NAT/808
Orhūsas Konvencijas piemērošana — iespēja griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem
ATZINUMS
Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteja
Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, ar ko groza 2006. gada 6. septembra Regulu (EK) Nr. 1367/2006 par to, kā Kopienas iestādēm un struktūrām piemērot Orhūsas Konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiemCOM(2020) 642 final – 0289 (COD)
Ziņotājs: Arnaud Schwartz
Līdzziņotāja: Isabel Caño Aguilar
|
Atzinuma pieprasījumi
|
Eiropas Parlaments, 19/10/2020
Padome, 20/10/2020
|
|
Juridiskais pamats
|
Līguma par Eiropas Savienības darbību 192. panta 1. punkts un 304. pants
|
|
|
|
|
Biroja lēmums
|
28/10/2020
|
|
|
|
|
Atbildīgā specializētā nodaļa
|
Lauksaimniecības, lauku attīstības un vides specializētā nodaļa
|
|
Pieņemts specializētās nodaļas sanāksmē
|
11/01/2021
|
|
Pieņemts plenārsesijā
|
27/01/2021
|
|
Plenārsesija Nr.
|
557
|
|
Balsojuma rezultāts
(par/pret/atturas)
|
254/2/7
|
1.Secinājumi un ieteikumi
1.1.EESK atzinīgi vērtē
Komisijas priekšlikumu
stiprināt
Orhūsas konvencijā
paredzēto iekšējās pārskatīšanas mehānismu un īpaši atzinīgi vērtē tā potenciālu.
1.2.EESK atbalsta četras prioritārās rīcības jomas, kas noteiktas Komisijas paziņojumā, proti, tās ir: dalībvalstu pienākums pareizi un pilnībā transponēt ES sekundārajos tiesību aktos noteiktās prasības par tiesu iestāžu pieejamību; prasība abiem likumdevējiem noteikumus par tiesu iestāžu pieejamību iekļaut jaunos un pārskatītos ES tiesību aktos, kas attiecas uz vides jautājumiem; nepieciešamība dalībvalstīm pārskatīt pašām savus leģislatīvos un regulatīvos noteikumus, kuri ierobežo vai apdraud tiesu iestāžu pieejamību, un pienākums valstu tiesu iestādēm garantēt personu un nevalstisko organizāciju (NVO) tiesības uz efektīvu tiesisko aizsardzību saskaņā ar ES tiesību normām.
1.3.Tomēr EESK norāda Komisijai, ka tās priekšlikumā ir nepilnības, ko iestādes varētu izmantot, lai izvairītos no atbildības.
1.4.Tāpēc, piemēram, EESK neatbalsta Komisijas priekšlikumu neaptvert ES tiesību aktus, kas paredz, ka valstis veic īstenošanas pasākumus, jo pastāv reāla iespēja, ka šādas neaptveršanas dēļ Komisijas priekšlikums varētu kļūt neefektīvs vai mazāk efektīvs.
1.5.EESK pauž bažas arī par to, ka daudzi vai pat vairums ES aktu un bezdarbības gadījumu nebūs pakļauti iekšējai pārskatīšanai, ja pilsoniskās sabiedrības organizācijas drīkstēs veikt pārskatīšanu tikai tad, kad būs apstiprināti īstenošanas pasākumi.
1.6.Neraugoties uz Komisijas minētajiem argumentiem, EESK norāda, ka juridiski nesaistoši ES tiesību akti var būtiski ietekmēt gan ES tiesību aktu īstenošanu, gan to interpretāciju Eiropas Savienības Tiesā (EST).
1.7.Sociālajiem partneriem ir būtiska nozīme vides jautājumu risināšanā, un tāpēc EESK visnotaļ mudina skaidri norādīt uz viņu tiesībām uz tiesu pieejamību.
1.8.EESK uzsver, ka ar jauno regulu būtu jāatļauj veikt iekšējo pārskatīšanu Komisijas lēmumiem par valsts atbalstu.
1.9.EESK uzskata, ka gan valstu, gan ES līmenī ir jānodrošina pilsoniskās sabiedrības organizāciju pienācīga aizsardzība pret papildu slogu (piemēram, papildu izmaksām un birokrātiskiem pasākumiem), lai izskatīšana tiesā būtu patiešām pieejama.
2.Vispārīga informācija
2.1.Ievads — Orhūsas konvencija un Komisijas ierosinātais tiesību akts
2.1.1.Apvienoto Nāciju Organizācijas Eiropas Ekonomikas komisijas (UNECE)
Konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem
(Orhūsas konvencija) pieņēma 1998. gada 25. jūnijā. Konvencijā sabiedrībai (fiziskām personām un to apvienībām) ir paredzētas vairākas tiesības, kas saistītas ar vides aizsardzību. Konvenciju veido trīs pīlāri:
·ikvienas personas tiesības saņemt vides informāciju, kura ir valsts iestāžu rīcībā (“pieeja vides informācijai”). Cita starpā tā var būt informācija par vides stāvokli, par politiku vai veiktajiem pasākumiem, par cilvēku veselības stāvokli un drošību gadījumos, kad to var ietekmēt vides stāvoklis. Pieteikumu iesniedzējiem ir tiesības, nenorādot informācijas pieprasījuma iemeslu, saņemt šo informāciju ne vēlāk kā vienu mēnesi pēc pieprasījuma iesniegšanas. Turklāt Konvencijā ir noteikts, ka valsts iestādēm nekavējoties ir jāizplata to rīcībā esošā informācija;
·tiesības piedalīties ar vidi saistītu lēmumu pieņemšanā. Publiskajām iestādēm ir jāveic pasākumi, kas nodrošina sabiedrībai un nevalstiskajām vides organizācijām iespēju izteikt apsvērumus par, piemēram, ierosinātajiem projektiem, kas ietekmē vidi, vai plāniem un programmām, kuri saistīti ar vidi, lai šos apsvērumus pienācīgi ņemtu vērā lēmumu pieņemšanas procesā un sniegtu informāciju par galīgajiem lēmumiem un to pamatojumu (“sabiedrības dalība vides lēmumu pieņemšanā”);
·tiesības izmantot pārskatīšanas procedūras, lai apstrīdētu publisko iestāžu lēmumus, kas pieņemti, neņemot vērā abas iepriekš minētās tiesības vai kopumā — vides tiesību aktu noteikumus (“iespēja vērsties tiesu iestādēs”).
2.1.2.ES ir Orhūsas konvencijas līgumslēdzēja puse. Orhūsas regula, kas pieņemta 2006. gadā, ES iestādēm un struktūrām palīdz īstenot Konvencijā paredzētos pienākumus.
2.1.3.Eiropas Komisija paziņojumā “Eiropas zaļais kurss” pauda, ka “apsvērs iespēju pārskatīt Orhūsas regulu, lai iedzīvotājiem un NVO, kam ir bažas par vidi ietekmējošu lēmumu likumību, būtu plašāk pieejama administratīvā izskatīšana un pārskatīšana tiesā ES līmenī” un “veiks pasākumus nolūkā visās dalībvalstīs uzlabot iespējas iedzīvotājiem un NVO vērsties nacionālajās tiesu iestādēs”.
2.1.4.Eiropas Komisija 2020. gada 14. oktobrī pieņēma
tiesību akta priekšlikumu, ar ko groza Orhūsas regulu
, paziņojot, ka tā “mērķis ir uzlabot Orhūsas konvencijas īstenošanu”, “NVO interesēs” pārskatot iekšējās “pārskatīšanas mehānismu attiecībā uz ES iestāžu un struktūru administratīvajiem aktiem un bezdarbību”.
2.1.5.Eiropas Komisija savā priekšlikumā, balstoties uz Eiropas Savienības Tiesas spriedumiem par Orhūsas konvencijas relevanci ES tiesiskajai kārtībai, uzsvēra, ka uz tiesas procedūrām un administratīvām procedūrām, kas saistītas ar iespēju vērsties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem, principā attiecas dalībvalstu tiesību akti. Tāpēc jebkādi ES līmenī veikti uzlabojumi attiecībā uz piekļuvi administratīvajai pārskatīšanai un izskatīšanai tiesā tikai papildina iespēju vērsties dalībvalstu tiesās saistībā ar ES vides jautājumiem.
2.1.6.Dalībvalstu tiesām saskaņā ar Konvencijas 9. panta 2. un 3. punktu ir pienākums nodrošināt iespēju vērsties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem, arī tad, kad tās īsteno ES tiesību aktus vides jomā. Tomēr, ja valsts līmenī attiecīgās NVO atklāj trūkumus pieņemtajās administratīvajās procedūrās, tām vispirms jāvēršas kompetentajā dalībvalsts tiesā. Pēc tam nevalstiskās organizācijas saskaņā ar LESD 267. pantā paredzēto prejudiciālā nolēmuma procedūru var vērsties EST. Šo procedūru var izmantot arī attiecībā uz ES iestāžu aktu spēkā esību.
2.2.Eiropas Komisijas dokumenta kopsavilkums
2.2.1.Komisija ierosināto grozījumu galvenais mērķis ir uzlabot vides jomā aktīvo NVO iespējas pieprasīt ES iestādēm pārskatīt aktus, kuri, kā uzskata NVO, varētu būt pretrunā ES tiesību aktiem vides jomā.
2.2.2.Ar minētajiem grozījumiem iecerēts vairot atklātību un pārskatabildību vides aizsardzības jomā, uzlabot pārredzamību un paaugstināt ES vides aizsardzības mērķu sasniegšanas efektivitāti, tā palīdzot panākt Eiropas zaļajā kursā prasītās sistēmiskās pārmaiņas sabiedrībā.
2.2.3.Ar minēto priekšlikumu groza
Regulu (EK) Nr. 1367/06
, ko Eiropas Parlaments un Padome 2006. gadā pieņēma pēc Orhūsas konvencijas ratificēšanas 2005. gadā.
2.2.4.Orhūsas konvencijas Atbilstības komiteja 2017. gadā konstatēja, ka ES nav sasniegusi tajā izvirzītos mērķus attiecībā uz iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem. Komisijas ierosinājusi minēto tiesību aktu, lai risinātu šajos secinājumos minētās problēmas.
2.2.5.Tiesību akta priekšlikumu papildina
Komisijas paziņojums
, kura mērķis ir fiziskām personām un nevalstiskajām organizācijām ES dalībvalstīs atvieglot tiesu iestāžu pieejamību vides jautājumos.
2.2.6.Valsts iestādes un vietējās pašvaldības daudzus svarīgus lēmumus pieņem, piemērojot ES vides tiesību aktus, piemēram, izdodot atļaujas tādu infrastruktūras projektu īstenošanai vai rūpniecisku iekārtu darbībai, kas varētu piesārņot dabu un augsni, gaisu vai ūdeni.
2.2.7.Ir svarīgi arī uzlabot sabiedrības iespējas kontrolēt šo lēmumu pieņemšanu. Lai palīdzētu dalībvalstīm uzlabot savas sistēmas, Komisija ne tikai veiks apmācības, informācijas apmaiņas un spēju veidošanas pasākumus, bet ir arī gatava sākt tiesvedību ES tiesību normu pārkāpumu gadījumos.
2.3.Turpmākie pasākumi
2.3.1.Komisijas priekšlikumu tagad apspriedīs un pieņems Eiropas Parlaments un Padome. Komisija lietišķi sadarbosies ar abām iestādēm, lai veicinātu pārskatītās Orhūsas regulas pieņemšanu pirms Orhūsas konvencijas līgumslēdzēju pušu sanāksmes 2021. gada oktobrī.
3.Vispārīgas piezīmes
3.1.EESK atgādina secinājumus, kas izklāstīti iepriekšējā atzinumā “Tiesu pieejamība valstu līmenī saistībā ar pasākumiem, ar kuriem īsteno ES tiesību aktus vides jomā”:
3.1.1.atzīmē, ka visā Eiropas Savienībā vienādas tiesības vērsties ar prasību tiesā ir būtisks faktors, uz kā balstās gan vienotais tirgus, gan ES tiesību aktos paredzēto tiesību konsekventa ievērošana Savienībā un kas sniedz tirgum un ieguldītājiem vajadzīgo skaidrību un noteiktību;
3.1.2.atbalsta Orhūsas konvenciju un gan Eiropas Savienības, gan tās dalībvalstu centienus to visaptveroši īstenot. Tāpēc ir būtiski, ka puses pilnībā atzīst pašu ieceltās Orhūsas konvencijas Atbilstības komitejas (ACCC) secinājumus par atbilstību konvencijai;
3.1.3.laikā, kad visur pasaulē vērojama vides aizstāvju aizskaršana un vajāšana, aicina Eiropas Savienību uzņemties vadību centienos atvieglot tiesu pieejamību;
3.1.4.sadarbībā ar NVO, kas darbojas vides aizsardzības jomā, un pilsonisko sabiedrību ir īpaši svarīgi izmantot plašu un vērienīgu pieeju, lai noskaidrotu, kā un kādās jomās ES var uzlabot gan konvencijas īstenošanu un tiesu pieejamības nodrošināšanu ES iestādēs, gan kā ES iestādes īsteno konvenciju un nodrošina tiesu pieejamību. Būtu arī jāapsver iespējas izstrādāt gan paralēlu un papildinošu pieeju attiecībā uz to, kā tiesu pieejamība tiek nodrošināta ES iestādēs un kā tās nodrošina tiesu pieejamību, gan arī attiecīgas norādes un īstenošanas pasākumus.
3.2.EESK atkārto atzinumā “ES rīcība vidiskās atbilstības un pārvaldības uzlabošanai” pausto nostāju, ka pašreizējie pārkāpumi mazina iedzīvotāju uzticēšanos ES tiesību aktu efektivitātei, un aicina dalībvalstis un Komisiju mobilizēt ievērojamus finanšu līdzekļus, lai pieņemtu darbā papildu darbiniekus, kas kontrolētu, kā tiek ievēroti ES vides tiesību akti un kā tiek īstenota vides pārvaldība.
3.3.EESK, norādot uz savu atzinumu “Konstruktīvāka pilsoniskās sabiedrības loma vides tiesību īstenošanā”, vēlreiz aicina Komisiju:
3.3.1.censties uzlabot pilsoniskās sabiedrības piekļuvi tiesu iestādēm, piemēram, paredzot pilsoniskās sabiedrības organizācijām tiesības vērsties Tiesā un ieceļot specializētus tiesnešus un prokurorus ES, valstu un vietējā līmenī;
3.3.2.nodrošināt iespēju privātpersonām tieši vērsties Tiesā tāpat kā viņi var vērsties Eiropas Cilvēktiesību tiesā (ECT), kad ES tiesību aktu transponēšana valsts tiesību aktos ir apdraudēta un valsts tiesiskās aizsardzības līdzekļi ir izsmelti;
3.3.3.apsvērt iespēju jautājumos, kuru risināšana nav steidzama, izveidot vides priekšrakstu, kas dalībvalstīm ir jāievēro un ar ko darbs tiek apturēts, kamēr Vispārīgā tiesa nav pieņēmusi lēmumu gadījumā, ja rodas jebkāds tūlītējs kaitējums videi;
3.3.4.radīt piemērotu mehānismu, lai naudas sodi, kas samaksāti par videi nodarīta kaitējuma izraisīšanu, tiktu ieguldīti vides aizsardzības pasākumos.
4.Īpašas piezīmes
4.1.EESK atzinīgi vērtē
Komisijas priekšlikumu
stiprināt
Orhūsas konvencijā
iekļauto iekšējās pārskatīšanas mehānismu un īpaši atzinīgi vērtē tā potenciālu.
4.2.EESK atbalsta četras prioritārās rīcības jomas, kas noteiktas Komisijas paziņojumā, proti, tās ir: dalībvalstu pienākums pareizi un pilnībā transponēt ES sekundārajos tiesību aktos noteiktās prasības par tiesu iestāžu pieejamību; prasība abiem likumdevējiem noteikumus par tiesu iestāžu pieejamību iekļaut jaunos un pārskatītos ES tiesību aktos, kas attiecas uz vides jautājumiem; nepieciešamība dalībvalstīm pārskatīt pašām savus leģislatīvos un regulatīvos noteikumus, kuri ierobežo vai apdraud tiesu iestāžu pieejamību, un pienākums valstu tiesu iestādēm garantēt personu un nevalstisko organizāciju (NVO) tiesības uz efektīvu tiesisko aizsardzību saskaņā ar ES tiesību normām.
4.3.Tomēr EESK uzsver, ka šīs darbības neaizstāj ne pienācīgu piekļuvi Tiesai, izmantojot iekšējās pārskatīšanas pieprasījumu, ne arī nepieciešamību pēc horizontālas direktīvas, kas tiesu iestāžu pieejamību regulē dalībvalstu līmenī.
4.4.EESK piekrīt Komisijas viedoklim, ka ir jāaktivizē dalībvalstu un ES iestāžu centieni panākt ES vides tiesību aktu īstenošanu un izpildi, lai varētu nodrošināt zaļajā kursā doto solījumu izpildi un izvirzīto mērķu sasniegšanu.
4.5.Tāpēc EESK brīdina Komisiju, ka minētajā priekšlikumā ir problemātiskas nepilnības, ko iestādes varētu izmantot, lai izvairītos no atbildības.
4.6.EESK atgādina Komisijai, ka pilsoniskās sabiedrības organizācijas, tostarp visi sociālie partneri, prasa Eiropas Savienībā radīt stingru izpildmehānismu, kas nodrošinātu tām iespēju saukt pie atbildības ES iestādes, ja un kad tās nesasniedz ar vidi un cilvēku veselību saistītos mērķus.
4.7.EESK uzskata, ka bez pienācīgiem grozījumiem minētais priekšlikums nespēs panākt, ka ES iestādes uzņemas atbildību, un nenodrošinās starptautiskajās tiesībās paredzēto ES saistību izpildi.
4.8.EESK neatbalsta Komisijas priekšlikumu neaptvert ES tiesību aktus, kas paredz, ka valstis veic īstenošanas pasākumus. Tas rada reālu iespēju, ka šādas neaptveršanas dēļ Komisijas priekšlikums varētu kļūt neefektīvs vai mazāk efektīvs.
4.9.Tā kā bieži vien nav skaidrs, kuros ES tiesību aktos ir paredzēti īstenošanas pasākumi, EESK uzskata, ka kavēšanos un juridisko nenoteiktību varētu novērst, ja priekšlikumā būtu atļauts ne tikai pilsoniskās sabiedrības organizācijām pieprasīt šādu aktu pārskatīšanu pēc īstenošanas pasākumu apstiprināšanas. EESK pauž bažas par to, ka priekšlikuma pašreizējā redakcija no iekšējā pārskatīšanas atbrīvotu daudzus, ja ne vairumu ES tiesību aktu un bezdarbības gadījumu. Šajā saistībā EESK uzsver, ka iespēja vērsties dalībvalstu tiesās, izmantojot prejudiciālā nolēmuma procedūru, neaizstāj piekļuvi iekšējās pārskatīšanas mehānismam.
4.10.EESK uzskata, ka administratīvo aktu definīcija būtu jāpielīdzina atbilstīgi Eiropas Savienības Tiesas (Tiesa) iedibinātajai judikatūrai, lai iekšējās pārskatīšanas mehānisms attiektos uz visiem “juridiski saistošiem” aktiem, tostarp provizoriskiem aktiem, kas veido regulu pamatu. Šāds risinājums būtu saskaņā ar piesardzības principu, kuram ir būtiska loma ar vides jautājumiem saistītajā tiesvedībā.
4.11.EESK arī uzskata, ka to administratīvo aktu definīcija, uz kuriem attiecas administratīvā un tiesu iestāžu kontrole, nav izsmeļoša un ka tādēļ ir skaidri jāprecizē, ka var pārbaudīt visus administratīvos aktus, kas saistīti vidi.
4.12.EESK arī uzskata, ka juridiski nesaistoši ES tiesību akti var būtiski ietekmēt gan ES tiesību aktu īstenošanu, gan to interpretāciju Eiropas Savienības Tiesā. Tāpēc arī uz šādiem tiesību aktiem būtu jāattiecina iekšējās pārskatīšanas mehānisms.
4.13.EESK uzsver arī, ka priekšlikumā būtu jāatļauj veikt iekšējo pārskatīšanu Komisijas lēmumiem par valsts atbalstu. Kā jau Tiesa norādījusi, pieņemot lēmumus par valsts atbalstu, Komisijai ir jāievēro ES tiesību akti vides jomā, un tāpēc ir ļoti svarīgi, lai šos lēmumus varētu apstrīdēt pilsoniskās sabiedrības organizācijas, ja tās uzskatītu, ka Komisija nav izpildījusi šo prasību.
4.14.EESK uzskata, ka gan valstu, gan ES līmenī ir jānodrošina pilsoniskās sabiedrības organizāciju pienācīga aizsardzība pret papildu slogu (piemēram, papildu izmaksām un birokrātiskiem pasākumiem), lai izskatīšana tiesā būtu patiešām pieejama.
4.15.Orhūsas regulā būtu jānosaka, ka Tiesā izskatot iekšējās pārskatīšanas lēmumu, būtu jāvērtē lēmuma saturiskā un procesuālā likumība.
4.16.EESK uzsver, ka saskaņots regulējums vajadzīgs tāpēc, ka administratīvās un/vai tiesu iestāžu kontroles procedūras termiņi stājās spēkā tikai tad, kad kļūst zināms apstrīdētā administratīvā akta saturs, kas saistīts ar nozīmīgām sabiedrības interesēm, kuras aizsargā vides tiesību akti, un ekoloģiskā kaitējuma neatgriezeniskumu. Tas ir vajadzīgs, lai nepieļautu iespējamus Orhūsas konvencijas 9. panta un EST judikatūras (skatīt Lietu C-261/18, Komisija pret Īriju) pārkāpumus, kas varētu izraisīt patvaļu.
4.17.Visbeidzot, bet ne mazāk svarīgi ir tas, ka sociālajiem partneriem ir būtiska nozīme vides jautājumu risināšanā, un tāpēc EESK aicina skaidri norādīt uz viņu tiesībām uz tiesu pieejamību. EESK uzskata, ka Orhūsas regulas 11. pants pašlaik nav saderīgs ar Orhūsas konvencijas 2. panta 5. punktu un ka tas būtu jāgroza, lai neierobežotu pilsoniskās sabiedrības organizāciju iespējas vērsties tiesā un paredzētu, ka pietiek ar to, ka nevalstiskai organizācijai cita starpā ir vides aizsardzības mērķis.
Briselē, 2021. gada 27. janvārī
Christa Schweng
Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas priekšsēdētāja
_____________