Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteja
TEN/650
Piekļuve starptautiskajam autobusu pārvadājumu tirgum
ATZINUMS
Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteja
Eiropas Parlamenta un Padomes regula, ar ko groza Regulu (EK) Nr. 1073/2009 par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz piekļuvi starptautiskajam autobusu pārvadājumu tirgum
[COM(2017) 647 final – 2017/0288 (COD)]
Ziņotājs: Raymond Hencks
|
Apspriešanās
|
Eiropas Parlaments, 29/11/2017
Padome, 22/11/2017
|
|
Juridiskais pamats
|
Līguma par Eiropas Savienības darbību 91. panta 1. punkts
|
|
|
|
|
Komitejas Biroja lēmums
|
17/10/2017
|
|
|
|
|
Atbildīgā specializētā nodaļa
|
Transporta, enerģētikas, infrastruktūras un informācijas sabiedrības specializētā nodaļa
|
|
Pieņemts specializētās nodaļas sanāksmē
|
05/04/2018
|
|
Pieņemts plenārsesijā
|
19/04/2018
|
|
Plenārsesija Nr.
|
534
|
|
Balsojuma rezultāts
(par / pret / atturas)
|
200/0/4
|
1.Secinājumi un priekšlikumi
1.1.EESK atbalsta Komisijas mērķi uzlabot mobilitāti iedzīvotājiem, kuri lielā attālumā pārvietojas ar autobusu, veicināt ilgtspējīgu transporta veidu izmantošanu un nodrošināt iedzīvotāju, tostarp cilvēku ar zemākajiem ienākumiem, vajadzībām atbilstošus pakalpojumus.
1.2.Tomēr ierosinājums paplašināt kopīgo noteikumu attiecībā uz piekļuvi starptautiskajam autobusu pārvadājumu tirgum darbības jomu, iekļaujot tajā visus regulāros komercpārvadājumus, to skaitā iekšzemes pārvadājumus, ko nodrošina ārvalstu pārvadātāji, dažās dalībvalstīs tiek uzskatīts par problemātisku.
1.3.Saskaņā ar šo valstu nostāju, jauno noteikumu par piekļuvi starptautiskajam un iekšzemes autobusu regulāro pārvadājumu tirgum attālumā, kas nepārsniedz 100 kilometrus vai 120 kilometrus taisnā līnijā, piemērošana pilsētas un piepilsētas pārvadājumiem var būtiski apdraudēt sabiedriskā pakalpojuma ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi sniegšanu un pienākumu izpildi.
1.4.Regulas priekšlikumā nav ņemtas vērā dalībvalstu būtiskās atšķirības autobusu pārvadājumu organizēšanas jomā un tarifu noteikšanā, jo īpaši attiecībā uz pilsētas vai piepilsētas pārvadājumiem, kas nereti tiek piedāvāti bez maksas vai ar vispārējām vai atsevišķām pasažieru kategorijām paredzētām tarifu atlaidēm, ņemot vērā sociālās un vides vajadzības un ierobežojumus, kuriem vajadzīgs īpašs un daudzveidīgs regulējums. Tomēr ir arī dalībvalstis, kurās ir liberalizētāka piekļuve sabiedriskā transporta tirgiem.
1.5.Ierosināto priekšlikumu, kurā paredzēts, ka starptautiskajiem un iekšzemes pārvadājumiem (tostarp pilsētas un piepilsētas transportam) attālumā, kas taisnā līnijā nepārsniedz 100 kilometrus, var atteikt piekļuvi tirgum tikai tad, ja attiecīgais pakalpojums varētu apdraudēt sabiedrisko pakalpojumu līguma ekonomisko līdzsvaru, dažos gadījumos varētu būt grūti savienot ar vispārējas nozīmes pakalpojumu, kam jābūt visiem finansiāli pieejamam un ar pienācīgu kvalitāti. Ievērojot tiesību aktus attiecībā uz godīgu konkurenci, tirgus var tikai ierosināt cenu, kas noteikta atkarībā no izmaksām. Tomēr dažām dalībvalstīm ir pilnībā vai daļēji liberalizēts tirgus, kas nodrošina samērā labus rezultātus. Ierosinātais priekšlikums šādos gadījumos riskē nozīmēt soli atpakaļ.
1.6.EESK apšauba regulas priekšlikuma atbilstību Līguma par Eiropas Savienību (LES) 5. panta 3. punktam par subsidiaritātes principu, jo Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 26. protokolā valstu, reģionālajām un vietējām iestādēm piešķirta plaša rīcības brīvība sniegt, pasūtīt un organizēt pakalpojumus ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi, lai nodrošinātu augstu kvalitātes, drošības un finansiālās pieejamības līmeni, vienlīdzīgu attieksmi un vispārējas piekļuves un lietotāju tiesību veicināšanu. Tomēr, tā kā dažās dalībvalstīs tālsatiksmes autobusu iekšzemes pārvadājumi, kas pārsniedz 100 km, jau ir liberalizēti, nevar pašu par sevi apšaubīt brīvu piekļuvi tirgum attiecībā uz autobusu pārvadājumiem.
1.7.EESK uzsver, ka saskaņā ar šādu subsidiaritātes principa interpretāciju dalībvalstīm ir atļauts saglabāt ar Līgumu piešķirto plašo rīcības brīvību organizēt vispārējas nozīmes pakalpojumus atbilstoši iedzīvotāju vajadzībām; tas, protams, nozīmēs, ka arī dalībvalstis ar liberalizētu autobusu pārvadājumu tirgu varēs to turpināt un ka Komisijas mērķis, proti, vienotais tirgus šādiem pakalpojumiem, netiks sasniegts.
1.8.Visbeidzot EESK uzsver, ka jaunu autobusu maršrutu atklāšana var apdraudēt sabiedriskos pakalpojumus, kuros izmanto ilgtspējīgākus transporta veidus. Tāpēc EESK uzskata par pamatotu, ka iestādēm ir iespēja nodrošināt, ka šādiem pakalpojumiem tiek izmantoti efektīvi mazoglekļa transportlīdzekļi, kas nepalielina emisijas, it īpaši dzelzceļa pārvadājumi. Tāpēc EESK mudina Komisiju autotransporta tirgus liberalizāciju sasaistīt ar nepārprotamāku principa “piesārņotājs maksā” piemērošanu visiem transporta veidiem.
2.Ievads
2.1.Saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību 4. panta 2. punkta g) apakšpunktu Savienībai transporta jomā ir dalīta kompetence ar dalībvalstīm un saskaņā ar LESD 91. pantu tā arī nosaka:
·“kopīgus noteikumus, ko piemēro starptautiskiem pārvadājumiem uz kādu dalībvalsti vai no tās, vai cauri vienai vai vairākām dalībvalstīm;
·nosacījumus, ar kādiem pārvadātāji, kas nav attiecīgās dalībvalsts rezidenti, tajā drīkst sniegt pārvadāšanas pakalpojumus; (..)
Paredzot 1. punktā minētos pasākumus, ņem vērā gadījumus, kuros to piemērošana varētu nopietni ietekmēt dzīves līmeni un nodarbinātību atsevišķos reģionos, kā arī transportlīdzekļu ekspluatāciju”.
2.2.Komisija norāda, ka ar grozīgumiem Regulā Nr. 1073/2009 par piekļuvi starptautiskajam autobusu pārvadājumu tirgum, tā iecerējusi uzlabot mobilitāti iedzīvotājiem, kuri pārvietojas lielā attālumā, un veicināt ilgtspējīgu transporta veidu izmantošanu, kā arī nodrošināt iedzīvotāju vajadzībām piemērotākus pakalpojumus, tostarp cilvēkiem ar zemākajiem ienākumiem.
2.3.Dažās Eiropas valodās nav nošķīruma starp tālsatiksmes un vietējiem autobusiem (autocar vs. autobus). Attālums bieži ir viens no galvenajiem kritērijiem tālsatiksmes autobusu pārvadājumu regulējumā, piemēram, Apvienotajā Karalistē tam ir jābūt lielākam par 50 jūdzēm un Francijā un Zviedrijā — vairāk par 100 kilometriem.
2.4.Dažās dalībvalstīs tālsatiksmes autobusu pārvadājumu tirgus jau vismaz daļēji ir liberalizēts. Piemēram, Vācijas tirgus liberalizācija tika veikta ar diviem nosacījumiem: maršrutu attālumam ir jābūt vismaz 50 km un tie nedrīkst konkurēt ar dzelzceļu. Francijā prezidenta Makrona pieņemtais likums ļauj visiem pārvadātājiem veikt regulārus pārvadājumus maršrutos, kuru attālums pārsniedz 100 km.
3.Pašlaik spēkā esošie Kopienas noteikumi
3.1.2009. gada 21. oktobra Regula (EK) Nr. 1073/2009 attiecas uz vairāk nekā 9 cilvēku pārvadāšanu ar autobusu regulāru starptautisko pasažieru pārvadājumu veidā, kā arī uz ārvalstu pārvadātāju piekļuvi pasažieru iekšzemes autopārvadājumiem kādā dalībvalstī, ar konkrētiem nosacījumiem un ja šie pārvadājumi nav regulāri.
3.2.Uz pārvadājumiem no dalībvalstīm uz trešām valstīm lielākoties attiecas divpusēji nolīgumi starp dalībvalstīm un attiecīgajām trešām valstīm. Taču ES noteikumus piemēro to dalībvalstu teritorijā, kuras tiek šķērsotas tranzītā.
3.3.ES noteikumus nepiemēro pilsētas un piepilsētas pārvadājumiem ar autobusu. Kabotāžas pārvadājumi, ko kādā dalībvalstī veic ārvalstu pārvadātājs, ir atļauti, izņemot pārvadājumus, kas nodrošina pilsētas vai aglomerācijas vajadzības, vai pārvadājumus no šādas pilsētas vai aglomerācijas uz piepilsētas zonām. Kabotāžas pārvadājumus nevar veikt neatkarīgi no starptautiskajiem pārvadājumiem.
3.4.Savukārt noteikumus par darba ņēmēju norīkošanu saistībā ar pakalpojuma sniegšanu piemēro autobusu pārvadājumu uzņēmumiem, kuri veic kabotāžas pārvadājumus.
3.5.Katru gadu dalībvalstis informē Komisiju par to pārvadātāju skaitu, kam iepriekšējā gada 31. decembrī ir bijušas Kopienas licences, un sniedz ziņas par apliecināto kopiju skaitu, kas atbilst šajā datumā apgrozībā esošo transportlīdzekļu skaitam. Eiropas Savienībā 2016. gada 31. decembrī bija 34 390 pasažieru autopārvadājumu licences un 300 155 autobusi, no tiem aptuveni 46 000 izmantoti galvenokārt tālsatiksmes pasažieru pārvadājumiem.
4.Komisijas ierosinātie jaunie pasākumi
4.1.Darbības joma ir būtiski paplašināta, attiecinot to uz visiem regulārajiem pārvadājumiem (starptautiskiem un iekšzemes) ar autobusu visā Eiropas Savienībā, ko regulāru pārvadājumu ietvaros veic ārvalstu pārvadātājs.
4.2.Pašreizējais regulējums, kurā kabotāžas pārvadājumi definēti kā “pasažieru iekšzemes autopārvadājumi, ko pārvadātājs komercdarbības nolūkā pagaidu kārtā veic uzņēmējā dalībvalstī”, tiek grozīts, svītrojot nosacījumu “pagaidu kārtā”. Tādējādi kabotāžas darbības ir daļa no regulārajiem pārvadājumiem.
4.3.Regulārie kabotāžas pārvadājumi turpmāk ir atļauti, ja ir saņemta Kopienas licence. Pagaidu kabotāžas pārvadājumi ir atļauti tikai tad, ja tas paredzēts organizētāja un pārvadātāja noslēgtajā līgumā un ja šie pārvadājumi nav regulāri.
4.4.Attiecībā uz regulārajiem pārvadājumiem jaunajā regulā ir nošķirti starptautiskie un iekšzemes pasažieru pārvadājumi attālumā, kas nepārsniedz 100 km taisnā līnijā, no vienas puses, un minētie pārvadājumi 100 km vai lielākā attālumā taisnā līnijā, no otras puses.
4.5.Piekļuve tirgum ir pilnībā liberalizēta regulāriem starptautiskajiem pasažieru pārvadājumiem un regulāriem iekšzemes pārvadājumiem attālumā, kas taisnā līnijā sasniedz 100 km vai vairāk.
4.6.Attiecībā uz starptautiskajiem un iekšzemes regulārajiem pārvadājumiem (tostarp pilsētas un piepilsētas transportu) attālumā, kas taisnā līnijā ir mazāks par 100 kilometriem, piekļuvi tirgum var atteikt, ja piedāvātais pakalpojums var apdraudēt sabiedrisko pakalpojumu līguma ekonomisko līdzsvaru. Attālumu, kas mazāks par 100 kilometriem, drīkst pagarināt līdz 120 kilometriem, ja regulārais pārvadājums tiks ieviests, lai apkalpotu izbraukšanas vietu un galapunktu, ko jau apkalpo saskaņā ar vairāk nekā vienu sabiedrisko pakalpojumu līgumu.
4.7.Eksprešu pakalpojumus, t. i., pakalpojumus, ar kuriem nodrošina pasažieru pārvadājumus noteiktos laika intervālos un noteiktos maršrutos bez pieturvietām pa ceļam, turpmāk uzskata par “regulāriem pārvadājumiem” tāpat kā pārvadājumus, kuros pasažieri iekāpj un izkāpj iepriekš noteiktās pieturvietās.
4.8.Saistībā ar pasažieru pārvadājumiem ar autobusu ir izveidota neatkarīga regulatīvā iestāde, kuras uzdevums ir:
·sagatavot ekonomisko analīzi par to, vai jaunais pakalpojums varētu apdraudēt sabiedrisko pakalpojumu līguma ekonomisko līdzsvaru. Regulatīvās iestādes secinājumi ir saistoši kompetentajām iestādēm starptautiskā un iekšzemes tirgus piekļuves tiesību jomā, un regulatīvās iestādes lēmumi ir pakļauti pārskatīšanai tiesā;
·apkopot un sniegt informāciju par piekļuvi autoostām;
·lemt par autoostas apsaimniekotāju lēmumu pārsūdzībām.
4.9.Tehniskos pielāgojumus attiecībā uz Kopienas atļaujām, tirgus piekļuves atļaujām un citiem sertifikātiem veic ar Komisijas deleģētā akta palīdzību.
4.10.Pārvadātājiem ir tiesības piekļūt autobusu stāvlaukumiem (autoostām), pamatojoties uz taisnīgiem, nediskriminējošiem un pārredzamiem nosacījumiem.
5.Vispārīgas piezīmes
5.1.Izskatāmās regulas darbības jomas paplašināšana, iekļaujot tajā visus regulāros komercpārvadājumus, ko veic ārvalstu pārvadātājs, nozīmē, ka ārvalstu pārvadātājs var izmantot iekšzemes regulāros pārvadājumus ar tādiem pašiem nosacījumiem kā vietējie pārvadātāji un ka kabotāžas darbība, ja tā ir nepārtraukta un pastāvīga, ir uzskatāma par regulāru pārvadājumu. Tādējādi izskatāmā regula attiecas uz visiem regulārajiem starptautiskajiem un iekšzemes pārvadājumiem ar autobusu.
5.2.Tātad starptautisko un iekšzemes pārvadājumu, kuru attālums taisnā līnijā ir 100 km vai vairāk, tirgus ir pilnībā liberalizēts un iespējamie sabiedrisko pakalpojumu līgumi vairs nevar būt par iemeslu, lai atteiktu piekļuvi tirgum.
5.3.Regulāriem starptautiskajiem un iekšzemes pārvadājumiem ar autobusu attālumā, kas taisnā līnijā ir mazāks par 100 vai 120 km, piekļuvi tirgum var atteikt, ja ir apdraudēts sabiedrisko pakalpojumu līguma ekonomiskais līdzsvars un ja neatkarīga regulatīvā iestāde, kuras uzdevums ir veikt attiecīgu ekonomisko analīzi, tam piekrīt.
5.4.Atšķirībā no pašlaik spēkā esošās regulas jaunajā Komisijas priekšlikumā vairs nav skaidri izslēgti pilsētas un piepilsētas pārvadājumi ar autobusu, un tiem piemēros jaunos noteikumus.
5.5.Turklāt kompetentās iestādes lēmumos par piekļuvi tirgum nevar noraidīt pieprasījumu, pamatojoties tikai uz to, ka pārvadātājs piedāvā zemākas cenas nekā citi pārvadātāji, lai arī ir labi zināms, ka privātā sektora pārvadātāji, kuriem sabiedrisko pakalpojumu pienākumi nav obligāti, piedāvā cenas (piemēram, 1 euro tālsatiksmes maršrutā), kas neapšaubāmi liecina par dempingu. Attiecīgā noteikuma vispārīgais formulējums, kurā nav nekādu ierobežojumu, var tikt uzskatīts par “zaļo gaismu” negodīgai konkurencei.
5.6.Regulas priekšlikumā nav ņemtas vērā dalībvalstu būtiskās atšķirības autobusu pārvadājumu organizēšanas jomā un tarifu noteikšanā, tostarp attiecībā uz pilsētas vai piepilsētas pārvadājumiem, kas bieži vien tiek piedāvāti bez maksas vai ar vispārējām vai atsevišķām pasažieru kategorijām paredzētām tarifu atlaidēm, ņemot vērā sociālās un vides vajadzības un ierobežojumus, kuriem vajadzīgs īpašs un daudzveidīgs regulējums. Tomēr ir arī dalībvalstis, kurās ir liberalizētāka piekļuve sabiedriskā transporta tirgiem.
5.7.EESK apšauba regulas priekšlikuma atbilstību Līguma par Eiropas Savienību (LES) 5. panta 3. punktam par subsidiaritātes principu un uzskata, ka pamatojuma dokumentā (kas paredzēts 2. protokola par subsidiaritātes un proporcionalitātes principu piemērošanu 5. pantā) minētie argumenti nav pilnībā pārliecinoši. Tomēr, tā kā dažās dalībvalstīs tālsatiksmes autobusu iekšzemes pārvadājumi, kas pārsniedz 100 km, jau ir liberalizēti, nevar pašu par sevi apšaubīt brīvu piekļuvi tirgum attiecībā uz autobusu pārvadājumiem.
5.8.Tomēr pasažieru pārvadājumi ir arī pakalpojums ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi, kas paredzēts Līgumā, un uz to attiecas LESD 106. panta 2. punkts, kurā noteikts, ka “uz uzņēmumiem, kam uzticēti sabiedriski pakalpojumi vai kas darbojas kā dalībvalstu fiskāli monopoli, attiecas Līgumos ietvertie noteikumi un jo īpaši noteikumi par konkurenci, ja šo noteikumu piemērojums de iure vai de facto netraucē veikt tiem uzticētos konkrētos uzdevumus”.
5.9.Tas virzīts uz pakalpojumu saistību izpildes prioritātes principu, kas nav saistīts ar pieeju, kuras pamatā ir ekonomiskais līdzsvars.
5.10.Kopējās vērtības, kas piemērojamas pakalpojumiem ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi un uzskaitītas 26. protokolā par vispārējas nozīmes pakalpojumiem (jeb sabiedriskie pakalpojumi, atsaucoties uz LESD 14. pantu), cita starpā ir šādas: valstu, reģionālo un vietējo iestāžu būtiskā loma un plašā rīcības brīvība sniegt, pasūtīt un organizēt pakalpojumus ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi; augsts kvalitātes un drošības līmenis un pieņemama cena, vienlīdzīga attieksme un vispārējas piekļuves un lietotāju tiesību veicināšana.
5.11.No tā izriet, ka ekonomiskais līdzsvars nav to vērtību vidū, kuras noteikti ir piemērojamas pakalpojumiem ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi. Turklāt ekonomiskais līdzsvars dažos gadījumos varētu būt grūti savienojams ar pakalpojumu, kam jābūt finansiāli visiem pieejamam. Tirgus var tikai piedāvāt cenu, kas noteikta atkarībā no izmaksām un tādējādi tas nevar nodrošināt vispārēju piekļuvi pakalpojumam par pieņemamu cenu. Tomēr jāatzīmē arī, ka dažām dalībvalstīm ir pilnībā vai daļēji liberalizēts tirgus, kas nodrošina samērā labus rezultātus. Ierosinātais priekšlikums šādos gadījumos riskē nozīmēt soli atpakaļ.
5.12.Tādējādi regulatīvā iestāde, kuras izveide paredzēta izskatāmajā regulā, varētu vienīgi novērtēt, vai ir vai nav ievēroti LESD 106. panta 2. punkta un 26. protokola nosacījumi, un šādas pilnvaras (acīmredzamas kļūdas konstatēšana) līdz šim ir bijušas tikai Komisijai pēc prasības iesniegšanas ES Tiesā.
5.13.Atšķirībā no Komisijas jaunā priekšlikuma pašreizējās Regulas Nr. 1073/2009 noteikums atbilst Līgumam, jo tās 8. panta 4. punkta d) apakšpunktā (ko Komisija ierosina svītrot) noteikts: “dalībvalsts, pamatojoties uz detalizētas analīzes datiem, nolemj, ka attiecīgais pakalpojums varētu nopietni apdraudēt līdzīgu pakalpojumu, uz ko attiecas viens vai vairāki sabiedrisko pakalpojumu līgumi, kas atbilst Kopienas tiesību aktiem, izdzīvošanas iespējas attiecīgos tiešās satiksmes iecirkņos”.
5.14.Tāpēc EESK uzskata, ka citēto 8. panta noteikumu grozīt nav pamatoti un dalībvalstīm saskaņā ar subsidiaritātes principu ir jāsaglabā plašā rīcības brīvība, kas Līgumā tām ir piešķirta attiecībā uz savu vispārējas nozīmes pakalpojumu organizēšanu atbilstoši iedzīvotāju vajadzībām, izņemot gadījumus, kad Komisija konstatē acīmredzamu kļūdu.
5.15.EESK uzsver, ka jaunu autobusu maršrutu atklāšana varētu apdraudēt sabiedriskos pakalpojumus, kuros izmanto ilgtspējīgākus transporta veidus, it īpaši dzelzceļa pārvadājumus. Tāpēc nav pieļaujams, ka vienā un tajā pašā maršrutā tikai un vienīgi ekonomisku apsvērumu dēļ tiek atstāti novārtā dzelzceļa pārvadājumi.
5.16.EESK šajā saistībā norāda, ka vienotas Eiropas dzelzceļa telpas regulējuma mērķis ir izveidot tādu Eiropas dzelzceļa telpu, kas spētu ilglaicīgi konkurēt ar citiem transporta veidiem.
5.17.Taču ir skaidrs, ka konkurence starp dzelzceļa transportu un autotransportu joprojām ir lielā mērā negodīga, jo maksa par dzelzceļa izmantošanas tiesībām, ko sedz dzelzceļa pārvadātāji, un ekspluatācijas izmaksas ir aptuveni trīsreiz augstākas par izmaksām, ko sedz autobusu pārvadājumu pakalpojumu sniedzēji. Līdz šim bez vērā ņemamām sekām ir palicis Komisijas paziņojums veikt “pasākumus transporta ārējo izmaksu koordinētai un līdzsvarotai internalizēšanai starp transporta veidiem tā, lai maksa atspoguļotu ārējo izmaksu līmeni sabiedrībai kopumā”.
5.18.Tāpēc EESK mudina Komisiju autotransporta tirgus liberalizāciju sasaistīt ar nepārprotamāku principa “piesārņotājs maksā” piemērošanu visiem transporta veidiem.
Briselē, 2018. gada 19. aprīlī
Luca JAHIER
Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas priekšsēdētājs
_____________