Lieta C‑458/08
Eiropas Komisija
pret
Portugāles Republiku
Valsts pienākumu neizpilde – EKL 49. panta pārkāpums – Būvniecības nozare – Prasība saņemt atļauju darbības veikšanai šajā nozarē – Pamatojums
Sprieduma kopsavilkums
1. Prasība sakarā ar valsts pienākumu neizpildi – Strīda priekšmets – Noteikšana pirmstiesas procedūras laikā – Sākotnējo iebildumu precizēšana pieteikumā par lietas ierosināšanu – Pieļaujamība
(EKL 226. pants)
2. Pakalpojumu sniegšanas brīvība – Ierobežojumi – Būvniecības nozare
(EKL 49. pants)
1. Tas, ka Komisija prasības pieteikumā detalizēti izklāsta argumentus, ar kuriem tiek pamatota apgalvotā pienākumu neizpilde un kuri pirms tam vispārīgāk jau ir bijuši norādīti brīdinājuma vēstulē un argumentētajā atzinumā, vienkārši papildus izskaidrojot iemeslus, kādēļ tā uzskata, ka minētā sistēma neatbilst pakalpojumu sniegšanas brīvībai, negroza minētās pienākuma neizpildes priekšmetu, un līdz ar to tam nav nekādas ietekmes uz strīda apmēru.
(sal. ar 47. punktu)
2. Pieprasot citā dalībvalstī reģistrētiem būvniecības pakalpojumu sniedzējiem izpildīt visus nosacījumus, kas attiecīgās dalībvalsts sistēmā ir noteikti atļaujas veikt darbību būvniecības nozarē saņemšanai, un tādējādi izslēdzot, ka pienācīgi tiek ņemti vērā līdzvērtīgi pienākumi, kuri šiem pakalpojumu sniedzējiem ir jāievēro dalībvalstī, kurā tie ir reģistrēti, kā arī šajā ziņā pēdējās minētās valsts iestāžu jau veiktās pārbaudes, dalībvalsts nav izpildījusi EKL 49. pantā paredzētos pienākumus.
EKL 49. panta ierobežojums var tikt attaisnots tikai tiktāl, ciktāl vispārējās intereses, kuras ar valsts tiesību aktiem ir paredzēts aizsargāt, neaizsargā noteikumi, kuriem pakalpojumu sniedzējs ir pakļauts tā dibināšanas dalībvalstī.
(sal. ar 100. un 108. punktu un rezolutīvo daļu)
TIESAS SPRIEDUMS (pirmā palāta)
2010. gada 18. novembrī (*)
Valsts pienākumu neizpilde – EKL 49. panta pārkāpums – Būvniecības nozare – Prasība saņemt atļauju darbības veikšanai šajā nozarē – Pamatojums
Lieta C‑458/08
par prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi atbilstoši EKL 226. pantam, ko 2008. gada 21. oktobrī cēla
Eiropas Komisija, ko pārstāv E. Traversa [E. Traversa] un P. Gerra e Andrade [P. Guerra e Andrade], pārstāvji, kas norādīja adresi Luksemburgā,
prasītāja,
ko atbalsta
Polijas Republika, ko pārstāv M. Dovgelevičs [M. Dowgielewicz], pārstāvis,
persona, kas iestājusies lietā,
pret
Portugāles Republiku, ko pārstāv L. Inešs Fernandišs [L. Inez Fernandes] un F. Nunješs dos Santošs [F. Nunes dos Santos], pārstāvji,
atbildētāja.
TIESA (pirmā palāta)
šādā sastāvā: palātas priekšsēdētājs A. Ticano [A. Tizzano], tiesneši M. Ilešičs [M. Ilešič] (referents), E. Levits, M. Safjans [M. Safjan] un M. Bergere [M. Berger],
ģenerāladvokāts J. Mazaks [J. Mazák],
sekretāre M. Ferreira [M. Ferreira], galvenā administratore,
ņemot vērā rakstveida procesu un 2010. gada 3. jūnija tiesas sēdi,
ņemot vērā pēc ģenerāladvokāta uzklausīšanas pieņemto lēmumu izskatīt lietu bez ģenerāladvokāta secinājumiem,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
1 Iesniedzot prasības pieteikumu, Eiropas Komisija lūdz Tiesu konstatēt, ka, nosakot būvniecības pakalpojumu sniegšanai Portugālē tādas pašas prasības kā uzņēmējdarbības veikšanai, Portugāles Republika nav izpildījusi EKL 49. pantā paredzētos pienākumus.
Atbilstošās tiesību normas
Savienības tiesības
2 Eiropas Parlamenta un Padomes 2005. gada 7. septembra Direktīvā 2005/36/EK par profesionālo kvalifikāciju atzīšanu (OV L 255, 22. lpp.) ir paredzēti noteikumi, saskaņā ar kuriem dalībvalsts, kura nosaka, ka reglamentētas profesijas sākšanai vai veikšanai tās teritorijā ir jāiegūst specifiska profesionālā kvalifikācija, saistībā ar uzņēmējdarbības sākšanu un veikšanu šajā profesijā atzīst profesionālās kvalifikācijas, kas ir iegūtas vienā vai vairākās citās dalībvalstīs un kas ļauj šai personai ar šādu kvalifikāciju šajā dalībvalstī veikt darbību tajā pašā profesijā.
3 Šīs direktīvas preambulas ceturtajā, sestajā un divdesmit septītajā apsvērumā ir noteikts:
“(4) Lai veicinātu pakalpojumu brīvu sniegšanu [pakalpojumu sniegšanas brīvību], vajadzētu būt īpašiem noteikumiem, kuru mērķis ir paplašināt iespēju veikt profesionālo darbību, lietojot sākotnējo profesionālo nosaukumu.
[..]
(6) Pakalpojumu sniegšanas atvieglināšana ir jānodrošina, paturot prātā sabiedrības veselības un drošības striktu ievērošanu un patērētāju aizsardzību. Tādēļ būtu jāparedz īpaši noteikumi attiecībā uz reglamentētām profesijām, kurām ir ietekme uz sabiedrības veselību vai drošību un kurās nodrošina pārrobežu pakalpojumu īslaicīgu vai gadījuma rakstura sniegšanu.
[..]
(27) Arhitektoniskā projektēšana, ēku kvalitāte, to harmoniska iekļaušana apkārtnē, cieņa pret dabas un pilsētas ainavām un pret sabiedrisko un privāto mantojumu ir sabiedrības interešu jautājums. Tāpēc kvalifikāciju savstarpējai atzīšanai būtu jābalstās uz kvalitatīviem un kvantitatīviem kritērijiem, kas nodrošina to, ka personas ar atzīto kvalifikāciju saprot un interpretē indivīdu, sociālo grupu un iestāžu vajadzības attiecībā uz telpas plānošanu, projektēšanu, struktūru organizēšanu un īstenošanu, arhitektūras mantojuma saglabāšanu un ekspluatāciju un dabiska līdzsvara aizsardzību.”
4 Minētās direktīvas II sadaļā ir iekļauti noteikumi saistībā ar pakalpojumu sniegšanas brīvību. Šīs pašas direktīvas 5. panta 1. punktā saistībā ar to ir noteikts:
“Neskarot īpašus Kopienas tiesību aktu noteikumus, kā arī šīs direktīvas 6. un 7. pantu, dalībvalstis jebkāda iemesla dēļ attiecībā uz profesionālo kvalifikāciju neierobežo pakalpojumu brīvu sniegšanu citā dalībvalstī:
a) ja pakalpojumu sniedzējam kādā dalībvalstī ir likumīgs [likumīgi reģistrēts] statuss nolūkā veikt darbību tajā pašā profesijā attiecīgajā dalībvalstī (turpmāk [–] “statusa dalībvalsts [dibināšanas dalībvalsts]”); un
b) gadījumos, kad pakalpojumu sniedzējs pārceļas – ja desmit gados pirms pakalpojumu sniegšanas viņš statusa [dibināšanas] dalībvalstī ir vismaz divus gadus pēc kārtas veicis darbību šajā profesijā, ar nosacījumu, ka attiecīgā profesija minētajā dalībvalstī nav reglamentēta. Nosacījumu attiecībā uz divus gadus ilgu darbību nepiemēro, ja reglamentēta ir vai nu profesija, vai arī izglītība un apmācība, kas nepieciešama attiecīgās profesijas apguvei.”
5 Direktīvas 2005/36 7. pantā par iepriekšēju deklarāciju pakalpojumu sniedzēja pārcelšanās gadījumā ir noteikts:
“1. Gadījumos, kad pakalpojumu sniedzējs pirmo reizi pārceļas no vienas dalībvalsts uz citu, lai sniegtu pakalpojumus, dalībvalstis var prasīt, lai viņš, iesniedzot rakstisku iepriekšēju deklarāciju, informētu uzņēmējas [uzņemošās] dalībvalsts kompetento iestādi, deklarācijā ietverot ziņas par jebkādu apdrošināšanas segumu vai citiem personiskas vai kolektīvas aizsardzības līdzekļiem attiecībā uz profesionālo atbildību. Šādu deklarāciju atjauno reizi gadā, ja pakalpojumu sniedzējs paredz attiecīgajā gadā sniegt īslaicīgus vai gadījuma rakstura pakalpojumus šajā dalībvalstī. Pakalpojumu sniedzējs var iesniegt deklarāciju, izmantojot jebkādus līdzekļus.
2. Turklāt attiecībā uz pirmreizēju pakalpojumu sniegšanu vai gadījumā, kad ar dokumentiem pamatotajā stāvoklī ir nozīmīgas izmaiņas, dalībvalstis var prasīt, lai deklarācijai tiek pievienoti šādi dokumenti:
a) pakalpojumu sniedzēja valstspiederības [pilsonības] apliecinājums;
b) apliecinājums, kas pierāda, ka attiecīgajai personai dalībvalstī ir likumīgs [likumīgi reģistrēts] statuss, lai veiktu attiecīgās darbības, un ka atestācijas brīdī attiecīgajai personai pat uz laiku nav aizliegts darboties profesijā;
c) profesionālās kvalifikācijas apliecinājums;
d) attiecībā uz 5. panta 1. punkta b) apakšpunktā minētajiem gadījumiem – jebkāds apliecinājums tam, ka iepriekšējos desmit gados pakalpojumu sniedzējs ir vismaz divus gadus veicis attiecīgo darbību;
e) attiecībā uz profesijām drošības jomā – apliecinājums par sodāmības neesamību, ja dalībvalstis saviem valstspiederīgajiem [pilsoņiem] to pieprasa.
3. Pakalpojumus sniedz, lietojot statusa [dibināšanas] dalībvalstī paredzēto profesionālo nosaukumu tiktāl, ciktāl šāds nosaukums attiecīgajā dalībvalstī pastāv attiecībā uz konkrēto profesionālo darbību. [..]
4. Pirmreizējās pakalpojumu sniegšanas laikā reglamentētās profesijās, kurām ir ietekme uz sabiedrības veselību vai drošību un uz kurām neattiecas automātiskā atzīšana saskaņā ar III sadaļas III nodaļu, uzņēmējas [uzņemošās] dalībvalsts kompetentā iestāde var pārbaudīt pakalpojumu sniedzēja profesionālo kvalifikāciju, pirms pakalpojumi tiek sniegti pirmo reizi. Šāda iepriekšēja pārbaude iespējama vienīgi tad, ja pārbaudes mērķis ir izvairīties no smaga kaitējuma pakalpojumu saņēmēja veselībai vai drošībai, ko radītu pakalpojumu sniedzēja profesionālās kvalifikācijas trūkums, un ja pārbaude attiecas vienīgi uz šim nolūkam nepieciešamo.
[..]
Gadījumos, kad starp pakalpojumu sniedzēja profesionālo kvalifikāciju un uzņēmējā [uzņemošajā] dalībvalstī prasīto apmācību ir būtiska atšķirība, kas varētu kaitēt sabiedrības veselībai un drošībai, uzņēmēja [uzņemošā] dalībvalsts dod pakalpojumu sniedzējam iespēju parādīt, jo īpaši izmantojot zināšanu pārbaudi, ka viņš apguvis trūkstošās zināšanas vai kompetenci. [..]
[..]
Gadījumos, kad kvalifikācija ir pārbaudīta saskaņā ar šo punktu, pakalpojumu sniedz, lietojot uzņēmējā [uzņemošajā] dalībvalstī paredzēto profesionālo nosaukumu.”
6 Saskaņā ar šīs direktīvas 8. pantu par administratīvo sadarbību attiecībā uz katru pakalpojumu sniegšanu uzņemošās dalībvalsts kompetentās iestādes var lūgt dibināšanas dalībvalsts kompetentajām iestādēm sniegt jebkādu informāciju, kas attiecas uz pakalpojumu sniedzēja statusa likumību un viņa labu uzvedību, kā arī uz jebkādu profesionāla rakstura disciplināru vai soda sankciju neesamību. Saskaņā ar šo pašu pantu kompetentās iestādes nodrošina tādas informācijas apmaiņu, kura nepieciešama, lai pienācīgi izskatītu pakalpojumu saņēmēja sūdzību par pakalpojumu sniedzēju.
7 Minētās direktīvas 9. pantā ar nosaukumu “Pakalpojumu saņēmējiem sniedzamā informācija” ir noteikts:
“Ja pakalpojumu sniedz, lietojot statusa [dibināšanas] dalībvalstī paredzēto profesionālo nosaukumu vai pakalpojumu sniedzēja profesionālās kvalifikācijas nosaukumu, tad papildus citām prasībām attiecībā uz informāciju, kuras paredzētas Kopienas tiesību aktos, uzņēmējas [uzņemošās] dalībvalsts kompetentās iestādes var prasīt, lai pakalpojumu sniedzējs sniedz pakalpojumu saņēmējam visu šādu informāciju vai tās daļu:
a) ja pakalpojumu sniedzējs ir reģistrēts komercreģistrā vai līdzīgā valsts reģistrā – reģistra nosaukums, kurā viņš ir reģistrēts, viņa reģistrācijas numurs vai ekvivalents šajā reģistrā esošs identifikācijas līdzeklis;
b) ja statusa [dibināšanas] dalībvalstī uz konkrēto darbību attiecas atļaujas saņemšanas prasība – kompetentās uzraudzības iestādes nosaukums un adrese;
c) jebkura profesionālā asociācija vai līdzīga struktūra, kurā pakalpojumu sniedzējs ir reģistrēts;
d) pakalpojumu sniedzēja profesionālais nosaukums vai, ja šāds nosaukums nepastāv, oficiālā kvalifikācija un dalībvalsts, kurā tā piešķirta;
e) ja pakalpojumu sniedzējs veic darbību, uz kuru attiecas [kuru apliek ar] PVN – PVN identifikācijas [maksātāja] numurs [..];
f) ziņas par jebkādu apdrošināšanas segumu vai citiem personiskas vai kolektīvas aizsardzības līdzekļiem attiecībā uz profesionālo atbildību.”
8 Direktīvas 2005/36 III sadaļā par uzņēmējdarbības veikšanas brīvību ir paredzēti noteikumi kvalifikāciju un profesionālo pieredzi apliecinošu dokumentu atzīšanai. Uz šīs direktīvas IV pielikumā uzskaitīto rūpniecisko, amatniecības un komercdarbību attiecas ar profesionālo pieredzi apliecinātu kvalifikāciju automātiska atzīšana saskaņā ar minētās direktīvas III sadaļas II nodaļā paredzētajiem nosacījumiem. Šīs direktīvas 16. pantā ir noteikts, ka, ja dalībvalstī attiecībā uz šādas uzņēmējdarbības sākšanu vai veikšanu pastāv nosacījums, ka [pretendentam] vajadzīgas vispārējas, komerciālas vai profesionālas zināšanas un prasmes, tad šī dalībvalsts par attiecīgo zināšanu un spēju pietiekamu apliecinājumu atzīst iepriekšēju šīs darbības veikšanu citā dalībvalstī. Saistībā ar šo darbības, kas ir uzskaitītas Direktīvas 2005/36 IV pielikuma I sarakstā, starp kurām 40. pamatgrupā ietilpst darbības būvniecības un inženierbūvju jomā, proti, nojaukšanas darbi, dzīvojamo un cita veida ēku būvniecība, ceļu, tiltu un dzelzceļu būvniecība, ir jāveic atbilstoši šīs direktīvas 17. pantam. Minētās sadaļas III nodaļā, pamatojoties uz minimālajiem apmācības nosacījumiem, ir paredzēti noteikumi kvalifikāciju apliecinošo dokumentu automātiskai atzīšanai attiecībā uz vairākām profesijām, piemēram, ārstiem, farmaceitiem un arhitektiem.
9 Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 12. decembra Direktīvā 2006/123/EK par pakalpojumiem iekšējā tirgū (OV L 376, 36. lpp.), kuras transponēšanas termiņš beidzās 2009. gada 28. decembrī un kura nav piemērojama šai tiesvedībai sakarā ar [valsts] pienākumu neizpildi, ir paredzēti vispārīgi noteikumi, lai atvieglotu pakalpojumu sniedzēju brīvības veikt uzņēmējdarbību, kā arī pakalpojumu brīvas aprites īstenošanu.
10 Šīs direktīvas 16. pantā ar nosaukumu “Pakalpojumu sniegšanas brīvība” ir noteikts:
“1. Dalībvalstis ievēro pakalpojumu sniedzēju tiesības sniegt pakalpojumus dalībvalstī, kas nav valsts, kurā tie veic uzņēmējdarbību.
Dalībvalsts, kurā sniedz pakalpojumu, tās teritorijā nodrošina brīvu piekļuvi pakalpojumu darbībai [brīvu pakalpojumu sākšanu] un brīvību veikt pakalpojumu darbību.
Dalībvalstis nenosaka [nedrīkst noteikt], ka – lai attiecīgās dalībvalsts teritorijā piekļūtu pakalpojumu darbībai vai to veiktu – jāizpilda jebkādas prasības, kas neatbilst[u] šādiem principiem:
a) nediskriminēšana – prasība nedrīkst būt ne tieši, ne netieši diskriminējoša attiecībā uz valstspiederību [pilsonību] vai – juridisko personu gadījumā – attiecībā uz dalībvalsti, kurā tās veic uzņēmējdarbību;
b) nepieciešamība – prasībai jābūt pamatotai ar sabiedriskās kārtības, valsts drošības, veselības aizsardzības vai vides aizsardzības iemesliem;
c) samērīgums – prasībai jābūt piemērotai, lai sasniegtu noteikto mērķi, un tā nedrīkst būt augstāka, nekā ir nepieciešams šā mērķa sasniegšanai.
2. Dalībvalstis nedrīkst ierobežot tāda pakalpojumu sniedzēja pakalpojumu sniegšanas brīvību, kas veic uzņēmējdarbību citā dalībvalstī, piemērojot jebkuru no šādām prasībām:
a) pakalpojumu sniedzēja pienākums izveidot uzņēmumu to teritorijā;
b) pakalpojumu sniedzēja pienākums saņemt atļauju no to kompetentajām iestādēm, tostarp būt iekļautam reģistrā vai reģistrēties profesionālā organizācijā vai apvienībā to teritorijā, izņemot gadījumos, ja to paredz šī direktīva vai citi Kopienas tiesību akti;
[..]
3. Dalībvalstij, uz kuru pārceļas pakalpojumu sniedzējs, nav liegts saskaņā ar 1. punktu noteikt prasības attiecībā uz pakalpojumu darbību, ja tās ir pamatotas ar sabiedriskās kārtības, valsts drošības, veselības aizsardzības vai vides aizsardzības iemesliem. [..]
[..]”
11 Saskaņā ar minētās direktīvas 17. panta 6) punktu šīs direktīvas 16. pants nav piemērojams jautājumiem, uz kuriem attiecas Direktīvas 2005/36 II sadaļa, kā arī prasībām, kuras ir spēkā dalībvalstī, kurā pakalpojums tiek sniegts, ar kurām tiek paredzēts, ka darbību var veikt konkrētas profesijas pārstāvji.
Valsts tiesības
12 Saskaņā ar 2004. gada 9. janvāra Dekrētlikuma Nr. 12/2004 (2004. gada 9. janvāra Diário da República I, A sērija, Nr. 7) 4. panta 1. punktu būvniecības darbību veikšanai ir jāsaņem atļauja no Publisko un privāto būvdarbu konkursu un nekustamā īpašuma institūta, kas ir valsts pārvaldes iestāde un saskaņā ar 2007. gada 27. aprīļa Dekrētlikumu Nr. 144/2007 (2007. gada 27. aprīļa Diário da República I, A sērija, Nr. 82) ir Būvniecības un nekustamā īpašuma institūta tiesību pārņēmējs.
13 Saskaņā ar Dekrētlikuma Nr. 12/2004 6. pantu attiecībā uz vairākiem maznozīmīgiem būvdarbiem, kuru vērtība nepārsniedz noteiktu robežu, šī atļauja ir aizstāta ar reģistrācijas apliecību.
14 Gan atļauja, gan reģistrācijas apliecība ir atļaujas, ar kurām tiek radītas tiesības, jo līdz šādas atļaujas izsniegšanai būvniecības darbības veikt nav iespējams. Atļauja un reģistrācijas apliecība ļauj veikt būvdarbus atbilstoši attiecīgā uzņēmuma pilnvarojumam.
15 Saskaņā ar Dekrētlikuma Nr. 12/2004 4. panta 3. punktu un 6. panta 3. punktu ikviens individuālais uzņēmējs un ikviena komercsabiedrība, uz kuru attiecas Portugāles lex personalis vai kuras juridiskā adrese ir Eiropas Ekonomiskās zonas valstī, var lūgt piešķirt atļauju vai reģistrācijas apliecību.
16 Tomēr no Dekrētlikuma Nr. 12/2004 4. panta 3. punkta, lasot kopā ar šī dekrētlikuma 3. panta a) punktu, izriet, ka neviens uzņēmums Portugālē nevar veikt būvdarbus, rekonstrukcijas, paplašināšanas, pārveidošanas darbus, remontdarbus, aizsargāšanas, atjaunošanas, attīrīšanas, restaurācijas, nojaukšanas darbus, kā arī vispārīgi visa veida ar būvniecību saistītus darbus, ja šo uzņēmumu vispirms nav klasificējusi Portugāles valsts pārvalde.
17 Uzņēmuma klasifikācija, proti, tā pilnvarojuma pārbaude, ko veic Portugāles valsts pārvalde, lai to iekļautu apakškategorijā, kategorijā un klasē, tiek veikta saskaņā ar procedūru, kas ir paredzēta Dekrētlikuma Nr. 12/2004 III nodaļā un sabiedrisko būvdarbu, transporta un mājokļu ministra 2004. gada 10. janvāra Lēmumā Nr. 18/2004 (2004. gada 10. janvāra Diário da República I, B sērija, Nr. 8).
18 Saskaņā ar Dekrētlikuma Nr. 12/2004 3. panta c), d) un g) punktu apakškategorija apzīmē darbus vai īpašus būvdarbus kategorijas ietvaros un klase apzīmē darbu vērtības līmeni, kādā uzņēmumiem ir atļauts darboties katra būvdarbu veida ietvaros.
19 Saskaņā ar šī dekrētlikuma 22. pantu pēc tam, kad ir iesniegts pieteikums izsniegt atļauju vai reģistrācijas apliecību, valsts pārvalde 30 dienu laikā var lūgt iesniedzējam tai sniegt informāciju vai iesniegt pierādījumus, savukārt attiecīgajam pieteicējam ir 22 dienu termiņš šīs informācijas vai pierādījumu iesniegšanai. Ja valsts pārvalde uzskata, ka lietas materiāli ir pilnīgi, tā 66 dienu laikā paziņo iesniedzējam par lēmuma projektu. Galīgo lēmumu valsts pārvalde pieņem 10 dienu laikā.
20 No Dekrētlikuma Nr. 12/2004 7. un 11. panta izriet, ka, lai uzņēmumi tiktu klasificēti un saņemtu atļauju, tiem valsts pārvaldei ir jāpierāda, ka tie atbilst priekšnoteikumiem par spējām veikt komercdarbību, tehnisko kapacitāti un ekonomisko un finansiālo kapacitāti. Saskaņā ar sabiedrisko būvdarbu, transporta un mājokļu ministra 2004. gada 10. janvāra Lēmuma Nr. 14/2004 (2004. gada 10. janvāra Diário da República I, B sērija, Nr. 8) 1. pantu, lai uzņēmumi saņemtu reģistrācijas apliecību, tiem ir jāpierāda sava spēja veikt komercdarbību un piemērotība paredzētajiem būvdarbiem.
21 Saskaņā ar Dekrētlikuma Nr. 12/2004 8. pantu un Lēmuma Nr. 18/2004 1. panta 2. punktu spēja veikt komercdarbību aptver uzņēmuma, kā arī komersanta vai šī uzņēmuma likumisko pārstāvju spēju veikt komercdarbību. To pierāda izraksts no sodu reģistra.
22 Saskaņā ar Dekrētlikuma Nr. 12/2004 9. pantu un sabiedrisko būvdarbu, transporta un mājokļu ministra 2004. gada 10. janvāra Lēmuma Nr. 16/2004 (2004. gada 10. janvāra Diário da República I, B sērija, Nr. 8) 1. pantu tehniskā kapacitāte tiek novērtēta, ņemot vērā uzņēmuma organizatorisko struktūru, proti, organizācijas personāla shēmu un pieredzi būvdarbu veikšanā, ņemot vērā uzņēmuma cilvēkresursu izvērtējumu, proti, tehniķu, profesionāļu, būvdarbu vadītāju un strādnieku skaitu, kā arī personāla zināšanu, specializācijas un profesionālās pieredzes līmeni, ņemot vērā uzņēmuma tehniskos līdzekļus, proti, materiālus, kā arī ņemot vērā faktisko darbības pieredzi, proti, pabeigtos un esošos būvdarbus.
23 Saskaņā ar Dekrētlikuma Nr. 12/2004 10. pantu ekonomiskā un finanšu kapacitāte tiek noteikta, novērtējot pašu kapitālu, kopējo apgrozījumu, kā arī ar būvdarbiem saistīto apgrozījumu, un novērtējot finanšu līdzsvaru, ņemot vērā vispārējās maksātspējas rādītājus un finanšu autonomiju.
24 Saskaņā ar Dekrētlikuma Nr. 12/2004 5. pantu maksimālais atļaujas derīguma termiņš ir viens gads, un saskaņā ar šī dekrētlikuma 6. panta 4. punktu reģistrācijas apliecības derīguma termiņš ir pieci gadi.
25 No Dekrētlikuma Nr. 12/2004 18. panta 1. punkta un 19. panta 1. punkta izriet, ka, lai atjaunotu atļauju, uzņēmumiem, kuriem tā ir, jāizpilda “minimālie darbības nosacījumi”, proti, jāsaglabā tehniskie rādītāji, personāla izmaksu rādītāji jāsaglabā vismaz 7 % apmērā no iepriekšējā klasē noteiktajiem rādītājiem, pašu kapitāla vērtība jāsaglabā vismaz 10 % apmērā no galvenajā klasē noteiktajiem rādītājiem, būvdarbu apgrozījums jāsaglabā vismaz atbilstoši 50 % no iepriekšējā klasē noteiktajiem rādītājiem, kā arī jāsaglabā noteikti vispārējās maksātspējas un finanšu autonomijas rādītāji.
26 Piemērojot Dekrētlikuma Nr. 12/2004 19. panta 8., 9. un 11. punktu, ja uzņēmums šos nosacījumus neizpilda, tā pilnvarojumi tiek atcelti. Šādā gadījumā jaunu klasifikācijas pieteikumu nevar iesniegt līdz nākamā gada 1. augustam. Pilnvarojumu pilnīgas vai daļējas atcelšanas sekas ir tādas, ka attiecīgajam uzņēmumam tiek aizliegts pabeigt uzsāktos būvdarbus, un līdz ar to tam nekavējoties jāpārtrauc visi ar šiem būvdarbiem saistītie līgumi saistībā ar darbības neiespējamību uzņēmuma vainas dēļ.
27 Saskaņā ar Dekrētlikuma Nr. 12/2004 37., 38. un 48. pantu šajā dekrētlikumā paredzēto noteikumu pārkāpumi ir sodāmi ar naudas sodu. Jebkāda veida būvniecība, kas tiek veikta bez atļaujas vai bez reģistrācijas apliecības, tiek uzskatīta par ļoti smagu pārkāpumu, par kuru var uzlikt naudas sodu apmērā līdz EUR 44 800. Turklāt atkarībā no pārkāpuma smaguma tiek piemērots papildsods. Šo papildsodu vidū ir aizliegums veikt darbību, reģistrācijas apliecības vai atļaujas apturēšana, kā arī tiesību piedalīties sabiedrisko pakalpojumu un būvdarbu publisko iepirkumu līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas sarunās un konkursos liegšana. Papildsoda neievērošanas gadījumā iestājas kriminālatbildība.
Pirmstiesas procedūra un tiesvedība Tiesā
28 Ar 2006. gada 18. oktobra brīdinājuma vēstuli Komisija informēja Portugāles Republiku, ka tā uzskata, ka šīs dalībvalsts noteikumi par [piekļuvi] uzņēmējdarbības sākšanai un veikšanai būvniecības jomā neatbilst EKL 49. panta prasībām, ciktāl ar šiem noteikumiem ir paredzēti vienādi noteikumi gan īslaicīga rakstura pakalpojumu sniegšanai, gan būvniecības pakalpojumu sniedzēju reģistrācijai. Komisija šajā saistībā uzsvēra, ka, veicot profesionālās atbilstības novērtējumu, no kura ir atkarīga atļaujas vai reģistrācijas apliecības saņemšana, netiek nošķirti pakalpojumu sniedzēji, kuru kompetence un profesionālā, tehniskā un ekonomiskā kvalifikācija ir tikusi pārbaudīta dibināšanas dalībvalstī, no pakalpojumu sniedzējiem, kuri nav tikuši šādā veidā pārbaudīti, tiek traucēta citās dalībvalstīs, kurās šie pakalpojumu sniedzēji jau ir izpildījuši nosacījumus uzņēmējdarbības veikšanai un kur tie sniedz tādus pašus vai analoģiskus pakalpojumus, reģistrētu pakalpojumu sniedzēju pakalpojumu sniegšanas brīvība.
29 Portugāles Republika ar 2007. gada 24. janvāra vēstuli atbildēja, ka būvniecības darbības Portugālē ir darbības, kuras ir tieši rezervētas tādiem uzņēmumiem un personām, kuras atbilst noteiktiem nosacījumiem. Būvniecības darbības nevarot veikt un neesot jāveic brīvi, jo tas apdraudētu uzceltā īpašuma kvalitāti un lietotāju drošību. Tādējādi Portugāles likumā paredzēto nosacījumu šādas uzņēmējdarbības sākšanai mērķis esot sabiedrisko interešu aizsardzība, īpaši patērētāju aizsardzība, drošība, krāpšanas apkarošana un vides aizsardzība. Tādējādi ierobežojumus pakalpojumu sniegšanas brīvībai, kas izriet no minētajiem nosacījumiem, pamatojot primāri vispārējo interešu apsvērumi.
30 Tā kā Komisija šim secinājumam nepiekrita, tā ar 2007. gada 29. jūnija vēstuli Portugāles Republikai nosūtīja argumentētu atzinumu, lūdzot tai veikt nepieciešamos pasākumus, lai divu mēnešu laikā panāktu atbilstību šim argumentētajam atzinumam.
31 Ar 2007. gada 17. augusta un 10. oktobra vēstulēm Portugāles Republika atbildēja uz minēto atzinumu, vispirms izskaidrojot iemeslus, kādēļ tā uzskata, ka attiecīgie šīs valsts tiesiskā regulējuma noteikumi atbilst EKL 49. pantam.
32 Tā kā Komisiju šī atbilde neapmierināja, tā cēla šo prasību.
33 Ar 2009. gada 23. aprīļa rīkojumu Tiesas priekšsēdētājs atļāva Polijas Republikai iestāties lietā Komisijas prasījumu atbalstam.
Par prasību
Par pieņemamību
– Lietas dalībnieku argumenti
34 Portugāles Republika izvirza trīs iebildes par nepieņemamību.
35 Pirmkārt, tā norāda, ka gandrīz visi prasības pieteikumā norādītie pamati esot jauni un neesot izklāstīti ne argumentētajā atzinumā, ne stadijā pirms tiesvedības sakarā ar valsts pienākumu neizpildi. Šie pamati arī neizrietot no šī atzinuma analīzes. Turklāt tie nepārprotami un piemēroti neattiecoties uz elementiem, kurus Portugāles Republika sniegusi atbildē uz minēto atzinumu.
36 Otrkārt, Komisija ar norādītajiem pamatiem skaidri neizskaidrojot, kādi ir tie Dekrētlikuma Nr. 12/2004 konkrētie nosacījumi un noteikumi, kuri ietekmē pakalpojumu sniegšanas brīvību, kā arī neprecizējot, kādēļ tā ir ietekmēta. Turklāt Komisija nenorādot, kādas tiesību normas būtu jāgroza, vai pieprasīto grozījumu nozīmi. Tādējādi prasības pieteikumā ietvertā argumentācija neesot pietiekama, lai tā nonāktu pie tādiem secinājumiem, pie kādiem, kā tā uzskata, tā ir nonākusi. Turklāt Komisija prasības pieteikumam neesot pievienojusi nevienu tiesību akta tekstu.
37 Treškārt, Komisija neesot iesniegusi nevienu pierādījumu savu prasījumu pamatojumam ne attiecībā uz Dekrētlikumā Nr. 12/2004 paredzēto nosacījumu iespējamajām ierobežojošajām sekām, ne attiecībā uz minēto nosacījumu pamatojuma neesamību. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru Komisijai esot jāpierāda fakti un situācija, uz kuru tā norāda prasībā sakarā ar valsts pienākumu neizpildi.
38 Komisija lūdz visus šos apgalvojumus noraidīt.
39 Pirmkārt, Komisija norāda, ka tā nav grozījusi savas prasības pamatojumu, – tas esot tāds pats kā brīdinājuma vēstulē un argumentētajā atzinumā norādītais, proti, EKL 49. panta pārkāpums, kas izriet no tā, ka saskaņā ar sistēmu, kas izveidota ar Dekrētlikumu Nr. 12/2004, sniedzot pakalpojumus būvniecības nozarē ir jāievēro [piekļuves] uzņēmējdarbībai nosacījumi. Turklāt visa procesa laikā Komisija esot pamatojusies uz vienu vienīgu argumentu, dažādi to izklāstot, lai pierādītu, ka minētā sistēma kopumā neatbilst pakalpojumu sniegšanas brīvībai.
40 Komisija skaidro, ka tā Portugāles Republikai pārmet nevis atsevišķu šīs sistēmas elementu, bet gan rezultātu, kāds no tās izriet. Šādos apstākļos neesot atsevišķi jāizvērtē katrs apstrīdētais elements. Tādējādi runa esot nevis par to, ar kādiem tieši valsts tiesiskā regulējuma noteikumiem tiek pārkāptas Savienības tiesības, bet gan drīzāk – vai Portugāles Republika savā teritorijā nodrošina būvniecības pakalpojumu sniegšanas brīvību. Komisija uzskata, ka prasības pieteikumā absolūti skaidri ir uzskaitītas prasības, kas rada šķēršļus pakalpojumu sniegšanas brīvībai. Šis šķērslis izrietot no visiem pilnvarojuma nosacījumiem, proti, no visiem klasifikācijas, atkārtotas klasifikācijas un darbības pastāvības nosacījumiem, un tādējādi – no attiecīgās sistēmas kopumā.
41 Visbeidzot, Komisija uzskata, ka, ņemot vērā tiesvedības sakarā ar valsts pienākumu neizpildi priekšmetu, netiek prasīts, lai prasībā būtu atsauce uz atbildes, kuru attiecīgā dalībvalsts ir sniegusi uz argumentēto atzinumu, elementiem. Turklāt tiktāl, ciktāl Dekrētlikums Nr. 12/2004 ir viegli pieejams, piemērojot jura novit curia principu, tas neesot jāiesniedz Tiesā. Katrā ziņā Komisija prasības pieteikumā esot atsaukusies uz visām valsts tiesību normām, kuras tā uzskata par neatbilstošām EKL 49. panta noteikumiem.
– Tiesas vērtējums
42 Attiecībā uz pirmo iebildi par nepieņemamību ir jāatgādina, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru pirmstiesas procedūras mērķis, pirmkārt, ir dot attiecīgajai dalībvalstij iespēju izpildīt no Savienības tiesībām izrietošos pienākumus un, otrkārt, ļaut lietderīgi pielietot tās aizstāvības izvirzītos pamatus pret Komisijas izvirzītajiem iebildumiem. Šīs procedūras pareiza norise ir būtiska EK līgumā ietverta garantija ne vien attiecīgās dalībvalsts tiesību aizsardzībai, bet arī, lai nodrošinātu, ka iespējamais tiesas process būs par skaidri definētu strīdu (it īpaši skat. 2008. gada 11. septembra spriedumu lietā C‑274/07 Komisija/Lietuva, Krājums, I‑7117. lpp., 20. un 21. punkts, kā arī tajos minētā judikatūra).
43 No tā izriet, ka prasības, kura celta atbilstoši EKL 226. pantam, priekšmets ir ierobežots ar šajā tiesību normā paredzēto pirmstiesas procedūru. Tādējādi prasība ir jāpamato ar tiem pašiem argumentiem un pamatiem, kādi tie ir argumentētajā atzinumā (skat. 2002. gada 20. jūnija spriedumu lietā C‑287/00 Komisija/Vācija, Recueil, I‑5811. lpp., 18. punkts; 2006. gada 9. februāra spriedumu lietā C‑305/03 Komisija/Apvienotā Karaliste, Krājums, I‑1213. lpp., 22. punkts, un iepriekš minēto spriedumu lietā Komisija/Lietuva, 22. punkts).
44 Tomēr šī prasība nevar būt tik plaša, lai jebkurā gadījumā pieprasītu pilnīgu sakritību starp iebildumu formulējumu argumentētā atzinuma rezolutīvajā daļā un prasījumos prasības pieteikumā, ja strīda priekšmets, kāds tas ir noteikts argumentētajā atzinumā, nav ticis paplašināts vai grozīts (skat. 2005. gada 14. jūlija spriedumu lietā C‑433/03 Komisija/Vācija, Krājums, I‑6985. lpp., 28. punkts; 2006. gada 7. septembra spriedumu lietā C‑484/04 Komisija/Apvienotā Karaliste, Krājums, I‑7471. lpp., 25. punkts, un 2010. gada 8. jūlija spriedumu lietā C‑171/08 Komisija/Portugāle, Krājums, I‑0000. lpp., 26. punkts).
45 Jākonstatē, ka šajā gadījumā Komisija nav ne paplašinājusi, ne grozījusi argumentētajā atzinumā definētā strīda priekšmetu.
46 Kā to turklāt apstiprinājusi pati Portugāles Republika sava iebildumu raksta 46. punktā, Komisija gan argumentētā atzinuma rezolutīvajā daļā, gan prasības pieteikuma prasījumos ir skaidri norādījusi, ka tā pārmet Portugāles Republikai EKL 49. panta prasību neizpildi, pamatojoties uz to, ka tā, balstoties uz ar Dekrētlikumu Nr. 12/2004 ieviesto sistēmu, būvniecības pakalpojumu sniegšanai Portugālē nosaka tādus pašus nosacījumus kā uzņēmējdarbības veikšanai.
47 Tādējādi tas, ka Komisija prasības pieteikumā detalizēti izklāsta argumentus, ar kuriem tiek pamatota apgalvotā pienākumu neizpilde un kuri pirms tam vispārīgāk jau ir bijuši norādīti brīdinājuma vēstulē un argumentētajā atzinumā, vienkārši papildus izskaidrojot iemeslus, kādēļ tā uzskata, ka minētā sistēma neatbilst pakalpojumu sniegšanas brīvībai, negroza minētās pienākuma neizpildes priekšmetu, un līdz ar to tam nav nekādas ietekmes uz strīda apmēru (šajā ziņā skat. 2003. gada 27. novembra spriedumu lietā C‑185/00 Komisija/Somija, Recueil, I‑14189. lpp., 84.–87. punkts, un iepriekš minēto spriedumu lietā Komisija/Portugāle, 29. punkts).
48 Šādos apstākļos un tiktāl, ciktāl, pretēji tam, ko, šķiet, ierosina Portugāles Republika, nekur nav noteikts, ka prasības stadijā Komisijai argumentācijā būtu īpaši jāatsaucas uz elementiem šīs dalībvalsts atbildēs, kuras tā ir sniegusi pirmstiesas procedūrā, turklāt šos elementus Komisija lielākoties ir izklāstījusi savā prasības pieteikumā, pirmā iebilde par nepieņemamību ir jānoraida.
49 Attiecībā uz otro iebildi par nepieņemamību ir jāatgādina, ka Tiesas Reglamenta 38. panta 1. punkta c) apakšpunktā ir paredzēts, ka prasības pieteikumā par lietas ierosināšanu ietver strīda priekšmetu un kopsavilkumu par izvirzītajiem pamatiem. Tādējādi Komisijai visos saskaņā ar EKL 226. pantu iesniegtajos prasības pieteikumos pietiekami precīzi un saskanīgi ir jānorāda minētie iebildumi, lai dalībvalsts var sagatavoties aizstāvībai un Tiesa – vērtēt apgalvotā pienākuma neizpildes esamību (it īpaši skat. 2006. gada 4. maija spriedumu lietā C‑98/04 Komisija/Apvienotā Karaliste, Krājums, I‑4003. lpp., 18. punkts, un 2009. gada 19. novembra spriedumu lietā C‑540/07 Komisija/Itālija, Krājums, I‑10983. lpp., 17. punkts).
50 Šajā lietā no pamatojuma, kā arī prasības pieteikuma prasījumiem pietiekami skaidri un precīzi izriet, ka prasība attiecas uz visas sistēmas, kura ir ieviesta, pamatojoties uz Dekrētlikumu Nr. 12/2004, atbilstību pakalpojumu sniegšanas brīvības principam. Turklāt ir acīmredzami, ka Portugāles Republika faktiski ir sapratusi, ka Komisija tai pārmet minētā principa neievērošanu, jo [Portugāles Republika] ir noteikusi, ka tās teritorijā jebkāda veida būvniecības darbības ir jāveic saskaņā ar šajā sistēmā paredzētajiem nosacījumiem, liekot būvniecības uzņēmumiem, kuri jau ir reģistrēti citā dalībvalstī, saņemt iepriekšēju atļauju no Portugāles administrācijas saskaņā ar tādām pašām prasībām, kādas ir noteiktas uzņēmumiem, kuri vēlas tikt reģistrēti Portugālē. Šādos apstākļos Portugāles Republika pilnībā bija spējīga lietderīgi norādīt savus aizstāvības pamatus.
51 Ciktāl Portugāles Republika kritizē Komisiju par to, ka tā nav norādījusi, kā, pēc tās domām, būtu jāgroza minētā sistēma, pietiek norādīt, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru Komisijai nav pienākuma argumentētajā atzinumā vai prasības pieteikumā Tiesai norādīt pasākumus, kas ļautu novērst norādīto pienākumu neizpildi (skat. 1991. gada 11. jūlija spriedumu lietā C‑247/89 Komisija/Portugāle, Recueil, I‑3659. lpp., 22. punkts, un 2009. gada 26. marta spriedumu lietā C‑559/07 Komisija/Grieķija, 23. punkts).
52 Visbeidzot, pat ja ir taisnība, ka Komisija savam prasības pieteikumam nav pievienojusi pilnu attiecīgā valsts tiesiskā regulējuma tekstu, gan prasības pieteikumā, gan tam pievienotajā argumentētajā atzinumā Komisija tomēr ir izklāstījusi un izskaidrojusi šī tiesiskā regulējuma, ar kuru tā pamato savu prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi, noteikumu saturu. Turklāt Portugāles Republika nav apstrīdējusi šo noteikumu esamību, bet vienīgi noraidījusi Komisijas veikto [šo noteikumu] konceptuālo interpretāciju un iesniegusi precizējumus, kuri, kā tā uzskata, ir nepieciešami, lai Tiesa varētu pilnībā izvērtēt minēto noteikumu saturu. Vispirms ir jānorāda, ka tiktāl, ciktāl minētais tiesiskais regulējums ir publicēts Diário da República un tādējādi ir publiski pieejams, Tiesa var pārbaudīt Komisijas apgalvojumu patiesumu attiecībā uz attiecīgo noteikumu saturu.
53 Attiecīgi arī otrā Portugāles Republikas norādītā iebilde par nepieņemamību ir jānoraida.
54 Attiecībā uz trešo iebildi par nepieņemamību ir jāatgādina, ka tiesvedībā sakarā ar valsts pienākumu neizpildi, pamatojoties uz EKL 226. pantu, Komisijai, kurai ir jāpierāda iespējamā valsts pienākumu neizpilde, ir jāiesniedz Tiesai pierādījumi, kas nepieciešami, lai tā varētu pārbaudīt, vai ir notikusi minētā neizpilde, un Komisija nevar pamatoties ne uz kādiem pieņēmumiem (it īpaši skat. 2003. gada 6. novembra spriedumu lietā C‑434/01 Komisija/Apvienotā Karaliste, Recueil, I‑13239. lpp., 21. punkts, un 2007. gada 14. jūnija spriedumu lietā C‑342/05 Komisija/Somija, Krājums, I‑4713. lpp., 23. punkts).
55 Šajā ziņā ir jākonstatē, ka šajā gadījumā Komisija nekādi nav pamatojusies tikai uz pieņēmumiem, neiesniedzot nepieciešamos pierādījumus, kas Tiesai ļautu izvērtēt Portugāles Republikai pārmesto pienākumu neizpildi. Tādējādi, kā jau tika norādīts šī sprieduma 52. punktā, savā prasībā Komisija ir atstāstījusi un izskaidrojusi to valsts tiesību normu saturu, no kuru piemērošanas izriet iespējamā valsts pienākumu neizpilde. Turklāt Komisija ir izstrādājusi detalizētu juridisko argumentāciju, lai izklāstītu, kādā veidā sistēma, kura ir ieviesta, pamatojoties uz Dekrētlikumu Nr. 12/2004, rada ierobežojumu pakalpojumu sniegšanas brīvībai un ka šo ierobežojumu neattaisno vispārējo interešu apsvērumi, uz ko norāda Portugāles Republika. Pārējā daļā Komisija tiesas sēdes laikā izskaidroja, ka šo procedūru tā ir uzsākusi, pamatojoties uz citās dalībvalstīs reģistrētu būvniecības uzņēmumu sūdzībām, kuriem esot atteikta atļauja sniegt būvniecības pakalpojumus Portugālē.
56 Runājot par jautājumu, vai Komisija ar šiem faktiem patiešām ir pietiekami juridiski pierādījusi apgalvoto valsts pienākumu neizpildi, tas attiecas nevis uz lietas pieņemamību, bet gan uz lietas būtību.
57 Tā kā tādējādi arī trešā Portugāles Republikas izvirzītā iebilde par nepieņemamību ir jānoraida, Komisijas prasība ir jāatzīst par pieņemamu.
Par lietas būtību
– Lietas dalībnieku argumenti
58 Komisija norāda, ka Portugāles sistēmas, īpaši Dekrētlikuma Nr. 12/2004, pamatā ir noteikums, saskaņā ar kuru, lai varētu sniegt būvniecības pakalpojumus Portugālē, visiem būvniecības uzņēmumiem vispirms ir jāsaņem piekļuves tiesības veikt būvniecības nozares darbības Portugālē – tās saņemt uzņēmumam ir jāļauj Portugāles valsts pārvaldei. Šāds noteikums esot pretrunā EKL 49. pantam. Citās dalībvalstīs reģistrēti būvniecības uzņēmumi jau esot uzsākuši šīs darbības, un to pilnvarojumu jau esot pārbaudījusi dibināšanas dalībvalsts. Šādos apstākļos Portugāles Republika nevarot piesavināties tiesības otrreiz izsniegt atļauju uzņēmējdarbības sākšanai būvniecības jomā citā dalībvalstī reģistrētam uzņēmumam, aizstājot šīs dalībvalsts normas ar savām normām.
59 Komisija norāda, ka tā Portugāles Republikai izsaka konkrētus pārmetumus par to, ka tā neņem vērā kontroli un garantijas, kuras uzņēmumiem, kuri sniedz pakalpojumus, jau ir jāievēro dibināšanas dalībvalstī. Komisija šajā kontekstā norāda, ka Portugāles Republika nepārbauda, vai aizsardzības līmenis dibināšanas dalībvalstī ir analogs Portugāles līmenim, ne arī, vai darbība, kuru pakalpojumu sniedzējs veic citās dalībvalstīs, atbilst darbībām, kuras tas vēlas veikt Portugālē.
60 Komisija apliecina, ka Portugāles sistēmā norādītie nosacījumi uzņēmējdarbības sākšanai būvniecības jomā ir uzņēmējdarbības veikšanas nosacījumi. Minētajā sistēmā netiekot nošķirta uzņēmējdarbības veikšana no īslaicīgas pakalpojumu sniegšanas. Komisija uzskata, ka uzņēmumiem, kuri jau ir reģistrēti citā dalībvalstī, noteiktais pienākums pierādīt Portugāles valsts pārvaldei, ka tie ievēro visus Portugāles tiesību aktos paredzētos nosacījumus uzņēmējdarbības veikšanai, lai tie varētu uzsākt darbību būvniecības nozarē, liedz jebkādu iespēju uzņēmumiem, kuri ir reģistrēti citās dalībvalstīs un nav reģistrēti Portugālē, Portugāles tirgū sniegt pakalpojumus būvniecības nozarē. Šajā ziņā Komisija īpaši atsaucas uz 1991. gada 25. jūlija spriedumu lietā C‑76/90 Säger (Recueil, I‑4221. lpp., 13. punkts), no kura izriet, ka dalībvalsts uz pakalpojumu sniegšanu savā teritorijā nedrīkst attiecināt prasību ievērot visus uzņēmuma dibināšanas nosacījumus, ja šādi varētu tikt apdraudēta to Līguma noteikumu lietderīgā iedarbība, kuru mērķis tieši ir nodrošināt pakalpojumu sniegšanas brīvību.
61 Komisija turklāt apgalvo, ka Portugāles būvniecības nozarē ir ievērojams tiesiskās paļāvības trūkums. Komisija skaidro, ka, lai Portugālē varētu uzsākt darbību būvniecības nozarē, ieinteresētajam uzņēmumam ir jāpierāda, ka tā vadība un administrācija jau ir veikusi tāda apmēra un nozīmes būvdarbus, kuri atbilst būvdarbiem, kurus uzņēmums vēlas veikt, kā arī jāpierāda, ka uzņēmums jau ir veicis darbus, kuri atbilst tāda veida būvdarbiem, kurus tas vēlas uzsākt. Šīs prasības esot pretrunīgas, jo, ja jau uzņēmums ir veicis darbus, kas atbilst šāda veida būvdarbiem, tas esot tādēļ, ka tas jau ir uzsācis uzņēmējdarbību būvniecības nozarē. Turklāt Portugāles tiesībās neesot noteikti kritēriji faktiskās pieredzes izvērtēšanai. Šādos apstākļos citās dalībvalstīs reģistrētiem uzņēmumiem, kuri sniedz pakalpojumus, esot ļoti grūti sniegt būvniecības pakalpojumus Portugālē.
62 Komisija turklāt uzskata, ka EKL 49. pantam neatbilst apstāklis, ka, piemērojot Dekrētlikuma Nr. 12/2004 19. pantu, uzņēmumiem, kuri sniedz būvniecības pakalpojumus, ne tikai ir jāuzsāk uzņēmējdarbība būvniecības jomā, bet arī jāizpilda nepieciešamie nosacījumi, lai varētu turpināt veikt uzņēmējdarbību. Šajā kontekstā Komisija uzsver, ka atļauja veikt uzņēmējdarbību būvniecības nozarē attiecīgajam uzņēmumam tiek piešķirta uz ļoti īsu laikposmu un tādēļ uzņēmumam, ja tas vēlas turpināt sniegt būvniecības pakalpojumus, atļauja ir regulāri jāatjauno, kas nozīmējot, ka tam pastāvīgi ir jāatbilst nosacījumiem uzņēmējdarbības sākšanai būvniecības nozarē. Tomēr īslaicīga pakalpojumu sniegšana pati par sevi tieši nozīmējot, ka uzņēmējdarbība netiek turpināta.
63 Komisija piekrīt, ka Portugāles Republika var regulēt uzņēmējdarbību būvniecības nozarē. Tomēr tā atzīmē, ka, pirmkārt, attiecīgā sistēma ir jāuzskata nevis par uzņēmējdarbības veikšanas būvniecības nozarē regulējumu, bet gan par regulējumu uzņēmējdarbības sākšanai šajā nozarē. Otrkārt, Komisija uzskata, ka šo sistēmu varot aizstāt ar cita veida regulējumu, kurš nebūtu tik ierobežojošs un ar kuru labāk tiktu kontrolēta uzņēmējdarbības veikšana būvniecības nozarē. Šajā kontekstā tā norāda, ka tehnisko un juridisko noteikumu, kuri ir jāievēro ēku būvniecībā, ievērošana, uz ko atsaucas Portugāles Republika, varot tikt garantēta ar pilsētbūvniecības tiesībām un būvniecības privātajām tiesībām. Tāpat uzceltā vēsturiskā mantojuma aizsardzību, kā arī vērtības noteikšanu varot garantēt pilsētbūvniecības tiesības, un tāpat radītās vides uzlabošanu, kā arī ēku kvalitāti varot garantēt vides tiesības. Katrā ziņā Portugāles Republika nevarot ne pilnvarot, ne kvalificēt uzņēmumu atbilstoši savas valsts tiesībām, pilnībā ignorējot kvalifikāciju un spējas, kuru šis uzņēmums ir ieguvis dibināšanas dalībvalstī.
64 Visbeidzot, Komisija atsaucas uz Direktīvu 2005/36, ar kuras II sadaļu tiek ieviesta īpaša sistēma pakalpojumu sniegšanai. Šādā kontekstā Portugāles Republika esot saglabājusi iespēju, ka būvniecības pakalpojumi gadījumā, ja pakalpojumu sniedzējs pārceļas uz šīs valsts teritoriju, var tikt sniegti, vienkārši iesniedzot iepriekšēju gadskārtēju deklarāciju, izslēdzot jebkādus citus nosacījumus. Attiecīgi jebkāds cits pienākums papildus minētajā direktīvā paredzētajai iepriekšējai gadskārtējai deklarācijai esot nepamatots pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojums. Savā replikas rakstā Komisija precizē, ka savā prasības pieteikumā tā nav apgalvojusi, ka vienīgie pasākumi, kuri būtu jāveic Portugāles Republikai, esot vienkāršas iepriekšējas gadskārtējas deklarācijas paredzēšana, bet gan, ka tā vienīgi esot pievērsusi šīs dalībvalsts uzmanību Direktīvas 2005/36 noteikumiem. Ja šīs direktīvas priekšmets būtu reglamentētās profesijas, nevis reglamentēta saimnieciskā darbība, attiecīgajā Portugāles tiesiskajā regulējumā paredzētie nosacījumi uzņēmējdarbības sākšanai būvniecības jomā, īpaši tehniskās kapacitātes nosacījums, aptvertu prasības ne tikai attiecībā uz uzņēmumu, bet arī uz tā vadītājiem, administratoriem, tehniskajiem darbiniekiem, profesionālajiem darbiniekiem, darbu vadītājiem un strādniekiem. Turklāt Direktīvas 2005/36 noteikumi attiektos uz individuālu uzņēmumu katreiz, kad indivīdam varētu piedēvēt saimniecisku darbību, kas būtu uzskatāma par viņa profesiju.
65 Portugāles Republika skaidro, ka ar Dekrētlikumu Nr. 12/2004 ir noteikts juridiskais režīms būvniecības darbību veikšanai, kurš, paredzot, ka šo darbību var uzsākt, saņemot licenci, atbilst reglamentētas saimnieciskās darbības juridiskajam režīmam. Tā apgalvo, ka šo režīmu tomēr nevar uzskatīt par šķērsli pakalpojumu sniegšanas brīvībai, jo attiecīgos noteikumus attaisnojot sabiedriskās kārtības apsvērumi, īpaši prasība nodrošināt ēku stabilitāti un drošību, kā arī nepieciešamība aizsargāt, pirmkārt, vidi un pilsētas īpašumu un, otrkārt, patērētāju un ēku lietotāju tiesības kopumā, kuras pretējā gadījumā tiktu neatgriezeniski apdraudētas.
66 Portugāles Republika it īpaši uzskata, ka minētajā sistēmā paredzētos nosacījumus pamato īpašā būvniecības darbību situācija, kuru raksturo bīstama prakse, kāda ir vērojama ierastā šīs nozares uzņēmumu darbībā. Šajā ziņā tā it īpaši atsaucas uz faktu, ka būvniecības darbība un tās pareiza veikšana ir būtiska, lai nodrošinātu iedzīvotāju drošību un dzīves līmeni, ka runa ir par īpaši sarežģītu darbību, kurai ir paaugstināts bīstamības līmenis un kuru raksturo masveida mazkvalificēta darbaspēka izmantošana, un ka šai darbībai ir raksturīgas plašas tiesību aktos noteikto pienākumu pārkāpšanas un krāpnieciskas rīcības izpausmes. Būvniecības uzņēmumu izveides atvieglošanas rezultātā rastos vispārēja prakse, kuras rezultātā uzņēmumi saņemtu noslēgto darījumu ienākumus un vēlāk pazustu, nesamaksājot ne atalgojumu darba ņēmējiem, ne rēķinus piegādātājiem, izvairoties no pienākuma garantēt būvdarbu pabeigšanu.
67 Portugāles Republika uzskata, ka, ņemot vērā minētās būvniecības nozares darbības īpatnības Portugālē un faktu, ka līdzekļi, kuriem ir tikai represīvs raksturs, nav pietiekami, lai novērstu zaudējumus un neatgriezenisku kaitējumu, šī darbība ir jāreglamentē. Tā kā nekustamais īpašums ir ilgtermiņa īpašums, kurš būtiski ietekmē teritorijas labiekārtošanu un pilsoņu dzīvi, būvniecības darbību nevarot veikt brīvi, un tas arī nebūtu jādara, jo rezultātā varētu tikt apdraudēta būvniecības procesā esošā īpašuma kvalitāte un tādējādi – tā lietotāju drošība. Tāpēc, lai tiktu nodrošināts, ka visiem būvniecības uzņēmumiem ir nepieciešamā kvalifikācija un kapacitāte, esot jāparedz minimālās prasības šīs uzņēmējdarbības sākšanai. Turklāt Portugāles Republikai esot tās Konstitūcijā noteikts pienākums nodrošināt pienācīgu pilsoņu un patērētāju Konstitūcijā paredzēto tiesību un garantiju aizsardzību.
68 Portugāles Republika norāda, ka ir jānodrošina minimāla saskaņotība starp pienākumiem, kuri dalībvalstīm ir noteikti saskaņā ar EKL 49. pantu un citām Savienības tiesību normām. Tā šajā kontekstā īpaši atsaucas uz Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 31. marta Direktīvu 2004/17/EK, ar ko koordinē iepirkuma procedūras, kuras piemēro subjekti, kas darbojas ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un pasta pakalpojumu nozarēs (OV L 134, 1. lpp.), un Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 31. marta Direktīvu 2004/18/EK par to, kā koordinēt būvdarbu valsts [publiskā iepirkuma] līgumu, piegādes valsts [piegāžu publiskā iepirkuma] līgumu un pakalpojumu valsts [publiskā iepirkuma] līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūru (OV L 134, 114. lpp.), kurās būtībā ir ietverta tāda pati sistēma attiecīgās uzņēmējdarbības sākšanai, kāda ir paredzēta attiecīgajā tiesiskajā regulējumā. Turklāt privāti veiktu darbu gadījumā gala patērētājs atrodoties sliktākā situācijā nekā publisko tiesību subjekts. Attiecīgās sistēmas mērķis tieši esot aizsargāt patērētājus un privātos tiesību subjektus, kuri darbojas kā attīstītāji un atrodas nestabilākā situācijā. Turklāt patērētāju aizsardzība esot Savienības pamatpolitika, kas it īpaši esot noteikta EKL 153. pantā.
69 Portugāles Republika uzskata, ka intereses, kuras tiek aizsargātas ar Dekrētlikumu Nr. 12/2004, daļēji ietilpst sabiedriskās kārtības jomā, bet pārējā daļā ir uzskatāmas par primāriem vispārējo interešu iemesliem. Minētajā dekrētlikumā paredzētie nosacījumi atļaujas saņemšanai, lai uzsāktu būvniecības darbību, atbilstot visām Tiesas noteiktajām prasībām, lai tos varētu uzskatīt par pamatotiem. Šie nosacījumi tiekot piemēroti nediskriminējoši un esot vajadzīgi un samērīgi ar sasniedzamajiem mērķiem.
70 Šādā kontekstā Portugāles Republika skaidro, ka spējas veikt komercdarbību prasības mērķis esot nodrošināt uzņēmuma godprātību un tā sagatavotību uzņēmējdarbības sākšanai būvniecības jomā, ņemot vērā vairākas tiesību, likumā paredzētas un ētikas normas, kuras tam ir jāievēro, kā arī nodrošināt likumīgu un komerciāli godīgu rīcību. Tehniskās kapacitātes prasības mērķis esot nodrošināt, lai būvniecības uzņēmumiem būtu pietiekami cilvēkresursi, īpaši tehnisko un personāla resursu līmenī, un lai tiem būtu būvdarbiem, kurus tie vēlas veikt, piemērota kvalifikācija. Ekonomiskās un finanšu kapacitātes prasības mērķis esot nodrošināt uzņēmumu maksātspēju, to spēju ievērot saistības, kuras tie ir uzņēmušies, un pareizu un godīgu kā īpašuma, tā interešu, kuras tiem ir uzticētas, pārvaldīšanu, kā arī izvairīties no būvdarbu pamešanas un kriminālsodāmām darbībām, kuras varētu rasties darbības izpildes laikā.
71 Portugāles Republika norāda, ka, ņemot vērā iemeslus, kuri esot Dekrētlikuma Nr. 12/2004 noteikumu pamatā, un faktu, ka būvniecība ir stabila un ilgtermiņa saimnieciskā darbība, nav iespējams iedomāties, ka uzņēmumu varētu atbrīvot no šo noteikumu ievērošanas, neiznīcinot ar minēto dekrētlikumu ieviesto sistēmu un neapdraudot mērķus, kurus ar to iecerēts panākt. Patērētāju tiesību aizsardzībai esot nepieciešams, lai uzņēmumiem – neatkarīgi no valsts vai citas dalībvalsts saimnieciskās darbības subjektu veiktās darbības intensitātes – būtu noteikta vienota sistēma, jo pretējā gadījumā uz patērētāju pārietu pienākums aptvert vairākas tiesību sistēmas, kuru tiesisko regulējumu viņš nevarot zināt.
72 Turklāt tikai tādēļ vien, ka ar šo dekrētlikumu netiek nošķirta pakalpojumu sniegšana no uzņēmējdarbības veikšanas, nevarot uzskatīt, ka ar Dekrētlikumu Nr. 12/2004 tiek pārkāpti EKL 49. panta noteikumi. Šāda veida interpretācija būtu acīmredzami pretrunā EKL 50. panta 2. punktam, un tā neizrietot no Tiesas judikatūras, īpaši no iepriekš minētā sprieduma lietā Säger, uz kuru atsaucas Komisija.
73 Portugāles Republika apstrīd, ka tās valsts tiesību aktos neesot nošķirta būvniecības uzņēmuma uzņēmējdarbības veikšana no šī uzņēmuma sniegtajiem pakalpojumiem. Saistībā ar to tā skaidro, ka saskaņā ar Portugāles Komercsabiedrību kodeksu komercsabiedrībai, kura vēlas veikt būvniecības darbības uz laiku, kas pārsniedz vienu gadu, ir jāizveido pārstāvniecība un jāieceļ savs pārstāvis. Būvniecības uzņēmumiem, kuri dažkārt sniedz pakalpojumus uz laiku, kas nepārsniedz vienu gadu, neesot pienākuma izveidot pārstāvniecību, bet tiem tikai esot jāsaņem atļauja būvniecības darbību veikšanai. Tādējādi valsts tiesiskajā regulējumā esot ieguldītas pūles, lai tiktu paredzēti mehānismi uzņēmējdarbības sākšanai un veikšanai būvniecības jomā tiem uzņēmumiem, kuru juridiskā adrese ir citā dalībvalstī.
74 Turklāt tiktāl, ciktāl pakalpojumu sniedzējam ir iespēja izlemt neatjaunot savu atļauju būvniecības darbību veikšanai vai pat to atcelt, kā rezultātā šim pakalpojumu sniedzējam vairs nebūtu pienākuma ievērot ar Dekrētlikumu Nr. 12/2004 noteiktās prasības, pakalpojumu sniegšana no uzņēmējdarbības veikšanas tomēr faktiski tiekot nošķirta.
75 Turklāt, ja pakalpojumu sniedzējam viņa dibināšanas dalībvalstī ir jāievēro tādi paši nosacījumi, kādi ir paredzēti Portugāles tiesiskajā regulējumā, viņš par to varot iesniegt pierādījumus, lai saņemtu atļauju būvniecības darbību veikšanai Portugālē. Šādā gadījumā, ņemot vērā, ka pakalpojumu sniedzējs ir izpildījis visus pieprasītos nosacījumus, viņš šo atļauju saņemtu gandrīz automātiski.
76 Tomēr, ņemot vērā Savienības tiesību sistēmu neviendabīgumu, nevarot uzskatīt, ka ar atļauju vienā dalībvalstī pietiek, lai pakalpojumu sniegšanu citās dalībvalstīs atļautu bez nosacījumiem. Tāpat, ņemot vērā šo tiesību sistēmu daudzumu, Portugāles valsts pārvaldei nevarot pieprasīt pārbaudīt citā dalībvalstī piešķirtās aizsardzības līmeni, jo šādu pārbaudi esot ārkārtīgi grūti veikt. Turklāt vairākās dalībvalstīs neesot tiesiskā regulējuma uzņēmējdarbības sākšanai būvniecības jomā privātajiem būvdarbiem.
77 Portugāles Republika uzskata, ka Komisijas atsaucei uz Direktīvu 2005/36 nav nozīmes. Šī direktīva neesot piemērojama šai tiesvedībai, jo ar to tiekot apšaubīta reglamentētas saimnieciskās darbības veikšana, kuras sākšanai pastāv likumā noteikta sistēma vispārēju interešu iemeslu dēļ, nevis “profesija” minētās direktīvas nozīmē. Profesionālā kvalifikācija esot tikai viens aspekts daudzu citu nosacījumu vidū, kas ir jāievēro būvniecības uzņēmumiem.
78 Tādā pašā kontekstā Portugāles Republika apgalvo, ka būvniecības darbības veikšanas tiesiskais regulējums līdz Direktīvas 2006/123 pieņemšanai nebija saskaņots Savienības līmenī. Tā uzskata, ka, ņemot vērā ar šo direktīvu, kuras transponēšanas termiņš beidzās tikai 2009. gada 28. decembrī, radītos pienākumus, nevarot apgalvot, ka šādi paši pienākumi izriet tieši no līguma. Visbeidzot, minētās direktīvas transponēšanas dēļ šobrīd tiekot izvērtēts viss attiecīgais Portugāles tiesiskais regulējums attiecībā uz gandrīz simtu reglamentēto saimniecisko darbību, tostarp būvniecības darbību. Tādējādi, tā kā viss Portugāles tiesiskā regulējuma spektrs drīzumā tiks grozīts, šai valsts pienākumu neizpildes procedūrai esot ļoti maza praktiskā ietekme un tā esot jāaptur.
79 Polijas Republika norāda, ka iepriekšējas atļaujas saņemšanas sistēmu citu dalībvalstu pakalpojumu sniedzēju pakalpojumu sniegšanai varot attaisnot tikai izņēmuma gadījumā, ja tiek pierādīts, ka darbības laikā veiktā kontrole vai a posteriori kontrole nav pietiekami efektīva. [Bet] Portugāles Republika neesot pierādījusi nedz to, ka tās sistēma atļaujas saņemšanai patiešām ļauj palielināt drošību būvniecības nozarē, nedz to, ka šī sistēma ir nepieciešama vēlamo mērķu sasniegšanai. Šo mērķu sasniegšanu varot nodrošināt ar pasākumiem, kuru mērķis drīzāk būtu atļaujas noteikšana konkrētai ēkai, nevis būvniecības darbībai kā tādai. Šādi pasākumi, kurus papildina būvniecības procesa kontrole, esot nepārprotami efektīvāki gan ēku kvalitātes, stabilitātes un drošības nodrošināšanai, gan valsts juridisko un tehnisko normu ievērošanai.
80 Polijas Republika uzskata, ka no Tiesas judikatūras turklāt izriet, ka uzņemošās dalībvalsts iestādēm esot jāņem vērā prasības, kuras saimnieciskās darbības subjekti vai to personāls jau izpilda savā izcelsmes dalībvalstī. Tomēr, piemērojot identiskus noteikumus valsts uzņēmumiem un citās dalībvalstīs reģistrētiem uzņēmumiem, Portugāles Republika neņemot vērā nosacījumus, kurus pakalpojumu sniedzēji jau ir izpildījuši dibināšanas dalībvalstī. Turklāt Portugāles Republika nevarot atsaukties uz citu dalībvalstu noteikumu nezināšanu un spēkā esošo tiesisko regulējumu neviendabīgumu, lai attaisnotu pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumu.
– Tiesas vērtējums
81 Vispirms ir jāatgādina, ka no pastāvīgās judikatūras izriet, ka valsts pienākumu neizpildes esamība ir jāvērtē atkarībā no situācijas dalībvalstī, kāda tā ir, beidzoties argumentētajā atzinumā noteiktajam termiņam, un ka pēc tam sekojošās izmaiņas Tiesa nevar ņemt vērā (it īpaši skat. iepriekš minēto 2005. gada 14. jūlija spriedumu lietā Komisija/Vācija, 32. punkts, un 2009. gada 26. novembra spriedumu lietā C‑13/09 Komisija/Itālija, [Krājums, I‑201. lpp.], 9. punkts). Turklāt tāpat saskaņā ar pastāvīgo judikatūru tikai Komisija var izlemt, vai ir atbilstoši uzsākt tiesvedību par valsts pienākumu neizpildes konstatēšanu un lemt par attiecīgās dalībvalsts darbību vai bezdarbību, uz kā pamata būtu jāuzsāk šī tiesvedība (it īpaši skat. 2002. gada 5. novembra spriedumu lietā C‑471/98 Komisija/Beļģija, Recueil, I‑9681. lpp., 39. punkts, un 2009. gada 12. novembra spriedumu lietā C‑199/07 Komisija/Grieķija, Krājums, I‑10669. lpp., 23. punkts).
82 No tā izriet, ka ir jānoraida Portugāles Republikas arguments par to, ka šai valsts pienākumu neizpildes procedūrai esot neliela praktiskā ietekme un tā esot jāaptur, jo Portugāles tiesiskā regulējuma spektrs drīzumā tikšot grozīts, lai transponētu Direktīvu 2006/123.
83 Attiecībā uz attiecīgās valsts sistēmas atbilstību EKL 49. pantam no pastāvīgās judikatūras izriet, ka šis pants nozīmē ne tikai jebkādas diskriminācijas novēršanu attiecībā uz pakalpojumu sniedzēju, kas veic uzņēmējdarbību citā dalībvalstī, tā [pilsonības] dēļ, bet arī jebkādu ierobežojumu atcelšanu, pat ja tie ir vienādi piemērojami gan vietējiem, gan citu dalībvalstu pakalpojumu sniedzējiem, ja šis ierobežojums aizliedz, apgrūtina vai padara mazāk pievilcīgu tā pakalpojumu sniedzēja pakalpojumu sniegšanu, kas veic uzņēmējdarbību citā dalībvalstī, kurā tas likumīgi sniedz līdzīgus pakalpojumus (it īpaši skat. 2009. gada 5. marta spriedumu lietā C‑350/07 Kattner Stahlbau, Krājums, I‑1513. lpp., 78. punkts un tajā minētā judikatūra).
84 Tiesa arī atkārtoti ir noteikusi, ka tāds valsts tiesiskais regulējums, kas citā dalībvalstī reģistrēta uzņēmuma pakalpojumu sniegšanu valsts teritorijā pakļauj administratīvas atļaujas saņemšanai, ir pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojums (it īpaši skat. iepriekš minēto spriedumu lietā Säger, 14. punkts; 1994. gada 9. augusta spriedumu lietā C‑43/93 Vander Elst, Recueil, I‑3803. lpp., 15. punkts; 2000. gada 9. marta spriedumu lietā C‑355/98 Komisija/Beļģija, Recueil, I‑1221. lpp., 35. punkts, un 2004. gada 29. aprīļa spriedumu lietā C‑171/02 Komisija/Portugāle, Recueil, I‑5645. lpp., 60. punkts).
85 Turklāt Portugāles Republikas norādītais fakts, ka būvniecības pakalpojumu sniegšanas pabeigšanai parasti ir nepieciešams noteikts laiks un ka šī iemesla dēļ varētu izrādīties grūti nošķirt šo pakalpojumu sniegšanu no situācijas, kurā pakalpojumu sniedzējs faktiski ir reģistrēts uzņēmējā dalībvalstī, pats par sevi minētos pakalpojumus nekādi neizslēdz no EKL 49. panta piemērošanas jomas. Tiesa jau ir konstatējusi, ka šis pants attiecas arī uz pakalpojumiem, kuri tiek sniegti ilgāku laikposmu, pat vairākus gadus, kā piemēru norādot pakalpojumus, kuri tiek sniegti lielas ēkas būvniecības ietvaros (skat. 2003. gada 11. decembra spriedumu lietā C‑215/01 Schnitzer, Recueil, I‑14847. lpp., 30. punkts).
86 No iepriekš minētās judikatūras nepārprotami izriet, ka ar Dekrētlikumu Nr. 12/2004 ieviestā sistēma, kuru piemērojot, pat uzņēmumiem, kuri jau likumīgi ir reģistrēti citā dalībvalstī, lai tie varētu sniegt īslaicīgus būvniecības pakalpojumus Portugālē, no Portugāles valsts pārvaldes ir jāsaņem atļauja, ar kuru tiek apliecināts viņu pilnvarojums tāda veida pakalpojumiem, kurus tie vēlas veikt, ir uzskatāma par ierobežojumu pakalpojumu sniegšanas brīvībai.
87 Attiecībā uz Portugāles Republikas norādīto argumentu, kurš izriet no fakta, ka Direktīvā 2006/123 paredzētie noteikumi attiecībā uz pakalpojumu sniegšanas brīvību vēl nav piemērojami šai tiesvedībai, pietiek norādīt, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru, pat nepastāvot saskaņošanas pasākumiem, EKL 49. pantu var ierobežot tikai ar regulējumu, kura pamatā ir primāri vispārējo interešu iemesli, un tas ir piemērojams visām personām vai uzņēmumiem, kuri veic darbību uzņemošajā dalībvalstī, ja vien šīs intereses neaizsargā noteikumi, kuriem pakalpojumu sniedzējs ir pakļauts tā reģistrācijas [dibināšanas] dalībvalstī un tiktāl, ciktāl tie ir piemēroti vēlamā mērķa sasniegšanas nodrošināšanai un nepārsniedz to, kas ir nepieciešams šī mērķa sasniegšanai (šajā ziņā skat. 2000. gada 3. oktobra spriedumu lietā C‑58/98 Corsten, Recueil, I‑7919. lpp., 35. punkts; 2006. gada 9. novembra spriedumu lietā C‑433/04 Komisija/Beļģija, Krājums, I‑10653. lpp., 33. punkts, un 2007. gada 18. jūlija spriedumu lietā C‑490/04 Komisija/Vācija, Krājums, I‑6095. lpp., 64. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
88 Turklāt ir jānorāda, ka šīs direktīvas 16. panta 1. punktā norādītais vispārējais pienākums, saskaņā ar kuru dalībvalstis nodrošina pakalpojumu darbības sākšanu un to veikšanu savā teritorijā, pakļaujot šo pakalpojumu sākšanu vai veikšanu tikai nediskriminējošām un objektīvi pamatotām prasībām, tieši izriet no EKL 49. panta.
89 Attiecībā uz jautājumu, vai pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumu, kas izriet no attiecīgās valsts sistēmas, kura vienādi ir piemērojama katram būvniecības uzņēmumam, kas darbojas Portugāles teritorijā, objektīvi attaisno primāri vispārējo interešu iemesli, vispirms ir jākonstatē, ka pamati, kurus šajā ziņā norāda Portugāles Republika, proti, prasība nodrošināt uzņēmumu stabilitāti un drošību un aizsargāt vidi, pilsētas īpašumu, kā arī patērētājus un ēku īpašniekus, patiešām ir uzskatāmi par šādiem iemesliem (skat. arī iepriekš minētos spriedumus lietā Corsten, 38. punkts, un lietā Schnitzer, 35. punkts), nepastāvot nepieciešamībai šīs lietas vajadzībām noteikt, vai uz vairākiem no šiem pamatiem attiecas sabiedriskās kārtības jēdziens, kā to norāda Portugāles Republika.
90 Tomēr, kā izriet it īpaši no Direktīvas 2005/36 preambulas sestā un divdesmit septītā apsvēruma, Savienības likumdevējs, pieņemot šo direktīvu, jau ir ņēmis vērā šīs prasības, kuras tādējādi ir atspoguļotas šīs direktīvas noteikumos.
91 Saskaņā ar šīs direktīvas 5. panta 1. punktu dalībvalstis nevar ierobežot pakalpojumu sniegšanas brīvību profesionālās kvalifikācijas iemeslu dēļ, ja pakalpojumu sniedzējs ir likumīgi reģistrēts dalībvalstī, kurā profesija ir reglamentēta. Tādējādi šāds pakalpojumu sniedzējs var sniegt šos pakalpojumus citā dalībvalstī, izmantojot savu izcelsmes valsts profesionālo nosaukumu, bez pienākuma pieprasīt kvalifikācijas atzīšanu. Ja attiecīgā profesija dibināšanas dalībvalstī nav reglamentēta, pakalpojumu sniedzējam ir jāpierāda divu gadu profesionālā pieredze.
92 Saskaņā ar minētās direktīvas 7. panta 1. un 2. punktu uzņemošā dalībvalsts var pieprasīt, lai pakalpojumu sniedzējs, pirms tas pirmo reizi sniedz pakalpojumus tās teritorijā, iepriekš iesniegtu deklarāciju, tai pievienojot informāciju par profesionālās atbildības apdrošināšanu un citus dokumentus, piemēram, savas valstspiederības, juridiskā statusa un profesionālās kvalifikācijas pierādījumus. Tomēr sodāmības neesamības pierādījums var tikt pieprasīts vienīgi profesijām drošības jomā, ja dalībvalstis to pieprasa [no] saviem pilsoņiem.
93 Minētā 7. panta 4. punktā ir paredzēts ierobežots izņēmums no šiem principiem reglamentētajām profesijām, kurām ir ietekme uz sabiedrības veselību vai drošību un uz kurām neattiecas automātiskā atzīšana saskaņā ar Direktīvas 2005/36 III sadaļas III nodaļu. Tikai attiecībā uz šīm profesijām uzņemošās dalībvalsts kompetentā iestāde var pārbaudīt pakalpojumu sniedzēja profesionālo kvalifikāciju, ja šīs pārbaudes mērķis ir izvairīties no smaga kaitējuma pakalpojumu saņēmēja veselībai vai drošībai, un tiktāl, ciktāl pasākums šim nolūkam ir samērīgs.
94 Turklāt Direktīvas 2005/36 8. pantā ir noteikta administratīvā sadarbība, saskaņā ar kuru uzņemošās dalībvalsts kompetentās iestādes par katru sniegto pakalpojumu var lūgt dibināšanas dalībvalsts kompetentās iestādes sniegt jebkādu informāciju, kas attiecas uz pakalpojumu sniedzēja statusa likumību un viņa labu uzvedību, kā arī uz jebkādu profesionāla rakstura disciplināru vai soda sankciju neesamību. Visbeidzot, lai papildus aizsargātu pakalpojumu saņēmēju intereses, šīs direktīvas 9. pantā uzņemošajai dalībvalstij ir ļauts pieprasīt, lai pakalpojumu sniedzējs saņēmējam iesniegtu noteiktu informāciju, piemēram, par profesionālās atbildības apdrošināšanu.
95 Portugāles Republika neapstrīd, ka prasības, kuras izriet no sistēmas, kura ir ieviesta ar Dekrētlikumu Nr. 12/2004, pārsniedz to, kas ir paredzēts Direktīvas 2005/36 II sadaļā. Tomēr šī dalībvalsts apstrīd šīs direktīvas piemērojamību minētajai sistēmai, tādēļ ka šī sistēma attiecoties nevis uz reglamentētu profesiju, bet reglamentētu saimniecisko darbību.
96 Šajā ziņā vispirms ir jākonstatē, ka starp darbību veikšanu būvniecības nozarē un ar šo nozari saistīto profesiju veikšanu pastāv tieša saistība, pat zināma pārklāšanās, un ka šo profesiju reglamentēšana var tikt uzskatīta par daļu no minētās darbības reglamentēšanas.
97 Turklāt ir jānorāda, ka saskaņā ar attiecīgo valsts sistēmu būvniecības uzņēmumam, kurš vēlas sniegt pakalpojumus Portugālē, lai tas tiktu klasificēts un saņemtu atļauju, ir jāatbilst nosacījumiem, kuri attiecas ne tikai uz pašu uzņēmumu, bet arī uz tā vadību un personālu vispār. Tādējādi uzņēmuma tehniskā kapacitāte tiek vērtēta, ne tikai pamatojoties uz tā organizatorisko struktūru, personāla skaitu, nepieciešamā tehniskā aprīkojuma esamību un faktisko pieredzi, bet arī, ņemot vērā tā personāla zināšanu, specializācijas un pieredzes līmeni. Turklāt uzņēmuma komerciālā kapacitāte ir jāpierāda, iesniedzot izrakstus no sodu reģistra par uzņēmēju un sabiedrības likumīgajiem pārstāvjiem.
98 Visbeidzot, ir jāatzīmē, ka Direktīvas 2005/36 16. un 17. pantā, lasot tos kopā ar tās IV pielikuma I sarakstu, īpaši šajā sarakstā iekļauto 40. grupu, ir ietverta atsauce uz “darbību” civilās būvniecības nozarē.
99 Tomēr, tā kā šīs valsts pienākumu neizpildes procedūras mērķiem nav jānosaka, cik lielā mērā Direktīva 2005/36 ir piemērojama attiecīgajai valsts sistēmai un vai tā atbilst minētajai direktīvai, jo Komisija šajā ziņā nav norādījusi uz neatbilstību, ir jākonstatē, ka šī sistēma katrā ziņā pārsniedz to, kas ir nepieciešams paredzēto mērķu sasniegšanai.
100 Kā tika atgādināts šī sprieduma 87. punktā, EKL 49. panta ierobežojums var tikt attaisnots tikai tiktāl, ciktāl vispārējās intereses, kuras ar valsts tiesību aktiem ir paredzēts aizsargāt, neaizsargā noteikumi, kuriem pakalpojumu sniedzējs ir pakļauts tā reģistrācijas [dibināšanas] dalībvalstī. Tiesa arī ir nospriedusi, ka gadījumā, ja atļaujas izsniegšanai noteiktās prasības pārklātos ar līdzvērtīgiem pierādījumiem un garantijām, kādi tiek pieprasīti reģistrācijas [dibināšanas] dalībvalstī, valsts sistēma atļaujas saņemšanai pārsniegtu nepieciešamo, no tā secinot, ka uzņemošajai dalībvalstij ir pienākums ņemt vērā reģistrācijas [dibināšanas] dalībvalstī jau veiktās kontroles un pārbaudes (šajā ziņā skat. 1981. gada 17. decembra spriedumu lietā 279/80 Webb, Recueil, 3305. lpp., 20. punkts; 1986. gada 4. decembra spriedumu lietā 205/84 Komisija/Vācija, Recueil, 3755. lpp., 47. punkts; iepriekš minētos 2000. gada 9. marta spriedumu lietā Komisija/Beļģija, 38. punkts, kā arī 2004. gada 29. aprīļa spriedumu lietā Komisija/Portugāle, 60. un 66. punkts).
101 Pieprasot, lai citā dalībvalstī reģistrēti būvniecības uzņēmumi atbilstu visiem nosacījumiem, kuri ar valsts sistēmu – īpaši ar Dekrētlikumu Nr. 12/2004 – ir noteikti atļaujas saņemšanai, lai Portugālē varētu darboties būvniecības nozarē, ar šo sistēmu tiek izslēgts, ka pienācīgi tiek ņemti vērā līdzvērtīgi pienākumi, kuri šim uzņēmumam ir jāievēro dibināšanas dalībvalstī, un šajā ziņā minēto dalībvalsts iestāžu jau veiktās pārbaudes.
102 Šo konstatējumu neatspēko fakts, ka Portugāles Komercsabiedrību kodeksā pienākums izveidot pārstāvniecību un iecelt pārstāvi ir noteikts tikai tām komercsabiedrībām, kuras savu darbību Portugālē vēlas veikt ilgāk par vienu gadu. Šis pienākums ir vienkārši pievienots pienākumam saņemt iepriekšēju atļauju saskaņā ar visiem Dekrētlikumā Nr. 12/2004 paredzētajiem nosacījumiem, un tādējādi no atbrīvojuma no minētā pienākuma nekādi neizriet, ka šīs atļaujas piešķiršanai tiktu ņemti vērā līdzvērtīgi pienākumi, kuri būtu noteikti un pārbaudīti dibināšanas dalībvalstī.
103 Tāpat nav nozīmes faktam, uz kuru arī norāda Portugāles Republika, ka pakalpojumu sniedzējam ir iespēja neatjaunot vai atcelt atļauju vai reģistrācijas apliecību un tādējādi tikt atbrīvotam no pienākuma ievērot ar minēto dekrētlikumu noteiktās prasības. Ja pakalpojumu sniedzējam acīmredzot vienmēr ir iespējams izbeigt savu darbību Portugāles teritorijā, tad, interpretējot EKL 49. pantu tādējādi, ka šīs iespējas esamība ir pietiekama, lai varētu uzskatīt, ka šķērslis pakalpojumu sniegšanas brīvībai ir samērīgs, šim noteikumam tiktu liegta jebkāda lietderīgā iedarbība.
104 Ciktāl Portugāles Republika norāda, ka praksē uzņēmuma pilnvarojumus, kurus tas ir ieguvis citās dalībvalstīs, vērtē ierobežoti, vispirms ir jākonstatē, ka no skaidrojumiem, kurus šajā ziņā Portugāles Republika sniegusi savos rakstveida apsvērumos un tiesas sēdes laikā, izriet, ka Portugāles Republika dibināšanas dalībvalstī jau pārbaudītus apstākļus pieņem kā pierādījumus tikai tiktāl, ciktāl Portugāles iestādes, veicot šo apstākļu pilnīgu kontroli pēc būtības, secina, ka minētais uzņēmums pilnībā atbilst Dekrētlikumā Nr. 12/2004 paredzētajiem nosacījumiem. [Tomēr] šādi rīkojoties, Portugāles Republika neņem vērā līdzvērtīgus pierādījumus un garantijas, kas tiek pieprasītas un pārbaudītas dibināšanas dalībvalstī, bet tikai sniedz iespēju uzņēmumiem pieteikuma saņemt atļauju vai reģistrācijas apliecību laikā no jauna iesniegt dokumentus, kuri jau ir iesniegti dibināšanas dalībvalsts iestādēm.
105 Turklāt ir jānorāda, ka tiesas sēdes laikā Portugāles Republika, atsaucoties uz tās administratīvo iestāžu grūtībām pārbaudīt citu dalībvalstu izsniegto apliecību un atļauju pazīmes dažādās dalībvalstīs esošo sistēmu daudzuma un dažādības dēļ, tieši atzina, ka tā pieņem tikai tādus dokumentus, ar kuriem var pierādīt pieredzi un tehnisko kapacitāti īpašu būvdarbu veikšanā. Tomēr no šī sprieduma 100. punktā atgādinātās judikatūras izriet, ka šīs grūtības, kas zināmā mērā pastāv visās to darbību nozarēs, kurās uzņēmējdarbības sākšanas nosacījumi nav saskaņoti Savienības līmenī, nevar atbrīvot dalībvalsti no pienākuma izvairīties no tā, lai atļaujas izsniegšanai citā dalībvalstī jau reģistrētam pakalpojumu sniedzējam netiktu noteiktas prasības, kuras pārklājas ar dibināšanas dalībvalstī pieprasītiem līdzvērtīgiem pierādījumiem un garantijām.
106 Visbeidzot, tiesas sēdes laikā atbildot uz Tiesas lūgumu attiecībā uz jautājumu, vai Portugāles iestādes veikta citās dalībvalstīs saņemtu apliecību un pilnvarojumu ierobežota vērtējuma prakse ir noteikta tiesiskajā regulējumā, Portugāles Republika skaidroja, ka Dekrētlikumā Nr. 12/2004 šajā ziņā nav ietverti īpaši noteikumi, bet valsts Administratīvā procesa kodeksā ir paredzēti noteikumi, ar kuriem valsts pārvaldei ir noteikts pienākums izpildīt zināmu posmu skaitu un izvērtēt visus pieteikuma iesniedzēja iesniegtos dokumentus un pierādījumus.
107 Šajā ziņā ir jāatgādina, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru, lai attaisnotu iepriekšējas administratīvās atļaujas saņemšanas sistēmu, lai arī ar to tiek izdarīta atkāpe no šādas pamatbrīvības, šai sistēmai ir jābūt pamatotai ar nediskriminējošiem un iepriekš zināmiem objektīviem kritērijiem, kuri nodrošina, ka valsts iestāžu rīcības brīvības izmantošana tiek pietiekami ierobežota (it īpaši skat. 2009. gada 10. marta spriedumu lietā C‑169/07 Hartlauer, Krājums, I‑1721. lpp., 64. punkts un tajā minētā judikatūra). [Taču] īpašajā atļaujas vai reģistrācijas apliecības izsniegšanas procedūras kontekstā, kas ir atkarīga no vairāku ļoti specifisku kritēriju izvērtējuma un kuras ietvaros ir jāveic novērtēšanas lēmumi, un kurai turklāt Dekrētlikumā Nr. 12/2004 ir paredzētas speciālās normas, tik vispārīgs noteikums, uz kuru atsaucas Portugāles Republika, nevar pienācīgi regulēt valsts iestāžu rīcības brīvības veikšanu.
108 Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, ir jākonstatē, ka, pieprasot citā dalībvalstī reģistrētiem būvniecības pakalpojumu sniedzējiem izpildīt visus nosacījumus, kas attiecīgajā valsts sistēmā, īpaši Dekrētlikumā Nr. 12/2004, ir noteikti atļaujas saņemšanai, lai Portugālē varētu veikt darbību būvniecības nozarē, un tādējādi izslēdzot, ka pienācīgi tiek ņemti vērā līdzvērtīgi pienākumi, kuri šiem pakalpojumu sniedzējiem ir jāievēro dalībvalstī, kurā tie ir reģistrēti, kā arī šajā ziņā minētās dalībvalsts iestāžu jau veiktās pārbaudes, Portugāles Republika nav izpildījusi EKL 49. pantā tai paredzētos pienākumus.
Par tiesāšanās izdevumiem
109 Atbilstoši Reglamenta 69. panta 2. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Tā kā Komisija ir prasījusi piespriest Portugāles Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus un tā kā šai dalībvalstij spriedums ir nelabvēlīgs, jāpiespriež Portugāles Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
110 Saskaņā ar Reglamenta 69. panta 4. punktu Polijas Republika sedz savus tiesāšanās izdevumus pati.
Ar šādu pamatojumu Tiesa (pirmā palāta) nospriež:
1) pieprasot citā dalībvalstī reģistrētiem būvniecības pakalpojumu sniedzējiem izpildīt visus nosacījumus, kas attiecīgajā valsts sistēmā, īpaši 2004. gada 9. janvāra Dekrētlikumā Nr. 12/2004, ir noteikti atļaujas saņemšanai, lai Portugālē varētu veikt darbību būvniecības nozarē, un tādējādi izslēdzot, ka pienācīgi tiek ņemti vērā līdzvērtīgi pienākumi, kuri šiem pakalpojumu sniedzējiem ir jāievēro dalībvalstī, kurā tie ir reģistrēti, kā arī šajā ziņā minētās dalībvalsts iestāžu jau veiktās pārbaudes, Portugāles Republika nav izpildījusi EKL 49. pantā paredzētos pienākumus;
2) Portugāles Republika atlīdzina tiesāšanās izdevumus;
3) Polijas Republika sedz savus tiesāšanās izdevumus pati.
[Paraksti]
* Tiesvedības valoda – portugāļu.