19.10.2005   

LV

Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis

C 260/1

I.-VI.

1.-15.

1.-9.

10.-15.

16.-59.

16.-35.

18.-27.

28.-33.

34.-35.

36.-59.

38.-49.

50.-59.

60.-72.

60.-65.

66.-72.

ABB

Darbībās balstīta budžeta izstrāde

ABM

Darbībās balstīta pārvaldība

AIDCO

EuropeAid Sadarbības birojs (jeb EuropeAid)

ALA

Āzija – Latīņamerika

ASEAN

Dienvidaustrumāzijas Tautu Asociācija

ASEM

Asia-Europe Meeting (Āzijas – Eiropas sanāksmes)

CRIS

Common RELEX Information System (Kopējā informācijas sistēma RELEX)

CSP

Valsts stratēģijas dokumenti

EBIC

European Business Information Centre (Eiropas Biznesa informācijas centrs)

ECERP

EU China Enterprise Reform Project (ES – Ķīnas Uzņēmumu reformas projekts)

IPR

Intelektuālā īpašuma tiesības

IT & C

Information Technology & Communications (Informācijas un telekomunikāciju tehnoloģijas)

MUTRAP

Multilateral Trade Policy Assistance project (Daudzpusējā tirdzniecības politikas atbalsta programma)

NIP

Nacionālā indikatīvā programma

PCP

Projektu cikla pārvaldība

PVO

Projektu vadības organizācija

PRSP

Nabadzības samazināšanas stratēģijas dokuments

RELEX

DG External Relations (Ārējo attiecību ģenerāldirektorāts)

RSP

Reģionālās stratēģijas dokuments

MVU

Mazi un vidēji uzņēmumi

SPF

Small Projects Facility (Mazo projektu programma)

PTO

Pasaules Tirdzniecības organizācija

I.

ES ekonomiskās sadarbības izdevumus Āzijā reglamentē Padomes Regula (EEK) Nr. 443/92, kas nosaka galvenos mērķus (zinātniskās un tehnoloģiskās sadarbības uzlabošana; institucionālās struktūras nostiprināšana un atbalsts uzņēmumiem, veicinot tirdzniecību, izglītību un tehniskās palīdzības shēmas) un uzskaita jomas, kurās izlietojami ES līdzekļi (1.-4. punkts).

II.

Ekonomisko sadarbību Āzijā īsteno divos dažādos veidos: divpusēji projekti starp Komisiju un atsevišķām saņēmējām valstīm un reģionālas programmas, kas aptver apakšreģionus vai visu Āziju – tās sauc par “Āzijas mēroga programmām” (5.-9. punkts).

III.

Palāta pārbaudīja, kādā mērā Komisija ir noteikusi stratēģiju, kas ļauj maksimāli efektīvi izmatot atbalstu saistībā ar ekonomiskās sadarbības pasākumiem Āzijā, un to, vai Komisija šā atbalsta īstenošanu vada efektīvi (10.-15. punkts).

IV.

Saistībā ar stratēģiju Palāta konstatēja:

V.

Saistībā ar Komisijas vadīto ekonomiskās sadarbības izdevumu īstenošanu Palāta konstatēja, ka:

VI.

Palāta iesaka Komisijai:

1.

Āzijā dzīvo 56 % no pasaules iedzīvotāju skaita, un tai pieder 25 % pasaules NKP. Ļoti nozīmīgas ir ES ekonomiskās attiecības un komercattiecības ar Āziju. Tagad Āzija ir ES trešais nozīmīgākais tirdzniecības partneris un ceturtais nozīmīgākais ieguldījumu galamērķis. ES imports no Āzijas ir par vairāk nekā 230 miljardiem EUR, bet eksports uz reģionu pārsniedz 140 miljardus EUR (1).

2.

ES sadarbība ar Āziju sākās 1976 gadā – tajā pašā laikā, kad sadarbība ar Latīņameriku un Vidusjūras reģiona valstīm. Līdz 2004. gadam ES sadarbība Āzijā aptvēra kopā vairāk nekā 7,8 miljardus EUR, kas gadā palielinājās vidēji no 50 miljoniem EUR līdz 400 miljoniem EUR.

3.

ES ekonomisko sadarbību Āzijā reglamentē Padomes Regula (EEK) Nr. 443/92 (2). Tā nosaka, ka ekonomiskajai sadarbībai ir jākalpo ES un tās partnervalstu savstarpējām interesēm, ieguldot līdzekļus ALA (Āzijas un Latīņamerikas) valstīs un palīdzot tām izveidot institucionālo kapacitāti, kas ļautu veidot ieguldījumiem labvēlīgāku vidi. Īpaša uzmanība ir veltīta uzņēmēju lomas stiprināšanai, kā arī tehnoloģijām un zinātībai no ES dalībvalstīm, jo īpaši privātajā sektorā un mazos un vidējos uzņēmumos (MVU). Ekonomiskajai sadarbībai ir trīs vispārēji mērķi: sadarbības uzlabošana zinātnes un tehnoloģiju jomā, institucionālās struktūras pilnveidošana un atbalsts uzņēmumiem, veicinot tirdzniecību, izglītību un tehniskās palīdzības shēmas. Padomes regulā atzīmēts, ka nozīmīga ekonomiskās sadarbības daļa ir reģionālā sadarbība, ietverot reģionālu politiku, tirdzniecību un reģionālās ekonomiskās integrācijas iestādes.

4.

Sadarbību Āzijā aptver Komisijas budžeta divas pozīcijas/ panti (3): “finansiālā un tehniskā” sadarbība (B7-3 0 0/19 10 01) un “politiskā, ekonomiskā un kulturālā sadarbība” (B7-3 0 1/19 10 02) (sk. 1. tabulu turpmāk tekstā). No pēdējā minētā budžeta panta laika posmā no 2000. līdz 2004. gadam Komisija atvēlēja 509 miljonus EUR. Faktiski ekonomiskās sadarbības pasākumos iesaistītās summas ir vēl lielākas, jo daži projekti, ko finansēja no kopbudžeta pozīcijas B7-3 0 0, arī attiecas uz ekonomisko sadarbību.

5.

Atbilstīgi šai vispārējai struktūrai ES ekonomisko sadarbību Āzijā īsteno dažādos veidos. Tie ir – divpusēji projekti starp Komisiju un atsevišķām saņēmējvalstīm (sk. 38. punktu), reģionālas programmas starp Komisiju un konkrētiem apakšreģioniem, tādiem kā ASEAN  (4) un uz pieprasījumu balstītas programmas, kas aptver visu Āziju (sk. 50. punktu). Pēdējām minētajām programmām saņēmēji, kā to nosaka ALA regula, var būt no jebkuras Āzijas valsts, un tādēļ visā šajā ziņojumā tās minētas kā “Āzijas mēroga programmas”.

6.

Revīzijas palāta aprēķināja, ka divpusējās ekonomiskās sadarbības projekti Āzijā, kas finansēšanai apstiprināti no 1995. līdz 2002. gadam (5), kopā aptver 343 miljonus EUR (sk. 2. tabulu), ar 37 miljonu EUR ieguldījumu projektos ASEAN reģionā.

7.

Ir piecas dažādas programmas, kas aptver visu Āziju. Divas no tām – Asia Invest un Asia IT & C  (6) – jo īpaši paredzētas ekonomiskajai sadarbībai. Zināmā mērā Asia ProEco, Asia Link un Asia Urbs programmas arī atbalsta ekonomisko sadarbību.

8.

Asia Invest programma sakās 1997. gadā ar Komisijas ieguldījumu (7) 42 miljonu EUR apmērā piecu gadu periodā, un tagad tai sācies otrais īstenošanas posms, kas ilgs no 2003. līdz 2007. gadam, ar 41 miljonu EUR lielu ieguldījumu. Šīs programmas finansēto projektu mērķis ir “veicināt tiešu komercsadarbību starp uzņēmējiem ES un Āzijā, koncentrējoties uz maziem un vidējiem uzņēmumiem, un atbalstīt privātā sektora dinamiku Āzijā”. Programma iesaista partnerus gan no ES dalībvalstīm, gan no Āzijas valstīm.

9.

Asia IT & C programmu paredzēts īstenot no 1999. gada līdz 2003. gadam ar Komisijas ieguldījumu 35 miljonu EUR apmērā. Otrais posms tika apstiprināts 2003. gada 3. novembrī nākamajam gadam ar ieguldījumu 10 miljonu EUR apmērā. Asia IT & C  (8) programmas vispārējais mērķis ir “izveidot plašas, intensīvas un ilgstošas tehnoloģiskās un ekonomiskās attiecības starp Āziju un Eiropu, kurās var uzplaukt līdzsvarota partnerība un kopīgs novatorisms”. Programma iesaista partnerus gan no ES dalībvalstīm, gan no Āzijas valstīm.

10.

Iepriekš Palātas revīzijas koncentrējās uz finansiālo un tehnisko sadarbību. Ekonomiskā sadarbība tiek īstenota uz strauji augošas starptautiskās tirdzniecības fona. Palātas revīzija koncentrējas uz īpašām pārvaldības grūtībām un riskiem, ko rada šādi apstākļi.

11.

Revīzija aptvēra divpusējus projektus un divu veidu reģionālās programmas – tās, kas aptver visu Āziju (Āzijas mēroga programmas), bet galvenokārt koncentrējoties uz tām, kas aptver apakšreģionus (ASEAN programmas).

12.

Šīs revīzijas mērķis bija novērtēt, kā Komisija vada ekonomiskās sadarbības pasākumus Āzijā, pārbaudot:

13.

Tika pārbaudīti izdevumi par atsevišķiem projektiem trijās saņēmējvalstīs – Indijā, Vjetnamā un Ķīnā –, kas veido (sk. 2. tabulu) 67 % no visiem divpusējiem projektiem, kā arī ievērojamu daļu no Āzijas mēroga projektiem (50 %, sk. 3. tabulu).

14.

Divpusējo projektu atlase padziļinātai revīzijai aptvēra dažāda tipa ekonomiskās sadarbības programmas un projektus, kas ļāva noteikt galvenos pārvaldības jautājumus. Revīzijai atlasītie projekti bija lielākoties tādi projekti, kuru īstenošana vēl turpinās, taču tika revidēti arī vairāki jau pabeigti projekti (sk. 4. tabulu). Padziļināta revīzija tika veikta 14 divpusējiem projektiem, kas veido 37 % no šā izdevumu veida izraudzītās valstīs (sk. 5. tabulu). No Āzijas mēroga projektiem 39 tika veikta padziļināta revīzija, aptverot 25 % no šo projektu kopējās vērtības (sk. 6. tabulu). Izsmeļošs saraksts ar Asia Invest un Asia IT & C projektiem, kam tika veikta revīzija, ir parādīts 7. tabulā.

15.

Palāta, veicot revīziju, apmeklēja Projektu vadības organizāciju (PVO), Eiropas partnerus Vācijā, Spānijā, Francijā un Apvienotajā Karalistē, kā arī Āzijas partnerus un PVO Indijā, Vjetnamā un Ķīnā. Notika arī sākotnējās izpētes apmeklējums Taizemē.

16.

Palāta pārbaudīja to, kādā mērā Komisija ir noteikusi stratēģiju, kas ļauj maksimāli efektīvi izlietot ekonomiskās sadarbības izdevumus. Tika noteikts, vai ir ieviesta skaidra stratēģija, un vērtēts, ciktāl tā ļauj efektīvi izlietot atbalstu, un spriests par tās piemērošanu praksē.

17.

Var nošķirt divu veidu stratēģijas – politikas stratēģija, kas izpaužas lēmumā atbalstīt konkrēto jomu vai tēmu, un darbības stratēģija, kas nosaka to, kādā veidā politikas stratēģija īstenojama praksē. Šajā gadījumā rezultāts, kas izrietēja no politiskā lēmuma atbalstīt ekonomisko sadarbību Āzijā, tika iekļauts Padomes ALA Regulā (EEK) Nr. 443/92 (kas aptver visu attīstības atbalstu Āzijā un Latīņamerikā). Regulā noteikti galvenie mērķi un uzskaitītas jomas, kurās nauda izlietojama. Darbības stratēģijas mērķis ir noteikt, kā šie mērķi būtu sasniedzami, kā arī noteikts izdevumu virziens un fokuss.

18.

Ekonomiskās sadarbības jēdziens tika definēts ar ALA regulu (sk. 3. punktu). Tās 7. pantā noteikts mērķis palīdzēt jaunattīstības valstīm “nostiprināt institucionālo spēju, lai radītu labvēlīgāku vidi ieguldījumiem un attīstībai … un visiedarbīgāk izmantotu iespējas, kas tām rodas, pieaugot starptautiskajai tirdzniecībai, tostarp Eiropas vienotajam tirgum.” Ir paredzēts, ka labumu gūs arī dalībvalstis, “… veicinot visu dalībvalstu uzņēmēju, tehnoloģiju un praktiskās pieredzes lomas nostiprināšanos, it sevišķi privātajā sektorā un mazos un vidējos uzņēmumos.”. Tie ir plaši mērķi, ņemot vērā straujas attīstības vidi, kas balstās uz tirgus notikumiem un kurā dominē aizvien pieaugošā starptautiskā tirdzniecība. Partneros iekļaujot gan jaunattīstības valstis, gan ES dalībvalstis, atbalsta joma tiek paplašināta, pastiprinot vajadzību rūpīgi plānot uzdevumus.

19.

Regulas 8. pantā noteiktas trīs jomas, kurās izlietojams atbalsts. Pirmā ietver “zinātniskā un tehnoloģiskā potenciāla un vispārēja ekonomiskās, sociālās un kultūrvides uzlabošanu, ieviešot izglītības shēmas un nodrošinot praktiskās pieredzes izplatīšanu”, ko “… galvenokārt vada administratīvie darbinieki, lēmēji ekonomikas jomā, un tā aptver visas ekonomikas, zinātnes un tehnikas nozares…”. Otrā nozare ir “institūciju struktūras uzlabošana … lai attīstībai radītu labvēlīgāku ekonomisko, likumdošanas, administratīvo un sociālo klimatu”. Trešā ir “atbalsts uzņēmumiem, veicinot tirdzniecību, izglītību un tehniskās palīdzības shēmas … nodibinot kontaktus starp uzņēmumiem un ieviešot shēmas šādas sadarbības veicināšanai”.

20.

ALA regulas 8. panta mērķi ir plaši, tie aptver ārkārtīgi plašu potenciālo saņēmēju un projektu jomu un skaitu. Tādēļ bez īpašas atbalsta plānošanas ar piemērotu īstenošanas stratēģiju, pastāv risks, ka projektu izpildes gaitu un izdevumu ietekmi nebūs iespējams novērtēt, un tadējādi nav pamata, kas nodrošinātu ES līdzekļu racionālu finanšu pārvaldību. Turklāt Āzija ir milzīgs reģions, jo tas aptver trīs no piecām pasaulē visvairāk apdzīvotajām valstīm un ceturto lielāko tautsaimniecības sistēmu, kas strauji attīstās gan ekonomikas, gan vispārīgas attīstības nozīmē.

21.

Komisijas vispārēja stratēģija Āzijā ir noteikta 1994. gada paziņojumā Padomei “Par jaunu Āzijas stratēģiju” (11), tā atjaunināta 2001. gada paziņojumā “Eiropa un Āzija: Stratēģiskais pamats partnerības stiprināšanai” (12).

22.

Komisijas 1994. gada pazinojumā atzītas “nozīmīgas pārmaiņas” un iespējamā Āzijas reģiona izaugsme, un tādēļ Eiropas Savienībai ir steidzami “jāstiprina sava ekonomiskā klātbūtne Āzijā, lai saglabātu savu vadošo lomu pasaules ekonomikā … [un] lai nodrošinātu, ka tās intereses šeit tiek pilnībā ievērotas”. Eiropas panākumi “lielā mērā atkarīgi no lēmumiem, ko pieņem … privātais sektors”, kur Eiropas Savienības uzdevums ir “pārvarēt šķēršļus Eiropas tirdzniecībai un ieguldījumiem, sekmējot labvēlīgu normatīvo vidi uzņēmējdarbībai Āzijā”. Tas prasa “proaktīvas rīcības stratēģijas: lielāku uzmanību vēršot uz ekonomisko sadarbību un detalizētāk plānojot tās izmantošanu, lai veicinātu Eiropas tirdzniecību un ieguldījumus.” Tādējādi akcentēta ES ietekmes saglabāšana un tirgus radītas iespējas Eiropas uzņēmējsabiedrībām, attīstot Āzijas saņēmējvalstu tautsaimniecības.

23.

Paziņojumā atzīts ekonomiskās sadarbības īpašais raksturs, un tas aprakstīts kā “uzlabot uzņēmējdarbības un normatīvo vidi partnervalstīs, lai veicinātu abpusēju tirdzniecību un ieguldījumus ar privātā sektora tiešu līdzdalību gan Eiropas Savienības, gan partnervalsts labā.” Tādējādi ekonomiskās sadarbības raksturs kvalitatīvi atšķiras no finansiālās un tehniskās sadarbības, kas veido lielu daļu ES izdevumu ārējās darbības jomā Tadēļ tam vajadzīga īpaša uzmanība, lai atspoguļotu šā atbalsta īpašo raksturu un īpašības. Stratēģijas dokumentos tas nebija redzams.

24.

Komisija 2001. gadā atjaunināja 1994. gada paziņojumu nolūkā noteikt “visaptverošu stratēģisku pamatu mūsu attiecībām ar Āziju un tās apakšreģioniem nākamajā desmitgadē.” Ekonomiskās sadarbības jomā galvenais mērķis ir definēts šādi: “stiprināt ES politisko un ekonomisko klātbūtni visā reģionā … [vēl vairāk stiprināt] mūsu savstarpējo tirdzniecības un ieguvumu plūsmu ar reģionu”. Un atkal – uzmanība ir vērsta uz ES ieguvumiem, kā arī uz attīstības mērķiem saņēmējvalstīs.

25.

Paziņojumā atzīts, ka pieejamie resursi ir ierobežoti, un noteikts, ka Komisijai tie jānovirza “uz nedaudziem vienkāršākiem pasākumiem, kuri vērsti uz pamatprioritātēm … un jānodrošina, lai šie pasākumi tiktu īstenoti ātri un efektīvi.” Atbalsta panākumi ir jāvērtē, pamatojoties uz “noteiktiem, vienkāršiem (pat ja tie lielākoties ir kvalitatīvi) rādītājiem … [tādiem kā] … ES un Āzijas tirdzniecības un ieguldījumu attiecību attīstība”. Palāta nekonstatēja nevienu pierādījumu tam, ka atbalsts būtu vērsts uz nelielu skaitu pamatprioritāšu (sk. 35. punktu), un ietekmes un rezultātu rādītājus, kopš Komisija tos noteikusi, drīzāk virza process nevis rezultāti (sk. 32.-33. punktu).

26.

Paziņojumā atzīmēts, ka ekonomiskajam atbalstam jābūt “modulāram”, t. i., specifiski plānotam, lai to pielāgotu atsevišķu valstu apstākļiem un vajadzībām. Tādēļ valsts stratēģijas dokumentos (CSP), kas paredzēti visām attīstības vajadzībām, būtu jānosaka īpaša ekonomiskās sadarbības stratēģija. Praksē tas netika darīts: padziļināta revīzija tika veikta triju valstu – Indijas, Vjetnamas un Ķīnas – CSP ekonomiskajam aspektam, un tas nebija pienācīgi nošķirts no vispārējam attīstības tēmām, nebija pietiekami sīki un saturiski izstrādāts, un tādēļ nesniedza praktisku stratēģiju atbalsta virzībai.

27.

Savā paziņojumā Komisija uzsvēra vajadzību projektos ievērot reģionālo dimensiju, lai veicinātu reģionālu sadarbību. Lai gan pēc to būtības nebija sagaidāms, ka divpusējiem projektiem būtu bijis jābūt reģionāli fokusētiem, tomēr praksē daži no tiem bija tādi. Lielākoties tā nebija ar atsevišķajiem Āzijas mēroga projektiem un programmām kopumā.

28.

Kopš 2001. gada Komisija ir pakāpeniski ieviesusi savu jauno pārvaldības pieeju, kas ir pasākumos balstīta pārvaldība (ABM) un ir paredzēta, lai uzlabotu veidu, kādā resursiem nosaka prioritātes, tos izlieto un ziņo par to. ABM ir veids, kādā Komisija praksē ievieš darbības stratēģiju. Pasākumos balstīta budžeta izstrāde ir ABM budžeta izstrādes komponente. Piemērojot ABB pieeju pirmo reizi budžets bija jāapstiprina 2004. gadā. Resursu piešķīrumiem jābūt saskaņā ar politikas prioritatēm, bet resursu pārvaldībai jaatbilst iepriekš noteiktajiem mērķiem. Budžeta struktūrā attiecības ar Āziju ir definētas kā atsevišķa darbība (budžeta nodaļa – 19.10), bet “Politiska, ekonomiska un kultūras sadarbība ar Āzijas jaunattīstības valstīm” ir budžeta pants (viens no pieciem), kas vērsts uz ekonomisko sadarbību.

29.

Par katru budžeta izlietojumu tika sagatavots darbības pārskats, lai pamatotu un attaisnotu prasītās budžeta apropriācijas, nosakot konkrētus mērķus un rezultātu un ietekmes rādītājus. Par provizorisko budžeta projektu 2005. gadam darbības pārskati tika publicēti 2004. gada sākumā (13). Palāta parbaudīja darbības pārskatu par attiecībām ar Āziju saistībā ar ekonomiskās sadarbības pasākumiem un novērtēja tā loģiskumu un saskaņotību, mērķu atbilstību un rādītāju izmantojamību.

30.

Darbības pārskata 3. daļā noteikts darbības pamatmērķis, kas izvirzīts 2001. gada paziņojumā – “stiprināt ES politisko un ekonomisko klātbūtni visā reģionā …” – kopā ar sešām prioritātēm. Prioritāte, kas attiecas uz ekonomisko sadarbību, ir “stiprināt savstarpējas tirdzniecības un ieguldījumu plūsmu ar reģionu”.

31.

Darbības pārskata 4. daļā noteikti darbības īpašie mērķi, rādītāji, rezultāti un iznākumi. Tas veido darbības pamatu ES izdevumu īstenošanas plānošanai, kontrolei un novērtēšanai, tādējādi nodrošinot racionālu finanšu pārvaldību. Ekonomiskajai sadarbībai nav sava ABM mērķa, izņemot to, kas iekļauts ceturtajā mērķī: “Saskaņotas politikas sistēmā stiprināt dialogu un sadarbību ar Āzijas partneriem politikas, ekonomikas un kultūras jomā”. Uz stratēģisko mērķi attiecas šāds teksts: “Veicināt ilgtspējīgu jaunattīstības valstu ekonomisko un sociālo attīstību”, kas neatspoguļo ne pamatmērķi, ne ar to saistītās prioritātes (sk. iepriekšējo punktu).

32.

Ir sniegts tikai viens ietekmes rādītājs: “Vienotas deklarācijas, kopējas nostājas un kopējas darba kārtības par galvenajiem starptautiskajiem, politikas un ekonomikas jautājumiem, kas izriet no ASEM ministru un augstākā līmeņa sanāksmēm 2004. gadā” (14). Plaši un vispārīgi atbilstot ABM mērķiem, tas kvantitatīvi nevērtē ietekmi, kāda ir atbalstam, no kura liela daļa ir izlietota nelieliem projektiem, arī ne galvenajai savstarpējas tirdzniecības un ieguldījumu plūsmas prioritātei (kas pēc rakstura ir gan objektīva, gan precīzi nosakāma vai izmērama).

33.

Rezultātu rādītāji attiecībā uz 2004. finanšu gadu (no kuriem minēti deviņi) galvenokārt aptver dalību sanāksmēs vai komitejās, kas var atspoguļot nenoliedzami svarīgas politiskas intereses un rīcību, tomēr atkal – tas nav galvenais izdevumu mērķis vai nolūks. Turklāt rādītāji galvenokārt attiecas uz procesu – sanāksmes notikšanu –, nevis uz tās iznākumu – gaidāmo rezultātu.

34.

Noteiktu darbības stratēģiju trūkums gan Komisijas, gan atsevišķas valsts līmenī praksē izpaudās ārkārtīgi plašā un daudzveidīgā projektu klāstā, kas aptver plašu ģeogrāfisku teritoriju (sk. 39. un 50. punktu). Mērķtiecīgas plānošanas trūkums uz Āzijas plaši un strauji augošo tautsaimniecības sistēmu un strauji pieaugošās starptautiskās tirdzniecības un ievērojamu aizjūras ieguldījumu fona nozīmē to, ka kopējo atbalsta ietekmi ir grūti izmērīt vai aktīvi pārvaldīt. Tādēļ ir nepietiekams pamats novērtējumam, par izdevumu efektivitāti un par to, vai panākta pienācīga ieguldīto finanšu līdzekļu atdeve.

35.

Neatbilstošas un nekonsekventas darbības stratēģija daļēji tika īstenota ekonomiskās sadarbības ļoti specifiskā rakstura dēļ – sadarbība bija paredzēta, lai ES partneri gūtu tādu pašulabumu, kā uzņēmējsabiedrības Āzijā. Tiešām galvenais mērķis – stiprināt tirdzniecību un ieguldījumu plūsmas, ļoti balstījās uz politiskām iniciatīvām, tadām kā divpusējas vai daudzpusējas sarunas (piem., Pasaules tirdzniecības organizācija). Praksē attīstības atbalsta sistēma, kurā plānoja nelielus projektus aizvien bagātākās valstīs (pretstatā lielākiem divpusējiem projektiem), deva ļoti nedaudz izmērāmu ietekmi un ieguldījumu kopējo mērķu sasniegšanā. Turklāt dinamiskajā IT preču un pakalpojumu sfērā, uz kuru ir vērsta uzmanība, nevar efektīvi darboties ar tradicionālām un relatīvi ilgām projekta sagatavošanas, apstiprināšanas un īstenošanas procedūrām, ko izmantoja attīstības atbalstam.

36.

Lai izdarītu secinājumus par šo revīzijas mērķi, Palāta pārbaudīja, kādā mērā Komisijas vadība:

37.

Ekonomisko sadarbību veido divas dažādas īstenošanas pieejas: divpusēji projekti starp Komisiju un partnervalstīm un Āzijas mēroga programmas (sk. 38. un 50. punktu). Tā kā šī sadarbība atšķiras pēc rakstura un reizēm pēc tajā iesaistītajiem īpašajiem jautājumiem, šajā ziņojumā konstatējumi par abām pieejām sniegti atsevišķi.

38.

Divpusējiem projektiem starp Komisiju un saņēmējvalsti ir noslēgts finanšu nolīgums. Pirms pašreizējās Finanšu regulas stāšanās spēkā projektus parasti īstenoja Projekta vadības organizācija (PVO), ko parasti vada gan Eiropas, gan Āzijas līdzdirektori.

1. izcēlums – Projektu un to mērķu piemēri

39.

Pārbaudītajās valstīs tika īstenoti daudzi divpusēji ekonomiskās sadarbības projekti (plašāk sk. 4. tabulu), kuri nebija vērsti uz kādu konkrētu teritoriju vai tēmu. Daudzos gadījumos šiem projektiem bija tikai relatīvi ierobežots finansējums, lai ķertos pie ļoti izaicinošiem mērķiem ārkārtīgi plašās un blīvi apdzīvotās valstīs. Kopumā projekti deva iespēju pastāvīgam dialogam par ekonomisko sadarbību, bet pašu projektu ietekme daudzos gadījumos bija nenozīmīga līdz šim (sk. 44. punktu).

40.

Strauji augošā Āzijas ekonomiskās sadarbības pasaulē projektu plānošana, apstiprināšana un īstenošana pēc iespējas īsākā laikā ir ārkārtīgi svarīga. Nevajadzīga kavēšanās rada risku, ka projekti vairs nebūs vajadzīgi, vai arī vajadzību tos ievērojami pārformulēt, lieki radot izmaiņas paredzētajās pakārtotajās izmaksās un budžeta saistībās. Rezultātā process kļūst daudz sarežģītāks un dārgāk izmaksā tā vadīšana, bet projekti ir mazāk efektīvi.

41.

Divpusējie projekti drīzāk tika identificēti katrā konkrētā gadījumā atsevišķi, nevis piemērojot standartizētu projektu pieteikšanas procedūru (15). Procesu rakstura dēļ var paiet ievērojams laiks starp projekta identifikāciju un īstenošanas sākšanu. Revīzija pārbaudīja, kādā mērā projekti ir tikuši lieki novilcināti.

42.

Visu pārbaudīto projektu trūkums bija ilga kavēšanās pirms īstenošanas, tā notika dažādu iemeslu dēļ: reorganizācijas un personāla maiņa Komisijas centrālajos dienestos Briselē, nesaprašanās starp Komisijas centrālajiem dienestiem un tās delegācijām par pienākumiem pēc decentralizācijas, sarežģītas procedūras, problēmas ar projektiem izraudzītajām struktūrām un grūtības piesaistīt pienācīgi kvalificētus un pieredzējušus ES ekspertus.

2. izcēlums – Kavēšanās pirms īstenošanas

43.

Ievērojama kavēšanās ir bijusi arī desmit no 14 revidēto divpusējo projektu izpildes laikā. Tam bija vairāki iemesli: nevajadzīgi sarežģīti projekti, PVO pieredzes trūkums, bieža Komisijas personāla maiņa, problēmas ar līguma noteikumiem un lēnas procedūras.

3. izcēlums – Kavēšanās īstenošanas laikā

44.

Lai novērtētu projekta attīstību un panākumus, jau pašā sākumā jānosaka atbilstoši mērķi. Praksē palāta konstatēja, ka mērķi, piemēram, tas, ka līdz noteiktam līmenim jāsagatavo noteikts skaits cilvēku, ļoti bieži nebija skaidri definēti un tādēļ nebija objektīva pamata, pēc kura spriest par rezultātiem vai izpildi. Vērtējot projektus pēc faktiskiem vai pieņemtiem kritērijiem, Palāta konstatēja, ka daži projekti bija uzskatāmi neveiksmīgi, kamēr citi tādi nebija.

4. izcēlums – Projektu mērķi nav sasniegti

5. izcēlums – Veiksmīgie projekti

45.

Efektīva pārraudzība ietver sekošanu līdzi projektu izpildei, problēmu identificēšanu un savlaicīgu koriģējošu darbību veikšanu. Tam jābūt pienācīgi dokumentētam, lai protokolētu paveikto darbu un jebkādu citu attiecīgu darbību. Palāta novērtēja Komisijas pārraudzības kvalitāti katram no izraudzītajiem projektiem. Finanšu nolīgumi paredz, ka PVO jāsniedz Komisijai regulāri projektu izpildes ziņojumi par projektu īstenošanas gaitu. Lielākā daļa projektu ieviesa sistēmas, lai noteiktu un pārraudzītu to izpildes gaitu un radītu pamatu projektu izpildes ziņojumiem, kurus savukārt pārskatīja un novērtēja Komisija.

46.

Komisijas veiktā pārraudzība ne vienmēr ir bijusi konsekventa vai pilnībā veiksmīga. Dažos gadījumos tā bija nepietiekama, kā rezultātā problēmas netika identificētas, kamēr citos gadījumos ir bijusi pārāk liela iejaukšanās projekta ikdienas gaitā. Tas traucē īstenošanu, rada risku neidentificēt augstāka līmeņa problēmas un ir neefektīvs Komisijas trūcīgo resursu izlietojums. Pat tad, kad pārraudzība ir notikusi, ne vienmēr pastāv rakstisks apliecinājums par paveikto.

6. izcēlums – Neatbilstīga pārraudzība

47.

Bija paredzēts, ka visi ES finansētie projekti būs ilgtspējīgi: pasākumu uzskata par ilgtspējīgu, ja tas spēj dot labumu mērķgrupai ilgākā laikposmā pēc tam, kad galvenais atbalsts ir beidzies. To var panākt, ja projekts kļūst pašfinansējošs vai ar projekta turpināšanas saistībām, ko uzņemas labuma guvējas valsts valdība. Palāta pārbaudīja, vai projektiem ir bijis sagatavots ilgstpējības plāns un vai ilgtspējības jautājumam projekta laikā ir pievērsta pienācīga uzmanība. Praksē ilgtspējība bieži atkarīga no apmierinošas projekta izpildes, kas panākta projekta īstenošanas laikā: mērķu sasniegšanai vajadzīgs pienācīgs laiks, jo nepabeigti projekti parasti nav ilgtspējīgi. Sešos no 14 pārbaudītajiem projektiem ilgtspējības potenciāls bija apšaubāms.

7. izcēlums – Ilgtspējība

48.

Vērtēšana ir būtisks elements Komisijas pieejā, kas paredz racionālu finanšu pārvaldību, un ietver “spriedumus par intervences pasākumiem atbilstīgi to rezultātiem, ietekmei un vajadzībām, kuru apmierināšana izvirzīta par mērķi” (16). Ir paredzēts novērtēt mērķu sasniegšanu un izskaidrot pakārtotos cēloņsakarību mehānismus. Problēmām vai trūkumiem, kas konstatēti gan vadības, gan rezultātu jomā, jāveido pamats koriģējošajai darbībai, ko veic Komisija.

49.

Pārbaudīto divpusējo projektu finanšu nolīgumos nebija sistemātiski paredzēti neatkarīgi novērtējumi un nebija pierādījumu par kritērijiem, kas izmantoti, lai izlemtu, kuri projekti jāvērtē. Pat tad, kad novērtējumi bija paredzēti, tie ne vienmēr notika savlaicīgi, tādējādi samazinot vai pat iznīcinot to efektivitāti.

8. izcēlums – Trūkumi projektu novērtēšanā

50.

Āzijas mēroga programmas (sk. 5., 7.-9. punktu) ir sadalītas virknē instrumentu jeb komponentu, saskaņā ar kuriem tiek īstenoti daudzi projekti ar nelielu vērtību. Tipiska projekta vērtība ir EUR 100 000–200 000 un tā ietver Āzijas vai Eiropas partneru līdzfinansējumu, kas ir 50 % no paredzētajiem līdzekļiem. Projekti ir atkarīgi no pieprasījuma – ar finansējuma pieteikumiem, ko pretendenti iesniedz priekšlikumu veidā. Tā rezultātā ir finansēti ļoti atšķirīgi projekti. Pilnu sarakstu skatīt 7. tabulā.

9. izcēlums – Āzijas mēroga projektu piemēri

51.

Projektu pieteikšanas procedūrām jāsniedz pietiekams pamats, lai atlasītu iedarbīgākos projektus un aizsargātu Komisijas finansiālās intereses, tomēr neatturot potenciālos pretendentus no pieteikšanās ar pārmēru sarežģītām procedūrām un nevajadzīgām prasībām. Asia Invest un Asia IT & C programmām priekšlikumu konkurss ir divreiz gadā, kad pretendenti var iesniegt projekta priekšlikumus, kurus pēc tam novērtē Komisija. Projektu pieteikšanas process ir formalizēts: jāaizpilda standartizēta pieteikuma veidlapa, ietverot sīki izstrādātu budžetu un partnerības pārskatu, ar kuru dažādie partneri vienojas par labas partnerības prakses principiem.

52.

Komisija sniedz pretendentiem skaidri detalizētas vadlīnijas, ietverot astoņus skaidrojošus pielikumus. Tomēr projektu pieteikšanas procedūras prasību izpilde rada saprotamas grūtības nepieredzējušiem pretendentiem. Lai gan lielākā daļa partneru atzīst norādījumu dokumentu noderību, detalizētību un loģiku, kam sekot, desmit no trīsdesmit deviņiem projektu iesniedzējiem atzīst, ka norādījumus ir grūti izprast un grūti izpildīt. Tie prasa laiku un arī lielākas izmaksas, un pretendentiem ir grūtāk sagatavot, iegūt un pārbaudīt visu vajadzīgo informāciju, jo īpaši tad, ja tā vēl ir jātulko.

53.

Āzijas partneriem arī bija problēmas, sniedzot to nolikumu un/ vai statūtus, kā prasa projektu pieteikšanas procedūra, jo īpaši tādēļ, ka dažās Āzijas valstīs šādā formā šo dokumentu nav. Sarežģījumus rada arī fakts, ka, iesniedzot projekta pieteikumu, jābūt gatavam partnerības nolīgumam starp pusēm. Āzijas partneri apraksta savu nepatiku slēgt šādus nolīgumus, kamēr nav zināms, vai projekta pieteikums būs veiksmīgs.

54.

Lai gan programmas mērķis ir privātais sektors, kas darbojas komerciālā tirgus vidē, atbalstu var izmaksāt tikai “bezpeļņas biznesa starpniekiem, kas veicina tirdzniecību un ieguldījumus starp ES un Āziju,” piem., sabiedriskajām un bezpeļņas organizācijām vai vietējām administrācijām. Praksē projekti bieži ir ar tirdzniecības apvienībām vai organizācijām, kas pašas nomināli ir bezpeļņas, bet ko finansē privātā sektora uzņēmējsabiedrības turpmākiem komerciāliem mērķiem. Šāds finansēšanas ierobežojums rada risku, ka tiks izslēgti potenciāli vērtīgi projekti – tādi, kas iesaista tiešus biznesa partnerus, kuri komercnoslēpumu dēļ var nevēlēties izmantot starpniekus vai tirdzniecības apvienības.

10. izcēlums – Projektu pieteikšanas procedūra

55.

Nav skaidri definēts delegāciju uzdevums, kas attiecas uz palīdzību potenciālajiem pretendentiem priekšlikumu sagatavošanā. Pienācīgi vadītai palīdzībai būtu jāveicina lielāks pieteikumu skaits, jāpaātrina projektu pieteikšanas process, jāuzlabo pieteikumu kvalitāte un jāpalīdz palielināt projektu potenciāls. Tomēr, kad šī palīdzība tiek sniegta, tai nevajadzētu skart delegācijas uzdevumu objektīvi novērtēt un apstiprināt priekšlikumus, ne arī radīt priekšstatu par to, ka delegācijas palīdzība dod tiesības uz apstiprinājumu.

56.

Praksē delegācijas ne vienmēr sniedz palīdzību, pagaidām to loma projektu vērtēšanā un apstiprināšanā aprobežojas to, ka tās sagatavo komentārus par priekšlikumiem vērtēšanas komitejai Komisijas centrālajos dienestos Briselē. Tādējādi potenciālajiem un faktiskajiem ES programmu saņēmējiem ir liegta vērtīgā palīdzība, kas ļautu tikt galā ar sarežģīto procesu, tā radot pieteikumu kavēšanos un trūkumus un dažus pretendentus varbūt pat atturot no savu projektu pieteikšanas.

57.

Lai gan astoņi no projektiem, kam veikta revīzija, bija agrīnā posmā un bija par agru vērtēt to rezultātus, divdesmit astoņos gadījumos projekti uzrādīja būtiskus panākumus to izpildes gaitā un noderīgus rezultātus. Revidētie projekti nebija piedzīvojuši lielu kavēšanos un bija veiksmīgi atrisinātas ārējās problēmas, tādas kā SARS un politiskās neskaidrības. Ņemot vērā atsevišķu Asia Invest un Asia IT & C projektu zemo monetāro vērtību, šiem projektiem bija izdevies sasniegt ievērojamu saņēmēju skaitu.

11. izcēlums – Veiksmīgie projektiEUR 100 000 vērtais projekts tehnoloģiju konsultatīvo dienestu kapacitātes stiprināšanai Vjetnamā, lai iegūtu un veiktu daudz efektīvāku projekta sagatavošanu un vietnes pārraudzības darbu, apmācīja 600 cilvēkus trijos atsevišķos mācību moduļos, no kuriem katrs ilga apmēram divas nedēļas.

58.

Ļoti labi ir darbojušās regulārās pārraudzības sistēmas Asia Invest un Asia IT & C projektiem. Partneri sniedz ceturkšņa ziņojumus, un tos pārbauda Komisijas izveidotas darba grupas, kas par ziņojumiem sagatavo īsus rakstiskus komentārus. Ja ziņojumi kavējas, abas darba grupas nosūta atgādinājumus. Vairums saņēmēju ir bijuši ļoti apmierināti ar regulāro pārraudzību, ko veic darba grupas Briselē un/vai Bangkokā. Saņēmēji jo īpaši augstu novērtēja Asia IT & C pārraudzību, jo darba grupa vienmēr sniedz atgriezenisko saikni – gan pozitīvu, gan negatīvu – par visiem projekta izpildes ziņojumiem, kamēr Asia Invest tiecas sazināties ar partneriem tikai tad, ja ir bijušas problēmas.

59.

Par projektu pieteikšanas procedūras daļu uzskata arī to, ka pretendenti sniedz informāciju par saviem ilgtspējības nodrošināšanas plāniem. Lielākā daļa Eiropā revidēto projektu ir izstrādājuši ilgtspējības plānu, kas ir daļa no projekta, bet ne vienmēr ir skaidrs, kā ilgtspējību varētu nodrošināt. Dažos gadījumos projektu plāni bija balstīti uz apsvērumu, ka varētu būt vēl viens ES finansējuma posms, kas nozīmē to, ka projekts nav ilgtspējīgs.

12. izcēlums – Ilgtspējība

60.

Ekonomiskā sadarbība ir īpaša joma EK attīstības programmām. Lai gan stratēģija ekonomiskai sadarbībai ir noteikta daudzos dažādos avotos, gandrīz nav konsekvences. Stratēģija ir vērsta uz to, lai palīdzētu attīstīt Āzijas valstu tautsaimniecības pašas par sevi, vienlaikus palielinot ES ietekmi un tirdzniecību. Tā ir vērsta gan uz mazāk attīstītajām Āzijas valstīm, gan arī uz tām, kurās tautsaimniecība ir labāk attīstīta (sk. 16.-27. punktu).

61.

Saistībā ar vispārējo attīstības sadarbību Palāta iesaka Komisijai noteikt konsekventu ekonomiskās sadarbības stratēģiju, kurā atzīts atbalsta un tā mērķu ļoti specifiskais raksturs, skaidri nošķirot mērķus, kas sasniedzami sarunu un politiskas rīcības ceļā, no mērķiem, kuriem piemēroti izdevumi par projektiem un programmām.

62.

Komisija atzīst, ka jāņem vērā atsevišķu valstu īpašās vajadzības ekonomiskās sadarbības jomā, bet tas nav pienācīgi atspoguļots valstu stratēģijas dokumentos. ABM darbības pārskatā, kas pašlaik veido pamatu Komisijas veiktajai pareizai finanšu pārvaldībai, nav konsekventas vai loģiskas virzības no vispārējiem mērķiem caur prioritātēm uz detalizētākiem mērķiem. Rezultātu un ietekmes rādītāji, kam būtu jāveido pārraudzības, projekta izpildes gaitas un ietekmes novērtēšanas pamats, vairāk koncentrējas uz procesu politiskā līmenī nekā uz paša atbalsta iznākumu un rezultātiem (sk. 21.-33. punktu).

63.

Palāta iesaka Komisijai pievērst pienācīgu uzmanību ekonomiskās sadarbības izskatīšanai valsts stratēģijas dokumentos, vienlaikus ņemot vērā saikni ar vispārējām attīstības vajadzībām. Pieeja jāpielāgo tā, lai veidotu konkrētajiem apstākļiem piemērotu atbalsta kombināciju. Būtu īpaši jācenšas nodrošināt loģiku un konsekvenci darbības pārskatā. Būtu jāizstrādā objektīvi, lietderīgi un izsmeļoši rādītāji, kas atspoguļo atbalsta iznākumu.

64.

Specifisku darbības strateģiju trūkums ekonomiskai sadarbībai radīja plaša diapozona projektus, kas aptver visu reģionu, kur dominē valsts mēroga un globālā tirdzniecība. Šāds fokusa trūkums nozīmē to, ka ekonomiskās sadarbības ietekme ir grūti nosakāma, un ir apgrūtināta saikni izveide ar galveno prioritāti – stiprināt savstarpējo tirdzniecību un ieguldījumus – un tādējādi nav pamata vērtējumam par ES izdevumu efektivitāti vai par ieguldīto finanšu līdzekļu atdevi (sk. 34.-35. punktu).

65.

Palāta iesaka Komisijai nodrošināt, lai atbalsts tiktu vērsts uz skaidri definētiem un izmērāmiem mērķiem, izmantojot to par pamatu ES budžeta racionālas finanšu pārvaldības nodrošināšanai un ziņošanai par to.

66.

Palātas revīzija atklāja trūkumus tajā, kā Komisija pārvalda ekonomiskās sadarbības īstenošanu Āzijā, un daži no šiem trūkumiem ir mazinājuši atbalsta efektivitāti.

67.

Saistībā ar divpusējiem projektiem dažādu iemeslu dēļ bijusi nepieļaujami ilga kavēšanās starp identifikācijas posmu un īstenošanas uzsākšanu. Daudzos gadījumos kavēšanās turpinājās īstenošanas posma laikā, kas samazināja projekta rezultātus un ietekmi. Pārraudzības līmenis ne vienmēr ir bijis apmierinošs, ārējie novērtējumi ne vienmēr ir notikuši savlaicīgi un ilgstpējības iespējamība ir apšaubāma gandrīz vai pusei pārbaudīto projektu (sk. 38.-49. punktu).

68.

Palāta iesaka Komisijai identificēt tos koriģējošos pasākumus, kas vajadzīgi, lai atrisinātu problēmas divpusējos projektos un novērstu līdzīgas problēmas, plānojot un īstenojot nākotnes projektus. Īpaša uzmanība pievēršama tam, lai nodrošinātu, ka dažādo programmu un projektu mērķi ir skaidri un īstenojami plānotajā termiņā, un lai tiktu veikti vajadzīgie novērtējumi, ievērojot skaidru stratēģiju un savlaicīgumu.

69.

Pārbaudīto projektu gadījumā konstatēja, ka Āzijas mēroga programmām paredzētā projektu pieteikšanas procedūra šķita apgrūtinoša un sarežģīta dažiem nelielu projektu iesniedzējiem, un tas, ka nav skaidra delegāciju loma palīdzības sniegšanā potenciālajiem saņēmējiem, lai palīdzētu sagatavot to pieteikumus, nozīmē, ka vērtīgā palīdzība nav tikusi sniegta. Lai gan revidētie projekti ir uzrādījuši labus projektu izpildes panākumus, sasniedzot noderīgus rezultātus, maz ticams, ka tie būs ilgtspējīgi, jo vairumam vajadzēja turpmāku finansiālu atbalstu. Komisijas pārraudzības sistēmas ir bijušas ļoti efektīvas (sk. 50.-59. punktu).

70.

Palāta iesaka Komisijai pārskatīt tās projektu pieteikšanas procedūras, lai līdzsvarotu vajadzību aizsargāt ES finansiālās intereses, vienlaikus atbalstot visplašāko potenciālo saņēmēju un projektu diapazonu. To darot, Komisijai būtu jāapsver vajadzība pretendentiem sagatavot loģisko pamatu. Tam arī būtu jānodrošina prasīto dokumentu vai informācijas pieejamība. Šajā sakarā noderētu aizpildīta pieteikuma paraugs, vēlams, pielāgots katras valsts juridiskajai un organizatoriskajai sistēmai. Komisijai būtu jāapsver iespēja izveidot centralizētu reģistru dokumentiem, kas vajadzīgi pieteikumiem, lai nebūtu jāprasa tam pašam saņēmējam tos atkal iesniegt kopā ar nākamo pieteikumu.

71.

Palāta iesaka skaidri noteikt un palielināt delegāciju lomu, palīdzot potenciālajiem saņēmējiem definēt projektus un sagatavot pieteikumus. Mērķim jābūt – veicināt plašāku interesi par programmām un tādējādi atbalstīt lielāku potenciālo saņēmēju un priekšlikumu skaitu, sniegt palīdzību, lai nodrošinātu, ka pieteikumi tiek aizpildīti un sagatavoti ātri, tādējādi veicinot visefektīvāko un piemērotāko projektu atlasi.

72.

Palāta iesaka Āzijas mēroga projektu regulārās pārraudzības sistēmā iekļaut standarta ziņojumu formu, kas varētu kalpot par labu paraugu delegācijām, kad tās pārrauga gan divpusējos, gan Āzijas mēroga projektus.