20.11.2006   

LV

Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis

C 282/1

I.-VII.

1.–15.

1.–3.

4.–10.

4.–5.

6.–8.

9.–10.

11.–15.

11.–13.

14.–15.

16.–63.

16.–28.

16.–18.

19.–28.

29.–39.

29.–34.

35.–39.

40.–52.

40.–46.

47.–52.

53.–63.

53.–63.

64.–69.

Saņēmējs

ES līdzekļu maksājuma galīgais saņēmējs.

Ietekme

ilgtermiņa sociāli ekonomiskas sekas, kuras vērojamas laika gaitā pēc intervences beigām un kuras var ietekmēt intervences tiešo vai netiešo jeb ārpus mērķa esošo grupu, kas var būt gan ieguvēji, gan zaudētāji.

NUTS

statistiski teritoriālo vienību nomenklatūra jeb ES kopējā reģionālās statistikas klasifikācija, kas katru dalībvalsti iedala reģionu hierarhijā (tos apzīmē ar NUTS 1, NUTS 2, NUTS 3 un LAU 1 un LAU 2) atkarībā no valsts administratīvajām vienībām.

Leader

struktūrfondu finansēta iniciatīva, kas paredzēta, lai palīdzētu ieinteresētajām personām lauku apvidos.

Veikums

ar intervencei piešķirtajiem līdzekļiem iegūtais vai paveiktais (piemēram, zemnieks iegādājies saimniecībai aprīkojumu, ciematā uzbūvēts ceļš).

Rezultāts

tūlītējas izmaiņas, kas skar tiešo mērķgrupu, intervences laikā vai pēc tās (piemēram, ceļa izbūves rezultātā uzlabota pieejamība apvidum, lielāka produktivitāte lauku saimniecībā).

Pilsētas teritorija

ģeogrāfiska teritorija, kurai nepiemīt neapdzīvota apvidus iezīmes. Pilsētas teritoriju klasificēšanai pastāv dažādas tipoloģijas, piemēram, lauki un pilsētas atkarībā no apdzīvotības.

DP

darbības programma.

ELVGF

Eiropas Lauksaimniecības virzības un garantiju fonds.

ESPON

Eiropas zemes izmantošanas plānošanas novērojumu tīkls.

ESAO

Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija.

ĢD AGRI

Lauksaimniecības un lauku attīstības ģenerāldirektorāts.

IKP

iekšzemes kopprodukts.

KLP

kopējā lauksaimniecības politika.

LA

lauku attīstība.

LAP

lauku attīstības programma.

LAU

vietējā administratīvā vienība.

MLA

mazāk labvēlīgi apvidi.

SVID

stipro un vājo pušu, iespēju un draudu analīze.

I.

Lauku apvidi sastopas ar tādām nozīmīgām problēmām kā iedzīvotāju skaita samazināšanās un šauras ekonomiskās iespējas. ES devums lauku attīstībā no 2000. līdz 2006. gadam ir vairāk nekā 60 miljardi EUR. Aptuveni 40 % no šā budžeta izmanto ieguldījumiem lauku attīstībā. Tie aptver plašu spektru projektu, kurus kopīgi pārvalda Komisija un dalībvalstis (sk. 1. līdz 10. punktu).

II.

Šis ziņojums ir par Palātas revīzijas apsvērumiem saistībā ar ieguldījumiem lauku attīstībā. Revīzijā meklēja atbildi uz šādu vispārīgu jautājumu: “Kādā mērā ieguldījumu pasākumu iznākums efektīvi risina problēmas lauku apvidos?” (sk. 3. un 11. līdz 15. punktu).

III.

Lauku attīstības regulas elastīgums (plaši mērķi, prioritāšu trūkums) un skaidras stratēģijas neesamība dalībvalstu programmās ir radījuši situāciju, kad nav skaidrs, kura mērķa īstenošanā līdzekļi ir devuši ieguldījumu. Dalībvalstu programmās uzmanība veltīta lielākoties lauksaimniecības nozarei, un tajās nepietiekami ņemti vērā atbalstāmā ģeogrāfiskā apgabala raksturlielumi (sk. 16. līdz 28. punktu).

IV.

Nav efektīvu nosacījumu un atlases procedūru, lai novirzītu līdzekļus tiem ģeogrāfiskajiem apgabaliem un saņēmējiem, kam šie līdzekļi visvairāk vajadzīgi (sk. 29. līdz 34. punktu). Efektīvas mērķu noteikšanas trūkums palielina arī nevajadzīgo ieguldījumu sekas, kas samazina atbalsta efektivitāti (sk. 35. līdz 39. punktu).

V.

Nozīmīga daļa izdevumu attiecas uz apvidiem, kas būtībā nav lauku apvidi. Salīdzinot ar iepriekšējo plānošanas periodu, ieguldījumu atbalsts lauku apvidiem ir būtiski samazinājies (sk. 40. līdz 46. punktu).

VI.

Ne vienmēr bija iespējams noteikt projektu ietekmi, taču to būtu bijis iespējams izdarīt, ja galvenie elementi, kas palielina to efektivitāti, veidotu sinerģiju ar pārējiem projektiem un būtu lauku apvidos (sk. 47. līdz 52. punktu). Trūkumus konstatēja arī uzraudzības un vērtēšanas sistēmas īstenošanā (sk. 53. līdz 63. punktu).

VII.

Kopumā Palāta uzskata, ka nav iespējams novērtēt, vai ieguldījumi lauku attīstībā ir efektīvi. Mērķi ir pārāk plaši, un politikas īstenošanai trūkst stratēģijas. Lauku attīstības politikas divu galveno mērķu īstenošana nav līdzsvarota. Lai to līdzsvarotu, Komisijai kopā ar dalībvalstīm jāuzlabo politikas efektivitāte. Mērķu izskaidrošana un principu izstrāde efektīvai mērķu noteikšanai ir šajā ziņā svarīgi elementi (sk. 64. līdz 69. punktu).

1.

Lauku attīstība ir finansiāli nozīmīga ES budžetam. ES ieguldījums 2000.–2006. plānošanas periodā ir vairāk nekā 60 miljardi EUR, un ir priekšlikums palielināt šo summu līdz gandrīz 70 miljardiem EUR 2007.–2013. plānošanas periodam. Šai summai vēl jāpieskaita vairāki miljardi euro no “modulēšanas” – līdzekļu pārskaitījumiem lauku attīstībai no tiešajām lauku saimniecību subsīdijām (1).

2.

Lauku apvidi veido lielu ES teritorijas daļu, un tajos dzīvo liels skaits ES iedzīvotāju. Salīdzinot ar pilsētu teritoriju, lauku apvidos IKP uz iedzīvotāju ir aptuveni par vienu trešdaļu mazāks, apdzīvotība ir apmēram desmit reizes zemāka, un nodarbinātība lauksaimniecības nozarē ir desmit reizes lielāka. Lauku apvidi parasti ir nomaļi un ar vājāku infrastruktūru un pamatpakalpojumiem, kā arī tajos sastopamas tādas nozīmīgas problēmas kā iedzīvotāju skaita samazināšanās un šauras ekonomiskās iespējas.

3.

Šis īpašais ziņojums sniedz apsvērumus par šādiem lauku attīstības regulas pasākumiem (2): “ieguldījumi lauku saimniecībās”, “lauksaimniecības produktu pārstrādes un tirdzniecības uzlabošana” un “lauku apvidu pielāgošanas un attīstības veicināšana”. Tie ietver aptuveni 40 % no pieejamā budžeta. Saistībā ar šiem pasākumiem var finansēt plašu spektru projektu, kas šīs revīzijas nolūkā, ir saukti par ieguldījumiem lauku attīstībā. Citi svarīgi lauku attīstības pasākumi, piemēram, agrovide, mazāk attīstīti lauku apvidi un mežsaimniecība, kuru mērķis ir risināt problēmas lauku apvidos, ir apskatīti iepriekšējos ziņojumos (3).

4.

Pirms 2000. gada ieguldījumu pasākumi bija struktūrfondu daļa, un to mērķi un nosacījumi bija atrunāti īpašās regulās. Ieguldījumi lauku saimniecībās un lauksaimniecības produktu pārstrādes un tirdzniecības uzlabošanā bija paredzēti, lai atbalstītu lauksaimniecības nozari visā ES, kamēr pasākumi pielāgošanas un attīstības veicināšanai lauku apvidos bija paredzēti, lai šajos apvidos risinātu konkrētas problēmas.

5.

Kopš 2000. gada lauku attīstība kļuva par KLP “otro pīlāru” (4). Tas notika, apvienojot ieguldījumu pasākumus ar plaša spektra citiem pasākumiem vienā regulā. Vienlaicīgi saglabājot struktūrfondu mērķus, šajā politikā iestrādāja KLP mērķus. Noteica dažus nosacījumus, un kopš tā laika pasākumus īsteno visā ES. Tas ir radījis decentralizētu politiku, paverot plašas iespējas dalībvalstīm finansēt valsts vai reģionālas prioritātes.

6.

Vispārīgā līmenī Regula nosaka divus mērķus. Pirmais no tiem attiecas uz lauksaimniecības nozari un īsumā definējams kā konkurences uzlabošana lauksaimniecībā un ilgtspējīga zemes apsaimniekošana. Otrs attiecas uz strukturāliem pielāgojumiem reģionos, kuru attīstība atpaliek vai kuri saskaras ar citām strukturāla rakstura problēmām. Šie mērķi ir detalizēti izklāstīti 1. tabulā.

7.

Regula arī nosaka īpašus mērķus diviem ieguldījumu pasākumiem, kas arī ir izklāstīti 1. tabulā . Ieguldījumi lauku saimniecībās sniedz ieguldījumu lauksaimniecības ienākumu palielināšanā un uzlabo dzīves, darba un ražošanas apstākļus. Ieguldījumi lauksaimniecības produktu pārstrādes un tirdzniecības uzlabošanai palielina konkurenci un palielina produktu pievienoto vērtību.

8.

Ieguldījumi pielāgošanas un attīstības veicināšanai lauku apvidos parasti ir zināmi pēc to kārtas skaitļa Regulā: “33. pants”. Šis pants nosaka, ka atbalstu piešķir pasākumiem, kas saistīti ar lauksaimniecības darbībām un to pārveidošanu, kā arī ar lauku pasākumiem, uz kuriem neattiecas pārējie pasākumi. Tad tajā ir virkne ievilkumu (kuri šajā ziņojumā tiek saukti arī par pasākumiem), kam nav sniegts sīkāks apraksts un īpaši mērķi. Līdz ar to saistībā ar šo pasākumu var atbalstīt plašu spektru projektu.

9.

Komisija un dalībvalstis kopīgi pārvalda un īsteno ieguldījumu pasākumus lauku attīstībā. Praksē tas nozīmē, ka dalībvalstis savās programmās nosaka stratēģiju un atbilstīguma nosacījumus, apstiprina un pārbauda projektus, maksā saņēmējiem un ziņo Komisijai. Komisija atbild par to, lai programmas, to īstenošana un ziņošana par tām atbilstu tiesību aktos noteiktajām prasībām.

10.

Potenciālie saņēmēji (lauksaimnieki, pārstrādes un tirdzniecības uzņēmumi, vietējās pašvaldības) iesniedz pieteikumu īstenotājai iestādei konkrētajā dalībvalstī. Ja projekts atbilst prasībām (atbilstīguma nosacījumi, pieejamais budžets un dažkārt arī novērtējumam un atlases kritērijiem), to apstiprina un saņēmējs var īstenot projektu. Pēc projekta pabeigšanas saņēmējs pieprasa līdzekļu atmaksu no dalībvalsts maksājumu aģentūras. Maksājumu aģentūra periodiski pieprasa Komisijai atlīdzināt radušos izdevumus.

11.

Palāta nolēma veikt efektivitātes revīziju, uzmanību pievēršot efektivitātei saistībā ar 2000.–2006. plānošanas periodu. Efektivitātes princips attiecas uz nosprausto mērķu un paredzēto rezultātu sasniegšanu.

12.

Par galvenajiem elementiem izraudzīja plānošanu, īstenošanu un sasniegto iznākumu, kā arī uzraudzību un vērtēšanu. Pārskats par šiem elementiem un to savstarpējo saistību ir sniegts 1. attēlā:

13.

Revīzijas mērķis bija izdarīt secinājumus par to, kādā apmērā ieguldījumu pasākumi lauku attīstībā efektīvi risina problēmas lauku apvidos. Šo pieeju izraudzījās, apskatot šādus jautājumus, kas balstās uz iepriekš minētajiem četriem galvenajiem elementiem:

14.

Revīziju veica no 2005. gada janvāra līdz decembrim un revīzijas pierādījumus ieguva:

15.

Revīzijas apmeklējumiem uz vietas izvēlējās turpmāk minētās dalībvalstis un reģionus atkarībā no to lieluma revīzijai atlasītajā paraugā. Ārpus 1. mērķa esošie reģioni (7): Francija (valsts LAP), Vācija (Nīderzahena), Itālija (Emīlija Romaņja), Nīderlande (valsts LAP) un Spānija (Katalonija). 1. mērķa reģioni: Vācija (Brandenburga), Itālija (Kampānija), Portugāle (Lisabona un Taho ieleja) un Spānija (valsts darbības programma). Apmeklējumus veica no 2005. gada jūnija līdz oktobrim.

16.

Lauku attīstības regulas mērķis, no vienas puses, ir sniegt ieguldījumu KLP mērķu īstenošanā un, no otras puses, sniegt ieguldījumu ekonomikas un sociālajā kohēzijā (sk. 6. punktu). Lai sasniegtu šos mērķus, Regulā noteikti vairāki pasākumi. Dažiem no tiem ir noteikti īpaši mērķi, kamēr citiem tādu nav (sk. 1. tabulu). Šie pasākumi ir dažāda veida atbalsts, lai uzlabotu konkurenci lauksaimniecībā, uzlabotu vidi un atbalstītu lauku apvidus. Regula neparedz, kuriem pasākumiem jāsniedz ieguldījums kādā no mērķiem, ne arī kādā mērā šie mērķi būtu sasniedzami.

17.

Regula elastīgi nosaka ieguldījumu pasākumus, jo jāizpilda tikai daži nosacījumi, lai saņemtu atbalstu. Turklāt pasākumi var sniegt ieguldījumu jebkura vispārēja mērķa sasniegšanā.

18.

Pārbaudot deviņu dalībvalstu programmas, Palāta konstatēja, ka trūkst skaidras stratēģijas. Dažās programmās nav skaidri noteikti sasniedzamie mērķi un tas, kādā mērā pasākums saistās ar šiem mērķiem. Citās programmās nav izklāstīti mērķi, bet gan īstenošanas pasākumi, kas paredzēti dažādu mērķu sasniegšanai. Tas padara politikas lēmumus necaurskatāmus: nav skaidrs, cik daudz līdzekļu izmanto kādam mērķim. Šīs situācijas piemēri ir sniegti 1. izcēlumā.

1. izcēlumsTie paši pasākumi dažādiem mērķiemIeguldījumi lauku saimniecībās ir viens no pasākumiem Spānijas programmā lauksaimniecības infrastruktūras uzlabošanai 1. mērķa teritorijās. Programmā noteiktais mērķis ir palielināt ienākumus no lauksaimniecības un uzlabot dzīves, darba un ražošanas apstākļus. Tomēr revīzijā tika konstatēts, ka faktiski sasniegtie mērķi atšķīrās atkarībā no ieguldījumu veikšanas vietas. Produktīvās lauksaimniecības teritorijās šis pasākums sniedz ieguldījumu konkurences uzlabošanā lauksaimniecībā. Taču kalnu teritorijās šis pasākums piedāvā atbalstu mazām konkurēt nespējīgām lauku saimniecībām ar mērķi līdzsvarot iedzīvotāju skaitu laukos. Šī programma neparedz piešķirt īpašus resursus šiem dažādiem mērķiem. Šiem diviem dažādiem mērķiem, kurus aptver minētais pasākums, nav īpaša definējuma, un katrā no minētajām un savā starpā atšķirīgajām teritorijām līdzekļu izlietojums katram konkrētajam ieguldījumu mērķim netiek uzraudzīts.Pasākums ūdens resursu apsaimniekošanai un zemes gabalu pārdalīšanai ir 70 % no ELVGF devuma Portugāles programmā “Lisabona un Taho ieleja”. Programmā noteiktais mērķis ir “izstrādāt modernu un konkurētspējīgu lauksaimniecību kā galveno elementu lauku apvidu attīstībā”. Tomēr revīzijā tika konstatēts, ka pasākums atbalsta irigācijas tīklu modernizāciju auglīgās teritorijās, kā arī jaunus irigācijas tīklus, kas izveidoti, pārdalot zemes gabalus un infrastruktūru tajās teritorijās, kurās lauksaimniecības infrastruktūra ir vāji attīstīta (ļoti mazi zemes gabali, novecojušas irigācijas sistēmas). Šim pasākumam ir divi dažādi mērķi: palielināt ļoti produktīvo teritoriju konkurētspēju un sekmēt lauksaimniecības darbības tajās lauku teritorijās, kuras pamet iedzīvotāji. Programmā nav noteikts, kādā mērā šim pasākumam jādod ieguldījumu viena vai otra mērķa sasniegšanā. Vienam projektam, kurš atrodas blīvi apdzīvotā teritorijā, ir atvēlēti 29 % no visiem šai programmai piešķirtajiem ELVGF līdzekļiem.Neskaidri mērķiZemes gabalu pārdalīšanu parasti uzskata par zemes gabalu atkārtotu pārdalīšanu, lai uzlabotu lauku infrastruktūru un tādējādi arī lauku saimniecību ekonomisko dzīvotspēju. Saistībā ar Nīderlandes LAP šis 33. panta ievilkums ir finansiāli vissvarīgākais pasākums. Tā kā Lauku attīstības regulā nav detalizēta apraksta, tas ļauj Nīderlandei izmantot šo ievilkumu kā instrumentu valstij, ar kura palīdzību iegādāties zemi dabas rezervāta attīstībai. Komisijas apstiprinātās LAP liecina par to, ka šim ievilkumam atvēlētajiem līdzekļiem, proti, 87 miljoniem EUR, jāsniedz ieguldījums ilgtspējīgas lauksaimniecības nodrošināšanā, bet 16 miljoni EUR jāatvēl floras un ainavu veidošanai. Taču Palāta, veicot revīziju, konstatēja, ka realitātē 86 % līdzekļu galvenais mērķis bija floras veidošana un tikai 14 % – ilgtspējīga lauksaimniecība. Regulas elastīgums pieļauj šādu situāciju, un tā rezultātā pastāv politika, kurā nav iespējams noteikt kāda mērķa sasniegšanā līdzekļi ir ieguldīti.

19.

Dalībvalstu līmenī Līguma 33., 158., un 160. pantā ar vispārējo mērķu starpniecību ir atzītas divas vajadzības. Pirmkārt, tā ir vajadzība risināt strukturālās nepilnības, samazināt ienākumu atšķirības starp laukiem un pilsētām, samazināt bezdarbu laukos, uzlabot pamatnozares konkurētspēju un sekmēt plašākas ekonomikas iespējas laukos. Otrkārt, tā kā šauras ekonomikas iespējas apdraud daudzu lauku kopienu dzīvotspēju un dzīvīgumu, ir jāatbalsta lauku kopienu dzīvīgums, jaunas darbības un jāattīsta pakalpojumu nozare laukos. Papildus tam dalībvalstis saskaras ar plašu problēmu diapazonu, piemēram, lielāka uzmanība produktu kvalitātei, dzīvnieku labturība un vides problēmas.

20.

Lai risinātu šīs plaša spektra vajadzības, lauku apvidiem ir izstrādātas dažādas teritoriālo pieeju koncepcijas. Tās ir paredzētas ģeogrāfiskam apvidum, pamatojoties uz sociāli ekonomisko analīzi un stratēģiju, kas interpretē lauku attīstības dažādos aspektus skaidrā saistībā ar citām intervencēm šajā jomā. Turklāt tām ir integrēta pieeja: aptver vairākas nozares un iesaista visas ieinteresētās puses un resursus attiecīgajā jomā. Tā maksimāli palielina sinerģiju vienā programmā un starp vairākām programmām konkrētajā zonā.

21.

Neatkarīgi lauku attīstības vērtējumi, kurus uzsāka Komisija, sniedz lielu atbalstu teritoriālajai pieejai (8). Trešajā ziņojumā par ekonomisko un sociālo kohēziju Komisija secina, ka daudzām problēmām lauku apvidos ir teritoriāls raksturs (9).

22.

Divās Eiropas konferencēs par lauku attīstību – Korkā (1996. gadā) un Zalcburgā (2003. gadā) – tika apstiprināts teritoriālās pieejas svarīgums. Korkā nolēma, ka “lauku attīstības politikai jābūt konceptuāli multidisciplinārai un tās izpildei jābūt daudznozaru ar skaidru teritoriālu dimensiju” (10). Zalcburgā nolēma, ka “lauku attīstības politikai jākalpo plašākas sabiedrības vajadzībām lauku apvidos un jāsekmē kohēzija” (11).

23.

Turklāt ir pieejami daudzi pētījumi par teritoriālo pieeju lauku attīstībā, kuri arī atbalsta šādu pieeju. Labi zināmi institūti un pētnieki, tostarp ESAO un ESPON, secina savos pētījumos, ka nozaru pieeja ir mazāk efektīva nekā teritoriālā pieeja.

24.

Cita pieeja ir tradicionālā uz lauksaimniecību virzītā jeb nozaru pieeja, kur uzmanība pievērsta tikai vienai nozarei un nav ņemti vērā atbalstāmā ģeogrāfiskā apgabala raksturlielumi. Palāta konstatēja, ka dalībvalstu programmās galvenokārt ir izvēlēta šī iepriekš minētā pieeja. Galvenie programmas elementi, piemēram, specifiskie mērķi, SVID analīze, situācijas apraksts un pasākumi – visi ir vērsti uz lauksaimniecības nozari. Programmās nebija iespējams mērķtiecīgi plānot teritoriālo atbalstu, jo vajadzīgo elementu vai nu nebija, vai arī tie bija nepilnīgi (12).

25.

Komisija atzīst vajadzību palielināt inovācijas un dažādību ārpus jau tradicionālā atbalsta lauku saimniecībām (13), tomēr Palātas veiktā analīze par lauku attīstības izdevumiem pašreizējam plānošanas periodam rāda, ka gandrīz 90 % izdevumu lauku attīstībai attiecas uz lauksaimniecību.

26.

Šāds liels uzsvars uz lauksaimniecību draud ar to, ka netiks sasniegts viens no Regulas galvenajiem mērķiem, proti, teritoriālo atšķirību samazināšana. Piemērota teritoriālās un nozaru pieejas kombinācija varētu mazināt šādu risku. Kampānijā tika konstatēta veiksmīga nozaru un teritoriālās pieejas kombinācija (2. izcēlums). Tas parāda, ka ir iespējams piemērot teritoriālo pieeju ES lauku attīstības politikā.

2. izcēlumsDaļējas teritoriālas pieejas elementi Itālijas programmā KampānijāKampānijas programma ietver šādus teritoriālas pieejas elementus:

27.

Jaunā Lauku attīstības regula, kura stāsies spēkā 2007. gadā, vēl joprojām ļauj dalībvalstīm piemērot galvenokārt nozaru pieeju, visvairāk uzmanību veltot lauksaimniecībai. Regulā nav teritoriālā mērķa sasniegt līdzsvarotāku attīstību, mazinot atšķirības un izvairoties no teritoriālajām atšķirībām ES, dalībvalstu un reģionu līmenī.

28.

Tikai Leader programmā, kura ir iekļauta jaunajā regulā, ir piemērota teritoriālā pieeja, kamēr atsevišķiem pasākumiem ir daži šīs pieejas elementi, jo tie ir starpnozaru pasākumi. Tomēr pieejamie līdzekli ir ierobežoti (obligātā Kopienas finansējuma daļa Leader programmai ir 5 % vecajām ES dalībvalstīm un 2,5 % jaunajām dalībvalstīm; daudznozaru pasākumiem –10 %). Komisijas ambiciozākie priekšlikumi tika samazināti (daudznozaru pasākumiem no 15 % uz 10 %) vai noraidīti (Leader programmai rezerve 3 % apmērā no lauku attīstības budžeta). Tas parāda to, ka praksē pāreja no nozaru pieejas uz teritoriālu pieeju notiek negribīgi.

29.

Gan konsolidētajā Līgumā, gan Lauku attīstības regulā lietots termins “lauku rajoni” (jeb lauku apvidi). Regulas 33. panta nosaukums ir “Lauku rajonu pielāgošanas un attīstības veicināšana”, tomēr Regula nenosaka, ne arī uzliek par pienākumu dalībvalstīm definēt (piem., lauku attīstības programmās) nosacījumus, kādiem lauku apvidiem jāatbilst. Palāta konstatēja, ka trijās revidētajās dalībvalstu programmās nebija lauku apvidu definīcijas, bet piecās programmās definīcija nebija piemērota, un tikai vienā programmā (Kampānija) definīciju faktiski piemēroja lauku apvidiem.

30.

Regula arī nepieprasa dalībvalstīm īpaši izstrādāt pasākumus to programmās iekļauto lauku apvidu vajadzībām. To varētu izdarīt, nosakot apvidus ar vislielākajām vajadzībām un tad piešķirot līdzekļus lauku apvidiem atbilstīgi to vajadzību pakāpei (īpaši budžeta līdzekļi, diferencētas atbalsta likmes, ierobežoti pasākumi dažās teritorijās utt.).

31.

Dalībvalstis kopumā to nav darījušas savās programmās. Gandrīz visi pasākumi piemēroti visā programmas teritorijā, neņemot vērā lauku apvidu dažādās vajadzības.

32.

Pat ja projekti atbilst nosacījumiem, daži projekti labāk par citiem risina lauku apvidu problēmas. Piemēram, ja viens ieguldījumu projekts rada vairāk darba vietu lauku apvidos nekā otrs projekts, pieņemot, ka visi pārējie faktori ir līdzvērtīgi, priekšroka tiek dota pirmajam projektam. Turklāt pieejamie līdzekļi ir ierobežoti. Efektivitātes nolūkā līdzekļiem jāpiešķir prioritāte pēc vajadzības.

33.

Veicot revīziju, Palāta konstatēja, ka kopumā dalībvalstis nepiemēro efektīvas procedūras to projektu atlasē, kas vislabāk risinātu problēmas lauku apvidos. Vairākas dalībvalstis piešķir projektus pēc principa, kas pirmais brauc, tas pirmais maļ. Citos gadījumos dalībvalstis ir izveidojušas vērtēšanas procedūras, kuras nepiemēroja vai piemēroja tikai daļēji attiecībā uz nesvarīgiem kritērijiem. Tikai vienai no deviņām pārbaudītajām programmām piemēroja efektīvas procedūras. Piemēri norādīti 3. izcēlumā.

3. izcēlumsNeefektīvas prioritāšu piešķiršanas un projektu atlases piemēriTurpmāk sniegti piemēri tiem kritērijiem, kas nav atbilstīgi lauku apvidu vajadzību risināšanā:

34.

Revīzijā konstatēja arī risku, ka labāk informētiem, organizētiem un pārticīgākiem saņēmējiem ir vieglāk saņemt ES līdzekļus. Saistībā ar ieguldījumu pasākumiem projektus ierosina privātpersonas un pašvaldības, kurām jāveic ieguldījumu līdzfinansēšana. Tika konstatēti gadījumi, kad atbalsts koncentrējās pie ekonomiski stiprākiem saņēmējiem un apvidiem nevis nomaļākos lauku apvidos. Gadījumi, kad reģionālās atšķirības saasinājās nevis mazinājās, ir norādīti 3. un 4. izcēlumā.

4. izcēlumsAtbalsta koncentrēšanās pie stiprākiem saņēmējiem privātajā un valsts sektorāEmīlija Romaņja reģionā atbalstu sniedz tikai tām lauku saimniecībām, kurās minimālie ieņēmumi uz vienu gada darba vienību ir aptuveni EUR 10 000 mazāk labvēlīgos apvidos (MLA) apvidos vai aptuveni EUR 15 000 tādās teritorijās, kas nav MLA. Pusei saimniecību ieņēmumi ir mazāki par EUR 5 000. Parasti tās ir mazas saimniecības. 12 % reģiona lielāko saimniecību (ar platību, kas lielāka par 20 ha) ir piesaistījušas 41 % atbalsta līdzekļu.33. pantā ievilkums“lauksaimniecībā izmantojamo ūdens resursu vadība” ir finansiāli nozīmīgākais pasākums Spānijas programmā, kuras mērķis ir uzlabot lauksaimniecības infrastruktūru 1. mērķa reģionos. Lielāko daļu šā pasākuma līdzekļu (76 %) izmanto, lai modernizētu esošos irigācijas tīklus. Apūdeņotās teritorijas veido aptuveni 12 % no kopējās 1. mērķa reģionu teritorijas un ir blīvāk apdzīvotas un konkurētspējīgākas nekā neapūdeņotās teritorijas. Cilvēki ir apmetušies uz dzīvi šādās teritorijās, jo apūdeņotās teritorijas ir vidēji sešas reizes ražīgākas nekā neapūdeņotās teritorijas. Tas ir radījis situāciju, kurā vairums līdzekļu koncentrējas 12 % sauszemes, kas atrodas vislabvēlīgākajā stāvoklī. Tikai nelielu procentuālo daļu atbalsta (apmēram 20 %) īstenoja teritorijās, kuras definētas kā pamestas vai neapdzīvotas (< 38,5 iedz./km2).

35.

Nevajadzīgs atbalsts ir sniegts tad, ja ieguldījums tiktu veikts arī bez atbalsta sniegšanas. Šādos gadījumos ietekme, piemēram, uzņēmuma izaugsme vai radītās darba vietas, būtu tik un tā. Atbalsts ieguldījumiem ir visefektīvākais tad, kad ieguldījumi nebūtu veikti un vēlamā ietekme nebūtu citādāk panākta. Tomēr nav iespējams pilnībā izvairīties no nevajadzīgā atbalsta, jo saņēmējiem ir jābūt gataviem īstenot ieguldījumu projektus.

36.

Komisija atzīst, ka pastāv nevajadzīgais atbalsts (14). To apstiprina arī Palāta, un daži šāda atbalsta piemēri norādīti 5. izcēlumā. Par lielu nevajadzīgā atbalsta proporciju ziņots arī neatkarīgos vērtējumos.

5. izcēlumsNevajadzīgā atbalsta piemēriTika apmeklēti divi lauksaimnieki, kuri saņēma atbalstu projektiem saistībā ar pasākumu ieguldījumu lauku saimniecībās Emīlijā Romaņjā. Abi lauksaimnieki apgalvoja, ka pat tad, ja nebūtu sniegts valsts atbalsts, viņi ieguldījumus būtu veikuši. Turklāt abiem lauksaimniekiem bija pietiekami finansiālie resursi, un tie izvēlējās veikt papildu ieguldījumus (bez ES finansējuma) par tādām summām, kas vienā gadījumā bija piecas reizes lielāka nekā atbalstītais projekts, otrā gadījumā šī summa bija līdzvērtīga pusei no atbalstītā projekta.Katalonijā līdz 2005. gadam nepiemēroja kritērijus pasākumam, kas paredzēts lauksaimniecības produktu pārstrādes un tirdzniecības veicināšanai, un visi atbilstīgie pieteikumi saņēma līdzfinansējumu. Tā kā nepietika līdzekļi līdzfinansējumam tādā apjoma, kāds bija paredzēts lauku attīstības plānā, apjoms tika ievērojami samazināts līdz vidēji 15 %. Tas palielināja nevajadzīgā atbalsta iespējamību – saņēmējiem bija vajadzīgs pašfinansējums 85 % apmērā. Divos no trim apmeklētajiem uzņēmumiem gada pārskati par gadiem pēc ES līdzfinansēta projekta beigām, parādīja, ka uzņēmumi veikuši papildu ieguldījumus par tādām summām, kas pārsniedza ES līdzfinansētos ieguldījumus.

37.

Lai samazinātu nevajadzīgā atbalsta risku, mērķus jānosaka precīzāk. Turklāt Komisija ir pievērsusi maz uzmanības vai ignorējusi vajadzību noteikt faktorus, ar kuru palīdzību var prognozēt nevajadzīgā atbalsta iespējamību. Piemēram, nevajadzīgā atbalsta risks ir lielāks, ja ieguldījumus veic lielāki uzņēmumi, bet mazāks risks ir videi draudzīgos ieguldījumos. Šos faktorus tādējādi var ņemt vērā, nosakot atbalsta mērķus.

38.

Pastāv attiecība starp uzņēmuma dzīvotspēju un ieguldījumu ilgtspējību, no vienas puses, un nevajadzīgo atbalstu, no otras puses, tomēr Palāta uzskata, ka Komisija pārāk lielu uzmanību ir veltījusi ilgtspējībai, tajā pašā laikā pārāk vieglprātīgi pieņemot nevajadzīgā atbalsta risku.

39.

Šo situāciju raksturo ieguldījumi lauku saimniecībās, kas atrodas tādā Beļģijas reģionā kā Flandrija, jo gandrīz puse lauku saimniecību saņem noraidījumu ekonomiskās dzīvotspējas nosacījuma dēļ. Šo nosacījumu ieviesa, pieprasot nodrošināt to, ka pilnas slodzes darbinieka alga ir vismaz EUR 21 577. Programmas vērtētāji secināja, ka rezultātā no atbalsta saņemšanas tika izslēgtas šīs lauku saimniecības, kurām bija vajadzīgs atbalsts un kurās nevajadzīgā atbalsta risks bija zemāks.

40.

Komisijai ir maz informācijas par vietām, kurās būtu rezultāti un ietekme saistībā ar ieguldījumiem lauku attīstībā (sk. turpmāk 61. punktu). Palāta atlasīja reprezentatīvu paraugu ar 300 ELVGF projektiem, un klasificēja to atrašanās vietu pēc to lauku apvidus kategorijām. To veica, izmantojot četrus vislabāk pieejamos salīdzināmos rādītājus, par kuriem ir dati, lai varētu klasificēt visas teritorijas ES kā pilsētas vai lauku apvidus. Izmantoja šādus salīdzinošos radītājus (sīkāka informācija sniegta II pielikumā):

41.

Analīzes rezultāti par to, kā 300 ieguldījumi ir klasificēti katram no salīdzinošiem rādītājiem ir parādīti 2. tabulā. Tajā parādīts, ka reģioniem ārpus 1. mērķa, atkarībā no piemērotās tipoloģijas, no 29 % (ESAO) līdz 55 % (ārpus bijušā 5.b mērķa) izdevumu atvēlēti teritorijās, kas nav lauku apvidi. Pirmā mērķa reģionos no 9 % (ESAO) līdz 22 % (valsts definīcija) lauku attīstības atbalsta atrodas teritorijās, kas nav lauku apvidi.

42.

Salīdzinot ar iepriekšējo plānošanas periodu (1994.–1999. g.), atbalsts ieguldījumiem lauku attīstībā (bijušais 5.b mērķis) lauku teritorijās absolūtos skaitļos ir samazinājies uz pusi (par aptuveni 1 500 miljoniem EUR) un par 70 % mazāks relatīvā izteiksmē (15). Tas ir noticis neatkarīgi no tā, ka lauku attīstības budžets ir būtiski palielināts. Tas liecina, ka prioritāšu noteikšanas trūkums lauku apvidiem, ko pieļauj Regula, ir nelabvēlīgi ietekmējis šīm teritorijām pieejamos līdzekļus.

43.

Atlasītajiem 300 projektiem tika analizēta arī apdzīvotība. Katram atlasītajam paraugam vidējā apdzīvotība teritorijā, kurā tika veikti ieguldījumi, ir parādīta turpmāk norādītajā tabulā (LAU 2 ir “zemākais” administratīvais līmenis, piemēram, kopienas, NUTS 3 ir vislielākā administratīvā iedaļa, piemēram, provinces). Visiem pārbaudītajiem ieguldījumu pasākumu veidiem, gan LAU 2, gan NUTS 3 teritorijās, vidēji bija lielāka apdzīvotība nekā vidēji Eiropā, proti, 120 cilvēki uz kvadrātkilometru. Datiem par 1. mērķa reģioniem jābūt salīdzināmiem ar vidējo apdzīvotību 1. mērķa teritorijās, kas ir 81 iedzīvotājs/km2.

44.

Šīs analīzes atbilstība saistīta ar korelāciju starp apdzīvotību un saimniecisko darbību. Jo lielāka apdzīvotība, jo lielāks IKP uz iedzīvotāju. Rezultāti, kas norādīti 3. tabulā, liecina par to, ka ieguldījumi lauku attīstībā tiek vidēji veikti tajās LAU 2 UN NUTS 3 teritorijās, kurās IKP uz iedzīvotāju ir lielāks nekā ES vidējais rādītājs.

45.

ESPON klasifikācijas raksturlielums ir tāds, ka šajā tipoloģijā teritorijām, kas definētas kā pilsētas, ir vislielākais IKP, t. i., tās ir pārticīgākās teritorijas. Parauga rezultāti tādējādi rāda, ka nozīmīga daļa izdevumu pārbaudītajos pasākumos (47 % reģioniem ārpus 1. mērķa, 21 % 1. mērķa reģioniem) ir veikta teritorijās ar vislielāko IKP, kas ir pretrunā mērķim samazināt teritoriālās atšķirības (sk. 6. punktu).

46.

Rezultāti ir jo īpaši ievērojami 1. mērķa reģioniem, kas kopumā ir visnabadzīgākās ES teritorijas. Vidējie apdzīvotības rādītāji apvidos, kur veikti ieguldījumi, ir ļoti līdzīgi tiem, kādi tie ir 1. mērķa un ārpus tā esošajās teritorijās (sk. 3. tabulu). Tas norāda, ka ieguldījumi koncentrējas 1. mērķa reģionu bagātākajās daļās.

47.

Kā daļa no analīzes 31 projektam, ko pārbaudīja, apmeklējot dalībvalstis, revīzijā tika apskatīts jautājums “kādi bija projekta rezultāti un kādi bija galvenie mainīgie rādītāji, kas tos ir noteikuši?”. Nākamajā lapā publicētās fotogrāfijas sniedz priekšstatu par četriem revidētajiem projektiem. Detalizētāks šo projektu apraksts ir norādīts III pielikumā, kurā attēloti turpmāk minētie punkti. Turpmāk izklāstītos rezultātus nav iespējams ekstrapolēt, jo paraugs tika atlasīts pēc revidentu ieskatiem, un tā mērķis bija norādīt uz labas prakses piemēriem.

48.

Desmit pārbaudītajiem projektiem nebija iespējams konstatēt skaidrus to rezultātus un sekas. Vēl citiem 15 projektiem (16) tika konstatēti ietekmes pierādījumi, lai gan ne par visiem prognozētajiem ietekmes rādītājiem. Pārējiem 6 projektiem (17) tika konstatēta neliela ietekme vai arī tādas nebija vispār. Parasti dalībvalstis neapkopoja šādu informāciju un uzskatīja, ka par to atbild vērtētāji.

49.

Pārbaudītajiem 20 projektiem tika konstatēta sinerģiska ietekme. Tas nozīmē, ka projektus neīstenoja atsevišķi, bet gan tie bija saistīti viens ar otru. Tas nebija nekas neparasts, jo šie projekti bija lielākas koncepcijas daļa, piemēram, vietējā attīstības stratēģija (piemēram, ciema attīstībai vai tūrisma attīstībai). Pārējiem 11 projektiem (18) sinerģisku ietekmi nevarēja konstatēt. Palāta konstatēja, ka atsevišķiem, savā starpā nesaistītiem projektiem, bija mazāka ietekme un tie bija mazāk efektīvi.

50.

Ne vienmēr dalībvalstis pieprasa, lai projekti būtu daļa no plašākas koncepcijas vai vietējā attīstības plāna. Šādos gadījumos, jo īpaši saistībā ar 33. pantā minētajiem pasākumiem, efektīva mērķu noteikšana palielinātu atbalsta efektivitāti.

51.

Visiem pārbaudītajiem projektiem ietekme galvenokārt bija tuvu ieguldījumu veikšanas vietai, un tikai 7 projektu (19) ietekme aptvēra plašāku areālu.

52.

Rezultāti un ietekme 19 pārbaudītajiem projektiem pozitīvi ietekmēja attīstību lauku apvidos, bet Palāta konstatēja, ka pārējie 12 projekti nav snieguši šādu pozitīvu ietekmi: tika konstatēts, ka sešos gadījumos šādas ietekmes nebija vai arī tā bija neliela (sk. 48. punktu), kā arī vēl citi seši projekti (20) bija īstenoti pilsētā vai ārpus lauku apvidus. Tam ir ievērojami mazāka ietekme uz lauku attīstību un tādējādi efektīvi netiek risinātas lauku apvidu problēmas.

53.

Uzraudzības un vērtēšanas sistēmas struktūra ir noteikta tiesiskajā regulējumā, tostarp, piemēram, ietverot lauku attīstības programmas darbības mērķus un prognozēto ietekmi un kvantificējot to uzraudzības un vērtēšanas aplēsēs.

54.

Uzraudzības nolūkam tiesību akti prasa dalībvalstīm iesniegt Komisijai ikgadējos progresa ziņojumus, kuri ietver informāciju par pasākumu gaitu saistībā ar to mērķiem. Šādā nolūkā, cik vien iespējams, jāizmanto kopējie rādītāji, kas noteikti Komisijas izstrādātajās vadlīnijās. Pamatojoties uz dalībvalstu iesniegtajiem kopējiem rādītājiem, Komisija periodiski sagatavo kopsavilkuma ziņojumu.

55.

Tiek veikti trīs veidu novērtējumi: ex-ante novērtējums (programmas plānošanas posmā), starpposma novērtējums (ne vēlāk kā 2003. gada 31. decembrī un vajadzības gadījumā to atjauninot pēc diviem gadiem) un ex-post novērtējums (līdz 2008. gada 31. decembrim). Komisija ir arī nolīgusi vērtētājus, lai sagatavotu kopsavilkuma ziņojumus par dalībvalstu ex-post novērtējumos iekļauto informāciju saistībā ar iepriekšējo plānošanas periodu (kas bija pieejami 2003. gadā) un pašreizējā plānošanas perioda starpposma novērtējumi.

56.

Ņemot vērā to, ka Komisija ir risinājusi dažus no šiem trūkumiem, ierosinot veikt izmaiņas jaunajā plānošanas periodā, Palāta uzskata, ka uzraudzības un vērtēšanas sistēmas vispārējais pamats kopumā ir adekvāts.

57.

Palāta analizēja, kā Komisija un dalībvalstis ir īstenojušas uzraudzības un vērtēšanas sistēmu. Palāta konstatēja, ka ne Komisija, ne dalībvalstis nav pietiekami vērtējušas ieguldījumu veikumu, rezultātus un ietekmi lauku attīstībā. Tas nozīmē, ka tām nav pietiekamas informācijas, lai efektīvi pārvaldītu ieguldījumu pasākumus.

58.

Tika konstatētas šādas nepilnības:

59.

Šīs nepilnības arī ietekmē dalībvalstu ikgadējos progresa ziņojumus, kuros tās sniedz datus. Šo ziņojumu kopējie rādītāji kalpo par pamatu Komisijas kopsavilkuma ziņojumam “ES lauku attīstības uzraudzības dati”, ko pieprasa Lauksaimniecības padome. Pēdējo ziņojumu par 2001.–2003. gadu sagatavoja 2005. gada maijā un tajā uzmanība veltīta finanšu īstenošanai, bet uzraudzības dati par veikumu un rezultātiem ir trūcīgi. Ziņojums nav pilnīgs, jo dati par 1. mērķa reģioniem nebija pieejami. Nav iespējams salīdzināt ar 2000. gadu, jo Komisija 2001. gadā mainīja rādītājus un atjauninātie dati par 2000. gadu ir tikai daļēji pieejami.

60.

Nepilnības (sk. 58. punktu) arī ietekmē vērtēšanas ziņojumus. Vēl viena problēma saistībā ar vērtēšanu ir ierobežotais kopējo vērtēšanas jautājumu atbilstīgums. Pastāv vairāki vērtēšanas jautājumi, kritēriji un rādītāji, kurus ir izstrādājusi Komisija un kuri ir noteikti tiesību aktos. Veicot revīziju, Palāta konstatēja, ka vērtētāji neatbild uz lielāko daļu jautājumu, jo vairums jautājumu, kritēriju un rādītāju nav piemēroti, un, ja arī ir tādi, tad dati nav sniegti vai arī tos nav iespējams kvantificēt.

61.

Uzraudzība un vērtēšana sniedz tikai ierobežotu informāciju par veikuma, rezultātu un ietekmes atrašanās vietu. Šī informācija ir vajadzīga, lai analizētu to, vai problēmas tiek risinātas vajadzību ziņā akūtākajos lauku apvidos. Tas ir loģisks mērķa noteikšanas nobeigums, un tas ļauj noteikt atbalsta efektivitāti.

62.

Vairākus gadus Komisija pieeju racionālai finanšu pārvaldībai īstenoja ar darbībās balstītas pārvaldības procedūrām. Vispārējā līmenī tas nodrošina rādītājus par veikumu un ietekmi lauku attīstībā. Tomēr šie rādītāji nesniedz ieskatu par to, ko finansēja un ko sasniedza. Veikuma rādītāji apraksta Komisijas sagaidāmās darbības, un vienīgais atbilstīgais ieguldījumu pasākumu ietekmes rādītājs ir lauku attīstības izdevumu procentuālā daļa no kopējiem ELVGF izdevumiem.

63.

Veids, kādā ir īstenota uzraudzības un vērtēšanas sistēma, ir radījis situāciju, kurā ziņošana nesniedz ticamu priekšstatu par veikumu, rezultātiem un ietekmi saistībā ar ieguldījumiem lauku attīstībā. Nav īsti skaidrs, ko finansēja (veikums), ko sasniedza (rezultāti, ietekme) un kā tas ir sekmējis problēmu risināšanu lauku apvidos.

64.

Palāta konstatēja, ka nebija pamatinformācijas, lai atbildētu uz jautājumu, vai lauku attīstības ieguldījumu pasākumi efektīvi risina problēmas lauku apvidos. Tādējādi nevar novērtēt, kuri līdzekļi ir veicinājuši kura mērķa sasniegšanu. Šādas informācijas trūkums ir radies daļēji tādēļ, ka lauku attīstības regula piedāvā plaša spektra pasākumus ar vispārīgiem mērķiem. Turklāt dalībvalstu programmās nav noteikta skaidra stratēģija, lai risinātu problēmas lauku apvidos (sk. 16. līdz 18. punktu).

65.

Dalībvalstu programmas, ar ko īsteno lauku attīstības pasākumus, novirza atbalstu galvenokārt lauksaimniecībai un tādējādi atbalsta tikai vienu no Regulas galvenajiem mērķiem: sekmēt KLP mērķu sasniegšanu. Šāds liels uzsvars uz lauksaimniecību draud ar to, ka netiks sasniegts otrs vispārējais Regulas mērķis: sekmēt ekonomisko un sociālo kohēziju lauku apvidos, kas vislabāk panākams, izmantojot teritoriālu pieeju, kura piemērota citiem struktūrfondiem (sk. 19. līdz 26. punktu).

66.

Regula nesniedz lauku apvidu definīciju, ne arī izklāsta nosacījumus, kuriem jāatbilst. Dalībvalstīm nav pienākuma savās lauku attīstības programmās noteikt lauku apvidus. Trūkst efektīvu nosacījumu un atlases procedūru, lai mērķtiecīgi novirzītu līdzekļus ģeogrāfiskajiem apgabaliem un saņēmējiem, kuriem atbalsts ir visvairāk vajadzīgs (sk. 29. līdz 34. punktu).

67.

Komisijai ir maz informācijas par rezultātu atrašanās vietām un ieguldījumu ietekmi. Palāta konstatēja, ka nozīmīga daļa izdevumu attiecas uz apvidiem, kas nav tipiskas lauku teritorijas, kā arī to, ka salīdzinājumā ar iepriekšējo plānošanas periodu, ieguldījumu atbalsts lauku apvidiem ir ievērojami samazinājies (sk. 40. līdz 46. punktu).

68.

Pārbaudot projektus uz vietas saistībā ar to rezultātiem un ietekmi, tika konstatēts, ka ir grūti noteikt ietekmi, taču faktori, kuri pozitīvi ietekmēja projektu efektivitāti, bija sinerģija ar pārējiem projektiem un to atrašanās lauku apvidos (sk. 47. līdz 53. punktu).

69.

Uzraudzības un vērtēšanas sistēma nesniedz Komisijai un dalībvalstīm pietiekamu un ticamu informāciju par veikumu, rezultātiem un ietekmi (sk. 53. līdz 63. punktu).

20.11.2006   

LV

Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis

C 282/32

I.–XI.

1.–18.

1.–3.

4.–8.

9.–12.

13.–18.

19.–63.

20.–49.

20.–23.

24.–49.

50.–59.

51.–52.

53.–59.

60.–63.

64.–86.

65.–86.

66.–68.

69.–86.

87.–93.

87.–90.

91.–93.

94.–100.

95.–96.

97.–98.

99.–100.

I.

Lai palīdzētu augļu un dārzeņu ražotājiem pielāgoties mainīgajam tirgum, 1996. gadā tika ieviesta jauna politika. Tā piedāvāja atbalstu 50 % apmērā no izmaksām par pasākumiem, ko audzētāji veic “darbības programmās”, kuru mērķis, cita starpā, ir uzlabot produktu kvalitāti, samazināt ražošanas izmaksas un uzlabot ar ekoloģiju saistīto praksi. Atbalsts ir pieejams tikai audzētāju grupām, kas kolektīvi realizē savu produkciju ar “ražotāju organizāciju” starpniecību. Dalībvalstis atbild par darbības programmu apstiprināšanu un atbalsta izmaksu. Atbalsta summa 2004. gadā bija EUR 500 miljoni.

II.

Palāta revidēja šīs atbalsta shēmas efektivitāti, galvenokārt balstoties uz nejaušas izlases paraugu, kurā ietilpa 30 darbības programmas astoņās dalībvalstīs un Komisijas datu pārbaude.

III.

Savus lēmumus apstiprināt darbības programmas dalībvalstis balstīja uz plānoto izdevumu raksturu, neņemot vērā ierosināto pasākumu iespējamo efektivitāti. Programmu plānošanas elementi, ko prasīja noteikumi, bija ievēroti minimāli, ar ievērojamām izmaksām, bet bez reāliem labumiem. Izdevumu atbilstības kritēriji bija neskaidri, kas izvērtās nenoteiktībā.

IV.

Komisija pārbauda darbības programmu izdevumu atbilstīgumu, bet nav pārbaudījusi, vai dalībvalstu procedūras darbības programmu apstiprināšanai nodrošina to, lai izdevumi būtu efektīvi. Tā nav kontrolējusi darbības programmu efektivitāti vai izvērtējusi politiku.

V.

Kopumā darbības programmām ir bijuši panākumi, tuvinot Padomes regulas mērķu sasniegšanu. Gandrīz puse no finansētajām darbībām ir ievērojams solis no ražotāju organizācijas sākotnējā stāvokļa tuvāk vismaz vienam no 11 mērķiem, un tādējādi tās var uzskatīt par efektīvām. Tomēr vairākumam darbību bija zema efektivitāte tādā nozīmē, ka tās būtiski nemainīja ražotāju organizāciju sākotnējo stāvokli.

VI.

Paraugā iekļautās ražotāju organizācijas ir guvušas panākumus virzībā uz lielāko daļu šīs politikas mērķu. Tomēr Komisijai nav informācijas par šo mērķu sasniegšanu Eiropas līmenī ar diviem izņēmumiem: par pārprodukcijas izņemšanu no tirgus, samazinot produkcijas apjomu, un par piegāžu koncentrāciju.

VII.

Pašreizējās tendences rāda, ka netiks sasniegts Komisijas mērķis līdz 2013. gadam 60 % piegāžu koncentrēt ražotāju organizācijās. Ražotāju organizācijas aptver tikai apmēram trešdaļu no ES augļu un dārzeņu produkcijas, un tās attīstās lēnāk nekā nozare kopumā.

VIII.

Palāta iesaka Komisija izvērtēt ieguvumus no alternatīvām pieejām, lai vienkāršotu un samazinātu shēmas izmaksas un uzlabotu atbalsta efektivitāti. Komisijai jāizvērtē, vai tas būtu labāk sasniedzams, saskaņojot shēmas procedūras un izdevumu atbilstības noteikumus ar lauku attīstības ieguldījumu pasākumu procedūrām un noteikumiem.

IX.

Lai kāda būtu pieeja, Komisijai ir jāuzlabo atbalsta efektivitātes kontrole un jāveic plānotais novērtējuma pētījums 2009. gadā, lai noteiktu iemeslus, kādēļ ražotāju organizāciju panākumi ir tik nelieli, jo īpaši tajās dalībvalstīs, kur augļu un dārzeņu nozare pārstāv proporcionāli lielāko lauksaimniecības produkcijas daļu.

X.

Ja novērtējums apstiprina, ka ražotāju organizācijas ir efektīvs mehānisms, lai šajās valstīs stiprinātu audzētāju pozīcijas, tā sasniegšanai jānodrošina labāka politikas koncentrēšana.

XI.

Ja, no otras puses, Komisija nevar pierādīt, ka piegāžu koncentrēšana ražotāju organizācijās dod reālu labumu, tai ir jāpārskata mehānisms ES augļu un dārzeņu audzētāju atbalstam.

1.

Sastopoties ar mainīgo augļu un dārzeņu tirgu pagājušā gadsimta deviņdesmitajos gados, kad bija vajadzīgi dažādi produkti un lielākas kvalitātes un vides standartu garantijas, ES ieviesa jaunu atbalsta shēmu, lai palīdzētu audzētājiem pielāgoties šim pieprasījumam. Tas bija “darbības programmu” atbalsts, kas aprakstīts turpmāk tekstā. Tajā pašā laikā samazināja pastāvīgo atbalstu par produkcijas izņemšanu no tirgus (1), sniedzot ES audzētājiem turpmāku ierosmi audzēt to, pēc kā tirgū ir pieprasījums.

2.

Stāvoklis tirgū mainījās arī līdz ar dažu lielu vairumtirgotāju un izplatītāju grupu ietekmes pieaugumu. Atbildot uz to, ES pastiprināja politiku, ko īstenoja kopš sešdesmitajiem gadiem, atbalstot audzētāju grupu jeb “ražotāju organizāciju” veidošanos nolūkā iegūt mēroga ekonomiju un lielāku pārstāvību tirgū.

3.

Šī piegāžu grupēšana (jeb koncentrēšana) tika atbalstīta, padarot dalību ražotāju organizācijā par nosacījumu tam, lai saņemtu jauno atbalstu darbības programmām. Augļu un dārzeņu audzētāji, kas nebija ražotāju organizācijās, nevarēja pretendēt uz ES atbalstu. Tas bija stimuls audzētājiem veidot ražotāju organizācijas vai tām pievienoties. Tajā pašā laikā ES noteica stingrākus nosacījumus, kas jāievēro ražotāju organizācijām, lai nodrošinātu to efektivitāti piegāžu koncentrēšanā.

4.

Par augļu un dārzeņu nozares atbalsta iepriekšējās revīzijas rezultātiem Palāta ziņoja savā 2000. gada pārskatā (2). Tajā laikā bija pabeigtas tikai dažas darbības programmas, tādēļ atbalsta ilgtermiņa efektivitāte nebija redzama. Tomēr pārskatā bija norādīti trūkumi dalībvalstu veiktajā shēmas pārvaldībā, un šie trūkumi bija mazinājuši atbalsta efektivitāti. Ievērojot to, šīs revīzijas mērķis bija novērtēt darbības programmu atbalsta shēmas efektivitāti.

5.

Efektivitāte ir definēta ES Finanšu regulā (3) kā “konkrētu nosprausto mērķu un paredzēto rezultātu sasniegšana”. Tā kā darbības programmas atbalsta shēmas mērķi nav galīgi vai kvantificēti, šajā revīzijā par efektivitāti uzskata “virzību uz šo mērķu sasniegšanu”.

6.

Šajā revīzijā bija izvirzīti šādi jautājumi:

7.

Revīzijas metodei ir šādi aspekti:

8.

Revīzijas darba lauks tika izveidots 2005. gadā, balstoties uz nejaušas izlases paraugu, ko veido 30 darbības programmas, kas 2003. un 2004. gadā pabeigtas astoņās dalībvalstīs: Grieķijā, Spānijā, Francijā, Īrijā, Itālijā, Nīderlandē, Portugālē un Apvienotajā Karalistē. Ražotāju organizācijas jaunajās dalībvalstīs nebija iekļautas, jo revīzijas laikā tās vēl nebija pabeigušas darbības programmas.

9.

Ražotāju organizācija ir audzētāju grupa, kas darbojas kopā, lai stiprinātu savu stāvokli tirgū. Daudzas no tām ir kooperatīvi, bet tās var būt arī atsevišķu personu grupas vai uzņēmējsabiedrību grupas. Saskaņā ar nosacījumiem, kas jāievēro un kas ir noteikti ES regulās (4), ražotāju organizācijā jābūt vismaz pieciem biedriem un minimālajam apgrozījumam EUR 100 000. Ražotāju organizācijas nodrošina savu biedru produkcijas uzglabāšanu, iepakošanu un realizāciju. Tam jāspēj plānot un pielāgot savu ražošanu un jāveicina vides aspektā pareiza audzēšanas un atkritumu apsaimniekošanas prakse.

10.

Jaunām ražotāju organizācijām, lai uzsāktu darbību un iegādātos visu, kas vajadzīgs ES nosacījumu ievērošanai, piecus gadus ir pieejams sākotnējais atbalsts. Pēc ražotāju organizācijas izveidošanās dalībvalstis pārbauda, vai organizācijas turpina atbilst šiem nosacījumiem, lai gan šim nolūkam turpmāks atbalsts nav pieejams. Principā ES neatbalsta ražotāju organizāciju administratīvās, darbības vai ražošanas izmaksas (5).

11.

Četrpadsmit dalībvalstīs ir ap 1 500 ražotāju organizāciju (6) (1. diagramma). Ražotāju organizāciju lielums un raksturs ir ļoti dažāds (2. diagramma). Šīs revīzijas gaitā Palāta apmeklēja vīģu audzētājus Grieķijā un sēņu audzētājus Īrijā, citrusaugļu kooperatīvu Portugālē un tomātu audzētājus no Spānijas līdz Nīderlandei. Dažās organizācijās bija mazāk par 10 biedriem, bet vienā Itālijas organizācijā, kas specializējās ābolu audzēšanā, bija 5 800 biedru. Vienu ražotāju organizāciju veidoja 14 uzņēmējsabiedrības, un no tām katras apgrozījums vidēji bija 2,6 miljoni EUR, citā organizācijā ietilpa kooperatīvs ar 800 audzētājiem, kuri tam velta tikai daļu laika un saražo produkciju katrs vidēji ir tikai par EUR 600. Vidējas ES ražotāju organizācijas apgrozījums 2003. gadā bija 9 miljoni EUR, un tajā bija vairāk nekā 300 biedru.

12.

Augļi un dārzeņi produkcijas vērtības ziņā ir lielākā lauksaimniecības nozare ES 15 dalībvalstīs. Īpaši svarīgi tas ir Grieķijas, Spānijas, Itālijas un Portugāles lauku saimniecībām, kur šī nozare veido vairāk nekā 25 % no lauksaimniecības produkcijas vērtības. Spānija, Francija un Itālija kopā saražo 70 % no ES augļu un dārzeņu produkcijas vērtības. Ražotāju organizācijas 2004. gadā realizēja apmēram trešdaļu šo valstu produkcijas. Nīderlandē, Beļģijā un Īrijā ražotāju organizāciju realizēto augļu un dārzeņu īpatsvars bija daudz lielāks – apmēram 80 %, kamēr Grieķijā tas bija 13 % un Portugālē 6 % (3. diagramma).

13.

Ražotāju organizācijas, kas atbilst 9. punkta nosacījumiem, var prasīt atbalstu darbības programmai. Tā ir pasākumu programma, kurā ražotāju organizācija apņemas pielāgot savu biedru produkciju tirgus pieprasījumam un stiprināt savu stāvokli tirgū (3. izcēlums). Īpašie mērķi, uz kuru sasniegšanu vērsti pasākumi, ir noteikti Padomes regulā (7) (4. izcēlums). Programmu sagatavo ražotāju organizācija un apstiprina dalībvalsts, kas katru gadu maksā ES atbalstu 50 % apmērā no ražotāju organizācijas izmaksām, īstenojot programmu. Darbības programmas ilgums ir no trim līdz pieciem gadiem, un pēc tās pabeigšanas ražotāju organizācija var pieteikties uz jaunu programmu. Maksimālais atbalsta apjoms gadā ir 4,1 % no ražotāju organizācijas apgrozījuma.

14.

Vairāk nekā 70 % ražotāju organizāciju ir darbības programma, un 2004. gadā atbalsts bija līdz EUR 500 miljoniem. Tas veido 3 % no ražotāju organizāciju apgrozījuma un apmēram 1 % no kopējās ES augļu un dārzeņu produkcijas vērtības. Atbalsta izlietojums, kopš tā ieviešanas 1997. gadā, ir ļoti pieaudzis, kamēr atbalsts par pārprodukcijas izņemšanu no tirgus tajā pašā laikā ir samazinājies (sk. 4. diagrammu). Diagrammā paradīts arī atbalsts, kas ar ražotāju organizāciju starpniecību izmaksāts pārstrādei paredzēto tomātu un augļu audzētājiem, pamatojoties uz produkcijas apjomu.

3. izcēlumsDarbības programmas parastais saturs

4. izcēlums11 darbības programmas mērķi

15.

Atbalsta shēmu parasti īsteno ar dalītu pārvaldību, kad dalībvalstis ievēro sīki izstrādātus noteikumus, ko noteikusi Komisija saskaņā ar Padomes regulu. Dalībvalstīm ir jāsadarbojas ar Komisiju, lai nodrošinātu, ka atbalsts tiek piešķirts saskaņā ar pareizas finanšu pārvaldības principiem: ekonomiskumu, produktivitāti un efektivitāti.

16.

Komisijas Īstenošanas regula (8) prasa, lai ražotāju organizācijas savas darbības programmas priekšlikumā aprakstītu:

17.

Ražotāju organizācijas var brīvi izvēlēties darbības programmas pasākumus, kas piemēroti to konkrētajā situācijā, paredzot, ka programmām jābūt vērstām uz vairākiem mērķiem, kas noteikti Padomes regulā (sk. 4. izcēlumu). Lai nodrošinātu atgriezenisko saikni, ražotāju organizācijām pēc programmas beigām jāziņo dalībvalstij par to, kādā mērā tās ir sasniegušas savus mērķus, un par iegūto pieredzi, kas jāņem vērā nākamajā programmā. Šis programmas modelis, kas jāievēro ražotāju organizācijām, ir attēlots 5. diagrammā.

18.

Komisijas regulā ir noteikta arī virkne pārbaužu, kas dalībvalstīm jāveic par darbības programmu priekšlikumiem:

Regula nosaka, ka tad dalībvalstīm programma jāapstiprina, jāprasa veikt izmaiņas tajā vai tā jānoraida.

19.

Kā aprakstīts iepriekš, atbalsta shēmas efektivitātes nodrošināšanai dalībvalstis un Komisija dala atbildību: lai atbalstu izmantotu virzībai uz 11 mērķiem, ko darbības programmām izvirzījusi Padome. Šajā ziņojuma daļā vispirms tika aplūkots jautājums par to, vai Komisija un dalībvalstis atbalsta shēmu īstenoja tā, lai veicinātu efektivitāti, un īpaši – vai programmas plānošanas modelis darbojās, kā paredzēts. Tad tika izvērtēts darbības programmu paraugs, lai noteiktu, vai finansētie pasākumi ir veicinājuši virzību uz shēmas mērķu sasniegšanu.

20.

Dalībvalstis apstiprina ražotāju organizāciju ierosinātās darbības programmas, bet saskaņā ar Līgumu Komisija ir galvenā atbildīgā par ES budžeta pareizu finanšu pārvaldību un pārrauga dalībvalstis.

21.

Grāmatojumu noskaidrošanas procesā Komisija apmeklē dalībvalstis, lai pārbaudītu, vai atbalsta maksājumi veikti saskaņā ar Kopienas noteikumiem. Padomes regula arī nosaka “Īpašo inspektoru korpusu” augļu un dārzeņu nozarei ar nolūku, cita starpā, nodrošināt noteikumu vienādu piemērošanu visā ES. Praksē tie ir tie paši ierēdņi, kas pārbauda izdevumus grāmatojumu noskaidrošanai.

22.

Saistībā ar citiem ES lauksaimniecības politikas virzieniem darbības programmu atbalsta shēma prasa, lai dalībvalstis uzņemtos lielāku atbildību, izlemjot, vai apstiprināt darbības programmā ierosinātos pasākumus, noraidīt tos vai prasīt izmaiņas. Tomēr kopš sākotnējām dalībvalstu procedūru pārbaudēm 1997. un 1998. gadā Komisijas inspekcijas ir pievērsušās atbilstības kritēriju ievērošanai un nav pārbaudījušas, vai dalībvalstu procedūras darbības programmu apstiprināšanai un uzraudzībai (sk. 18. punktu) darbojas tā, lai nodrošinātu darbības programmu efektivitāti.

23.

Attiecīgi, lai gan Komisija grāmatojumu noskaidrošanai ir pārbaudījusi dalībvalstu izmaksātā atbalsta atbilstību, tā nav pārbaudījusi, vai atbalsts ir piešķirts, ievērojot pareizas finanšu pārvaldības principus, jo īpaši efektivitāti.

24.

Ņemot vērā dalībvalstu galveno lomu darbības programmu apstiprināšanā, Palāta pārbaudīja procedūras, kas piemērotas visās 14 iesaistītajās dalībvalstīs (5. izcēlums). Tā kā dažās dalībvalstīs shēmas īstenošana ir decentralizēta, procedūras tika pārbaudītas arī 19 reģionālās un vietējās pašpārvaldēs Itālijā, Spānijā, Francijā un Grieķijā.

25.

Īstenošanas regula prasa, lai dalībvalstis veiktu noteiktu pārbaužu skaitu, bet nenosaka, kā tās veicamas. Tas atļauj dalībvalstīm brīvi organizēt šīs procedūras atbilstoši savam shēmas īstenošanas veidam. Attiecīgi katra pašpārvalde ir īstenojusi shēmu citādi, un turpmāk minētie konstatējumi vienādi neattiecas uz visām dalībvalstīm (9)

26.

Lai, lemjot par programmas apstiprināšanu un tādējādi piešķirot ES atbalstu, ievērotu pareizas finanšu pārvaldības prasības, dalībvalstīm bija jāpiemēro ekonomiskuma, produktivitātes un efektivitātes principi.

27.

Lai atbalsts būtu efektīvs, katrai programmā finansētajai darbībai bija jābūt šādai ietekmei: darbībai bija jāveicina virzība uz vienu vai vairākiem no 11 mērķiem, ko nosaka Padomes regula. Attiecīgi dalībvalstīm lēmums par darbības programmas apstiprināšanu, noraidīšanu vai izmaiņu pieprasīšanu bija jābalsta uz to, vai ražotāju organizācija pietiekami pierāda, ka ierosinātās darbības sekmēs šo mērķu sasniegšanu.

28.

Dalībvalstīm vajadzīga detalizēta informācija no ražotāju organizācijām, lai varētu pamatot savus lēmumus piešķirt atbalstu šādos nosacījumos. Par katru mērķi tām jāzina ražotāju organizācijas sākotnējais stāvoklis un darbības vai darbību sagaidāmā ietekme.

29.

Ievērojot šādu loģiku un regulas konkrētās prasības (sk. 16.–18. punktu), Palāta izstrādāja revīzijas kritērijus par to, ko būtu saprātīgi gaidīt no “labas” sistēmas (6. izcēlums). Ja šie kritēriji ir ievēroti, dalībvalstu procedūras var nodrošināt to, ka atbalsts būs efektīvs. Kritērijus var apkopot šādi:

30.

Visās pārbaudītajās darbības programmās, izņemot divas, bija iedaļa ar nosaukumu “Sākotnējais stāvoklis”, un vairāk nekā puse (60 %) formāli atbilda regulai, minot produkciju, realizāciju un iekārtas, kaut arī tas bija ļoti īsi. Dažas dalībvalstis prasīja, lai to ražotāju organizācijas uzskaitītu aprīkojumu un iekārtas un iesniegtu tabulu, norādot produkciju tonnās un produkcijas vērtību, tomēr neprasot, lai tas jelkā būtu saistīts ar programmas mērķiem vai darbībām. Citas valstis nesniedza konkrētus norādījumus un pieņēma ļoti vispārīgus aprakstus, dažos gadījumos tikai vienu vai divus teikumus. Dažas ražotāju organizācijas aprakstīja savu stāvokli saistībā ar vidi, produktu kvalitāti un ražošanas izmaksām, un gandrīz visās darbības programmās bija šie mērķi (sk. 7. izcēlumu). Neviena ražotāju organizācija savā darbības programmā neaprakstīja savu sākotnējo stāvokli attiecībā pret katru no mērķiem.

31.

Dažos gadījumos ražotāju organizācijas aprakstīja sākumstāvokli attiecībā pret konkrētām darbībām, ko prasa, piemēram, Nīderlandē. Zināmā mērā tas noveda pie kritēriju ievērošanas, bet nepietiekami aprakstīja ražotāju organizācijas sākotnējo stāvokli saistībā ar tās mērķiem.

32.

Dažas dalībvalstis prasīja, lai ražotāju organizācijas savās darbības programmās skaidri nosaka, kuri ES mērķi attiecas uz katru darbību. Šajos gadījumos atbilstība starp mērķi un programmu automātiski bija uz papīra, formalizējot dalībvalsts pārbaudi par atbilstību regulas mērķiem. Tomēr daudzas ražotāju organizācijas minēja mērķi, kas varētu būt par pamatojumu programmai vai konkrētai darbībai, neatkarīgi no tā, vai tas bija to reālais mērķis, vai ne (8. un 9. izcēlums).

33.

Itālijā un Grieķijā iestādes izstrādāja detalizētus iespējamo darbību sarakstus, no kuriem ražotāju organizācija varēja izvēlēties, un katrai darbībai piešķīra iepriekš noteiktu mērķi. Francijas iestādes arī izdeva iespējamo darbību sarakstu, bet klasificēja darbības pēc to rakstura nevis pēc mērķa. Vides un kvalitātes kategorijām atbilstošais mērķis parasti bija skaidrs, bet kategorijai “pasākumi, kas saistīti ar ražošanas iekārtām” reizēm tas tā nebija. Rezultātā, pamatojoties uz darbības programmas dokumentiem, nebija iespējams noteikt dažu darbību mērķi (10. izcēlums). Itālijas, Grieķijas un Francijas iestādes necentās pārbaudīt atsevišķu programmu mērķus, jo tās uzskatīja, ka darbību atbilstība ES mērķiem ir noteikta, izveidojot nacionālos darbību sarakstus. Tomēr, ar laiku mainoties klasifikācijai, mainījās darbības programmu mērķi konkrētajai darbībai (11. izcēlums).

34.

Tikai Apvienotās Karalistes iestādes formāli prasīja, lai ražotāju organizācijas darbības programmām izvirzītu izmērāmus mērķus, lai gan praksē tas netika nodrošināts. Spānijā, Itālijā un Nīderlandē iestādes prasīja, lai katram pasākumam vai darbībai būtu norādīti sagaidāmie rezultāti, bet tas ir vairāk vērsts uz iznākumu – kā var pierādīt darbības īstenošanu – nevis uz mērķa sasniegšanu. 10 % pārbaudīto darbības programmu ražotāju organizācijas norādīja kvantificējamus mērķus vismaz vienai darbībai, ja tā bija skaidra, piemēram, gaidāmais izmaksu samazinājums vai bioloģiskajai ražošanai pārvēršamo hektāru skaits. Tā lielākoties bija Spānijā un Itālijā. Citādi ražotāju organizācijas nenoteica uzdevumus vai rādītājus, kas ļautu kontrolēt virzību uz mērķiem.

35.

Izņemot atsevišķus gadījumus Francijā un Īrijā, dalībvalstis nodrošināja, ka ražotāju organizācijas nobeiguma vērtējuma ziņojumos aprakstīja programmas īstenošanu un rezultātus (kas ir izdarīts), bet gandrīz neviena neprasīja, lai ziņojumos būtu parādīts arī tas, kādā mērā ir sasniegti darbības programmas mērķi. Tādi ziņojumi nebija izmantojami, lai novērtētu atbalsta efektivitāti.

36.

Dalībvalstis minimāli izmantoja vērtējumus nobeiguma ziņojumos (10), un uzskatīja to par vēl vienu formalitāti, kas vajadzīga regulas ievērošanai. Grieķijā, Spānijā (11) un Portugālē nobeiguma ziņojumus vienkārši sagatavoja maksāšanas aģentūra, un tos neizskatīja iestādes, kas atbild par darbības programmu apstiprināšanu.

37.

Ziņojumu saturs bija ļoti atšķirīgs – no mazāk nekā vienas lapas vispārīgu un nepamatotu apgalvojumu, piemēram, “kvalitāte ir uzlabojusies”, līdz vairāk par 100 lapām detalizētu faktu un skaitļu par programmas īstenošanu, aplūkojot darbību pēc darbības. Dalībvalstis neprasīja, lai nobeiguma ziņojumos būtu noteikts informācijas kopums, kas ļautu kontrolēt programmu efektivitāti reģionālā vai valsts līmenī, un ziņojumu dažādības dēļ jebkāda šāda analīze nebija iespējama.

38.

Praksē dalībvalstis apstiprināja programmas atbilstoši ierosināto izdevumu raksturam, neņemot vērā mērķus, ko programmā paredzēts sasniegt. Lemjot par to, vai apstiprināt darbības finansēšanu no ES atbalsta vai ne, nepiemēroja tādu efektivitātes kritēriju kā, piemēram, papildinātība. Tādu regulā konkrēti prasīto faktoru ievērošana, kā sākotnējais stāvoklis un mērķi, programmas tehniskā kvalitāte un ekonomiskā atbilstība, ir kļuvusi formāla un ir darīta tikai tiktāl, cik nepieciešams, lai demonstrētu atbilstību regulas burtam.

39.

Tā vietā dalībvalstis izmantoja citu pieeju, pievēršoties atbilstības kritērijiem un subsīdiju maksājumiem, kā attēlots 6. diagrammā.

40.

Lielā mērā tā notiek Komisijas īstenošanas regulas grozījuma rezultātā, lai ieviestu “atbilstības sarakstus”, kuriem kopš 1999. gada darbības programmām ir jāatbilst. Tajos uzskaitīti izdevumu veidi, kurus var un kurus nevar iekļaut darbības programmās (12. izcēlums).

—

ieguldījumi transportā, kas aprīkots ar aukstumiekārtām.

—

savākšanas vai transporta izmaksas (iekšējas vai ārējas),

—

ieguldījumi transportā realizācijas vai sadales nolūkam.

41.

Sākotnējā īstenošanas regula 1997. gadā nenoteica detalizētus atbilstības kritērijus, izņemot to, ka izslēgti ražotāju organizāciju administratīvie un darbības izdevumi. Dalībvalstis nebija pārliecinātas par to, ko Komisija grāmatojumu noskaidrošanas procesā uzskatītu par atbilstīgiem izdevumiem, un, atbildot uz dalībvalstu pieprasījumu, Komisija izdeva virkni ad-hoc skaidrojošu piezīmju.

42.

Tā kā šīm skaidrojošajām piezīmēm nav oficiāla statusa, Komisija grozīja īstenošanas aktu, lai ieviestu neatbilstīgo darbību un izdevumu sarakstu. Tajā pašā laikā tā prasīja, lai dalībvalstis pirms darbības programmu apstiprināšanas pārbauda ierosinātās darbības programmas izdevumu atbilstību sarakstam. Komisija 2001. gadā pievienoja sarakstu ar to, ko varētu iekļaut darbības programmās, bet 2003. gadā skaidrojošās piezīmes anulēja un abus sarakstus pārskatīja no jauna. Atbilstības saraksti pieļauj dažus izņēmumus attiecībā uz ražošanas organizāciju produkciju un darbības izmaksām, piemēram, uz noteiktu darbinieku algām, pārstrādājamu iepakojumu un dabisko kaitēkļu un slimību ierobežošanas izmaksām.

43.

Šo atbilstības sarakstu pastāvēšana neattur dalībvalstis izvērtēt arī ražotāju organizāciju sākotnējo stāvokli un mērķus, ka arī ierosināto darbību iespējamo efektivitāti. Tomēr dalībvalstīm, kas atsakās apstiprināt ierosinātos izdevumus, kuri regulā noteikti kā atbilstīgi, jāspēj pamatot savu lēmumu ražotāju organizācijai, un tās var sastapties arī ar juridiskām problēmām. Dalībvalstis var izvairīties no šiem grūtajiem lēmumiem, apstiprinot vienu un to pašu darbību visām ražotāju organizācijām, kas to prasa, neatkarīgi no katras konkrētās ražotāju organizācijas mērķa vai stāvokļa (13. izcēlums).

—

ražotāju cenu stabilizēšanu,

—

produktu kvalitātes uzlabošanu,

—

produktu komercvērtības palielināšanu,

—

ražošanas izmaksu samazināšanu,

—

vides prakses uzlabošanu,

—

piegāžu koncentrēšanu,

—

mazāk izņemšanu no tirgus.

44.

Faktiski dalībvalstis drīzāk izmanto “subsīdiju pieeju” nevis programmu plānošanas modeli, lai gan regulā paredzētie programmu plānošanas elementi joprojām ir nepieciešami. Rezultātā atbalsta shēma ir kļuvusi sarežģītāka, nekā tas nepieciešams, ar lielākām administrācijas un kontroles izmaksām. To rada nepietiekama skaidrība atbilstības sarakstos, kā arī programmu plānošanas modeļa līdzāspastāvēšana. Pienācīgi sagatavojot darbības programmas, gada īstenošanas ziņojumus un programmas nobeiguma vērtējumus, ražotāju organizācijām rodas ievērojamas izmaksas. Galvenokārt tā notiek tādās dalībvalstis kā Itālija un Nīderlande, kuras prasa, lai apstiprināšanai tiktu iesniegtas arī detalizētas gada darbības programmas.

45.

Regulā publicētie atbilstības saraksti nekad nevar būt pietiekami precīzi, lai ietvertu visas iespējamās darbības tik daudzveidīgā un ātri mainīgā nozarē, un tādēļ tie ir uzrakstīti diezgan vispārīgi, piemēram, “kvalitātes uzlabošanas pasākumi”. Neizbēgami rodas jautājumi, un dažādās dalībvalstīs, pat dažādos dalībvalstu rajonos sarakstus interpretē dažādi. Pat pēc astoņiem shēmas darbības gadiem 2005. gada grāmatojumu noskaidrošanas izmeklēšanās Komisija joprojām atrada neatbilstīgu izdevumu piemērus Spānijā, Francijā, Itālijā un Apvienotajā Karalistē, kur atbilstības noteikumus dalībvalstis ne vienmēr bija skaidrojušas tādā pat veidā kā Komisija.

46.

Ņemot vērā atbilstības neskaidrību un ar to saistīto risku, dažu dalībvalstu pārvaldības iestādes veic vairāk pārbaužu nekā prasīts regulā (12), dažas apmeklē katru ražotāju organizāciju vairākas reizes gadā. Tas rada papildu izmaksas ne tikai dalībvalstij, bet arī ražotāju organizācijai.

47.

Šī atbilstības neskaidrība, administratīvās izmaksas un plašās organizāciju darbību pārbaudes arī var atturēt ražotāju organizācijas riskēt ar novatoriskiem pasākumiem, kurus galu galā var neatļaut. Tas var rosināt ražotāju organizācijas savās darbības programmās iekļaut tikai tos pasākumus, kuru atbilstība ir skaidri noteikta.

48.

Tā kā programmu plānošanas modelis nav ticis pienācīgi īstenots, ES budžets ir bijis pakļauts lielākam neefektivitātes riskam: tam, ka var tikt apstiprinātas darbības, kas nesekmēs virzību uz ES mērķu sasniegšanu.

49.

Dažas dalībvalstis ir iebildušas, ka nevēlas apgrūtināt sevi ar programmu efektivitātes jautājumu, jo ražotāju organizācijas parasti pieņems saviem apstākļiem vislabākos biznesa lēmumus. Turklāt ražotāju organizāciju biedriem ir jālīdzfinansē 50 % programmas izmaksu. Tomēr šajā revīzijā skatītie paraugi rāda, ka dažas ražotāju organizācijas izlieto subsīdiju, lai atbalstītu jau pastāvošas darbības, kas nav solis uz priekšu no to sākotnējā stāvokļa. Lai gan tam ir sava jēga ražotāju organizācijas biznesā, jo īpaši konkurences spiediena apstākļos, tas nesekmē ES atbalsta shēmas mērķu sasniegšanu. Piemērs Spānijā (14. izcēlums) demonstrē tādu izmaksu iekļaušanu, kas nav “darbības” vai “pasākumi” darbības programmas mērķu sasniegšanai, bet parastas jebkura augļu un dārzeņu ražotāja izmaksas. Lai gan darbības programmās nav raksturīgi iekļaut lielu pārstrādājamā iepakojuma proporcionālo daļu (13), dalībvalstis šim nolūkam ir apstiprinājušas ievērojamas izdevumu summas. Desmit darbības programmas Palātas 30 programmu paraugā ietvēra kopā EUR 4,9 miljonus pārstrādājamam vai atkārtoti izmantojamam iepakojumam.

50.

Iepriekšējā iedaļā parādīts, ka dalībvalstu izraudzītās pieejas, apstiprinot darbības programmas, rada risku, ka finansētie pasākumi var nebūt efektīvi. Šajā iedaļā izvērtēts, vai ražotāju organizāciju īstenotās darbības ir bijušas efektīvas virzībā uz darbības programmu mērķu sasniegšanu.

51.

Galvenajam informācijas avotam par darbības programmu efektivitāti būtu jābūt nobeiguma ziņojumiem, ko katras programmas noslēgumā sagatavo ražotāju organizācijas. Regula prasa, lai tās norādītu, kādā mērā ir sasniegti darbības programmas mērķi. Nevienā no 142 revīzijā pārbaudītajiem nobeiguma ziņojumiem nebija pilna darbības programmas mērķu sasniegšanas novērtējuma. Šīs regulas prasības izpilde nav bijusi iekļauta Komisijas veiktajās dalībvalstu procedūru pārbaudēs.

52.

Lai gan Komisija saskaņā ar ES Finanšu regulu ir īpaši atbildīga par politikas mērķu sasniegšanas uzraudzību, šo iespēju tā nav izmantojusi. Ja nobeiguma ziņojumos būtu ietverts prasītais novērtējums, būtu iespējams analizēt parauga ziņojumus un sagatavot secinājumus par to, vai darbības programmas ir sasniegušas savus mērķus. Izmantojot dažus, pareizi izraudzītus izpildes rādītājus, kas jāsniedz visām ražotāju organizācijām, šie nobeiguma ziņojumi varētu veidot sasniegumu virkni laikā, liecinot par virzību uz tādiem mērķiem kā kvalitātes uzlabošana, izmaksu samazināšana, bioloģiskā ražošana un labāka vides prakse.

53.

Lai pārbaudītu, vai darbības programmas pasākumi ir bijuši efektīvi, Palāta nejaušas atlases veidā izraudzījās kopā 140 darbības no 30 ražotāju organizāciju programmām, kas pabeigtas 2003. vai 2004. gadā (15. izcēlums). Ražotāju organizācijām bija jāpierāda izraudzīto darbību ietekme saistībā ar attiecīgajiem darbības programmas mērķiem. Dažām darbībām bija vairāk nekā viens mērķis, kas kopā veidoja 265 pārbaudāmus gadījumus.

54.

Tikai 30 % gadījumu ražotāju organizācijas varēja sniegt pietiekamus pierādījumus, lai apliecinātu, ka darbības rezultātā ir notikusi virzība uz attiecīgo mērķi (7. diagramma). Vēl 41 % gadījumu, lai gan nebija tiešu pierādījumu, loģiski spriežot, varētu nonākt pie pozitīva secinājuma (sk. 15. izcēlumu). Tomēr, kā parādīts 58. punktā, daudzos gadījumos panākta visai nenozīmīga attīstība.

55.

Gandrīz par ceturto daļu gadījumu Palāta nevarēja nonākt pie secinājuma par to, vai attīstība ir notikusi, vai ne. Vairumā gadījumu tā bija tādēļ, ka saistītais mērķis bija tik vispārīgs, ka nebija iespējams pierādīt ietekmes trūkumu. Konkrēti tas attiecas uz mērķiem samazināt izņemšanu no tirgus, koncentrēt piegādes un stabilizēt ražotāju cenas (sk. 8. diagrammu). Piemēram, ražotāju organizāciju pastāvēšanas jēga ir piegāžu koncentrēšanā un savu biedru produkcijas realizēšanā. Attiecīgi visas šīs darbības, lai arī netieši, tomēr kaut kādā mērā sekmē virzību uz šo mērķi.

56.

Par 6 % gadījumu bija skaidrs, ka nekāda attīstība nav notikusi (7. diagramma). Dažos no šiem gadījumiem pasākums nebija izdevies: viena ražotāju organizācija, piemēram, bija sākusi darbības programmas pasākumu saistībā ar bioloģisko ražošanu, bet pārtrauca projektu. Pārējos gadījumos attīstības trūkuma iemesls bija tas, ka mērķi bija nepareizi saistīti ar pasākumiem, vai nu tos nepareizi izprotot (dažas ražotāju organizācijas izprata mērķi “veicināt produktu noietu” kā reklāmu klientiem), vai ievērojot valsts noteikto klasifikāciju (sk. 33. punktu).

57.

Iepriekš minētā parauga rezultāti rāda tikai to, vai ir pierādījumi, ka notikusi attīstība, bet nerāda, kādā mērā šī attīstība ir notikusi. Lai gan daudzi pasākumi paraugā nepārprotami ir pavirzījuši ražotāju organizāciju no tās sākotnējā stāvokļa tuvāk saistītajiem mērķiem, citos gadījumos panākta tikai neliela attīstība. Mašīnu nomaiņa vienmēr nozīmē “zināmu” attīstību, jo tā liecina par vecā modeļa pilnveidošanu. Tomēr pret kopējām aizstāšanas izmaksām reizēm attīstība nemaz nav tik ievērojama. Līdzīgi ir ar darbiniekiem, kurus turpina nodarbināt, lai tie pārbaudītu produkcijas kvalitāti, kas ļauj ražotāju organizācijām uzturēt kvalitātes standartus, bet ne vienmēr noved pie kvalitātes uzlabošanās salīdzinājumā ar iepriekšējiem gadiem.

58.

Lai novērtētu šo “zemas efektivitātes” pasākumu sastopamību, Palāta pārskatīja katru no 104 darbībām, kas bija revidētas uz vietas, lai izvērtētu, vai tās ražotāju organizācijai ir nozīmīgs solis no sākotnējā stāvokļa uz vienu vai vairākiem ES mērķiem (16. izcēlums). Ievērojot šo kritēriju, vairāk nekā pusi (55 %) no nejaušās izlases parauga darbībām nācās klasificēt kā “mazefektīvas”.

59.

Šie konstatējumi rāda, kādā mērā dalībvalstis ir apstiprinājušas darbības programmu pasākumus, pamatojoties uz to raksturu (vai tā ir atbilstīga darbība?), neņemot vērā to efektivitāti (vai darbība virza ražotāju organizāciju pretim mērķim?).

—

uzlabojumi ražošanas iekārtās (irigācijas sistēmas, energoefektīvas siltumnīcas),

—

apstiprinātu kvalitātes shēmu ieviešana.

—

tādu mašīnu nomaiņa kā palešu iekrāvēji, autokrāvēji, kravas mašīnas un traktori,

—

paletes, redeļu kastes, konteineri utt.,

—

esošo darbinieku algas (tirdzniecības nodaļas, kvalitātes kontrolieri).

60.

Formāli dalībvalstis piemēroja lielāko daļu programmu plānošanas modeļa aspektu, kas bija konkrēti prasīti Regulā. Tomēr savos lēmumos par darbības programmu apstiprināšanu tās neņēma vērā darbību varbūtējo efektivitāti. Tas palielināja risku, ka ES atbalstu piešķirs mazefektīvām darbībām.

61.

Tā vietā dalībvalstis ievēroja “subsīdiju pieeju”, izmantojot atbilstības sarakstus, lai apstiprinātu programmas, pamatojoties uz ierosināto izdevumu raksturu un neņemot vērā ražotāju organizācijas stāvokli un mērķus.

62.

Tomēr tas nav izpaudies vienotā piemērošanā un vienkāršībā, ko šāda pieeja varēja sniegt. Atbilstības saraksti nenosaka pietiekami skaidrus kritērijus izdevumu piesaistīšanai pasākumiem, kurus ES vēlas atbalstīt, kā rezultātā rodas neskaidrības un pieaug kontroles izmaksas. Programmu plānošanas modeļa līdzāspastāvēšana prasa ražotāju organizācijām sagatavot darbības programmas un novērtējumus ar ievērojamām izmaksām un nelielu ieguvumu.

63.

Kopumā darbības programmu rezultātā ir notikusi virzība uz Padomes regulas mērķiem. Tomēr tikai mazāk nekā puse no finansētajām darbībām pārstāv ievērojamu virzību no ražotāju organizāciju sākotnējā stāvokļa uz vismaz vienu no 11 mērķiem, un tādējādi tās var uzskatīt par efektīvām. Atbalsts ir ticis piešķirts arī mazefektīviem darbības programmu pasākumiem, ar kuriem panāktas tikai nelielas izmaiņas. Šajos gadījumos atbalsts varēja būt efektīvāks, ja tas būtu bijis mērķtiecīgāks.

64.

Ražotāju organizāciju panākumi atkarīgi no daudziem faktoriem, kā arī no I daļā aprakstīto darbības programmu efektivitātes. Turklāt starp šiem faktoriem ir arī tās darbības, kuras veic ražotāju organizācijas un to biedri un kuras nefinansē darbības programmas. Piemēram, daudzas ražotāju organizācijas veic ievērojamus ieguldījumus saskaņā ar lauku attīstības programmām. Turklāt ražotāju organizācijas atbalsta arī citas ES atbalsta shēmas, jo īpaši tās, kas attiecas uz pārprodukcijas izņemšanu no tirgus un augļu un tomātu pārstrādi. Ražotāju organizāciju izvirzīto mērķu sasniegšanu ietekmē arī ražotāju organizācijas īstenotā darbības stratēģija, konkurence, ar kuru organizācija sastopas, mainīgās patērētāju prasības un izvēle, citi ES politikas virzieni, tādi kā kvalitāte un vide, bet īstermiņā – pat laika apstākļi.

65.

I daļā tika parādīts, ka kopumā darbības programmas ir veicinājušas virzību uz Padomes regulas mērķu sasniegšanu. Šajā ziņojuma daļā izvērtēts tas, vai šī attīstība atspoguļojās kopējā ražošanas organizāciju sniegumā. Vispirms ziņojumā novērtēts paraugs, ko veido revīzijas laikā apmeklētās ražotāju organizācijas (17. izcēlums), tad tajā izskatīti Komisijas apkopotie dati ES līmenī.

66.

Trīsdesmit apmeklētajām ražotāju organizācijām lūdza pierādīt attīstību, kas notikusi virzībā uz katru no 11 mērķiem, neatkarīgi no tā, vai tās savās darbības programmās bija iekļāvušas darbības, kas attiecās uz šiem mērķiem. Kopā bija jāpārbauda 330 gadījumu. 54 % no tiem ražotāju organizācija spēja pierādīt, ka attīstība ir notikusi. Citos 12 % gadījumu tika secināts, ka ražotāju organizācija ir panākusi iespējamu attīstību. Informācijas trūkums, īpaši par ražošanas izmaksām un cenu stabilitāti, bija par iemeslu lielākajā daļā 16 % gadījumu, kad secinājumu nevarēja izdarīt (sk. 9. diagrammu).

67.

Daudzas ražotāju organizācijas nebija virzījušās uz mērķiem “bioloģiska ražošana” un “produkcijas noieta veicināšana”, kas attiecas uz lielāko daļu no 18 % gadījumu, kad tika secināts “attīstība nav notikusi”. Relatīvi neliela attīstība bija notikusi arī virzībā uz mērķiem “samazināt ražošanas izmaksas” un “stabilizēt cenas”. Ražotāju organizācijas paskaidroja, ka viņu mērķis drīzāk ir lielākas nevis stabilas cenas, lai gan vairums sevi uzskatīja par “cenu pieņēmējiem”, kuri piedāvātās cenas nevarēja būtiski ietekmēt. Daudz nozīmīgāk par vienkāršu izmaksu samazināšanu bija palielināt peļņu, kas bieži vien ietvēra izmaksu palielināšanu, lai panāktu labāku kvalitāti un iegūtu pievienoto vērtību. Ražotāju organizācijas atzīmēja arī to, ka vides prakses uzlabošana parasti palielina izmaksas, kas ne vienmēr izraisa produktu cenu palielināšanos.

68.

Lai gan parauga rezultāti rāda, ka lielākā daļa ražotāju organizāciju ir panākusi vismaz kaut kādu attīstību virzībā uz lielāko daļu no 11 mērķiem, ar to vien nepietiek, ka pašas organizācijas apstiprina, ka darbības programmas atbalsta shēma ir bijusi efektīva, jo 64. punktā ir aprakstīta citu faktoru ietekme.

69.

Kā parādīts I daļā, Komisija nav izmantojusi izdevību izpētīt ražotāju organizāciju nobeiguma ziņojumos iestrādātos novērtējumus, lai pārraudzītu darbības programmas mērķu sasniegšanu. Turklāt Komisija līdz ar to nav pildījusi savu pienākumu saskaņā ar ES Finanšu regulu vērtēt politiku. Vērtēšanas pētījumu ir paredzēts sākt 2008. gadā, bet rezultāti gaidāmi 2009. gadā.

70.

Tomēr Komisijai ir informācija par ražotāju organizācijām. Tā iegūst datus par pārprodukcijas daudzumiem, kas izņemti no tirgus un par ko tiek prasīts atbalsts. Kopš 2000. gada dalībvalstu gada statistikas ziņojumā tā regulāri prasa informāciju arī par darbības programmām.

71.

Dati par darbības programmām ietver tikai izmaksātā atbalsta sadalījumu izdevumu kategorijās. Tas norāda, ka darbības programmas atbalsts ir iztērēts, bet nenorāda uz to, kas ar šo atbalstu sasniegts.

72.

Komisija prasa plašākus datus par ražotāju organizācijām, īpaši par biedru skaitu, produkciju un noietu. Palātai bija grūti pārbaudīt šīs informācijas ticamību, jo Komisijai nav pienācīgas informācijas pārvaldības sistēmas datu reģistrēšanai. Komisija 2004. un 2005. gadā vērsās pie dalībvalstīm ar virkni jautājumu par datu neatbilstībām, bet neveica turpmākas pēcpārbaudes. Trūkst svarīgu datu, konkrēti par trim dalībvalstīm, kas ir lielākās augļu un dārzeņu ražotājas: Itālija, Spānija un Francija. Datu analīzi kavē to nepilnība un daudzās neatbilstības, kādēļ dati nav pietiekami uzticami, lai izdarītu citus secinājumus, bet ļauj vien norādīt uz vispārīgām tendencēm.

73.

Galvenais rādītājs, ko var iegūt no šiem datiem, ir ražotāju organizācijas produkcijas daļa no ES kopējās produkcijas. Tas rāda, cik daudz produkcijas koncentrējas ražotāju organizācijās, kas ir vispārējais augļu un dārzeņu nozares politikas mērķis. Tas liecina arī par plašākiem politikas panākumiem, parādot, kāda daļa augļu un dārzeņu ražotāju izvēlas piedalīties ES atbalsta shēmā. 2005. gada budžeta dokumentos Komisija šim rādītājam noteica mērķi – 60 % līdz 2013. gadam, ar ikgadēju pieaugumu.

74.

Attiecīgi, lai gan Komisijai ir dati par izņemšanu no tirgus un piegāžu koncentrāciju, tai nav nekādu rādītāju, kas apliecinātu ražotāju organizāciju attīstību, virzoties uz pārējo politikas mērķu sasniegšanu, piemēram, uz izmaksu samazināšanu, cenu stabilizēšanu, kvalitātes un vides aspekta uzlabošanu.

75.

Augļu un dārzeņu politikas reforma 1996. gadā ierobežoja pārprodukcijas daudzumus, kurus var iznīcināt saskaņā ar izņemšanas atbalsta shēmu, un samazināja kompensācijas, ko izmaksā šo no tirgus izņemto produktu audzētājiem. Komisijas dati rāda, ka saskaņā ar ES atbalsta shēmu no tirgus izņemtie daudzumi rezultātā ir būtiski samazinājušies (sk. 10. diagrammu). Tas saskan ar Palātas parauga rezultātiem, ka 90 % ražotāju organizāciju ir samazinājušas izņemšanu no tirgus vai uztur to nulles līmenī.

76.

Viens no darbības programmu atbalsta shēmai noteiktajiem mērķiem bija atbalstīt pasākumus, ko veic ražotāju organizācijas, lai samazinātu izņemšanu no tirgus. Tomēr šis izņemto daudzumu samazinājums vēl nepierāda, ka darbības programmas atbalsts ir sekmējis to, ka ražotāju organizācijas savu produkciju plāno un pielāgo pieprasījumam: ražotāju organizācijas paskaidroja, ka samazinātās atbalsta likmes par izņemšanu no tirgus, kas ieviestas kopš 1996. gada, kopā ar pastiprinātām pārbaudēm radīja situāciju, kad vairs nav vērts prasīt atbalstu par to saražoto pārprodukciju.

77.

1996. gadā ieviestajai politikai bija jāizvēršas par stāvokli, kad atbalsts palīdz ražotāju organizācijām pielāgoties un gūt panākumus, kā arī iedvesmo citus audzētājus pievienoties organizācijai. Abiem šiem faktoriem bija jāpalielina ražotāju organizāciju apgrozījums, “koncentrējot piegādes”.

78.

Tomēr Komisijas dati rāda, ka piegāžu koncentrācijas rādītājs ir samazinājies: ražotāju organizāciju daļa no kopējās produkcijas ir kritusies no 40 % 1999. gadā līdz 31 % 2003. gadā (11. diagramma, 2004. gadam doti aptuveni dati, jo divas lielākās dalībvalstis – Francija un Itālija – nav paziņojušas pilnīgus datus). Lai gan kopumā augļu un dārzeņu nozarē realizētās produkcijas vērtība laikā no 1999. līdz 2003. gadam ir pieaugusi par 45 %, ražotāju organizāciju realizētās produkcijas vērtība ir palielinājusies tikai par 12 %.

79.

Kā aprakstīts 72. punktā, nevar pārāk paļauties uz šiem datiem, tie tikai norāda uz vispārīgu tendenci. Par 2003. gada procentuālo daļu Komisijas sniegtie dati ir nepareizi, jo, piemēram, nebija datu par Grieķiju. Lai gan Palāta viegli spēja to konstatēt un izlabot, Komisija nevarēja pierādīt Palātai, ka pārējie dati ir pietiekami ticami.

80.

Šie dati liecina arī par to, ka līdz ar dalību atbalsta shēmā turpinās ģeogrāfiska nevienlīdzība (12. diagramma). Portugālei un Grieķijai, kas ir dalībvalstis, kurās augļi un dārzeņi veido lielāko lauksaimniecības produkcijas daļu, ir vismazākā dalības proporcija un nav manāms būtisks pieaugums. Saistībā ar šo nelielo dalību ražotāju organizācijās, tikai 6 % no Portugāles augļu un dārzeņu nozares saņem atbalstu darbības programmām, bet Grieķijā tie ir 13 %, salīdzinot ar 80 % Nīderlandē. Atbalsta shēmas koncepcijai, kas atlīdzina par panākumiem, izmaksājot atbalstu procentuāli no ražotāju organizācijas apgrozījuma, bija jākļūst par stimulu mazākiem ražotājiem ar nelielu produkcijas vērtību, kam ir vislielākā vajadzība pielāgoties augošajiem kvalitātes un vides standartiem un piegāžu koncentrācijai tirgū, pievienoties ražotāju organizācijām. Dati rāda, ka dažās dalībvalstīs tas nav noticis. Tā vietā shēmas rezultātā atbalsts ir piešķirts lielām ražotāju organizācijām ar augstu produkcijas vērtību.

81.

Komisijai nav informācijas par atšķirībām starp ražotāju organizāciju sniegumu un citiem audzētājiem, un tādēļ nav iespējams izskaidrot, kādēļ nozare ārpus ražotāju organizācijām, šķiet, attīstās ātrāk nekā ražotāju organizācijas.

82.

Lai izskaidrotu attīstības trūkumu piegāžu koncentrācijas jomā, ir jānoskaidro, kāpēc audzētāji nepievienojas ražotāju organizācijām. Komisija nav veikusi sistemātisku ražotāju aptauju, lai konstatētu tā reālos iemeslus.

83.

Atbildē uz Palātas 2000. gada pārskatu Komisija paziņoja: “ja lielākā daļa ražotāju izvēlas nepievienoties reālai ražotāju organizācijai, tiem jāuzņemas arī sava lēmuma sekas. Salīdzinot to ražotāju ienākumus, kuri ir ražotāju organizācijas biedri, ar to ražotāju ienākumiem, kuri nav ražotāju organizācijā, kļūs skaidrs, kura izvēle bijusi labāka”. Tomēr Komisija nav pārraudzījusi ražotāju organizāciju biedru ienākumus, lai varētu veikt šo salīdzināšanu.

84.

Konkrēts riska veids, ko agrīnā posmā identificēja Komisija, ir tas, ka lauku attīstības finansējums var apslāpēt vēlmi pievienoties ražotāju organizācijai vai tādu veidot, jo piedāvātais atbalsts ir līdzīgs darbības programmu atbalstam, bet audzētājiem nav jākļūst par ražotāju organizācijas biedriem (sk. 18. izcēlumu). Lai gan Lauku attīstības regulā risināts šis jautājums (nosakot, ka augļu un dārzeņu ražotāji nav tiesīgi saņemt lauku attīstības atbalstu līdz apjomam, kādā saskaņā ar darbības programmām ir pieejams līdzīgs atbalsts), bija pieļauti izņēmumi.

85.

Šo izņēmumu rezultātā lauku attīstības finansējums ir pieejams par virkni līdzīgu darbību, sākot no irigācijas projektiem, līdz iepakošanas iekārtām, līdzvērtīgi gan ražotāju organizācijām, gan pārējiem audzētājiem. Liela daļa lauku attīstības projektu ar pasākumu nosaukumu “ieguldījumi lauku saimniecībās” un “lauksaimniecības produktu pārstrādes un realizācijas uzlabošana” attiecas uz augļiem un dārzeņiem.

86.

Lai gan pastāv potenciāli liels risks, ka lauku attīstības programmas traucē attīstīties ražotāju organizācijām, kas ir stūrakmens ES politikai, kura attiecas uz augļu un dārzeņu ražotājiem, Komisija nav pārbaudījusi, kā darbojas dalībvalstu atbilstības nodrošināšanas procedūras, un nav apkopojusi informāciju vai veikusi jebkādu novērtējumu tam, kādā mērā tas var notikt.

87.

Dalībvalstis ir koncentrējušās uz darbības programmu pasākumu atbilstību pēc izdevumu veida, neizvērtējot arī to, vai ražotāju organizācijai tas ir solis uz darbības programmas mērķu sasniegšanu. Rezultātā dalībvalstu procedūras nenodrošina to, lai visi darbības programmas pasākumi būtu efektīvi. Apstiprinot darbības programmas, dalībvalstis nav piemērojušas pareizas finanšu pārvaldības efektivitātes principu. Komisijas pārbaudes bija vērstas uz izdevumu atbilstīguma kritērija ievērošanu, nevis uz to, vai dalībvalstu procedūras darbības programmu apstiprināšanai un pārraudzībai darbojas tā, lai nodrošinātu programmu efektivitāti.

88.

Dalībvalstu administrācijām un ražotāju organizācijām atbalsta shēmas īstenošana izmaksā dārgi. Programmu plānošanas elementi, kas prasīti saskaņā ar regulām, tiek ievēroti simboliski, kas izmaksā dārgi, bet nedod reālu labumu. Izdevumu atbilstības kritēriji nav skaidri, kas noved pie neskaidrībām un palielina vajadzību veikt pārbaudes, lai nodrošinātu atbilstību.

89.

Gandrīz puse darbības programmās finansēto pasākumu ir sekmējusi ražotāju organizāciju virzību no sākotnējā stāvokļa uz vismaz vienu no 11 mērķiem un tos tādējādi var uzskatīt par efektīviem.

90.

Dalībvalstis ir piešķīrušas atbalstu arī mazefektīviem darbības programmas pasākumiem, ar kuriem panāktas nenozīmīgas izmaiņas. Šajos gadījumos mērķtiecīgāks atbalsts būtu bijis efektīvāks.

91.

Ražotāju organizācijas ir pielāgojušās mainīgajam pieprasījumam un pavirzījušās tuvāk Padomes regulā noteiktajiem mērķiem. To ir veicinājušas darbības programmas, bet tas nav vienīgais faktors. Ražotāju organizācijām ir pieejams arī lauku attīstības finansējums, tas ir pieejams arī citiem augļu un dārzeņu ražotājiem, lai atbalstītu līdzīgas darbības ar līdzīgiem mērķiem kā darbības programmās. Tirgus spēki liek visiem ražotājiem ievērot augstākus vides standartus, uzlabot produktu kvalitāti un kontrolēt izmaksas. Attiecīgi daļu no šiem procesiem var novērot arī bez darbības programmas atbalsta.

92.

Lai gan ražotāju organizācijām ir pieejams ES atbalsts, vairums audzētāju lielākajās augļu un dārzeņu ražotājās dalībvalstīs, izvēlas neiesaistīties. Līdz ar to lielākajā daļā dalībvalstu politika nav veicinājusi piegāžu koncentrēšanu. Kad Palāta 2000. gadā ziņoja par augļu un dārzeņu nozari, ražotāju organizācijas realizēja apmēram 40 % ES augļu un dārzeņu produkcijas. Komisijas jaunākie dati rāda, ka šis skaitlis ir samazinājies apmēram par trešdaļu. Ņemot vērā pašreizējo tendenci, netiks sasniegts Komisijas mērķis līdz 2013. gadam panākt, lai ražotāju organizāciju daļa no kopējās realizētās produkcijas vērtības būtu 60 %.

93.

Komisija nav izvērtējusi iemeslus, kādēļ audzētāji neiesaistās ražotāju organizācijās, tostarp arī to, vai dalībvalstu procedūras ir bijušas pietiekamas, lai nodrošinātu, ka lauku attīstības finansējums neatņem audzētājiem stimulu pievienoties ražotāju organizācijām.

94.

Iepriekš minētie secinājumi rāda, ka vispārējais politikas mērķis koncentrēt piegādes ražotāju organizācijās lielākajā daļā dalībvalstu nav pienācīgi sasniegts, un Komisijai nav informācijas par to, kas būtu nepieciešams politikas pārskatīšanai. Līdz tās pārskatīšanai, kurā būtu jāņem vērā 2009. gada ražotāju organizāciju darbības vērtēšanas rezultāti, Komisijai jāizvirza priekšlikumi par to, kā vienkāršot un padarīt efektīvāku atbalsta shēmu darbības programmām.

95.

Komisijai būtu jāizvērtē ieguvumi, ko darbības programmu atbalsta shēmu uzlabošanai sniegtu alternatīvas pieejas:

96.

Komisijai jāpapildina savs datu krājums par darbības programmām un ražotāju organizācijām, pievēršoties dažiem pamatrādītājiem, kas ļaus tai pārraudzīt atbalsta shēmas efektivitāti un sniegs periodiskai vērtēšanai noderīgu informāciju.

97.

Komisijai jāizmanto 2009. gadā plānotā vērtēšana, lai gūtu labāku izpratni par to, kādēļ nepalielinās piegāžu koncentrācijas ražotāju organizācijās. Tai jānovērtē, vai ražotāju organizācijas ir uzlabojušas savu biedru stāvokli attiecībā uz pārējiem audzētājiem un kā šī politika sadzīvo ar lauku attīstību.

98.

Ja šie pētījumi apliecinās, ka ražotāju organizācijas ir efektīvs mehānisms audzētāju stāvokļa stiprināšanai, tad mērķa sasniegšanai nepieciešams labāk izvērst politikas uzdevumus. Komisijai jāierosina izmaiņas, lai veicinātu dalību ražotāju organizācijās, īpaši galvenajās augļu un dārzeņu ražotājās dalībvalstīs. Komisijai arī jāizvērtē, vai politikas mērķis pielāgot ražošanu mainīgajam tirgus pieprasījumam nebūtu labāk sasniedzams, ja pievērtos tiem, kam ir vislielākā vajadzība pielāgoties, un, papildus apgrozījumam, finansējuma piešķiršanai ražotāju organizācijām ieviestu jaunus kritērijus.

99.

Plānotā vērtēšana Komisijai jāizmanto arī tam, lai noskaidrotu, vai piegāžu koncentrēšanas politikas rezultātā gūtie labumi ir pietiekami, lai kompensētu nevienlīdzību, ko rada atbalsta ierobežošana vienā konkrētā augļu un dārzeņu audzētāju struktūrā – ražotāju organizācijās.

100.

Politikas izvēle tika izdarīta 1996. gadā, lai no ES atbalsta sniegtajiem labumiem izslēgtu audzētājus, kas nav ražotāju organizācijās. Ja Komisija nevar pierādīt, ka atbalsts ražotāju organizācijām dod reālu ieguvumu, stiprinot to stāvokli tirgū, tad ir apšaubāms pamats izslēgt pārējos ražotājus no ES atbalsta un Komisijai būtu jāpārskata mehānisms ES augļu un dārzeņu ražotāju atbalstam.