1.

Par courrier du 4 décembre 2008, les autorités françaises ont notifié, au titre de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE, un régime d'aides consistant en des mesures fiscales en faveur du secteur portuaire et introduites par la loi no 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire. La notification a été enregistrée sous le numéro N 614/2008.

2.

Par lettre du 11 décembre 2008, la Commission a invité les autorités françaises à fournir quelques éléments complémentaires nécessaires. A la demande des autorités françaises, la Commission a étendu le délai de réponse jusqu′au 9 février 2009.

3.

Le 28 janvier 2009 a eu lieu une réunion entre les représentants des autorités françaises et les services de la Commission. Par lettre du 10 février 2009, les autorités françaises ont fourni les éléments complémentaires.

4.

Les mesures notifiées s'inscrivent dans le cadre de la réforme portuaire qui fait l'objet de la loi portant réforme portuaire (2). L'objectif de cette réforme est d'améliorer les performances et la compétitivité des ports maritimes français.

5.

Dans ce contexte, la loi portant réforme portuaire vise à:

6.

Les missions des grands ports maritimes seront recentrées sur les activités régaliennes (sécurité, sûreté et police portuaire) et sur les fonctions d'aménageur du domaine portuaire. En revanche, des opérateurs intégrés de terminaux seront responsables de l'ensemble des opérations de manutention, ce qui devrait augmenter l'efficacité de ces activités.

7.

Les autorités françaises ont précisé que la loi vise la simplification par le transfert des activités de manutention portuaire encore exercées par les grands ports maritimes vers des opérateurs privés.

8.

La réforme rapproche le système français du modèle européen où les fonctions respectives de l′autorité portuaire et de l'opérateur portuaire sont clairement distinguées et où ce dernier est le plus souvent une entreprise privée.

9.

La réforme portuaire comporte le transfert des activités de manutention portuaire vers les opérateurs privés par une procédure de cession des outillages dans les grands ports maritimes ainsi qu′un dispositif fiscal comprenant deux volets: l'un qui réduit les charges fiscales applicables aux équipements transférés dans les grands ports maritimes et l'autre qui peut conduire à l'exonération de taxes locales applicables aux équipements exploités dans l'ensemble des ports maritimes (grands ports maritimes et ports décentralisés).

10.

Les autorités françaises ont notifié le dispositif fiscal qui sera mis en œuvre à partir du 1er juin 2009. Ce dispositif concerne deux impôts locaux, à savoir la taxe foncière, due tous les ans par le propriétaire d'un bien immobilier (4), et la taxe professionnelle, payée par les entreprises (5). Le transfert des outillages aura lieu, pour chaque grand port maritime, dans les 27 mois suivant son institution.

11.

Les grands ports maritimes cessent d'exploiter les outillages, équipements et installations spécifiques de manutention portuaire (outillages de manutention) qu′ils cèdent aux entreprises privées selon une procédure de vente décrite à l'article 9 de la loi portant réforme portuaire.

12.

D′après cette disposition, la procédure de vente des outillages de manutention et de cession des droits réels qui leur sont attachés suppose plusieurs étapes. Dans un premier temps, le grand port maritime négocie les modalités du transfert des outillages avec les opérateurs qui utilisent régulièrement les services du port ou ont fait des investissements significatifs sur le terminal. Ensuite, s'il n'y a pas d'opérateurs présents ou si les négociations n'aboutissent pas dans un délai de trois mois, le grand port maritime lance un appel à candidatures dans le cadre d'une procédure transparente et non discriminatoire. Enfin, si l'appel à candidatures est infructueux et lorsque le projet stratégique du grand port maritime le prévoit, le port peut créer une filiale pour lui confier l'activité concernée; au terme d'une période de cinq ans, un nouvel appel à candidatures est organisé. A l'issue de l'appel à candidature, des conventions de terminal seront conclues avec les opérateurs retenus.

13.

Selon l'article 9 de la loi portant réforme portuaire, une commission nationale indépendante est chargée de veiller “au bon déroulement et à la transparence de la procédure” de cession des outillages. Son rôle est d'émettre un avis public sur l'évaluation des biens avant leur cession. Elle doit prendre en compte l'équilibre économique et les perspectives de développement de l'activité. Pour l'évaluation, la commission peut faire également appel à un expert additionnel. La commission compte parmi ses membres un magistrat de la Cour des comptes, un représentant des collectivités locales et une personnalité qualifiée choisie en raison de ses compétences dans le domaine portuaire. Des conditions d'incompatibilité entre les fonctions de membre de la commission et une autre fonction à responsabilité dans les instances de direction ou de surveillance des grands ports ou dans les entreprises de manutention sont également prévues.

14.

Le transfert des outillages de manutention portuaire vers les opérateurs privés est complété par deux mesures fiscales qui font l'objet de la notification.

15.

Le premier volet prévoit un régime d'allègement fiscal automatique qui consiste en une réduction dégressive, sur une durée limitée à 5 ans, de la valeur locative servant comme base de calcul des impôts locaux des opérateurs privés repreneurs des outillages de manutention portuaire (il s'agit en l'occurrence de la taxe professionnelle et de la taxe foncière). La réduction est de 100 % les deux premières années au titre desquelles le bien entre dans la base d’imposition de l’opérateur, puis respectivement de 75 %, 50 % et 25 % les trois années suivantes.

16.

Le deuxième volet fiscal prévoit pour les collectivités locales qui gèrent des ports maritimes la possibilité d'exonérer les entreprises de manutention de la taxe professionnelle. Il s'agit d'une mesure complémentaire prise sur délibération. Cette exonération porte sur la valeur des outillages exploités au 31 décembre 2009 et ceux acquis ou créés en remplacement de ces biens et qui sont utilisés dans le ressort d'un des 24 ports figurant à l'annexe 1 de la présente décision.

17.

L′exonération est limitée à une période de 6 ans, de 2010 à 2015.

18.

Pour le premier volet, les entreprises bénéficiaires sont celles qui ont repris le matériel cédé par les grands ports maritimes (6) dans le cadre de la réforme portuaire. Dans le cas du deuxième volet, la possibilité d'exonération concerne les entreprises de manutention portuaire de 24 ports maritimes français. Le nombre des entreprises bénéficiaires concernées est estimé par les autorités françaises de 11 à 50.

19.

Le montant de l'exonération est estimé par les autorités françaises à 7,5 millions d'euros par an pour le premier volet et à 10 millions d'euros par an pour le deuxième volet. Le montant total pour toute la période de l'exonération s'élève à 97,50 millions d'euros.

20.

Les autorités françaises considèrent que l'absence d'unité entre les différents services de manutention serait responsable du manque de productivité et de fiabilité des ports français. La réforme a pour but de relancer lesdits ports, afin d'améliorer leur performance et leur compétitivité.

21.

Selon les autorités françaises, en accompagnant la nouvelle organisation portuaire, les exonérations fiscales temporaires sont destinées à encourager la reprise des activités de manutention et du personnel associé ainsi que les investissements privés.

22.

Quant au volet d'exonération qui concerne les outillages existants, les autorités françaises mettent en avant le fait que cette mesure permet d'accompagner le transfert d'outillage et donc la modernisation des grands ports maritimes. Pour les ports décentralisés, la mesure devrait inciter les collectivités locales à mettre en œuvre une réforme de la manutention similaire à celle portée par l'Etat pour les grands ports maritimes.

23.

Conformément à l'article 87, paragraphe 1 du traité, toute aide accordée par un Etat au moyen de ressources d’Etat qui fausse ou qui menace de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions est incompatible avec le marché commun, dans la mesure où elle affecte les échanges entre Etats membres, sauf dérogations prévues par le Traité.

24.

La qualification d'une mesure nationale en tant qu'aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité suppose que les conditions cumulatives suivantes soient remplies, à savoir que: 1) la mesure en cause confère un avantage économique sélectif; 2) cet avantage soit financé au moyen de ressources d'État; 3) cet avantage fausse ou menace de fausser la concurrence et, enfin; 4) cet avantage affecte les échanges entre États membres (7).

25.

Afin d'exclure tout avantage, les biens publics concernés (outillages de manutention portuaire) doivent être vendus au prix du marché. La Commission observe que dans le cas d'espèce, la vente ne s'effectue pas dans le cadre d'une procédure d'offre ouverte, transparente, non-discriminatoire et inconditionnelle. C'est uniquement si les négociations de gré à gré n'aboutissent pas avec les opérateurs déjà présents ou s'il n'y a pas d'opérateur présent, qu′une telle procédure est mise en place. Conformément à la Communication de la Commission concernant les éléments d'aide d'Etat contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics (8), dont les dispositions sont applicables par analogie au cas d'espèce, en l'absence d'une procédure d'offre inconditionnelle, l'évaluation du prix de vente doit être réalisée par un expert indépendant préalablement aux négociations précédant la vente pour fixer la valeur marchande sur la base d'indicateurs du marché et de critères d'évaluation communément acceptés. Le prix du marché ainsi fixé représente le prix d'achat minimal qui peut être accepté sans que l'on puisse parler d'aide d'État.

26.

En l'espèce, la Commission constate que, en cas de vente de gré à gré, la procédure proposée prévoit l'établissement d'une commission nationale d'évaluation des biens cédés. La Commission note que ladite commission doit rendre préalablement à la cession un avis public sur la valeur des biens qui font l'objet de la vente.

27.

Toutefois, la Commission observe qu′il ne ressort pas du dossier que l'avis exprimé par la commission d'évaluation soit contraignant. En absence de caractère contraignant de cet avis, la Commission ne peut pas exclure à ce stade que les biens soient vendus à un prix inférieur au prix du marché. La Commission a des doutes sur le fait que l'avis public sur la valeur des biens qui font l'objet de la vente s'impose en tant que prix minimal du transfert desdits biens.

28.

De plus, la Commission s'interroge sur les garanties offertes par la France en matière d'indépendance de la commission et sur les qualifications et l'expérience que devront posséder ses membres aux fins de l'évaluation des biens en question au regard des critères mentionnés au point II.2.a) de la communication susvisée.

29.

Compte tenu des considérations qui précèdent, la Commission ne peut exclure à ce stade que la cession de l'outillage de manutention portuaire dans le contexte d'une vente de gré à gré ne confère un avantage économique aux acheteurs de ce matériel.

30.

Dans l’hypothèse où la Commission conclurait que la mesure confère à ces bénéficiaires un avantage économique, cet avantage serait sélectif puisqu’il ne concerne que les entreprises de manutention portuaire déjà établies sur le port.

31.

La procédure de cession concerne des biens publics qui pourraient être cédés à un prix inférieur au prix du marché, les autorités portuaires renonçant ainsi à des recettes publiques. La Commission conclut que la cession, dans l'hypothèse où elle conférerait un avantage, impliquerait un transfert de ressources d'Etat.

32.

Compte tenu des avantages que les acheteurs pourraient recevoir lors d'une vente à un prix inférieur au prix du marché, la mesure examinée est susceptible d'affecter les entreprises concurrentes sur le marché européen des services portuaires et de créer des distorsions de concurrence entre opérateurs portuaires.

33.

A la lumière de ce qui précède, la Commission ne peut exclure à ce stade que la cession des outillages de manutention portuaire dans le contexte d'une procédure de gré à gré incorpore des éléments d'aide d'Etat au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

34.

La Commission note que la cession de l'outillage de manutention des ports maritimes vers des entreprises privées s'inspire du constat fait par la Commission dans sa communication sur une politique portuaire européenne (points II.1 et II.4.1) (9). Toutefois, à ce stade, la Commission estime que ceci est insuffisant pour conclure à la compatibilité d'une aide éventuelle. Elle remarque que les objectifs de la mesure tels que visés ci-dessus ne justifient pas de céder les actifs à un prix inférieur à celui du marché.

35.

Les autorités françaises sont invitées à expliquer les effets de cette mesure sur l'efficacité et la compétitivité des grands ports maritimes.

36.

A ce stade la Commission exprime des doutes sur la compatibilité de la mesure avec les dispositions de l'article 87 paragraphes 2 et 3 du traité. La mesure ne semble pas remplir les conditions pour bénéficier d'aucune des dérogations fixées par ces dispositions. Les autorités françaises sont invitées à montrer pourquoi la mesure satisferait ces conditions.

37.

La mesure examinée confère aux bénéficiaires des avantages sous forme de réduction d'impôts. La mesure est sélective puisqu'elle ne s'adresse qu′à des entreprises de manutention portuaire situées dans 24 ports maritimes français.

38.

Le dispositif fiscal notifié conduit à une perte de ressources pour les collectivités locales et, de ce fait, est financé au moyen de ressources d'Etat.

39.

Les mêmes considérations qu′au point 32 ci-dessus s'appliquent.

40.

A la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que le dispositif fiscal notifié par les autorités françaises constitue une aide d'Etat aux entreprises de manutention portuaire.

41.

Au titre de l’article 87 paragraphe 3 sous c) du traité CE, une aide d’Etat peut être déclarée compatible avec le marché commun pour autant qu′elle soit destinée à favoriser le développement de certaines activités ou de certaines régions, dans la mesure où elle n’affecte pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

42.

Les autorités françaises font valoir le rôle d'encouragement que les mesures fiscales proposées auront dans la reprise et la restructuration du parc de matériel de manutention.

43.

La Commission note cet aspect ainsi que le fait que le transfert de l'outillage de manutention vers des acteurs privés est cohérent avec la communication susvisée sur une politique portuaire européenne (points II.1 et II.4.1. de la communication). Toutefois, elle estime que la nécessité, la justification et la proportionnalité des aides pour ce faire n'ont pas été démontrées. Cela est d'autant plus vrai lorsqu′aucun transfert n'a lieu, comme pour le deuxième volet. La Commission a donc des doutes sur la compatibilité de la mesure notifiée avec l'article 87 paragraphe 3 sous c) du traité (aides destinées à favoriser le développement de certaines activités).

44.

Afin de mieux apprécier la mesure au regard des encadrements existants, la Commission a calculé l'intensité des mesures notifiées en équivalent subvention brut (ESB). Elle note que ces intensités sont conséquentes. L'intensité d'aide s'élève pour le premier volet:

45.

S′agissant du deuxième volet, deux situations sont à distinguer: les biens qui font l'objet d'un transfert et auxquels on applique la réduction automatique de taxe professionnelle et les biens non transférés qui sont exploités par les opérateurs privés. L'intensité de l'aide dans la première situation s'établit à 8,19 % (12), qui s'ajoute à l'intensité mentionnée au point 44 ii). En revanche, pour ce qui est de la deuxième situation, l'aide semble s'apparenter plutôt à une aide au fonctionnement puisqu′elle porte sur les actifs immobilisés et n'est pas liée à un nouvel investissement du bénéficiaire. Elle serait, de ce fait, interdite.

46.

Dans ces conditions, la Commission a des doutes sur la compatibilité de l'aide avec, en particulier, les lignes directrices concernant les aides d'Etat à finalité régionale pour la période 2007 – 2013 (13) qui semblent être, a priori, les lignes directrices les plus appropriées pour apprécier la mesure en cause. En effet, selon le point 54 des lignes directrices, sauf dans le cas des reprises et des petites et moyennes entreprises, les actifs acquis doivent être neufs pour qu'une aide à l'investissement puisse être déclarée compatible. En outre, ces lignes directrices interdisent les aides au fonctionnement, sauf dans les régions éligibles à l'article 87 paragraphe 3 sous a) (point 76).

47.

Ces doutes rendent nécessaire une analyse plus approfondie du dossier en permettant aux parties intéressées de présenter leurs observations sur la mesure.

48.

En outre, la Commission invite également les autorités françaises à indiquer les critères selon lesquels ont été choisis les ports concernés par la mesure notifiée et repris dans l'annexe.

49.

En conclusion, la Commission considère, à ce stade, que le dispositif fiscal notifié par les autorités françaises constitue une aide d'Etat au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.

50.

Pour les raisons exprimées ci-dessus, la Commission a à ce stade des doutes que la mesure notifiée puisse être déclarée compatible avec le marché commun.