INT/981
Valsts atbalsts / Sociālie un veselības aprūpes pakalpojumi
ATZINUMS
Vienotā tirgus, ražošanas un patēriņa specializētā nodaļa
Veselības aprūpes un sociālajiem pakalpojumiem piemērojamie noteikumi par valsts atbalstu – Vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumi (VTNP) pēcpandēmijas apstākļos. Idejas un priekšlikumi attiecībā uz Komisijas novērtējumu saistībā ar 2012. gada tiesību aktu kopuma grozīšanu
(pašiniciatīvas atzinums)
|
Kontaktinformācija
|
int@eesc.europa.eu
|
|
Administratore
|
Silvia STAFFA
|
|
Dokumenta datums
|
10/05/2022
|
Ziņotājs: Giuseppe Guerini
|
Pilnsapulces lēmums
|
20/01/2022
|
|
Juridiskais pamats
|
Reglamenta 32. panta 2. punkts
|
|
|
Pašiniciatīvas atzinums
|
|
Atbildīgā specializētā nodaļa
|
Vienotā tirgus, ražošanas un patēriņa specializētā nodaļa
|
|
Pieņemts specializētās nodaļas sanāksmē
|
05/05/2022
|
|
Pieņemts plenārsesijā
|
DD/MM/YYYY
|
|
Plenārsesija Nr.
|
…
|
|
Balsojuma rezultāts
(par / pret / atturas)
|
…/…/…
|
1.Secinājumi un ieteikumi
1.1.Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteja (EESK) uzskata, ka dažādi veselības aprūpes un sociālie pakalpojumi, piemēram, personu aprūpe (tostarp aprūpe mājās), nelabvēlīgā situācijā esošu personu un cilvēku ar invaliditāti reintegrācija darba vidē, bērnu aprūpes pakalpojumi un sociālie mājokļi ir izšķiroši svarīgi, lai nodrošinātu sociālo kohēziju šajā pēcpandēmijas, ārkārtas humanitārās situācijas un starptautisko saspīlējumu periodā. Tāpēc būtiska nozīme ir ES noteikumiem par valsts atbalstu šādiem pakalpojumiem.
1.2.EESK stingri atbalsta Komisijas lēmumu nozares regulējuma novērtējumā veselības aprūpes un sociālos pakalpojumus uzskatīt par “apakškategoriju” ar autonomām iezīmēm plašākā vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumu (VTNP) kontekstā.
1.3.EESK uzsver, ka 2012. gada Almunia tiesību aktu kopums par valsts atbalstu, kas piemērojams VTNP nozarei, ir ieviesis pozitīvus modernizācijas un vienkāršošanas elementus salīdzinājumā ar iepriekšējo 2005. gada regulējumu. Tāpēc minētajā tiesību aktu kopumā izmantotā regulatīvā pieeja būtu jāsaglabā arī nākotnē, to papildinot ar turpmākas modernizācijas elementiem, ja Komisija pēc šobrīd notiekošās vērtēšanas izlemtu grozīt pašreizējo regulējumu.
1.4.EESK konstatē, ka atsevišķās dalībvalstīs veselības aprūpes un, gandrīz pilnā apjomā, sociālās aprūpes pakalpojumiem ir reģionāla, provinces, pašvaldības dimensija vai lielākās pilsētās – pat municipalitātes iekšējā dimensija. Tas nozīmē, ka lietotāju iekšējā mobilitāte starp dažādiem valsts reģioniem un provincēm ir nenozīmīga, un tas vēl jo vairāk padara neiespējamu lietotāju pārrobežu mobilitāti. Pārrobežu nozīmes neesamība izslēgtu LESD 107. panta piemērojamību attiecībā uz valsts atbalstu sociālajiem un veselības aprūpes pakalpojumiem.
1.5.EESK norāda, ka valstu pārvaldes iestādēm ir grūti iegūt specifisku pieredzi par pilnvarojuma aktu izstrādi, kas ir nepieciešams nosacījums, lai piemērotu Lēmumu par atbrīvojumu Nr. 2012/21/ES attiecībā uz kompensāciju par sabiedriskajiem pakalpojumiem un Regulu Nr. 360/2012 par de minimis atbalstu, ko piešķir uzņēmumiem, kuri sniedz pakalpojumus ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi. Tāpēc būtu ļoti lietderīgi, ja Komisija izveidotu portālu, kurā būtu pieejami konkrēti likumīgu pilnvarojuma aktu piemēri attiecībā uz dažāda veida veselības aprūpes un sociālajiem pakalpojumiem.
1.6.EESK atbalsta labas prakses apmaiņu starp dalībvalstīm, kurām ir kopīgas juridiskās tradīcijas attiecībā uz valsts atbalsta noteikumu piemērošanu sociālo un veselības aprūpes pakalpojumu nozarē, lai rosinātu efektīvāk izmantot rīcības brīvību, kas LESD 26. protokolā ir piešķirta valstu pārvaldes iestādēm VTNP izveidē un īstenošanā vietējā līmenī.
1.7.EESK norāda, ka Lēmumā Nr. 2012/21/ES ietvertais noteikums, ka kompensācija par sabiedrisko pakalpojumu sniegšanu nedrīkst pārsniegt summu, kas sedz izmaksas, izņemot samērīgu peļņu, ir jāprecizē: i) kā šī samērīgā peļņa tiek konkrēti noteikta attiecībā pret kapitālu, kas izmantots pakalpojuma sniegšanai, ņemot vērā operacionālo risku; ii) kā konkrēti kvantitatīvi noteikt fiksētās un strukturālās izmaksas, kuras ietilpst VTNP pārvaldības izmaksās; iii) ciktāl varētu izmantot sociālās ekonomikas struktūrām raksturīgo pakalpojumu un organizatorisko modeļu īpašās iezīmes, kad minētās struktūras pārvalda un sniedz vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumus.
1.8.EESK uzskata: kā izriet arī no Komisijas rīkotās sabiedriskās apspriešanas, sociālajiem un veselības aprūpes pakalpojumiem trīs fiskālo gadu laikā būtu jāpiemēro maksimālais de minimis robežlielums, kas būtu augstāks nekā robežlielums, kuru parasti garantē vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumiem saskaņā ar Regulu Nr. 360/2012 (500 000 euro). Sociālo un veselības aprūpes pakalpojumu loma sociālajā kohēzijā attaisno maksimālā apjoma paaugstināšanu salīdzinājumā ar pašreizējo.
2.Ievads un konteksts
2.1.Jautājumu par valsts atbalstu uzņēmumiem, kas sniedz pakalpojumus ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi, un, saistībā ar šo atzinumu, organizācijām, kuras darbojas šaurākā – veselības aprūpes un sociālo pakalpojumu – jomā, 2012. gadā reglamentēja t. s. Almunia tiesību aktu kopums. Ar minēto tiesību aktu kopumu tika aizstāts un modernizēts iepriekšējais 2005. gada tiesiskais regulējums (“Monti-Kroes tiesību aktu kopums”).
2.2.Almunia tiesību aktu kopumā ir ietverti šādi tiesību akti:
-Komisijas Regula (ES) Nr. 360/2012 (2012. gada 25. aprīlis) par Līguma par Eiropas Savienības darbību 107. un 108. panta piemērošanu de minimis atbalstam, ko piešķir uzņēmumiem, kuri sniedz pakalpojumus ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi;
-Komisijas Lēmums (2011. gada 20. decembris) par Līguma par Eiropas Savienības darbību 106. panta 2. punkta piemērošanu valsts atbalstam attiecībā uz kompensāciju par sabiedriskajiem pakalpojumiem dažiem uzņēmumiem, kuriem uzticēts sniegt pakalpojumus ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi (2012/21/ES);
-Komisijas paziņojums par Eiropas Savienības atbalsta noteikumu piemērošanu kompensācijai, kas piešķirta par vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumu sniegšanu
;
-Komisijas paziņojums “Eiropas Savienības nostādnes par valsts atbalstu, ko piešķir kā kompensāciju par sabiedrisko pakalpojumu sniegšanu (2011)”.
2.3.Tādējādi nozares tiesiskais regulējums ir spēkā gandrīz desmit gadus, un saskaņā ar Komisijas skaidrojumu dalībvalstis to ir plaši izmantojušas kopš tā stāšanās spēkā, lai gan pastāv piemērošanas problēmas, kas varētu pamatot ES likumdevēja turpmāku rīcību, it īpaši ņemot vērā ievērojamo laiku, kas pagājis kopš pirmās apstiprināšanas.
2.4.Šajā sakarā Komisija ir uzsākusi plašu apspriešanu ar ieinteresētajām personām, lai pārbaudītu spēkā esošā tiesiskā regulējuma efektivitāti, lietderību, pievienoto vērtību un pašreizējo atbilstību sākotnējiem mērķiem, it īpaši veselības aprūpes un sociālo pakalpojumu jomā.
2.5.Šī apspriešana notika no 2019. gada 31. jūlija līdz 2019. gada 14. decembrim, izmantojot Komisijas sagatavotu anketu, un tika saņemta 51 atbilde no uzņēmumiem, uzņēmējdarbības organizācijām, arodbiedrībām, NVO, privātpersonām un publiskās pārvaldes iestādēm.
2.6.Ar šo pašiniciatīvas atzinumu EESK, būdama Eiropas ekonomikas un pilsoniskās sabiedrības pārstāvības struktūra, vēlas vērst Komisijas uzmanību uz dažiem aspektiem, kas saistīti ar valsts atbalsta noteikumu piemērojamību veselības aprūpes un sociālajiem pakalpojumiem, ņemot vērā šīs nozares valsts atbalsta noteikumu iespējamo pārskatīšanu nākotnē.
3.Vispārīgas piezīmes
3.1.EESK atzīst, ka regulēt valsts atbalstu sociālo un veselības aprūpes pakalpojumu jomā ES likumdevējam ir ļoti sarežģīti, ņemot vērā nepieciešamību panākt (un tas nav vienkārši) līdzsvaru starp publisko atbalstu darbībām, kurām ir kopīgi vispārējas nozīmes mērķi, un brīvas un neizkropļotas konkurences aizsardzību iekšējā tirgū. ES valsts atbalsta regulējumam būtu arī jānodrošina publiskās investīcijas, kas vajadzīgas tādas sociālās un veselības infrastruktūras attīstībai, kura atbilst Eiropas sociālo tiesību pīlārā noteikto mērķu īstenošanai.
3.2.EESK stingri atbalsta Komisijas lēmumu veselības aprūpes un sociālos pakalpojumus uzskatīt par autonomu apakškategoriju plašākā VTNP kontekstā, ņemot vērā šo pakalpojumu īpašās iezīmes un konkrētos mērķus. Dokumentā par pašlaik spēkā esošo noteikumu izvērtējumu Komisija norāda, ka “valsts atbalsta aspektā veselības aprūpes un sociālie pakalpojumi ir vispārējas (tautsaimnieciskas) nozīmes pakalpojumu apakšgrupa”.
3.3.EESK uzsver, ka Almunia 2012. gada tiesību aktu kopums par valsts atbalsta noteikumiem, kas piemērojami VTNP nozarē, ir ieviesis pozitīvus modernizācijas elementus salīdzinājumā ar iepriekšējo – 2005. gada – regulējumu un samazinājis administratīvo un regulatīvo slogu valstu iestādēm, kuras plāno finansēt VTNP. Tāpēc minētajā tiesību aktu kopumā izmantotā regulatīvā pieeja būtu jāpiemēro arī nākotnē, to papildinot ar turpmākiem atjauninājumiem un precizējot dažus specifiskus aspektus.
3.4.EESK uzskata, ka dažādi veselības aprūpes un sociālie pakalpojumi, piemēram, personu aprūpe (tostarp aprūpe mājās), nelabvēlīgā situācijā esošu personu un cilvēku ar invaliditāti reintegrācija darba vidē, bērnu aprūpes pakalpojumi un sociālie mājokļi ir būtiski svarīgi sociālās kohēzijas nodrošināšanai iekšējā tirgū, jo tie ir dalībvalstu “kopīgās vērtības” saskaņā ar LESD 26. protokolu. Pašreizējā pēcpandēmijas periodā, kurai raksturīga starptautiskā spriedze un dalībvalstīs pieaugošais populisms, šiem pakalpojumiem ir vēl lielāka stratēģiskā nozīme un svars.
3.5.EESK norāda, ka sociālie un veselības aprūpes pakalpojumi dažos gadījumos valsts līmenī tiek nodrošināti ar darbībām, kas nav saimnieciskās darbības, un tas izslēdz ES valsts atbalsta noteikumu piemērošanu. Tomēr, ja šādus pakalpojumus sniedz, izmantojot saimniecisko darbību, tiem ir niecīga pārrobežu nozīme, jo tie aprobežojas ar vietējo līmeni un sekmē sociālo kohēziju attiecīgo valstu teritorijās.
3.6.EESK norāda, ka veselības aprūpes un sociālie pakalpojumi bieži vien tiek nodrošināti ar darbībām, kas nav saimnieciskās darbības, un tas izslēdz valsts atbalsta noteikumu piemērošanu (LESD 107. pants). Turklāt pat tad, ja veselības aprūpes un sociālie pakalpojumi tiek sniegti tirgus vidē, tiem ir izteikta vietēja dimensija un trūkst patiesi vērā ņemama pārrobežu pieprasījuma. Sociālo un veselības aprūpes pakalpojumu vietējā dimensija ir vēl izteiktāka, ja tos sniedz sociālās ekonomikas struktūras, iesaistot vietējās kopienas, lai stiprinātu sociālo kohēziju un sabiedrības interesēs.
3.7.Tomēr Komisijas īstenotajā piemērošanas praksē un ES judikatūrā tiek uzskatīts, ka nevar a priori izslēgt sociālo un veselības aprūpes pakalpojumu pārrobežu nozīmi saistībā ar iespējamiem izkropļojumiem pārrobežu investīciju gadījumā. Lai arī EESK saprot iemeslus, kas ir šādas pieejas pamatā, kuras mērķis ir pilnībā aizsargāt Līgumos nostiprināto aprites brīvību, tā aicina Komisiju sniegt atbilstošas vadlīnijas par sociālo un veselības aprūpes pakalpojumu pārrobežu nozīmi. Faktiski šādiem pakalpojumiem būtu jāpiemēro mērķtiecīga un elastīga attieksme plašākajās debatēs par pārrobežu nozīmes jēdzienu kā valsts atbalsta jēdziena sastāvdaļu LESD 107. panta izpratnē.
3.8.EESK uzskata, ka pat tad, ja sociālajiem un veselības aprūpes pakalpojumiem piemīt pārrobežu dimensija, kā tas ir ES 37 pilsētu pārrobežu teritorijās, kas minētas Pārrobežu veselības aprūpes direktīvā, tas ir saistīts ar pierobežas teritoriju savstarpējo fizisko tuvumu un atbilst teritoriālās subsidiaritātes principiem, tāpēc lielāks valsts atbalsts nenodarītu būtisku kaitējumu pārrobežu konkurencei starp uzņēmumiem.
4.Īpašas piezīmes
4.1.EESK norāda, ka, neraugoties uz Almunia 2012. gada tiesību aktu kopumā ieviestajiem pozitīvajiem precizējumiem un vienkāršojumiem, juridiskās koncepcijas, kas jāpiemēro attiecībā uz VTNP, joprojām ir objektīvi sarežģītas, ņemot vērā arī ciešo saikni starp juridiskajiem un ekonomiskajiem apsvērumiem, kas raksturīgi VTNP nozarei.
4.2.Šā iemesla dēļ EESK aicina Komisiju publicēt piemērošanas norādījumus, ar ko tiktu atjaunināts dokuments “Rokasgrāmata par Eiropas Savienības valsts atbalsta, publiskā iepirkuma un iekšējā tirgus noteikumu piemērošanu vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumiem un jo īpaši vispārējas nozīmes sociālajiem pakalpojumiem” (SWD(2013) 53 final/2), kas iepriekšējos gados nozares dalībniekiem ir bijis ļoti noderīgs.
4.3.EESK uzskata, ka īpašo VTNP piemērojamo regulējumu gan iepirkuma, gan valsts atbalsta jomā valstu iestādes pārzina mazāk nekā attiecīgos standarta noteikumus par iepirkumu un valsts atbalstu. Tāpēc, lai uzlabotu šo pakalpojumu kvalitāti un palielinātu atbilstību ES tiesību aktiem, būtu lietderīgi veikt, atbilstošas investīcijas publiskās pārvaldes iestāžu darbinieku apmācībā, izmantojot arī ES resursus.
4.4.EESK norāda, ka valstu pārvaldes iestādēm ir tehniskas un operatīvas grūtības iegūt specifisku un mūsdienīgu pieredzi pilnvarojuma aktu izstrādē, kuri ir nepieciešams priekšnosacījums, lai piemērotu Lēmumu par atbrīvojumu Nr. 2012/21/ES attiecībā uz kompensāciju par sabiedriskajiem pakalpojumiem un, kaut arī mazākā mērā, Regulu (ES) Nr. 360/2012 par valsts atbalstu (t. s. “Super de minimis” regula, kas paredz paaugstinātu robežvērtību 500 000 euro apmērā trīs fiskālo gadu laikā).
4.5.Šajā saistībā būtu ļoti lietderīgi, ja Komisija izveidotu portālu, kurā būtu pieejami konkrēti pilnvarojuma aktu piemēri attiecībā uz dažādu veidu veselības aprūpes un sociālajiem pakalpojumiem, kurus Komisijas Konkurences ģenerāldirektorāts uzskata par leģitīmiem un pienācīgi izstrādātiem. Ļoti lietderīga šajā ziņā varētu izrādīties arī labas prakses apmaiņa starp dalībvalstīm, kurām ir kopīgas juridiskās tradīcijas, rosinot efektīvāk izmantot rīcības brīvību, kas ar LESD 26. protokolu ir piešķirta valstu pārvaldes iestādēm VTNP izveidē un īstenošanā vietējā līmenī.
4.6.Kā zināms, Lēmumā Nr. 2012/21/ES iekļautais noteikums paredz, ka kompensācija, kas pienākas operatoriem, kuriem uzticētas sabiedrisko pakalpojumu sniegšanas saistības, nedrīkst pārsniegt summu, kas sedz izmaksas, izņemot “samērīgu peļņu”. Šādai koncepcijai nepieciešams padziļināts izklāsts, kas palīdzētu nodrošināt lielāku skaidrību attiecībā uz šādiem trim atsevišķiem punktiem: i) kā konkrēti noteikt samērīgo peļņu attiecībā pret kapitālu, kas izmantots pakalpojuma sniegšanai, ņemot vērā operacionālo risku; ii) kā kvantitatīvi noteikt fiksētās un strukturālās izmaksas, kuras ietilpst VTNP pārvaldības izmaksās; iii) ciktāl izmantot sociālās ekonomikas struktūrām raksturīgo pakalpojumu un organizatorisko modeļu īpašās iezīmes, kad minētās struktūras pārvalda un sniedz vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumus.
4.7.EESK norāda, ka, definējot “samērīgas peļņas” jēdzienu, būtu jāņem vērā atbalstu saņemošā uzņēmuma iezīmes, it īpaši tad, ja šis uzņēmums pastāvīgi reinvestē peļņu savā uzņēmējdarbībā un ir kvalificējams kā sociālās ekonomikas struktūra vai uzņēmums.
4.8.EESK uzskata: no Komisijas rīkotās sabiedriskās apspriešanas nepārprotami izriet, ka sociālajiem un veselības aprūpes pakalpojumiem trīs fiskālo gadu laikā būtu jāpiemēro maksimālais de minimis robežlielums, kas būtu augstāks un atšķirtos no robežlieluma, kas attiecībā uz VTNP tiek garantēts saskaņā ar Regulu Nr. 360/2012 (500 000 euro). Šāds paaugstinājums būtu pamatots, jo sociālajiem un veselības aprūpes pakalpojumiem ir sabiedriska funkcija un vispārēja nozīme, un šo darbību ietekme uz konkurenci un tirdzniecību starp dalībvalstīm ir ierobežota. De minimis robežvērtības paaugstināšana sociālajiem un veselības aprūpes pakalpojumiem pavērtu lielākas iespējas piemērot Regulu 360/2012, atvieglojot minētās regulas izmantošanu un tās vienkāršoto formu piemērošanu.
4.9.Sociālo un veselības aprūpes pakalpojumu nozīmīgums sociālajā kohēzijā būtu attaisnojums augstākam maksimālajam robežlielumam, kas sniegtu trīskāršu ieguvumu: i) atļaut lielāku atbalstu saskaņā ar vienkāršotu un ātrāku de minimis atbalsta satvaru; ii) ņemt vērā inflācijas atgriešanos makroekonomikas līmenī, un tas nozīmētu to, ka trīs fiskālo gadu laikā robežlielums tiktu pārskatīts biežāk; iii) atzīt atbalstošo funkciju, ko pilda daudzas sociālās ekonomikas struktūras.
4.10.EESK atzīst, ka liela nozīme un loma ir tiem MVU un privātajiem uzņēmumiem, kas iesaistīti sociālo un veselības aprūpes pakalpojumu ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi pārvaldībā, pamatojoties uz vietējo pašvaldību rīkotiem konkursiem. Arī tādēļ varētu būt noderīgi, ja valstu pārvaldes iestādes vāktu un izplatītu datus un informāciju par pakalpojumu sniedzēju atlases procedūrām, piešķirtajām kompensācijām un darbības rezultātiem.
4.11.Visbeidzot, EESK atgādina: kā atzinusi Komisija savā rīcības plānā sociālās ekonomikas jomā, sociālo un veselības aprūpes pakalpojumu jomu varētu atbalstīt arī netieši, paredzot sociālās ekonomikas organizācijām, kas ļoti aktīvi darbojas šajās nozarēs, labāku piekļuvi atbalsta pasākumiem, kas palīdz iegūt finansējumu un kredītu, kā arī īpašus stimulus nelabvēlīgā situācijā esošu darba ņēmēju un personu ar invaliditāti nodarbināšanai Vispārējās valsts atbalsta atbrīvojuma regulas izpratnē. Šajā saistībā ļoti lietderīgs būtu skaidrs un elastīgs ES regulējums, kas pieļautu dažādu stimulu saprātīgu kumulāciju un kombināciju attiecībā uz vienām un tām pašām darbībām.
Briselē, 2022. gada 5. maijā
Alain Coheur
Vienotā tirgus, ražošanas un patēriņa specializētās nodaļas priekšsēdētājs
_____________