Puses
Sprieduma pamatojums
Rezolutīvā daļa
Lieta C‑16/05
par lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu atbilstoši EKL 234. pantam,
ko House of Lords (Apvienotā Karaliste) iesniedza ar lēmumu, kas pieņemts 2004. gada 2. decembrī un kas Tiesā reģistrēts 2005. gada 19. janvārī, tiesvedībā
The Queen pēc
Veli Tum ,
Mehmet Dari lūguma
pret
Secretary of State for the Home Department .
TIESA (otrā palāta)
šādā sastāvā: palātas priekšsēdētājs K. V. A. Timmermanss [ C. W. A. Timmermans ], tiesneši R. Šintgens [ R. Schintgen ] (referents), J. Klučka [ J. Klučka ], R. Silva de Lapuerta [ R. Silva de Lapuerta ] un L. Bejs Larsens [ L. Bay Larsen ],
ģenerāladvokāts L. A. Hēlhuds [ L. A. Geelhoed ],
sekretāre K. Štranca-Slavičeka [ K. Sztranc-Sławiczek ], administratore,
ņemot vērā rakstveida procesu un tiesas sēdi 2006. gada 18. maijā,
ņemot vērā apsvērumus, ko sniedza:
– Tum un Dari vārdā – N. Rodžersa [ N. Rogers ] un Dž. Rotvela [ J. Rothwell ], barristers , kā arī L. Bereta [ L. Baratt ] un M. Kuduss [ M. Kuddus ], solicitors ,
– Apvienotās Karalistes valdības vārdā – sākotnēji M. Bezels [ M. Bethell ], pēc tam Ī. O'Nīla [ E. O’Neill ], pārstāvji, kuriem palīdz P. Saini [ P. Saini ], barrister ,
– Nīderlandes valdības vārdā – K. M. Viselsa [ C. M. Wissels ], pārstāve,
– Slovākijas valdības vārdā – R. Prohačka [ R. Procházka ], pārstāvis,
– Eiropas Kopienu Komisijas vārdā – K. O'Reilija [ C. O’Reilly ] un M. Vailderspins [ M. Wilderspin ], pārstāvji,
noklausījusies ģenerāladvokāta secinājumus tiesas sēdē 2006. gada 12. septembrī,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
1. Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu attiecas uz 41. panta 1. punkta interpretāciju 1970. gada 23. novembrī Briselē parakstītajā Papildu protokolā, kas Kopienas vārdā noslēgts, apstiprināts un ratificēts ar Padomes 1972. gada 19. decembra Regulu (EEK) Nr. 2760/72 (OV L 293, 1. lpp.; turpmāk tekstā – “Papildu protokols”).
2. Šis lūgums ir iesniegts saistībā ar divām prāvām starp Turcijas pilsoņiem Tumu [ Tum ] un Dari [ Dari ] un Secretary of State for the Home Department (iekšlietu ministru, turpmāk tekstā – “valsts sekretārs”) par šī ministra lēmumiem, ar ko tiem atsaka atļauju ieceļot Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotajā Karalistē, lai tur pastāvīgi veiktu profesionālo darbību, un izdod rīkojumu par viņu deportēšanu no šīs dalībvalsts, kurā tie tika ielaisti tikai uz laiku.
Atbilstošās tiesību normas
EEK un Turcijas asociācija
3. Atbilstoši 2. panta 1. punktam Līguma par Eiropas Ekonomikas kopienas un Turcijas asociācijas izveidi, ko 1963. gada 12. septembrī Ankarā parakstīja Turcijas Republika, no vienas puses, kā arī EEK un Kopienas dalībvalstis, no otras puses, un kas Kopienas vārdā tika noslēgts, apstiprināts un ratificēts ar Padomes 1963. gada 23. decembra Lēmumu 64/732/EEK (OV 1964, 217, 3685. lpp.; turpmāk tekstā – “Asociācijas līgums”), mērķis ir veicināt līgumslēdzēju pušu savstarpējo tirdzniecības un ekonomisko attiecību pastāvīgu nostiprināšanu un līdzsvaru, tajā skaitā darbaspēka jomā, pakāpeniski ieviešot darba ņēmēju pārvietošanās brīvību (Asociācijas līguma 12. pants), kā arī novēršot ierobežojumus brīvībai veikt uzņēmējdarbību (šī līguma 13. pants) un pakalpojumu sniegšanas brīvībai (šī līguma 14. pants), lai uzlabotu Turcijas tautas dzīves līmeni un atvieglotu vēlāku Turcijas Republikas pievienošanos Kopienām (šī līguma preambulas ceturtais apsvērums un 28. pants).
4. Šajā sakarā Asociācijas līgumā ir paredzēts sagatavošanās posms, ļaujot Turcijas Republikai ar Kopienas atbalstu nostiprināt savu ekonomiku (šī līguma 3. pants), pārejas posms, kura laikā tiek nodrošināta pakāpeniska muitas savienības ieviešana un tuvinātas ekonomiskās politikas (šī līguma 4. pants), un nobeiguma posms, kura pamatā ir muitas savienība un kad tiek pastiprināta līgumslēdzēju pušu ekonomiskās politikas koordinācija (šī paša līguma 5. pants).
5. Asociācijas līguma 6. pants ir formulēts šādi:
“Lai nodrošinātu asociācijas režīma pakāpenisku piemērošanu un attīstību, līgumslēdzējas puses tiekas asociācijas padomē, kas rīkojas līgumā tai piešķirto pilnvaru robežās.”
6. Atbilstoši Asociācijas līguma 8. pantam, kas ietverts tā II sadaļā, ar nosaukumu “Pārejas posma īstenošana”:
“Lai īstenotu 4. pantā minētos mērķus, asociācijas padome pirms pārejas posma un atbilstoši Pagaidu protokola pirmajā pantā paredzētajai procedūrai paredz nosacījumus, noteikumus un grafikus tādu normu īstenošanai, kas attiecas uz Līgumā par Eiropas Kopienas izveidošanu minētajām jomām, kas ir jāņem vērā, tostarp arī šajā nodaļā minēto normu īstenošanai, kā arī, lai īstenotu ikvienu aizsardzības klauzulu, kas izrādītos lietderīga.”
7. Asociācijas līguma 12.–14. pants arī ir ietverti šī līguma II sadaļā, 3. nodaļā ar nosaukumu “Citi ekonomiska rakstura noteikumi”.
8. 12. pantā ir paredzēts:
“Līgumslēdzējas puses vienojas ievērot EKL [39. pantu], [40. pantu] un [41. pantu], lai pakāpeniski savstarpēji ieviestu darba ņēmēju aprites brīvību.”
9. 13. pantā ir noteikts:
“Līgumslēdzējas puses vienojas ievērot EKL [43.–46. pantu] un [48. pantu], lai likvidētu ierobežojumus brīvībai veikt uzņēmējdarbību pušu starpā.”
10. 14. pantā ir noteikts:
“Līgumslēdzējas puses vienojas ievērot EKL [45. pantu], [46. pantu] un [48.–54. pantu] ieskaitot, lai likvidētu ierobežojumus pakalpojumu sniegšanas brīvībai pušu starpā.”
11. Atbilstoši Asociācijas līguma 22. panta 1. punktam:
“Lai īstenotu līgumā izvirzītos mērķus un tajā noteiktajos gadījumos asociācijas padome brīvi pieņem lēmumus. Katrai no abām pusēm ir jāveic pasākumi, lai izpildītu pieņemtos lēmumus. [..]”
12. Papildu protokolā, kas atbilstoši tā 62. pantam ir neatņemama Asociācijas līguma daļa, saskaņā ar tā 1. pantu ir paredzēti šī līguma 4. pantā minētā pārejas posma īstenošanas nosacījumi, noteikumi un grafiki.
13. Papildu protokols ietver II sadaļu ar nosaukumu “Personu un pakalpojumu aprite”, kuras I nodaļa attiecas uz “darba ņēmējiem” un II nodaļa ir veltīta “tiesībām veikt uzņēmējdarbību, pakalpojumiem un transportam”.
14. Papildu protokola 36. pantā, kas ir ietverts I nodaļā, ir paredzēts, ka darba ņēmēju aprites brīvība starp Kopienas dalībvalstīm un Turciju atbilstoši Asociācijas līguma 12. pantā minētajiem principiem tiks pakāpeniski īstenota desmit gadu laikā divpadsmit gadus pēc līguma stāšanās spēkā un asociācijas padome lems par šajā sakarā vajadzīgajiem noteikumiem.
15. Papildu protokola 41. pants, kas ietverts minētās II sadaļas II nodaļā, tādējādi ir formulēts šādi:
“1. Līgumslēdzējas puses atturas ieviest savā starpā jaunus ierobežojumus brīvībai veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvībai.
2. Asociācijas padome saskaņā ar Asociācijas līguma 13. un 14. pantā noteiktajiem principiem nosaka grafiku un noteikumus, ar kuriem Līgumslēdzējas puses savā starpā pakāpeniski atceļ ierobežojumus brīvībai veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvībai.
Asociācijas padome nosaka šādu grafiku un noteikumus dažādu veidu darbībām, ņemot vērā atbilstošos pasākumus, ko attiecīgajās jomās jau ir veikusi Kopiena, kā arī Turcijas īpašos ekonomikas un sociālos apstākļus. Lielāko nozīmi piešķir darbībai, kas īpaši veicina ražošanas un tirdzniecības attīstību.”
16. Nav apstrīdams, ka līdz pat šim brīdim asociācijas padome, kas nodibināta ar Asociācijas līgumu un kuru veido, no vienas puses, dalībvalstu valdību, Eiropas Savienības Padomes, kā arī Eiropas Kopienu Komisijas locekļi, un, no otras puses, Turcijas valdības pārstāvji (turpmāk tekstā – “asociācijas padome”), nav pieņēmusi nevienu lēmumu, pamatojoties uz Papildu protokola 41. panta 2. punktu.
17. Turpretī asociācijas padome 1980. gada 19. septembrī pieņēma Lēmumu Nr. 1/80 par asociācijas attīstību (turpmāk tekstā – “Lēmums Nr. 1/80”).
18. Lēmuma Nr. 1/80 13. pants, kas ir ietverts II nodaļas ar nosaukumu “Sociālie noteikumi” I iedaļā, kas attiecas uz “Jautājumiem saistībā ar darba ņēmēju nodarbinātību un brīvu pārvietošanos”, ir formulēts šādi:
“Kopienas dalībvalstis un Turcija nedrīkst ieviest jaunus stingrākus nosacījumus to darba ņēmēju un viņu ģimenes locekļu piekļuvei nodarbinātībai, kas to attiecīgajā teritorijā likumīgi uzturas un strādā.”
Valsts tiesiskais regulējums
19. Apvienotās Karalistes 1971. gada likuma par imigrāciju ( Immigration Act 1971 ) 11. panta 1. punktā “ieceļošana Apvienotajā Karalistē” ir definēta šādi:
“Personu, kura ierodas Apvienotajā Karalistē ar kuģi vai lidmašīnu, šī likuma izpratnē uzskata par tādu, kas nav ieceļojusi Apvienotajā Karalistē, ja tā neizkāpj krastā vai neizkāpj no lidmašīnas, un turklāt pēc izkāpšanas no kuģa vai lidmašīnas ostā šo personu uzskata par tādu, kas nav ieceļojusi Apvienotajā Karalistē, ja tā turpina uzturēties tādā ostas daļā (ja tāda pastāv), kuru šim mērķim ir noteicis imigrācijas ierēdnis; un personu, kura citādi nav ieceļojusi Apvienotajā Karalistē, uzskata par personu šādā statusā laikā, kamēr šī persona ir tikusi aizturēta vai uz laiku ielaista valstī vai atbrīvota laikā, kad to var aizturēt [..].”
20. 1973. gada 1. janvārī – datumā, kurā Papildu protokols stājās spēkā Apvienotajā Karalistē, – imigrācijas noteikumi, kas šajā valstī bija piemērojami uzņēmējdarbības veikšanas vai pakalpojumu sniegšanas jomā, bija paredzēti Statement of Immigration Rules for Control on Entry [Imigrācijas noteikumi attiecībā uz pārbaudi ieceļošanas brīdī] ( House of Commons Paper 509 , turpmāk tekstā – “1973. gada imigrācijas noteikumi”).
21. 1973. gada imigrācijas noteikumu 30. punkts ar nosaukumu “Uzņēmēji” ir formulēts šādi:
“Pasažieri, kuri nevar uzrādīt ieceļošanas atļauju [lai izveidotu uzņēmumu], bet kas tomēr, iespējams, varētu izpildīt vienā no divos nākamajos punktos minētos noteikumus, ir jāielaiž valstī uz laiku, kas nav ilgāks par 2 mēnešiem, bez tiesībām strādāt, un tiem ir jāliek izteikt savus apsvērumus Home Office [Iekšlietu ministrijai].”
22. Šo noteikumu 31. punktā ir izvirzīta prasība, ka prasītājam ir jābūt pietiekamiem līdzekļiem, ko ieguldīt uzņēmumā, ja tas jau ir nodibināts, un lai segtu savu zaudējumu daļu. Cita starpā tajā ir paredzēts, ka viņam ir jāspēj uzturēt sevi un savus apgādājamos un ka viņam ir aktīvi jāiesaistās uzņēmuma vadībā.
23. Šo noteikumu 32. punktā ir noteikts:
“Ja prasītājs vēlas Apvienotajā Karalistē strādāt kā pašnodarbināta persona, viņam ir jāpierāda, ka viņš valstī ievedīs pietiekami daudz līdzekļu, lai veiktu darbību, no kuras augļi nākotnē, izvērtējot tos faktiski, tam ļaus uzturēt viņu un visus viņa apgādājamos, bez vajadzības kļūt par nodarbināto, kam ir jāsaņem darba atļauja.”
24. Kopš tā laika Apvienotajā Karalistē pakāpeniski ir ieviesti stingrāki noteikumi imigrācijas jomā attiecībā uz personām, kas mēģina iebraukt šajā dalībvalstī, lai izveidotu uzņēmumu vai sniegtu pakalpojumus.
25. Šajā sakarā sīki noteikumi ir paredzēti Pārstāvju palātas 1994. gadā pieņemto imigrācijas noteikumu 201.–205. punktā ( United Kingdom Immigration Rules 1994 , House of Commons Paper 395 ), kas ir piemērojami no 1994. gada 1. oktobra un šobrīd ir spēkā redakcijā ar grozījumiem (turpmāk tekstā – “1994. gada imigrācijas noteikumi”).
26. Nav apstrīdams, ka pašreiz Apvienotajā Karalistē spēkā esošie 1994. gada imigrācijas noteikumi, kurus piemēro, izskatot pieteikumus par uzņemšanu no personām, kas ir paredzējušas šajā dalībvalstī veikt patstāvīgu saimniecisko darbību, ir stingrāki par atbilstošajiem 1973. gada imigrācijas noteikumiem.
Pamata prāvas un prejudiciālais jautājums
27. No iesniedzējtiesas lēmuma izriet, ka Tums un Dari ir ieradušies Apvienotajā Karalistē pa jūru, Tums – 2001. gada novembrī no Vācijas, bet Dari – 1998. gada oktobrī no Francijas.
28. Viņu pieteikumi par patvēruma piešķiršanu tika noraidīti un izdoti rīkojumi par viņu izraidīšanu, piemērojot konvenciju, ar kuru nosaka valsti, kura ir atbildīga par vienā no Eiropas Kopienu dalībvalstīm iesniegta patvēruma pieteikuma izskatīšanu, kas ir parakstīta Dublinā 1990. gada 15. jūnijā (OV 1997, C 254, 1. lpp.), bet valsts kompetentās iestādes šo izraidīšanu neveica, tādējādi attiecīgajām personām joprojām paliekot Apvienotās Karalistes teritorijā.
29. Tā kā atbilstoši 1971. gada imigrācijas likuma 11. panta 1. punktam tika izsniegta tikai pagaidu uzturēšanās atļauja Apvienotajā Karalistē, kas nav formāla atļauja ieceļot šajā dalībvalstī šīs valsts tiesību aktu nozīmē, un turklāt ar aizliegumu strādāt, Tums un Dari lūdza izsniegt vīzu ieceļošanai šajā dalībvalstī, lai tajā veiktu patstāvīgu profesionālo darbību.
30. Šajā sakarā attiecīgās personās pamatojās uz Asociācijas līgumu, it īpaši apgalvojot, ka atbilstoši Papildu protokola 41. panta 1. punktam viņu pieteikumus par uzņemšanu uzņemošajā dalībvalstī ir jāizskata, ņemot vērā valsts tiesisko regulējumu imigrācijas jomā, kas ir piemērojams laikā, kad Papildu protokols stājās spēkā Apvienotajā Karalistē, proti, 1973. gada 1. janvārī spēkā esošais tiesiskais regulējums.
31. Secretary of State tomēr noraidīja Tuma un Dari pieteikumus, piemērojot valsts tiesisko regulējumu imigrācijas jomā, kas bija spēkā pieteikumu iesniegšanas dienā.
32. Tums un Dari iesniedza lūgumus atcelt šos lēmumus par viņu pieteikumu noraidīšanu, kas vienlaicīgi tika izskatīti High Court of Justice ( England & Wales ), Queen’s Bench Division (Administratīvā tiesa), kurus tā 2003. gada 19. novembrī atzina par pamatotiem. Šis spriedums tika būtībā apstiprināts ar Court of Appeal ( England & Wales ) ( Civil Division ) 2004. gada 24. maija spriedumu. Šo tiesu skatījumā divu šo Turcijas pilsoņu situācija nav izveidojusies krāpšanas rezultātā un tā neapdraud tādu valsts likumīgo interešu aizsardzību kā kārtība, drošība un sabiedrības veselība. Šīs tiesas arī uzskatīja, ka attiecīgās personas var likumīgi balstīties uz Papildu protokola 41. panta 1. punktā minēto “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzulu, lai panāktu, ka viņu pieteikumi par atļauju ieceļot Apvienotajā Karalistē, lai veiktu patstāvīgu saimniecisku darbību, tiktu izskatīti, ņemot vērā 1973. gada imigrācijas noteikumus.
33. Tādēļ Secretary of State atļāva nodot lietas izskatīšanai House of Lords .
34. Tā kā lietas dalībnieku pamata lietās strīds ir par to, vai šī 41. panta 1. punktā minētā “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzula ir piemērojama Apvienotās Karalistes tiesiskajam regulējumam tādu Turcijas pilsoņu pirmās uzņemšanas gadījumā, kas šajā valstī paredz izmantot brīvību veikt uzņēmējdarbību, House of Lords nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādu prejudiciālu jautājumu:
“Vai [..] Papildu protokola 41. panta 1. punkts ir interpretējams tādējādi, ka pēc datuma, kad šis protokols stājās spēkā dalībvalstī, tas liedz šai dalībvalstij ieviest jaunus ierobežojumus nosacījumiem un procedūrai, kas regulē Turcijas pilsoņu ierašanos šīs dalībvalsts teritorijā, lai tur uzsāktu uzņēmējdarbību?”
Par prejudiciālo jautājumu
Tiesai sniegtie apsvērumi
35. Apvienotās Karalistes valdība uzskata, ka uz tādiem ārvalstniekiem kā Tums un Dari, kas nekad nav formāli uzņemti šīs dalībvalsts teritorijā, neattiecas Papildu protokola 41. panta 1. punktā minētās “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzulā sniegtā garantija. Šī norma faktiski ir piemērojama tikai ārvalstniekiem, kas tāpat kā Turcijas pilsonis, kura situācija ir aplūkota lietā, kurā Tiesa 2000. gada 11. maijā ir pasludinājusi spriedumu C‑37/98 Savas ( Recueil , I‑2927. lpp.), ir likumīgi ieceļojuši dalībvalstī un kas vēlāk ir mēģinājuši tajā apmesties, nodibinot uzņēmumu. Apstāklim, ka Tums un Dari ir iesnieguši atbilstošu un pareizi noformētu pieteikumu par viņu uzņemšanu Apvienotajā Karalistē, nav nozīmes.
36. Minētā valdība no tā secināja, ka attiecībā uz šiem diviem Turcijas pilsoņiem, kas aplūkoti pamata prāvās, kuri nav “ieceļojuši” Apvienotajā Karalistē 1971. gada likuma par imigrāciju 11. panta 1. punkta nozīmē, tai ir tiesības piemērot pašreiz spēkā esošos 1994. gada imigrācijas noteikumus, kas ir stingrāki par 1973. gada 1. janvārī piemērotajiem, jo tie cita starpā izvirza jaunu nosacījumu, atbilstoši kuram ārvalstniekiem ar nodomu šīs dalībvalsts teritorijā izmantot brīvību veikt uzņēmējdarbību ir jāuzrāda likumīgi saņemta ieceļošanas atļauja.
37. Šīs argumentācijas pamatojumam Apvienotās Karalistes valdība balstās uz iepriekš minēto spriedumu lietā Savas , apgalvojot, ka saskaņā ar šī sprieduma 58.–67. punktu persona, kas nav likumīgi uzņemta dalībvalstī, ir jāuzskata par tādu, uz kuru neattiecas Papildu protokola 41. panta 1. punkts, jo šis noteikums reglamentē tikai uzņēmējdarbības un ar to saistītas uzturēšanās nosacījumus. Šajā sakarā pastāv būtiska atšķirība starp lēmumu Turcijas pilsonim piešķirt vīzu pirmreizējai uzņemšanai Apvienotajā Karalistē un lēmumu šādam pilsonim, kas likumīgi ir uzņemts šīs valsts teritorijā, atļaut tam tajā uzturēties kā uzņēmējam. Šajā spriedumā lietā Savas tika atzīts tikai tas, ka, Turcijas pilsonim likumīgi ieceļojot dalībvalsts teritorijā, viņš var atsaukties uz Papildu protokola 41. panta 1. punktā minēto “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzulu pat tad, ja dienā, kurā viņš atsaucas uz šo klauzulu, attiecīgā persona vairs likumīgi neuzturas šajā dalībvalstī. Tomēr minētā klauzula nav šādi piemērojama gadījumā, ja šāds pilsonis lūdz atļauju pirmreizējai ieceļošanai. Tā kā Turcijas Republika nav Eiropas Savienības dalībvalsts, šī jautājuma izšķiršana joprojām ir ietverta katras dalībvalsts ekskluzīvajā kompetencē (šajā sakarā it īpaši skat. iepriekš minēto spriedumu lietā Savas , 58. punkts).
38. Pakārtoti Apvienotās Karalistes valdība apgalvo, ka Papildu protokola mērķis nav piešķirt tiesības patvēruma prasītājiem, kuru pieteikumi ir noraidīti un kurus var izraidīt uz citu dalībvalsti, piemērojot 1990. gada 15. jūnija Dublinas konvenciju. Šādos apstākļos būtu jāliedz izmantot visas Papildu protokolā paredzētās priekšrocības tādiem Turcijas pilsoņiem kā Tums un Dari, kuriem nav piešķirtas patvēruma tiesības Apvienotajā Karalistē. Jebkuras citas interpretācijas rezultātā tiesības varētu tikt ļaunprātīgi izmantotas.
39. Tiesas sēdē Nīderlandes valdība būtībā aizstāvēja nostāju, kas ir identiska Apvienotās Karalistes valdības nostājai.
40. Kas attiecas uz Tumu un Dari, viņi atzīst, ka Papildu protokola 41. panta 1. punktā minētā “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzula pati par sevi tiem nepiešķir tiesības veikt uzņēmējdarbību, uzturēties vai ieceļot dalībvalsts teritorijā un ka strīdi par šādām tiesībām principā ir jāizskata, ņemot vērā tikai attiecīgās dalībvalsts tiesību aktus. Viņi tomēr apgalvo, ka šī klauzula ir piemērojama ne tikai uzņēmējdarbības un uzturēšanās nosacījumiem, bet loģiski arī tiem nosacījumiem, kas ir tieši saistīti ar iepriekš minētajiem, proti, nosacījumiem par Turcijas pilsoņu ieceļošanu uzņemošās dalībvalsts teritorijā. No minētā viņi secina, ka viņu pieteikumi ieceļošanas vīzas izsniegšanai, lai veiktu patstāvīgu profesionālo darbību Apvienotajā Karalistē, ir jāizskata, ņemot vērā imigrācijas noteikumus, kas nav stingrāki par 1973. gada 1. janvārī spēkā esošajiem noteikumiem.
41. Savas tēzes pamatojumam Tums un Dari it īpaši atsaucas uz šādiem argumentiem:
– iepriekš minētā interpretācija atbilst Asociācijas līguma un Papildu protokola mērķim, proti, pakāpeniski novērst ierobežojumus brīvībai veikt uzņēmējdarbību;
– Kopienu tiesībās brīvību veikt uzņēmējdarbību Tiesa ir interpretējusi kā tādu, kas ir saistīta ar ieceļošanas un uzturēšanās dalībvalsts teritorijā nosacījumiem kā nepieciešamajiem priekšnoteikumiem, lai izmantotu brīvību veikt uzņēmējdarbību (šajā sakarā skat. 1976. gada 8. aprīļa spriedumu lietā 48/75 Royer , Recueil , 497. lpp., 50. punkts; 1990. gada 12. decembra spriedumu apvienotajās lietās C‑100/89 un C‑101/89 Kaefer un Procacci , Recueil , I‑4647. lpp., 15. punkts, kā arī 2001. gada 27. septembra spriedumu lietā C‑257/99 Barkoci un Malik , Recueil , I‑6557. lpp., 44., 50., 58. un 83. punkts), un nav iemesla Papildu protokola 41. panta 1. punktā minēto “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzulu par tādu arī uzskatīt, it īpaši ņemot vērā Asociācijas līguma 13. pantā definēto mērķi;
– šī “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzula zaudētu savu būtību un lietderīgo ietekmi, ja dalībvalstīm būtu atļauts apgrūtināt vai pat padarīt par neiespējamu Turcijas pilsoņu ieceļošanu savā teritorijā, ja viņu uzņēmējdarbības un/vai uzturēšanās nosacījumu status quo garantija tādējādi praktiski nebūtu piemērojama;
– ne minētajā “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzulā, ne, vispārīgā nozīmē, ar EEK un Turcijas asociāciju saistītajā tiesiskajā regulējumā nav nevienas norādes, kas ļautu uzskatīt, ka šī klauzula ir piemērojama tikai uzturēšanas un uzņēmējdarbības nosacījumiem, bet ne ieceļošanas nosacījumiem. Šajā sakarā ir būtiska nozīme Papildu protokola 41. panta 1. punktā minētās “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzulas formulējuma un Lēmuma Nr. 1/80 13. pantā norādītās darba ņēmējiem piemērojamās līdzīga rakstura klauzulas teksta atšķirībām. Turklāt Tiesas judikatūra šajā jomā ir vispārīga.
42. Tums un Dari apgalvo, ka viņu nostāju apstiprina iepriekš minētais spriedums lietā Savas , no kura izriet, ka pirmā no minētajām – “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzula – ir piemērojama personai, kas Apvienotajā Karalistē ir nelikumīgi uzturējusies vienpadsmit gadus, lai gan viņi paši ir iesnieguši atbilstošus un pareizi noformētus pieteikumus par viņu uzņemšanu Apvienotajā Karalistē. Tā kā Tiesa uzskatīja, ka Savass [ Savas ] varēja likumīgi atsaukties uz minēto klauzulu un ka līdz ar to viņa pieteikums ir jāizskata atbilstoši valsts tiesību normām, kas nav stingrākas par 1973. gada 1. janvārī spēkā esošajām, viņi apgalvo, ka arī tiem būtu piemērojama šāda interpretācija.
43. Visbeidzot, Tuma un Dari pieteikumu par patvēruma piešķiršanu noraidījumam nav nozīme, nosakot, vai Papildu protokola 41. panta 1. punkts ir piemērojams viņu situācijai.
44. Slovākijas valdība un Eiropas Kopienu Komisija lielā mērā atbalsta Tuma un Dari atzīto interpretāciju.
Tiesas atbilde
45. Lai atbildētu uz iesniedzējtiesas uzdoto jautājumu, ir jāatgādina, kā tas ir norādīts šī sprieduma 29. punktā, ka Tums un Dari atbilstoši 1971. gada imigrācijas likuma 11. panta 1. punktam ir uzskatāmi par tādiem, kas nav ieceļojuši Apvienotās Karalistes teritorijā, un viņu fiziska uzņemšana uz laiku, kaut gan tiem nebija atļaujas ieceļot šajā dalībvalstī, piemērojot atbilstošo valsts tiesisko regulējumu, nav līdzvērtīga likumīgai atļaujai ieceļot valstī.
46. Šajā kontekstā nav apstrīdams, ka Papildu protokola 41. panta 1. punktam dalībvalstīs ir raksturīga tieša iedarbība tādējādi, ka uz tiesībām, kuras tiek piešķirtas tiem Turcijas pilsoņiem, kuriem šo normu piemēro, viņi var atsaukties valsts tiesās, lai novērstu tai pretēju valsts tiesību normu piemērošanu. Faktiski šī norma skaidri, precīzi un bez nosacījumiem paredz nepārprotamu “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzulu, kas ietver katras līgumslēdzējas puses pienākumu, kurš tiek juridiski izpildīts tikai ar atturēšanos no darbības (skat. iepriekš minēto spriedumu lietā Savas , 46.–54. punkts un 71. punkta otrais ievilkums, kā arī 2003. gada 21. oktobra spriedumu apvienotajās lietās C‑317/01 un C‑369/01 Abatay u.c., Recueil , I‑12301. lpp., 58., 59. punkts un 117. punkta pirmais ievilkums).
47. Turklāt nav apstrīdams, ka pieņemot, ka Papildu protokola 41. panta 1. punkts ir piemērojams tādu Turcijas pilsoņu pirmreizējai uzņemšanai dalībvalstī, kas paredz tajā atbilstoši Asociācijas līgumam izmantot brīvību veikt uzņēmējdarbību, imigrācijas tiesiskais regulējums, ko Secretary of State ir piemērojis, lai pieņemtu lēmumu par Tuma un Dari pieteikumiem, veido “jaunu ierobežojumu” šīs Papildu protokola normas nozīmē, jo lietas dalībnieki pamata lietā ir atzinuši, ka šī valsts tiesiskā regulējuma, kas ir kļuvis piemērojams no 1994. gada 1. oktobra, mērķis vai vismaz rezultāts ir Turcijas pilsoņu ieceļošanai Apvienotajā Karalistē izvirzīt materiāla un/vai procesuāla rakstura nosacījumus, kas ir stingrāki par tiem, kas tajā tika piemēroti šī Papildu protokola spēkā stāšanās dienā šajā dalībvalstī, proti, 1973. gada 1. janvārī.
48. Attiecībā uz šajā 41. panta 1. punktā minētās “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzulas materiālās piemērošanas jomas noteikšanu ir jāatgādina, ka atbilstoši šīs normas tekstam šis noteikums aizliedz ieviest jaunus ierobežojumus cita starpā “brīvībai veikt uzņēmējdarbību”.
49. Šajā sakarā jau no Tiesas judikatūras izriet, ka šī “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzula traucē dalībvalstij veikt ikvienu jaunu pasākumu, ar kuru ir paredzēts vai kura rezultātā Turcijas pilsoņa uzņēmējdarbībai un līdz ar to uzturēšanās tiesībām tās teritorijā tiktu izvirzīti stingrāki nosacījumi par tiem, kas tika piemēroti Papildu protokola spēkā stāšanās laikā attiecīgajā dalībvalstī (skat. iepriekš minētos spriedumus lietā Savas , 69. punkts, un lietā Abatay u.c., 66. punkts).
50. Šī judikatūra skaidri attiecas tikai uz Turcijas pilsoņu pirmreizējo uzņemšanu uzņemošās dalībvalsts teritorijā.
51. Turklāt attiecībā uz lietām, kurās pasludināti iepriekš minētie spriedumi lietā Savas un lietā Abatay u.c., Tiesai nebija jālemj par šo jautājumu, jo Savass un attiecīgie autovadītāji, kas aplūkoti spriedumā lietā Abatay u.c., tika ielaisti attiecīgajās dalībvalstīs, pamatojoties uz vīzām, kas bija izsniegtas atbilstoši attiecīgo valstu tiesiskajam regulējumam.
52. Attiecībā uz Papildu protokola 41. panta 1. punktā minētās “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzulas nozīmi no judikatūras turklāt izriet, ka ne šī klauzula, ne tajā ietvertā tiesību norma, pašas par sevi nedod Turcijas pilsonim tiesības veikt uzņēmējdarbību un līdz ar to arī uzturēšanās tiesības, kas tieši izriet no Kopienu tiesiskā regulējuma (skat. iepriekš minētos spriedumus lietā Savas , 64. punkts un 71. punkta trešais ievilkums, un lietā Abatay u.c., 62. punkts). Tas pats apsvērums attiecas arī uz Turcijas pilsoņa pirmreizējo ieceļošanu dalībvalsts teritorijā.
53. Tomēr atbilstoši pastāvīgajai judikatūrai šāda “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzula ir uzskatāma par tādu, kas aizliedz veikt jebkuru jaunu pasākumu, ar kuru ir paredzēts izvirzīt vai kura rezultātā tiktu izvirzīti Turcijas pilsoņu uzņēmējdarbībai dalībvalstī stingrāki nosacījumi par tiem, kas izriet no normām, kuras tai tika piemērotas Papildu protokola spēkā stāšanās dienā attiecīgajā dalībvalstī (skat. iepriekš minētos spriedumus lietā Savas , 69., 70. punkts un 71. punkta ceturtais ievilkums, kā arī lietā Abatay u.c., 66. punkts un 117. punkta otrais ievilkums).
54. Ar Papildu protokola 41. panta 1. punktu Turcijas pilsoņiem tādējādi netiek piešķirtas tiesības ieceļot dalībvalsts teritorijā, jo šādas pozitīvās tiesības nevar ietekmēt šobrīd piemērojamais Kopienu tiesiskais regulējums, tās tieši pretēji joprojām reglamentē valsts tiesību normas.
55. No minētā izriet, ka tāda “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzula, kas ietverta Papildu protokola 41. panta 1. punktā, darbojas nevis kā materiāla norma, padarot par nepiemērojamām tās aizvietotās materiālo tiesību normas, bet kā quasi procesuāla norma, kas ratione temporis nosaka tos dalībvalsts tiesiskā regulējuma noteikumus, kurus ievērojot, ir jāizvērtē tāda Turcijas pilsoņa situācija, kas dalībvalstī paredz izmantot brīvību veikt uzņēmējdarbību.
56. Šādos apstākļos nevarētu atbalstīt Apvienotās Karalistes valdības argumentāciju, ka prasītāju pamata lietā izvirzītais pieņēmums ir saistīts ar Tiesas pastāvīgajā judikatūrā interpretētā dalībvalsts ekskluzīvās kompetences imigrācijas jautājumos principa nepieņemamu pārkāpumu.
57. Kaut gan nenoliedzami no šīs judikatūras izriet, ka, ņemot vērā Kopienu tiesību patreizējo stāvokli, Turcijas pilsoņa pirmreizējo uzņemšanu dalībvalsts teritorijā principā reglamentē tikai minētās valsts tiesību normas (skat. it īpaši iepriekš minētos spriedumus lietā Savas , 58. un 65. punkts, kā arī lietā Abatay u.c., 63. un 65. punkts), Tiesa to atzina tikai tādēļ, lai atbildētu noliedzoši uz jautājumu, vai Papildu protokola 41. panta 1. punktā minētā “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzula pati par sevi var piešķirt Turcijas pilsonim atsevišķas pozitīvās tiesības brīvības veikt uzņēmējdarbību jomā (iepriekš minētie spriedumi lietā Savas , 58.–67. punkts, un lietā Abatay u.c., 62.–65. punkts).
58. Tomēr minētā “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzula neietekmē dalībvalstu principiālo kompetenci veidot savu valsts imigrācijas politiku. Tikai tas, ka šāda klauzula no tās stāšanās spēkā uzliek dalībvalstīm pienākumu atturēties no darbības, zināmā mērā ierobežojot to rīcības brīvību šajā jomā, neļauj uzskatīt, ka šī iemesla dēļ būtu ierobežota pati dalībvalstu suverēnās kompetences ārvalstnieku politikas jomā būtība (pēc analoģijas skat. 2006. gada 16. maija spriedumu lietā C‑372/04 Watts , Krājums, I‑4325. lpp., 121. punkts).
59. Nevarētu atbalstīt Apvienotās Karalistes valdības interpretāciju, atbilstoši kurai no iepriekš minētā sprieduma Savas izriet, ka Turcijas pilsonis var atsaukties uz tiesībām izmantot šo “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzulu tikai tad, ja viņš ir likumīgi ieceļojis dalībvalstī, tā kā nav nozīmes tam, vai pieteikuma par uzņēmējdarbības veikšanu iesniegšanas brīdī viņa uzturēšanās uzņemošajā dalībvalstī ir likumīga, jo pretējā gadījumā minētā klauzula nebūtu piemērojama Turcijas pilsoņa pirmreizējai ieceļošanai dalībvalsts teritorijā izvirzītajiem nosacījumiem.
60. Šajā kontekstā būtu svarīgi norādīt, ka Papildu protokola 41. panta 1. punkts vispārīgi attiecas uz jauniem ierobežojumiem cita starpā “brīvībai veikt uzņēmējdarbību” un līdzīgi kā Lēmuma Nr. 1/80 13. pants tas nesašaurina savu piemērošanas jomu, lai atsevišķiem īpašiem aspektiem nepiemērotu aizsardzību, kas noteikta, pamatojoties uz pirmo no šiem diviem noteikumiem.
61. Jāpiebilst, ka Papildu protokola 41. panta 1. punkta mērķis ir radīt labvēlīgus apstākļus pakāpeniskai brīvības veikt uzņēmējdarbību ieviešanai, pilnībā aizliedzot valsts iestādēm radīt jebkādu jaunu šķērsli šīs brīvības izmantošanai, pastiprinot attiecīgajā datumā pastāvošos nosacījumus, lai nesarežģītu apstākļus šīs brīvības pakāpeniskai īstenošanai dalībvalstīs un Turcijā. Šis Papildu protokola noteikums ir neizbēgamas Asociācijas līguma 13. panta sekas, kurš ir nepieciešams priekšnoteikums, lai pakāpeniski atceltu valstu ierobežojumus brīvībai veikt uzņēmējdarbību (iepriekš minētais spriedums lietā Abatay u.c., 68. un 72. punkts). Pat ja pirmā posma laikā, plānojot pakāpeniski ieviest minēto brīvību, iepriekš pastāvējušos valsts ierobežojumus var saglabāt (pēc analoģijas skat. 1983. gada 23. marta spriedumu lietā 77/82 Peskeloglou , Recueil , 1085. lpp., 13. punkts, kā arī iepriekš minēto spriedumu lietā Abatay u.c., 81. punkts), būtu svarīgi rūpēties, lai netiktu radīts neviens jauns šķērslis, kas vēl vairāk traucētu šīs brīvības pakāpenisku ieviešanu.
62. Jāatzīst, ka līdz šim brīdim asociācijas padome nav veikusi nevienu pasākumu, pamatojoties uz Papildu protokola 41. panta 2. punktu, lai līgumslēdzējas puses faktiski atceltu pastāvošos ierobežojumus brīvībai veikt uzņēmējdarbību atbilstoši Asociācijas līguma 13. pantā minētajiem principiem. No Tiesas judikatūras turklāt izriet, ka ne vienam, ne otram no abiem šiem minētajiem noteikumiem nav raksturīga tieša iedarbība (iepriekš minētais spriedums lietā Savas , 45. punkts).
63. Šo iemeslu dēļ ir jāuzskata, ka Papildu protokola 41. panta 1. punktā minētā “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzula ir piemērojama arī Turcijas pilsoņu pirmreizējās uzņemšanas tiesiskajam regulējumam dalībvalstī, kuras teritorijā tie paredz izmantot brīvību veikt uzņēmējdarbību atbilstoši Asociācijas līgumam.
64. Visbeidzot, attiecībā uz Apvienotās Karalistes valdības pakārtoto argumentāciju, atbilstoši kurai tādiem noraidīto pieteikumu par patvēruma piešķiršanu iesniedzējiem kā prasītāji pamata lietā nedrīkst atļaut atsaukties uz tiesībām izmantot Papildu protokola 41. panta 1. punktu vai jebkuru citu interpretāciju, kas veicinātu krāpšanu un ļaunprātīgu izmantošanu, ir jānorāda, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru uz Kopienu tiesību normām nevar atsaukties krāpšanas vai ļaunprātīgā nolūkā (2006. gada 21. februāra spriedums lietā C‑255/02 Halifax u.c., Krājums, I‑1609. lpp., 68. punkts) un valsts tiesas laiku pa laikam var, balstoties uz objektīviem apstākļiem, ņemt vērā attiecīgo personu ļaunprātīgu vai krāpniecisku rīcību, lai tiem konkrētajā gadījumā atteiktu tiesības atsaukties uz minētajām Kopienu tiesību normām (skat. it īpaši 1999. gada 9. marta spriedumu lietā C‑212/97 Centros , Recueil , I‑1459. lpp., 25. punkts).
65. Tomēr pamata lietās no Tiesai iesniegtajiem iesniedzējtiesas lietu materiāliem izriet, ka tiesas pēc būtības izspriežot lietas, kuras šobrīd atrodas izskatīšanā House of Lords , ir skaidri konstatējušas, ka Tumu un Dari nevar nosodīt par krāpšanu un ka vairs netiek skarta tādu valsts likumīgo interešu aizsardzība kā kārtība, drošība un sabiedrības veselība (skat. šī sprieduma 32. punktu).
66. Visbeidzot, Tiesai nav darīts zināms neviens konkrēts apstāklis, kas ļautu uzskatīt, ka pamata lietās attiecīgās personas būtu atsaukušās uz Papildu protokola 41. panta 1. punktā minētās “atturēšanās no jebkādas darbības” klauzulas piemērošanu tikai ar mērķi ļaunprātīgi izmantot Kopienu tiesībās paredzētās priekšrocības.
67. Šādos apstākļos tas, ka Tums un Dari pirms saviem pieteikumiem par atļauju ieceļot Apvienotajā Karalistē, lai izmantotu brīvību veikt uzņēmējdarbību, ir pieprasījuši patvērumu, ko šīs dalībvalsts kompetentās iestādes tomēr ir noraidījušas, pats par sevi nav uzskatāms par ļaunprātību vai krāpšanu.
68. Papildu protokola 41. panta 1. punktā turklāt nav paredzēta tā ierobežota piemērošana tikai tādiem Turcijas pilsoņiem, kuriem minētās iestādes ir atteikušas bēgļa statusa priekšrocības, un tādēļ Tuma un Dari pieteikumu par patvēruma piešķiršanu noraidījumam nav nozīmes, pieņemot lēmumu par to, vai minētā tiesību norma ir piemērojama pamata lietās.
69. Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, uz uzdoto jautājumu ir jāatbild – Papildu protokola 41. panta 1. punkts ir interpretējams tādējādi, ka tas kopš Papildu protokola stāšanās spēkā attiecīgajā dalībvalstī aizliedz ieviest jaunus ierobežojumus brīvības veikt uzņēmējdarbību izmantošanai, ieskaitot tādus, kas attiecas uz materiālajiem un/vai procesuālajiem nosacījumiem tādu Turcijas pilsoņu pirmreizējai uzņemšanai šīs valsts teritorijā, kas paredz tajā veikt profesionālo darbību kā pašnodarbinātas personas.
Par tiesāšanās izdevumiem
70. Attiecībā uz lietas dalībniekiem šī tiesvedība ir stadija procesā, kuru izskata iesniedzējtiesa, un tā lemj par tiesāšanās izdevumiem. Tiesāšanās izdevumi, kas radušies, iesniedzot apsvērumus Tiesai, un kas nav minēto lietas dalībnieku tiesāšanās izdevumi, nav atlīdzināmi.
Ar šādu pamatojumu Tiesa (otrā palāta) nospriež:
41. panta 1. punkts 1970. gada 23. novembrī Briselē parakstītajā Papildu protokolā, kas Kopienas vārdā noslēgts, apstiprināts un ratificēts ar Padomes 1972. gada 19. decembra Regulu (EEK) Nr. 2760/72, ir interpretējams tādējādi, ka tas kopš Papildu protokola stāšanās spēkā attiecīgajā dalībvalstī aizliedz ieviest jaunus ierobežojumus brīvības veikt uzņēmējdarbību izmantošanai, ieskaitot tādus, kas attiecas uz materiālajiem un/vai procesuālajiem nosacījumiem tādu Turcijas pilsoņu pirmreizējai uzņemšanai šīs valsts teritorijā, kas paredz tajā veikt profesionālo darbību kā pašnodarbinātas personas.