aktar għan-numru kbir ta’ dokumenti li kellhom jiġu provduti u d-diffikultà biex jinkisbu. Instabet l-istess problema fil-Bulgarija, li jista’ jiġi illustrat minn wieħed mill-proġetti eżaminati mill-Qorti. Għal dan il-proġett, b’mod attiv sempliċi għax-xiri ta’ magna tal-ħart u d-dris u moħriet, in-numru ta’ paġni tal-fajl ta’ l-applikazzjoni kien 2 477 u għall-fajl bit-talba għall-ħlas 601 paġna. Ir-rilevanza ta’ wħud minn dawn id-dokumenti mhix dejjem ċara, u hemm bżonn li jiġu simplifikati l-proċeduri u jitħaffef il-piż għall-benefiċjarji li, min-naħa l-oħra, jgħaġġel l-implimentazzjoni.

92.

Eżempju ieħor ta’ dan huwa li meta l-Aġenziji tas-Sapard isibu li applikazzjoni mhix kompluta, il-benefiċjarji jingħataw l-opportunità jipprovdu d-dokumenti neqsin. Iż-żmien disponibbli għal dan spiss mhuwiex biżżejjed. Konsegwentament l-applikazzjoni tiġi miċħuda. Per eżempju, dokument wieħed biss kien nieqes għall-applikazzjoni ta’ proġett għat-titjib ta’ triq lokali fil-Polonja. Dan id-dokument, il-baġit tas-sena ta’ wara, ħtieġ laqgħa tal-Kunsill tal-Muniċipalità, li ma setax isir fiż-żmien permess. Il-proġett ġie miċħud.

93.

It-tul taż-żmien li spiss idum l-ipproċessar ta’ applikazzjonijiet ukoll jiskoraġġixxi lill-applikanti potenzjali. Id-dewmien fl-ipproċessar tat-talbiet għall-ħlas jestendi aktar iż-żmien tal-finanzjament minn qabel u jiskoraġġixxi lill-benefiċjarji potenzjali.

94.

Iż-żmien mit-talba għall-ħlas sal-jum attwali tal-ħlas huwa xahrejn jew tlieta mill-pajjiżi li nżaru. Minbarra ż-żmien għall-evalwazzjoni tat-talba tal-ħlas, iż-żmien totali jinkludi wkoll iż-żmien ta’ mistennija wara li l-ordni tal-ħlas tkun ġiet ippreparata. Fil-Polonja, bidwi kellu jistenna kważi sitt xhur biex jitħallas lura minħabba li lesta l-proġett qabel id-data mistennija tat-tlestija ddikjarata fl-applikazzjoni tiegħu. L-uffiċjali Pollakki ddikjaraw li ma setgħux jaċċettaw talba għall-ħlas qabel id-data prevista.

95.

Fil-każijiet kollha fejn il-Qorti identifikat li l-proċeduri jikkawżaw id-diffikultajiet fl-implimentazzjoni, il-pajjiżi Sapard applikaw proċeduri aktar stretti minn dawk meħtieġa mill-Kummissjoni. L-amministrazzjoni nazzjonali dehret li ma tistax issolvi l-problemi, li spiss kienu minħabba burokrazija riġida u mhux meħtieġa, ukoll jekk ostakolaw implimentazzjoni effiċjenti tas-Sapard. Aktar minn hekk, ma ġietx applikata l-aħjar prattika, li ostakola implimentazzjoni aktar mgħaġġla tas-Sapard.

96.

Minħabba r-rekwiżit fuq il-benefiċjarji għall-finanzjament minn qabel tal-proġetti u l-proċeduri amministrattivi tqal, is-sistema tas-Sapard tiffavorixxi lil min hu finanzjarjament b’saħħtu u organizzat aħjar b’kapital biżżejjed jew aċċess għas-self. Għall-irziezet u d-ditti ż-żgħar li jridu jagħmlu l-akbar sforzi biex jilħqu l-istandards, huwa żvantaġġ mill-ikbar biex jimmodernizzaw u jżidu l-effiċjenza.

97.

Fuq bażi tat-13-il razzett li żar il-Qorti fl-erba’ pajjiżi, l-awdituri sabu li l-bdiewa ġeneralment iffinanzjaw il-proġett minn qabel u ffinanzjaw il-kontribuzzjoni tagħhom stess mir-riżorsi tagħhom stess, li l-bdiewa l-oħrajn, aktar fqar, ma setgħux jagħmlu. Dan kien b’mod partikolari l-każ fil-Litwanja, fejn dan kien element ewlieni li wassal lill-benefiċjarji kollha tal-bdiewa li nżaru jingħataw għajnuna għal aktar minn proġett wieħed.

98.

Ir-regoli tas-Sapard jippermettu li l-ispejjeż ġenerali sa 12 % ta’ l-ispejjeż eliġibbli totali jistgħu jiġu ċċarġjati lill-proġett (32). Dawn l-ispejjeż jistgħu jkunu drittijiet tal-periti, ta’ l-inġinieri u tal-konsulenti, spejjeż legali, studji dwar il-fattibilità u kisba ta’ patenti u liċenzji għall-preparazzjoni u l-implimentazzjoni ta’ proġett. Sal-lum, l-ispejjeż ġenerali ċċarġjati kienu l-aktar għall-ispejjeż tal-preparazzjoni tal-pjanijiet kummerċjali tal-benefiċjarju. L-ogħla ammonti nstabu fil-Bulgarija u fil-Litwanja, fejn l-ammont rilevanti mħallas mill-UE sa l-aħħar ta’ l-2003 huwa stmat mill-Qorti li huwa EUR 700 000. F’pajjiżi oħrajn, ġie ċċarġjat ftit ħafna għall-pjanijiet kummerċjali. Id-differenza waħedha fl-ammonti ċċarġjati bejn il-pajjiżi għandha tkun wasslet lill-Kummissjoni biex teżamina din il-kwistjoni.

99.

Ir-riskju relatat ma’ dawn l-ispejjeż huwa għoli, b’mod partikolari għall-ispejjeż tal-konsulenza għall-preparazzjoni tal-pjanijiet kummerċjali, għaliex m’hemm ebda relazzjoni diretta bejn l-ispiża tal-proġett (tagħmir eċċ.) u l-preparazzjoni ta’ pjan kummerċjali, kemm jekk jirrelata għal investiment kbir jew inkella żgħir. Li l-ħlas lura jiġi bbażat fuq il-ħlas lura ta’ perċentwal tal-proġett ma jiżgurax l-ekonomija. Ir-riskju jiżdied aktar minħabba li r-regoli jippermettu li dan l-infiq jitħallas f’kontanti. Il-verifika tal-Qorti sabet li, minkejja dan ir-riskju, ma kienx hemm kontrolli biżżejjed għal dawn l-ispejjeż. Tipikament, ma kien hemm ebda ġustifikazzjoni jew spjegazzjoni għall-ammonti ċċjarġjati, u lanqas biss saru verifiki li l-ispejjeż kienu relatati mas-servizzi provduti. Ġie biss aċċertat li l-massimu mwaqqaf ma kienx ġie maqbuż u li kienet preżenti dokumentazzjoni xierqa ta’ appoġġ (fattura u prova ta’ ħlas).

100.

Għalhekk, l-Aġenzija Bulgara tas-Sapard irrapportat lill-Kumitat tas-Sorveljanza fl-2003 li, “kien hemm każijiet fejn il-benefiċjarji ppreżentaw fatturi foloz mill-kuntratturi, speċjalment għal servizzi ta’ konsulenza”. Il-Qorti temmen li l-limitu ta’ 12 % huwa ġeneruż wisq mingħajr aktar spjegazzjoni mill-benefiċjarju, li ammont massimu fiss għal pjan kummerċjali għandu jiġi mwaqqaf, u li l-benefiċjarji għandhom jiġu mħeġġa b’mod attiv biex jużaw servizzi mingħajr ħlas jew li jqumu inqas flus provduti mis-servizzi konsultattivi agrikoli fil-pajjiżi tagħhom stess, li kienu ġew żviluppati bl-użu tal-fondi tal-PHARE.

101.

Il-Qorti identifikat problemi f’bosta mill-proġetti eżaminati. Per eżempju, kien hemm każijiet fejn il-benefiċjarji applikaw għat-tieni proġett, li għalih reġgħu inkludew l-ispejjeż ta’ pjan kummerċjali, minkejja l-fatt li t-tieni pjan kien kważi identiku għall-ewwel wieħed. Kien hemm ukoll każijiet fejn it-tieni proġett kien sempliċi estensjoni tal-proġett oriġinali, u fejn l-ispejjeż tal-pjan kummerċjali eċċedew dawk iċċarġjati lill-ewwel proġett. Fil-każijiet kollha l-ammont fuq il-fattura ġie mħallas mingħajr analiżi mill-Aġenziji tas-Sapard.

102.

F’eżempju wieħed, l-ispejjeż ġenerali għall-preparazzjoni tal-pjan kummerċjali (EUR 15 400) ġew imħallsa lil kumpannija tal-konsulenza li kienet tappartjeni lil-mara tal-mexxej tal-kumpannija li rċeviet l-għajnuna tas-Sapard. Kienet ukoll rappreżentanta ta’ dik il-kumpannija aħħarija, u għalhekk setgħet tiffirma f’isem dik il-kumpannija biex taċċetta l-pjan kummerċjali provdut mill-kumpannija tal-konsulenza tagħha stess. L-ordni tal-ħlas ġiet iffirmata mir-raġel tagħha. Meta l-qorti żaret il-proġett għall-għarrieda, il-benefiċjarju ma setax juri li l-ammont imħallas kien ġustifikat mis-servizzi provduti. Barra minn hekk, ir-regoli applikabbli tal-kisba (ara l-paragrafu 108) ma ġewx applikati. L-ispejjeż kienu ġew aċċettati u mħallsa kollha mill-Aġenzija Bulgara tas-Sapard.

103.

Minkejja l-każijiet identifikati mill-Qorti, il-Kummissjoni ma ħasbitx li huwa meħtieġ li tibdel ir-regoli. Ma indirizzatx dan l-aspett la fil-verifiki tagħha ex-ante u lanqas dawk tat-tkomplija, u d-dgħjufijiet identifikati ma ġewx skoperti mill-verifiki tal-Bulgarija jew tal-Kummissjoni (33). L-eżempji juru li r-regoli u l-verifiki tas-Sapard ma jipprevjenux l-aċċettazzjoni u l-ħlas ta’ fatturi li kienu għal ammonti akbar minn dak veru.

104.

Madwar 60 % tal-fondi tas-Sapard jintużaw wara proċedura ta’ kisba privata. Minbarra r-regola ġenerali ta’ ħarsien tal-prinċipji ta’ amministrazzjoni finanzjarja tajba, ir-regoli li jgħoddu huma sempliċi. Jeħtieġu lill-benefiċjarju jikseb għall-inqas tliet kwotazzjonijiet għall-ispejjeż ta’ kwalunkwe servizzi, provvisti u xogħlijiet li jqumu aktar minn EUR 10 000. L-istess regoli jgħoddu wkoll għall-proġetti l-kbar, li jistgħu jkunu sa EUR 5 miljun fil-każ ta’ investimenti fl-impjanti ta’ l-ipproċessar.

105.

Il-Qorti sabet li minkejja l-ammonti kbar involuti, ma sarux biżżejjed kontrolli. Ma kienx hemm verifiki dwar jekk l-offerti humiex komparabbli, u jekk intgħażlitx l-aħjar offerta. Ħlief fil-Bulgarija, fejn kienu qed jittieħdu l-passi inizzjali, ma kienx hemm paraguni ma’ prezzi ta’ riferenza, li kienu jippermettu lill-għajnuna tas-Sapard tiġi limitata jekk ġew mitluba spejjeż mhux ġustifikati. Il-verifiki tal-Kummissjoni ma indirizzawx din il-kwistjoni. Li dawn il-verifiki huma meħtieġa jidher mis-sejbiet tal-verifika tal-kontijiet mwaqqfa hawn taħt.

106.

L-analiżi tal-Qorti ta’ l-offerti ppreżentati għal 34 proġett wriet li fil-parti l-kbira tal-każijiet it-tlett offerti ma kinux komparabbli u għalhekk kienu ta’ ftit valur jew xejn (34). Il-benefiċjarji mhumiex meħtieġa jispeċifikaw bil-miktub id-dettalji ta’ investiment ippjanat. B’konsegwenza, ġew ġeneralment irċevuti offerti li kienu għal speċifikazzjonijiet differenti ta’ tagħmir, jew mingħajr dawn l-ispeċifikazzjonijiet, u kien hemm differenzi kbar fil-prezzijiet. Barra minn hekk, l-offerti mhux dejjem kien fihom l-informazzjoni dwar il-fatturi determinanti ewlenin li kkawżaw lill-benefiċjarju jagħżel offerta. F’każijiet fejn l-offerti setgħu jitqabblu, mhux dejjem intgħażlet l-offerta l-aktar irħisa u ma ngħatat ebda spjegazzjoni jew ġustifikazzjoni. Kien impossibbli fil-parti l-kbira tal-każijiet li jiġi analizzat jekk ġietx aċċettata l-aħjar offerta u għalhekk tiġi aċċertata amministrazzjoni finanzjarja tajba, b’mod partikolari ta’ l-ekonomija u l-effettività ta’ l-ispiża.

107.

Madwar nofs il-benefiċjarji li ffaċċjat il-Qorti kkonfermaw li l-proċedura ta’ tlett offerti kienet mingħajr sinnifikat għaliex kienu jafu minn qabel liema tagħmir kienu bi ħsiebhom jixtru. Iż-żewġ offerti l-oħrajn kienu miksuba biss biex jintlaħaq ir-rekwiżit. Per eżempju, biex proġett tas-Sapard jixtri trakter fil-Polonja, il-benefiċjarja kienet diġà iddeċiediet liema trakter riedet tixtri u mingħand min. Sabiex tilħaq ir-rekwiżit ta’ tliet offerti, kisbet żewġ offerti oħrajn identiċi (35) li kienu jidhru li kienu minn postijiet differenti ta’ kumpannija oħra. Madankollu, ma kinitix ikkunsidrat li tixtri minn għandhom, minkejja li kienu xi ftit orħos, għaliex ma kinux ikunu jistgħu jipprovdu servizz wara l-bejgħ fil-futur.

108.

Kultant ma nkisbux tliet offerti. Fil-Bulgarija l-proċedura ma ġietx applikata rigward spejjeż ġenerali, mentri f’pajjiżi oħrajn ġiet applikata. Fil-Polonja, instabu diversi każijiet fejn investiment wieħed ġie mqassam f’diversi oġġetti, kull wieħed taħt EUR 10 000, u għalhekk ġiet evitata l-proċedura. F’każijiet oħrajn, bosta oġġetti kollha akbar minn EUR 10 000 ġew miġbura f’offerta waħda.

109.

Id-dgħjufijiet identifikati mill-Qorti ma ġewx skoperti mill-kontrolli tal-Kummissjoni u lanqas mis-sistema tagħha ta’ l-informazzjoni dwar l-amministrazzjoni. Għalhekk, il-prattiki differenti innutati bejn il-pajjiżi ma ġewx indirizzati mill-Kummissjoni. L-eżempji juru li r-regoli u l-kontrolli tas-Sapard ma jipprevjenux l-aċċettazzjoni u l-ħlas ta’ fatturi b’ammonti aktar milli suppost. Huma meħtieġa regoli u verifiki aħjar, b’mod partikolari għal proġetti akbar, kemm mill-pajjiż Sapard kif ukoll mill-Kummissjoni.

110.

Il-Kummissjoni ma wżatx il-ħin disponibbli, qabel l-adozzjoni tar-Regolament tas-Sapard mill-Kunsill, biex tipprepara għall-prinċipji u r-regoli dettaljati ta’ l-implimentazzjoni. Għalhekk, ġie wżat aktar żmien milli kien meħtieġ, wara l-adozzjoni mill-Kunsill, biex dawn jiġu provduti.

111.

Wara li ġew adottati, f’Novembru 2000, il-bidu tas-Sapard iddependa fuq iż-żmien li kellhom bżonn il-pajjiżi biex iwaqqfu s-sistemi. Il-Kummissjoni u l-pajjiżi Sapard ma analiżżawx għaliex xi pajjiżi għaġġlu filwaqt li l-proċess dam aktar għal oħrajn.

112.

Il-proċeduri amministrattivi tqal fil-pajjiżi in kwistjoni, aktar stretti milli jeħtieġu r-regoli tas-Sapard, ostakolaw l-implimentazzjoni effiċjenti u effettiva tal-programm.

113.

L-applikazzjoni mill-Kummissjoni ta’ sistema ta’ amministrazzjoni deċentralizzata fissret li ma identifikatx b’mod attiv il-problemi ta’ l-implimentazzjoni, ma tatx pariri kif dawn jiġu indirizzati u lanqas ma ssorveljat ir-riżultati. Barra minn dan, ir-riżorsi tal-ħaddiema kienu limitati. Minħabba dan, ma ġewx applikati l-aħjar prattiki fil-pajjiżi kollha, u ma ġewx imrażżna prattiki li kienu kontroproduċenti, u dan kollu ostakola implimentazzjoni aktar mgħaġġla iżda sikura tas-Sapard.

114.

Il-proposti tal-Kummissjoni lill-awtorità tal-baġit kienu bbażati fuq previżjonijiet tal-baġit ta’ l-implimentazzjoni, li wieħed seta’ joqgħod fuqhom u li setgħu jiġu realizzati.

115.

Is-Sapard kellu effett pożittiv li l-istrutturi u s-sistemi, li ma eżistewx ftit snin ilu, ġew imwaqqfa u jaħdmu fil-pajjiżi Sapard. L-elementi ewlenin ta’ dawn is-sistemi ser jintużaw għall-amministrazzjoni tal-fondi ta’ l-UE wara l-adeżjoni.

116.

L-approvazzjoni minn qabel tas-sistemi fuq bażi kemm tal-verifiki tal-pajjiżi Sapard kif ukoll fuq dawk tal-Kummissjoni żgurat li eżistew sistemi definiti tajjeb u b’kontrolli ewlenin, għall-inqas fuq karti, qabel ma setgħu jintefqu l-fondi. Din hija prattika tajba. Madankollu l-Istati Membri jistgħu jimplimetaw leġiżlazzjoni ġdida mingħajr dawn il-verifiki minn qabel tas-sistema.

117.

Minħabba l-livell baxx ta’ nfiq fiż-żmien qabel l-adeżjoni, kien hemm biss kontribuzzjoni minuri għall-għanijiet definiti fir-Regolament tas-Sapard għal 8 mill-10 pajjiżi benefiċjarji.

118.

L-ewwel riżultati ta’ proġetti lesti juru li l-flus ġeneralment intefqu fuq proġetti li jżidu l-kwantità tal-produzzjoni agrikola, u mhux fuq proġetti li jtejbu l-kwalità tal-produzzjoni agrikola (li jilħqu l-istandards tal-kwalità, tas-saħħa u tal-ħarsien ta’ l-ambjent).

119.

Il-Qorti sabet li r-regoli u l-verifiki għall-ksib privat u għall-ispejjeż ġenerali ma kinux biżżejjed. Ma sarux verifiki effettivi biex jiġu prevenuti l-aċċettazzjoni u l-ħlas ta’ fatturi għal ammonti aktar minn suppost. Ġew innutati wkoll verifiki biżżejjed għall-konformità ma’ l-istandards għall-iġjene u l-ambjent.

120.

Problema ewlenija ta’ l-implimentazzjoni kienet li l-benefiċjarji potenzjali ma kellhomx riżorsi tagħhom stess u kellhom diffikultajiet biex jiksbu l-kreditu. Filwaqt li l-programm tas-Sapard joffri numru kbir ta’ miżuri, ma jinkludix il-possibilità biex tiġi indirizzata din il-problema.

121.

Allura: “Ġie amministrat tajjeb is-Sapard?” Ir-risposta hija li l-amministrazzjoni kienet ta’ kwalità mħallta. Minn naħa waħda, is-Sapard ippermetta lill-pajjiżi jiksbu esperjenza prattika fit-tħaddim ta’ sistema ta’ l-għajnuna ta’ l-UE, li għaliha l-Kummissjoni kienet forza li tmexxi. Min-naħa l-oħra, dan ma kienx għan ewlieni tas-Sapard u l-għanijiet ewlenin li ġew imwaqqfa ma ġewx stabbiliti, bħall-għajnuna fl-acquis tal-Komunità b’mod partikolari dawk relatati ma’ l-istandards ambjentali u tas-saħħa. Dan kien minħabba dewmien li seta’ jiġi evitat fl-implimentazzjoni, u bħala konsegwenza dawk il-pajjiżi li ssieħbu fl-2004 ma kellhomx il-benefiċċju li jagħtu l-għajnuna għall-miżuri approvati, għal żmien ta’ madwar erba’ snin u nofs mill-bidu ta’ l-2000 sa Mejju 2004, li kien ġie ppjanat mill-awtorità leġiżlattiva. Barra minn dan, sal-bidu ta’ l-2004, minħabba d-dewmien fit-twaqqif tas-sistemi, il-varjetà kollha ta’ miżuri li kienu ġew ipprogrammati (inkluż l-agri-ambjent) ma kinitix ġiet applikata. Il-Kummissjoni stmat inqas milli suppost il-problemi li kellhom jiffaċċjaw il-benefiċjarji biex jiffinanzjaw il-proġetti tagħhom. Din il-problema jmissha ġiet identifikata fi stadju bikri u s-soluzzjonijiet imisshom instabu sabiex jiġi żgurat li l-għajnuna disponibbli kellha l-effett massimu għall-benefiċjarji kollha mmirati.