1. 

Tiesai jāspriež par Zviedrijas Karalistes iesniegto apelācijas sūdzību par Eiropas Kopienu Pirmās instances tiesas 2004. gada 30. novembra spriedumu lietā IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Komisija ( 2 ) (turpmāk tekstā — “pārsūdzētais spriedums”), ar kuru minētā tiesa noraidīja IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGbmH (turpmāk tekstā — “IFAW”) prasību atcelt Komisijas 2002. gada 26. marta lēmumu, ar kuru IFAW tika atteikta piekļuve noteiktiem dokumentiem attiecībā uz aizsargājamās zonas statusa atņemšanu.

2. 

Pēc apelācijas sūdzības iesniedzējas domām, Pirmās instances tiesa kļūdaini uzskatīja, ka Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 30. maija Regulas (EK) Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem ( 3 ) (turpmāk tekstā — “Regula”) 4. panta 5. punkts, ar kuru ir pamatots apstrīdētais lēmums, uzliek iestādei pienākumu noraidīt ikvienu pieteikumu par piekļuvi tās rīcībā esošam, dalībvalsts izdotam dokumentam, ja attiecīgā dalībvalsts iebilst pret dokumentu izsniegšanu.

3. 

No šīs lietas analīzes būs redzams, ka juridiskā problēma un tās izraisītās debates gan nepārprotami parāda atšķirīgās kultūras informācijas atklātības jomā, gan arī pretstatī tās vienu otrai. Runa ir par atšķirību starp Kopienas kultūru, kas ar lielāku vai mazāku entuziasmu tika atzīta tikai nesen sakarā ar prasību nodrošināt pārskatāmību, un Ziemeļvalsu kultūru, kurā pārskatāmības tradīcija ir ļoti sena un īpaši noturīga ( 4 ), kā arī par atšķirību starp dalībvalstu kultūrām, par ko liecina šī tiesvedība, jo tajā ir iesaistītas sešas dalībvalstis: četras ir iestājušās lietā, ko izskata Pirmās instances tiesa un/vai Tiesa, lai iebilstu pret Pirmās instances tiesas interpretāciju, un divas — lai atbalstītu minēto interpretāciju. Šī lieta un tajā izvirzītā juridiskā problēma apstiprina arī dažādu tiesisko kārtību pārskatāmības jomā savstarpēju mijiedarbību: “smeļoties iedvesmu no valstīs pastāvošajām pārskatāmības sistēmām, Eiropas līmeņa pārskatāmības sistēma, ja tajā tiek noteiktas izmaiņas, ietekmē arī dalībvalstis” ( 5 ). Visbeidzot, lieta attiecas uz Regulas noteikumu, kurš tiek apstrīdēts tiesās īpaši bieži: minētās Regulas divu gadu piemērošanas laikā no vienpadsmit prasībām, kas tika celtas Pirmās instances tiesā pret negatīviem Komisijas lēmumiem, sešas attiecās uz 4. panta 5. punkta piemērošanu ( 6 ).

4.

Lai pareizi izprastu lietu, tajā izvirzīto problēmu un to, kā šo problēmu atrisināt, ir jāatgadina galvenās piemērojamās tiesību normas, fakti un Pirmās instances tiesas pieņemtais risinājums.

5.

EKL 255. panta 1. un 2. punktā paredzēts:

“1.   Jebkuram Savienības pilsonim, kā arī jebkurai fiziskai personai, kas dzīvo kādā dalībvalstī, vai juridiskai personai, kam ir juridiskā adrese kādā dalībvalstī, ir tiesības piekļūt Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem, ievērojot principus un nosacījumus, ko nosaka saskaņā ar 2. un 3. punktu.

2.   Padome saskaņā ar 251. pantā minēto procedūru divos gados pēc Amsterdamas Līguma stāšanās spēkā nosaka vispārējus principus un ierobežojumus, pamatojoties uz sabiedriskām vai privātām interesēm, kas reglamentē minētās tiesības piekļūt dokumentiem.”

6.

Deklarācijā Nr. 35, kas pievienota Amsterdamas līguma Nobeiguma aktam (turpmāk tekstā — “Deklarācija Nr. 35”) ir noteikts:

“Konference vienojas, ka Eiropas Kopienas dibināšanas līguma 255. panta 1. punktā minētie principi un nosacījumi ļauj dalībvalstīm lūgt, lai Komisija vai Padome trešām personām nedara zināmus šo valstu dokumentus bez attiecīgo valstu piekrišanas.”

7.

Padome pieņēma Regulu, pamatojoties uz EKL 255. panta 2. punktu. Minētās regulas ceturtais, sestais, devītais, desmitais un piecpadsmitais apsvērums ir formulēts šādi:

[..]

[..]

8.

Regulas 1. panta a) punktā ir noteikts:

“Mērķis

Šīs regulas mērķis ir:

9.

Regulas 2. pantā ir noteikts:

“Tiesību izmantotāji un piemērošanas joma

1.   Ikvienam Savienības pilsonim un fiziskai personai, kas pastāvīgi dzīvo kādā dalībvalstī, vai juridiskai personai, kuras juridiskā adrese ir kādā dalībvalstī, ir tiesības piekļūt iestāžu dokumentiem, ievērojot šajā regulā noteiktos principus, nosacījumus un ierobežojumus.

[..]

3.   Šī regula attiecas uz visiem iestādes dokumentiem, tātad uz dokumentiem, ko tā ir izdevusi, saņēmusi vai kuri ir tās rīcībā un skar jebkuru darbības jomu Eiropas Savienībā.

[..]

5.   Uz slepeniem dokumentiem, kā noteikts 9. panta 1. punktā, attiecas īpašs režīms saskaņā ar minēto pantu.

[..]”

10.

Saskaņā ar minētās regulas 3. panta b) punktu šajā regulā ar “trešo personu” tiek saprasta “jebkura fiziska vai juridiska persona, kā arī subjekts ārpus attiecīgās iestādes, tostarp dalībvalstis, citas iestādes un organizācijas Kopienā vai ārpus tās, kā arī trešās valstis”.

11.

Regulas 4. pantā ir paredzēts:

“Izņēmumi

1.   Iestādes var atteikt piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt:

2.   Iestādes var atteikt piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt:

ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.

3.   Var atteikt piekļuvi dokumentam, ko iestāde izdevusi iekšējām vajadzībām, vai iestādes saņemtam dokumentam, kurš skar jautājumu, par ko tā nav pieņēmusi lēmumu, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.

Var atteikt piekļuvi dokumentam, kas satur viedokļu izklāstu iekšējām vajadzībām sakarā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām attiecīgās iestādes iekšienē, pat tad, ja lēmums jau ir pieņemts, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.

4.   Kas attiecas uz trešo personu dokumentiem, iestāde apspriežas ar attiecīgo trešo personu ar mērķi noskaidrot, vai ir jāpiemēro 1. vai 2. punktā paredzētais izņēmums, ja nav skaidrības par to, vai šo dokumentu drīkst izsniegt vai ne.

5.   Dalībvalsts var lūgt iestādei atteikt piekļuvi dokumentam, kas ir izdots minētajā dalībvalstī, bez tās iepriekšējas piekrišanas.

[..]

7.   Izņēmumi, kas noteikti 1. līdz 3. punktā, ir spēkā tik ilgi, kamēr šāda aizsardzība ir pamatota, ņemot vērā dokumenta saturu. Izņēmumi var būt spēkā ne ilgāk kā 30 gadus. Ja dokumentiem ir piemērojami izņēmumi, kas skar privāto dzīvi vai komerciālās intereses, kā arī ja tie ir slepeni dokumenti, izņēmumus vajadzības gadījumā drīkst piemērot, arī pēc šā termiņa.”

12.

Minētās Regulas 5. pantā ir paredzēts:

“Dokumenti dalībvalstīs

Ja dalībvalsts saņem lūgumu iepazīties ar tās rīcībā esošu dokumentu, ko sagatavojusi kāda iestāde, bet nav skaidrības par to, vai šo dokumentu drīkst izsniegt, dalībvalsts apspriežas ar attiecīgo iestādi, lai varētu pieņemt lēmumu, kas nekaitē šīs regulas mērķu sasniegšanai.

Dalībvalsts var arī pāradresēt šo lūgumu attiecīgajai iestādei.”

13.

Saskaņā ar šīs regulas 9. pantu:

“1.   Slepeni dokumenti ir dokumenti, kas izdoti iestādēs vai to dibinātās aģentūrās dalībvalstīs, trešās valstīs vai starptautiskās organizācijās, un kam piešķirts grifs “SEVIŠĶI SLEPENS”, “SLEPENS” vai “KONFIDENCIĀLS” saskaņā ar attiecīgās iestādes noteikumiem ar mērķi aizsargāt Eiropas Savienības vai dalībvalstu būtiskas intereses jomās, kuras norādītas 4. panta 1. punkta a) apakšpunktā, proti, valsts drošību, aizsardzību un militārajiem jautājumiem.

2.   Saskaņā ar 7. un 8. pantā noteikto kārtību pieteikumus attiecībā uz piekļuvi slepeniem dokumentiem izskata tikai tās personas, kam ir tiesības iepazīties ar šiem dokumentiem. Šīs personas, neskarot 11. panta 2. punktu, arī nosaka, kādas norādes par slepeniem dokumentiem var iekļaut publiskajā reģistrā.

3.   Slepenus dokumentus iekļauj reģistrā vai izsniedz tikai ar attiecīgā dokumenta autora piekrišanu.

4.   Iestāde, kas pieņem lēmumu atteikt piekļuvi slepenam dokumentam, paskaidro sava lēmuma iemeslus tā, lai tas nekaitētu 4. pantā minētajām interesēm.

5.   Dalībvalstis veic attiecīgus pasākumus, lai nodrošinātu to, ka, izskatot pieteikumus saistībā ar piekļuvi slepeniem dokumentiem, tiek ievēroti šajā pantā un 4. pantā minētie principi.

6.   Iestāžu noteikumus par slepeniem dokumentiem publisko.

7.   Komisija un Padome informē Eiropas Parlamentu par slepeniem dokumentiem saskaņā ar vienošanos, kas panākta starp iestādēm.”

14.

2000. gada 19. aprīlī Eiropas Kopienu Komisija sniedza atzinumu, atļaujot Vācijas Federatīvajai Republikai atņemtMühlenberger Loch teritorijai aizsargājamās zonas statusu, kurai šāds statuss bija līdz šim brīdim saskaņā ar Padomes 1992. gada 21. maija Direktīvu 92/43/EEK par dabisko dzīvotņu, savvaļas faunas un floras aizsardzību ( 7 ), lai īstenotu projektu, kurā bija paredzēts paplašināt Daimler Chrysler Aerospace Airbus rūpnīcu un izmantot estuāra daļu nolaišanās ceļa pagarināšanai.

15.

Ar 2001. gada 20. decembra vēstuli, kas tika adresēta Komisijai, IFAW — nevalstiska organizācija, kas darbojas dzīvnieku labklājības un dabas aizsardzības jomā — lūdza piekļuvi cita starpā sarakstei starp Vācijas Federatīvo Repbuliku un Hamburgas pilsētu attiecībā uz minēto teritoriju un ar to saistīto projektu, kā arī sarakstei ar Vācijas kancleru.

16.

Tā kā Vācijas Federatīvā Republika, apspriedusies ar Komisiju par šo lūgumu, iebilda pret minēto dokumentu izsniegšanu, Komisija uzskatīja, ka Regulas 4. panta 5. punkts šādos apstākļos tai liedz sniegt piekļuvi šiem dokumentiem, un tāpēc 2002. gada 26. martā pieņēma apstrīdēto lēmumu, ar kuru noraidīja IFAW lūgumu.

17.

Ar prasības pieteikumu, kas Pirmās instances tiesas kancelejā iesniegts 2002. gada 4. jūnijā, IFAW pret Komisijas 2002. gada 26. marta lēmumu cēla prasību atcelt tiesību aktu.

18.

Savu prasījumu par apstrīdētā lēmuma atcelšanu atbalstam prasītāja cita starpā izvirzīja pamatu par Regulas 4. panta pārkāpumu. Tā apgalvoja, ka Komisijas interpretācija minētās regulas 4. panta 5. punktam, saskaņā ar kuru tai ir jāliedz pieeja no dalībvalsts saņemtam dokumentam, ja šī dalībvalsts iebilst pret tā izsniegšanu, ir kļūdaina. Dalībvalsts, kas ir izdevusi dokumentu, tiesības saskaņā ar Regulas 4. panta 5. punktu lūgt iestādei, kuras rīcībā šis dokuments atrodas, to nepubliskot nevar tikt uzskatītas par veto tiesībām, jo galīgais lēmums ir jāpieņem iestādei.

19.

Pamatojoties uz sava sprieduma 50.–65. punktā izklāstītajiem argumentiem, Pirmās instances tiesa noraidīja šo pamatu un līdz ar to prasību atcelt tiesību aktu atzina par nepamatotu.

20.

Saskaņā ar pārsūdzēto spriedumu Regulas 4. panta 5. punktā atzītās dalībvalsts tiesības lūgt iestādei liegt pieeju tās izdotam dokumentam bez šīs dalībvalsts iepriekšējas piekrišanas ir uzskatāmas par rīkojumu attiecīgajai iestādei nepubliskot attiecīgo dokumentu, ja dalībvalsts pret to iebilst. Dalībvalstij nav pienākuma pamatot savu lūgumu un iestādei ir pienākums ievērot rīkojumu, turklāt tai nav tiesību pārbaudīt, vai attiecīgā dokumenta nepubliskošana ir pamatota, piemēram, ar sabiedrības interesēm.

21.

Pirmās instances tiesa uzskatīja, ka dalībvalstīm Regulas 4. panta 5. punkts tādējādi ir jāuzskata par lex specialis salīdzinājumā ar šīs regulas 4. panta 4. punktu, kas trešajām personām dod tiesības tikai apspriesties ar iestādēm, lai noteiktu, vai uz dokumentu, ko tās ir nosūtījušas attiecīgajām iestādēm, attiecas Regulas 4. panta 1. vai 2. punktā paredzētie izņēmumi, turklāt ar nosacījumu, ka nav skaidrs, vai dokuments ir vai nav publiskojams.

22.

Pirmās instances tiesa savu interpretāciju pamatoja ar Regulas 4. panta 5. punktu, ņemot vērā, ka pienākums saņemt dalībvalsts iepriekšēju piekrišanu varētu palikt neīstenots, ja dalībvalstij netiktu piesķirtas veto tiesības. Minētā interpretācija ir pamatota arī ar Deklarāciju Nr. 35, saskaņā ar kuru Konference ir vienojusies, ka EKL 255. pantā paredzētie principi un nosacījumi ļauj dalībvalstij lūgt Komisiju vai Eiropas Savienības Padomi neizsniegt trešai personai šīs dalībvalsts izdotu dokumentu bez tās iepriekšējas piekrišanas. Pirmās instances tiesa tālāk norādīja, ka Regulas 4. panta 5. punktā paredzētās tiesības ir izskaidrojamas ar faktu, ka Regulas mērķis nav un tā arī nevar grozīt valsts tiesību aktus jautājumā par piekļuvi dokumentiem, kā tas ir minēts arī šīs regulas piecpadsmitajā apsvērumā. Līdz ar to, ja dalībvalsts ir iesniegusi lūgumu attiecībā uz dokumentu atbilstoši 4. panta 5. punktam, tad pieeja šim dokumetam ir reglamentēta nevis Regulā, bet gan konkrētās dalībvalsts tiesību aktos, kurus neietekmē Regulas pieņemšana.

23.

Pirmās instances tiesa piebilda, ka, “lai nodrošinātu Regulas 4. panta 5. punkta interpretācijas atbilstību Deklarācijai Nr. 35 un veicinātu piekļuvi attiecīgajam dokumentam, atļaujot dalībvalstij vajadzības gadījumā dot savu piekrišanu tā izsniegšanai, iestādei ir jāapspriežas ar šo dalībvalsti, kad lūgums par piekļuvi attiecas uz tās izdotu dokumentu. Ja šī dalībvalsts pēc apspriešanās neiesniedz lūgumu atbilstoši Regulas 4. panta 5. punktam, iestādei atbilstoši Regulas 4. panta 4. punktam ir jāizlemj, vai dokuments ir vai nav izsniedzams” ( 8 ).

24.

Konstatējot, ka dokumenti, kurus prasītāja lūdza izsniegt, bija dalībvalsts izdoti dokumenti Regulas 4. panta 5. punkta izpratnē, kurus Vācijas Federatīvā Republika lūdza Komisijai nepubliskot, Pirmās instances tiesa atzina, ka ar Komisijas lēmumu nekādā veidā nav pārkāpts minētās regulas 4. pants.

25.

Tas, ka Zviedrijas Karaliste, kas jau bija iestājusies lietā prasītājas prasījumu atbalstam tiesvedībā Pirmās instances tiesā, vērsās Tiesā, ir pretrunā ar Pirmās instances tiesas 2004. gada 30. novembrī pasludināto spriedumu. Savas prasības pamatojumam apelācijas sūdzības iesniedzēja izvirza tikai vienu pamatu par Kopienu tiesību pārkāpumu, kas izriet no Regulas 4. panta 5. punkta piemērojamības neievērošanas: kā atzina Pirmās instances tiesa, 4. panta 5. punktā dalībvalstīm katrā ziņā nav piešķirtas veto tiesības, bet gan tikai atzītas vienīgi tiesības apspriesties, pirms iestāde jebkādā veidā publisko tai nosūtīto dokumentu; tomēr iestāde ir tā, kas izlemj, vai dokuments ir vai nav jāpublisko, un lēmumu nepiešķirt pieeju var pamatot tikai ar vienu no izņēmuma gadījumiem, kas pamato Regulas 4. panta 1.–3. punktā paredzēto konfidencialitāti.

26.

Ir skaidrs, ka šajā gadījumā saskaras divi diametrāli pretēji uzskati par Regulas 4. panta 5. punkta piemērojamību. Lai padarītu skaidrāku šī noteikuma interpretāciju, ir jāpārbauda tās atbilstība. Šajā sakarā es parādīšu, ka pretēji tam, ko atzinusi Pirmās instances tiesa, ne 4. panta 5. punkta gramatiska interpretācija, ne arī Deklarācijā Nr. 35 izteiktās dalībvalstu gribas ņemšana vērā nenoved pie tāda risinājuma, kādu pieņēmusi Pirmās instances tiesa. Gluži pretēji — sistēmiskas un teleoloģiskas interpretācijas rezultātā ir jāpieņem cits risinājums.

27.

Vispirms jāatgādina, ka saskaņā ar tiesisko situāciju, kāda pastāvēja pirms tās, kas paredzēta Regulā, tiesības pieejai dokumentiem attiecās tikai uz iestāžu izdotajiem dokumentiem ( 9 ). Savukārt attiecībā uz dokumentiem, kuri atradās iestādes rīcībā, bet kurus bija sagatavojusi trešā persona, proti, fiziska vai juridiska persona, dalībvalsts, cita Kopienu iestāde vai struktūra vai jebkura cita valsts vai starptautiska organizācija, prevalēja tā sauktā “autora norma”. Saskaņā ar šo normu iestādei nebija tiesību publiskot trešās personas sagatavotus dokumentus un personai, kas prasīja pieeju dokumentam, bija jāvēršas ar savu lūgumu tieši pie dokumenta autora ( 10 ). Kaut arī no paša sākuma saskaņā ar judikatūru tas tika uzskatīts par vispārīgā principa par tiesībām uz pieeju ierobežojumu un tāpēc bija jāinterpretē un jāpiemēro šauri ( 11 ), šī autora norma tomēr tika uzskatīta par “absolūtu izņēmumu attiecībā uz dokumentiem, kuru autors ir trešā persona” ( 12 ).

28.

Tādējādi viens no galvenajiem Regulas ieguldījumiem ir Kopienu tiesību, kas nosaka pieeju iestāžu dokumentiem, piemērošanas jomas paplašināšana, atceļot minēto autora normu. Kopš šā brīža saskaņā ar minētās regulas 2. panta 3. punktu tiesības uz pieeju attiecas uz “visiem iestādes dokumentiem, tātad uz dokumentiem, ko tā ir izdevusi, saņēmusi vai kuri ir tās rīcībā”. Līdz ar to iestādēm var būt jānodod trešo personu, tai skaitā it īpaši dalībvalstu, sagatavotie dokumenti saskaņā ar Regulas 3. panta b) punktā paredzēto trešo personu definīciju. Tomēr autora normas atcelšana tika kompensēta ar īpašu režīmu, it īpaši attiecībā uz dalībvalstu izdotajiem dokumentiem, saskaņā ar Regulas 4. panta 5. punktu. Šīs prāvas galvenā problēma ir noteikt, ko tieši šis īpašais režīms nozīmē.

29.

Ja apskatāmās normas nosacījumi būtu skaidri, varētu likumīgi uzskatīt, ka ir jāaprobežojas ir tādu šīs normas piemērošanu, kā tā ir izklāstīta: in claris non fit interpretatio. Tomēr šajā gadījumā ir neiespējami izsecināt atbildi no formulējuma, jo tas nav viennozīmīgs. Saskaņā ar šo formulējumu “dalībvalsts var lūgt iestādei atteikt piekļuvi dokumentam, kas ir izdots minētajā dalībvalstī, bez tās iepriekšējas piekrišanas”. Komisija pati ir atzinusi, ka “4. panta 5. punkta formulējums neprecizē, cik lielā mērā iestādēm ir pienākums ņemt vērā dalībvalsts negatīvo viedokli attiecībā uz viena no tās dokumentu publiskošanu” ( 13 ). Faktiski uzsvars uz to, ka ikviena dokumenta, kuru dalībvalsts ir nodevusi iestādei, publiskošana var, ja dalībvalsts to lūdz, notikt tikai ar šīs dalībvalsts “iepriekšēju piekrišanu”, liecinātu par labu dalībvalsts veto tiesību atzīšanai. Turpretim vārda “lūgt” izmantošana liek secināt, ka lēmums par publiskošanu galu galā ir jāpieņem iestādei, kuras rīcībā dokuments atrodas, jo, kā prasītāja tiesvedībā Pirmās instances tiesā pamatoti apgalvoja, jēdziens “lūgums” var tikt definēts kā rīcība, kad kaut kas tiek lūgts, kas nozīmē, ka puse, kas izteikusi lūgumu, gaida atbildi uz to, kā arī to, ka puse, kas atbild, realizēs noteikta veida rīcības brīvību. Šī Regulas 4. panta 5. punkta neviennozīmīgo formulējumu izceļ arī kontrasts, kāds ir redzams, lasot 9. panta 3. punkta nosacījumus, kas skaidri apstiprina veto tiesības, nosakot, ka “slepenus dokumentus iekļauj reģistrā vai izsniedz tikai ar attiecīgā dokumenta autora piekrišanu”. Tāpēc es nevaru piekrist Pirmās instances tiesai, kas pārsūdzētajā spriedumā uzskatīja, ka pienākums iestādei, kuras rīcībā ir dalībvalsts izdotais dokuments, pirms jebkādas šī dokumenta publiskošanas saņemt attiecīgās dalībvalsts iepriekšēju piekrišanu, ir “skaidri paredzēts” Regulas 4. panta 5. punktā ( 14 ).

30.

Tāpat arī trīs iestāžu veiktie grozījumi to reglamentos, izpildot Regulas 18. pantā paredzēto pienākumu pieņemt šīs regulas noteikumus, apstiprina 4. panta 5. punkta neviennozīmīgo formulējumu, ja šāds apstiprinājums patiešām ir nepieciešams. No šo reglamentu formulējuma izriet, ka Komisija, sķiet, nav noliegusi iespēju publiskot dalībvalsts izdotu dokumentu, rīkojoties pret skaidri izteiktu autora aizliegumu, pat ja dalībvalsts ir lūgusi Komisiju nepubliskot attiecīgo dokumentu bez tās iepriekšējas piekrišanas ( 15 ). Padome savukārt aprobežojusies ar Regulas 4. panta 5. punkta formulējuma citēšanu ( 16 ). Eiropas Parlamenta reglamentā nav paredzēti īpaši noteikumi attiecībā uz dalībvalstu izdotajiem dokumentiem, bet tikai paredzēta apspriešanās ar trešajām personām gadījumos, kad pēdējās minētās ir dokumenta autores, “lai noteiktu, vai ir piemērojams kāds no Regulas Nr. 1049/2001 4. un 9. pantā paredzētajiem izņēmumiem” ( 17 ).

31.

Arī pati doktrīna, šķiet, nav vienota attiecībā uz to, kā jāsaprot 4. panta 5. punkta nosacījumi un kāda ir šīs normas piemērojamība. Daži autori uzskata, ka šīs normas formulējums skaidri apstiprina dalībvalstu veto tiesības ( 18 ). Citi savukārt atbalsta atšķirīgu interpretāciju, galīgo lēmumu attiecībā uz lūgumu pieejai ļaujot pieņemt iestādei, kuras rīcībā ir attiecīgais dokuments ( 19 ).

32.

Patiesībā, kā to pārliecinoši uzsvēra Dānijas valdība, Regulas 4. panta 5. punkta neviennozīmīgie nosacījumi atbilst “konstruktīvam divdomīgumam”, kas bija vienīgais veids, kādā Kopienu likumdevējs šo normu varēja pieņemt ( 20 ). Šī norma bija Regulas saspringtās pieņemšanas rezultāts, proti, nevienprātībai starp tiem, kas atbalstīja relatīvu slepenību, un tiem, kas atbalstīja lielāku pārskatāmību, sašķeļot likumdošanas procesa protagonistus ( 21 ). Komisija vēlējās saglabāt kontroli pār dalībvalstīm attiecībā uz dokumentu, kurus tās nodod iestādēm, publiskošanu. Tāpēc tās sākotnējā priekšlikuma 4. panta d) punktā bija paredzēts, ka “iestādes atsaka pieeju dokumentiem, kuru publiskošana varētu ievērojami apdraudēt konfidencialitāti, ko ir prasījušas trešās personas, kas iesniegušas dokumentu vai informāciju, vai kas tiek prasīta saskaņā ar dalībvalsts likumdošanu” ( 22 ). Parlaments uzskatīja, ka lēmums par dalībvalsts izdota dokumenta publiskošanu ir jāpieņem iestādei, kuras rīcībā tas atrodas, un līdz ar to šajā sakarā ieteica grozīt Komisijas priekšlikumu ( 23 ). Padomes ietvaros dalībvalstis pašas bija sašķēlušās, par ko liecina fakts, ka Francijas prezidentūras laikā sagatavotais priekšlikums, kas tika iesniegts apspriešanai 2000. gada decembrī un kurā bija skaidri atzītas dalībvalstu veto tiesības, galu galā netika atbalstīts.

33.

Kompromisa risinājums tāpēc bija — 4. panta 5. punktā gandrīz burtiski citēt Deklarācijas Nr. 35 tekstu — kā to norādīja arī Pirmās instances tiesa ( 24 ) un kā norādīts Regulas desmitajā apsvērumā, saskaņā ar kuru tiesību uz pieeju dokumentiem, kurus ir saņēmušas iestādes, paplašināšana ir jāsaprot Deklarācijas Nr. 35 kontekstā.

34.

Kā tādā gadījumā noteikt šīs atsauces uz Deklarāciju Nr. 35 piemērojamību? Līgumam pievienoto deklarāciju statuss ir relatīvi neskaidrs. Ja EKL 311. pantā noteikts, ka protokoli, kas pēc dalībvalstu savstarpējas vienošanās pievienoti dibināšanas līgumiem, ir “daļa no tiem” un tāpēc ir ar līdzvērtīgu juridisku spēku ( 25 ), tad par deklarācijām Līgumā nekas nav teikts. Dominējošais viedoklis ( 26 ) noliedz jebkādu saistošu normatīvu iedarbību Kopienu līgumu Nobeigumu aktos ietvertajām deklarācijām, uzskatot, ka tajās ir izteikta tikai politiska apņemšanās. Arī judikatūrā ilgu laiku šajā jautājumā klusēts. Tikai nesen tajā atzīta deklarāciju interpretējošā piemērojamība ( 27 ). Šāds risinājums atbilst starptautiskajai tiesību praksei. Vīnes 1969. gada 23. maija Konvencijas par starptautisko līgumu tiesībām 31. pantā ir noteikts, ka līguma interpretācijas nolūkos “līdz ar tekstu, ieskaitot preambulu un pielikumu, izmantojams arī: [..] jebkurš dokuments, kuru sastādījuši viens vai vairāki dalībnieki sakarā ar līguma slēgšanu un kuru citi dalībnieki akceptējuši kā ar līgumu saistītu dokumentu”. Līdz ar to līguma dalībnieku sagatavotās deklarācijas ietilpst interpretācijas pamatā ( 28 ). Vai tas nozīmē, ka līguma interpretācija, par kādu līgumslēdzējas valstis ir savstarpēji vienojušās deklarācijā, pieļauj arī līguma noteikumu grozīšanu? Ja starptautiskajās tiesībās jau ir bijuši daži piemēri attiecībā uz līgumu parakstījušām valstīm kā Līguma autentiskām interpretētājām ( 29 ), tad šādi piemēri nav bijuši Kopienu tiesībās, ņemot vērā Dibināšanas līgumu, kas veido Kopienu konstitucionālo hartu, nelokāmību ( 30 ).

35.

Tā kā Deklarācija Nr. 35 likumīgi var tikt uzskatīta par Regulas 4. panta 5. punkta interpretācijas pamatu, atliek noskaidrot, vai tā dod jebkādu skaidrojumu šai normai. Pēc Apvienotās Karalistes domām, minētā deklarācija parāda, ka, pieņemot EKL 255. pantu, kura piemērošanas jomā ietilpst trešo personu sagatavotie un Kopienas iestāžu rīcībā esošie dokumenti, dalībvalstis prasīja nodrošinājumu tam, ka to izdotos dokumentus iestādes neizsniegs bez šo dalībvalstu piekrišanas. Pirmās instances tiesa 4. panta 5. punktam atzina šādu pašu piemērojamību, jo, to atkārtoti izvērtējot, secināja, ka šī norma paredz veto tiesības dalībvalstīm attiecībā uz ikvienu lūgumu pieejai dokumentam, kuru tās ir nodevušas iestādei ( 31 ). Tomēr, tā kā Deklarācijā Nr. 35 ir ietverti tie paši noteikumi, kas Regulas 4. panta 5. punktā, tā ir tikpat neviennozīmīga, un tāpēc tā nevar palīdzēt precizēt 4. panta 5. punkta nozīmi. Tā nedod skaidrāku, nepārprotamāku apstiprinājumu dalībvalstu veto tiesībām par 4. panta 5. punkta formulējumu.

36.

Ir jāpiekrīt, ka 4. panta 5. punkta formulējums ir nenovēršami neviennozīmīgs. Protams, tas neizslēdz interpretāciju, kādu ir sniegusi Pirmās instances tiesa. Šīs normas noteikumos nav skaidri paredzēta garantiju, kādas dalībvalstīm piešķirtas gadījumam, ja iestādei tiek lūgts publiskot attiecīgās dalībvalsts izdotu dokumentu, samazināšana līdz vienkāršām pārrunām. Šajā sakarā, skatoties burtiski, nevar uzskatīt, ka 4. panta 5. punkts ir līdzīgs 5. pantam, kurā ir noteikts, ka, “ja dalībvalsts saņem lūgumu iepazīties ar tās rīcībā esošu dokumentu, ko sagatavojusi kāda iestāde, [..] dalībvalsts apspriežas ar attiecīgo iestādi, lai varētu pieņemt lēmumu, kas nekaitē šīs regulas mērķu sasniegšanai”. Taču 4. panta 5. punkta formulējums neuzliek pienākumu piekrist Pirmās instances tiesas interpretācijai. Turklāt šajā normā paredzētās dalībvalstu tiesības lūgt neizsniegt to izdotos dokumentus trešām personām bez šo dalībvalstu iepriekšējas piekrišanas Pirmās instances tiesa skaidri kvalificējusi kā “izņēmumu” tiesībām pieejai iestāžu rīcībā esošajiem dokumentiem ( 32 ). Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru ikviens izņēmums tiesībām pieejai iestāžu rīcībā esošajiem dokumentiem ir jāinterpretē un jāpiemēro šauri ( 33 ). Līdz ar to interpretācijai, kurā atzītas beznosacījuma veto tiesības dalībvalstīm attiecībā uz pieeju dokumentiem, kurus tās ir nodevušas iestādei, varētu piekrist tikai tad, ja tai būtu atrodams pietiekams atbalsts pašā 4. panta 5. punkta formulējumā.

37.

Tā kā no Regulas 4. panta 5. punkta gramatiskas interpretācijas nav iespējams gūt skaidru atbildi, šķiet piemēroti mēģināt precizēt attiecīgās normas nozīmi, skatot to kopējā normatīvajā kontekstā, kurā tā iekļaujas, un ievērojot tiesiskā regulējuma, kurā tā ietilpst, mērķus. Šajā gadījumā attiecīgā norma ietilpst tiesiskajā kontekstā, kuru raksturo lēns, bet pastāvīgs progress, lai Kopienu tiesībās nostiprinātu pārskatāmības prasību kā tādu un it īpaši — tiesības pieejai iestāžu rīcībā esošajiem dokumentiem.

38.

Tiesības uz publisku piekļuvi iestāžu dokumentiem Kopienu tiesībās ilgu laiku nebija pazīstamas. Šādu tiesību attīstība bija “progresīvs apstiprinājums” ( 34 ) tiesībām uz sabiedrības piekļuvi valsts iestāžu rīcībā esošajiem dokumentiem, un es īsumā izklāstīšu šīs attīstības galvenos stūrakmeņus. Vēlme nodrošināt pārskatāmību lēmumu pieņemšanas procesā pirmo reizi oficiāli tika izteikta Nobeiguma aktā Līgumam par Eiropas Savienību, kas parakstīts Māstrihtā, 1992. gada 7. februārī, pievienotajā Deklarācijā Nr. 17 par tiesībām uz piekļuvi informācijai, kurā šajā sakarā ir minēts ieteikums pieņemt pasākumus, lai uzlabotu sabiedrības piekļuvi iestāžu rīcībā esošajai informācijai. Tā kā nav vispārēja Kopienu tiesiskā regulējuma, kas nosaka šo piekļuves tiesību piemērojamību, iestādes bija tās, kurām bija jāatsakās no tradicionālā administratīvā noslēpuma principa ievērošanas un pašām jālemj par pieejas, kas tiek lūgta attiecībā uz to rīcībā esošu dokumentu, piešķiršanu vai nepiešķiršanu. Padome un Komisija 1993. gada 6. decembrī, kopīgi vienojoties, pieņēma uzvedības kodeksu, kurā bija uzskaitīti sabiedrības piekļuves to rīcībā esošajiem dokumentiem principi ( 35 ), un pēc tam katra, pamatojoties uz savām iekšējās organizācijas pilnvarām ( 36 ), pieņēma lēmumu par minēto principu ieviešanu ( 37 ) un lēmumu, ar kuru oficiāli tika pieņemts minētais kodekss ( 38 ). Neskatoties uz šo progresīvo apstiprinājumu tiesībām uz sabiedrības piekļuvi iestāžu rīcībā esošajiem dokumentiem, neskatoties uz ģenerāladvokātu ( 39 ) un dažu Tiesas tiesnešu ( 40 ) ieteikumiem, neskatoties uz pamudinājumiem, kurus sniedz dažas Pirmās instances tiesas pieņemtās nostājas ( 41 ), Tiesa, kaut arī pati atzina, ka tiesības uz sabiedrības piekļuvi valsts iestāžu rīcībā esošajiem dokumentiem ir atzītas par konstitucionālu vai tiesību principu lielākajā daļā dalībvalstu ( 42 ), šādas tiesības nav oficiāli atzinusi par vispārēju Kopienu tiesību principu ( 43 ).

39.

Taču ar to attīstība neapstājās. Nākamā stadija bija, pirmkārt, LES 1. panta otrajā daļā paredzētā “atklātības principa” un, otrkārt — EKL 255. pantā paredzēto tiesību piekļūt Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem apstiprināšana Amsterdamas līgumā. Jāatzīst, ka šīm normām nav tiešas iedarbības un līdz ar to tās nevar būt pamats lūgumam izsniegt iestādes rīcībā esošu dokumentu; lai varētu izmantot tiesības uz piekļuvi, ir jābūt pieņemtiem tiesību aktiem, kas regulē šādu tiesību izmantošanu ( 44 ). Šajā sakarā EKL 255. panta 2. punkts, kas izriet no Amsterdamas līguma, veido šim nolūkam atbilstošu juridisku pamatu, uzticot Padomei kopīgi ar Parlamentu precizēt vispārīgos principus un ierobežojumus tiesībām piekļūt iestāžu dokumentiem. Uz šī juridiskā pamata tika pieņemts vispārējais Kopienu tiesiskais regulējums attiecībā uz tiesībām piekļūt iestāžu rīcībā esošajiem dokumentiem, proti, Regula Nr. 1049/2001. Ir jāsecina, ka kopš tā laika tiesības piekļuvei iestāžu dokumentiem vairs nav balstītas ne uz iestāžu pieņemtajiem iekšējās kārtības pasākumiem, kuri šīm iestādēm ir jāievēro saskaņā ar teicienu “patere legem quam ipse fecisti”, un pat ne uz Regulu 1049/2001, bet gan uz konstitucionālu normu.

40.

Šī piekļuves tiesību normatīvā attīstība ir saistīta ar šo tiesību hierarhisku paaugstināšanos materiāltiesiskā aspektā. Situācija, kad iestāde, īstenojot savu diskrecionāro varu, vienkārši piešķīra atļauju administrācijai pakļautajai personai, ir attīstījusies līdz situācijai, kurā indivīdam ir piešķirtas reālas subjektīvas pamattiesības. Kamēr sabiedrības piekļuve iestāžu dokumentiem tika atstāta minēto iestāžu ziņā, pasākumi, kurus pēdējās minētās veica, lai precizētu, kā izskatāmi attiecīgie lūgumi, bija vērsti vienīgi uz to, lai nodrošinātu šo pasākumu iekšēju īstenošanu labas pārvaldības nolūkā. Tie nepiešķīra nekādas subjektīvas tiesības privātpersonām, kas tām ļautu iegūt vēlamo informāciju, pat ja šīs privātpersonas varēja prasīt šo pieņemto pasākumu izpildi ( 45 ). Ar Amsterdamas līgumu ieviešot EKL 255. pantu, piekļuve iestāžu dokumentiem ir kļuvusi par atzītām subjektīvām tiesībām, kādas ir “ikvienam Savienības pilsonim un fiziskai personai, kas pastāvīgi dzīvo kādā dalībvalstī, vai juridiskai personai, kuras juridiskā adrese ir kādā dalībvalstī”. Turklāt šīs piekļuves tiesības ir uzskatāmas par pamattiesībām, un to apstiprina fakts, ka tās tika ietvertas arī Pamattiesību hartas 42. pantā ( 46 ).

41.

Šī piekļuves tiesību statusa nostiprināšana ir cieši saistīta ar “pārskatāmības prasības” mērķu grozīšanu ( 47 ). Šo dažu pienākumu, kas ir uzlikti iestādēm un kas ir dažādā mērā saistīti ar minēto pārskatāmības prasību, galvenais mērķis bija nodrošināt Kopienās īstenoto darbību efektivitāti un likumības kontroli. Runa ir par tiesību uz aizstāvību ievērošanu vai pienākumiem norādīt pamatojumu un nodrošināt atklātību attiecībā uz Kopienās īstenotajām darbībām. Līdz ar tiesību piekļūt valsts iestāžu rīcībā esošajiem dokumentiem ieviešanu pārskatāmība vairāk ir vērsta uz demokrātiskas leģitimitātes nodrošināšanu attiecībā uz Kopienās veiktajām darbībām ( 48 ). Ja kāds vēlētos būt provokatīvs, tad neapšaubāmi būtu iespējams apstrīdēt saikni, kas it kā pastāv starp pārskatāmību un demokrātiju. Vai tā nav pazīme vispārējai neuzticības izjūtai pilsoņos attiecībā uz valdībām un pārstāvēto demokrātisko sistēmu? Turklāt pastāv risks, ka visi pilsoņi pārskatāmību nevarēs izmantot vienādi un ka tā kalpos, lai veicinātu noteiktu interešu grupu privileģētu piekļuvi politiskajai sistēmai. Katrā ziņā šī saikne ar demokrātijas principu, uz kura pamata tika dibināta Savienība ( 49 ), tika uzsvērta jau pašā sākumā. Jau Līguma par Eiropas Savienību Nobeiguma akta pielikumā — Deklarācijā Nr. 17 par tiesībām uz piekļuvi informācijai — bija noteikts, ka “lēmumu pieņemšanas procesa caurskatāmība stiprina iestāžu demokrātismu”. Judikatūrā vairākkārt ir bijušas atsauces uz minētās deklarācijas noteikumiem ( 50 ), paskaidrojot, ka pārskatāmība, kuras mērķis bija dot sabiedrībai visplašāko iespējamo piekļuvi dokumentiem, garantē “demokrātiskā iekārtā lielāku pārvaldes sistēmas leģitimitāti, efektivitāti un atbildību pilsoņu priekšā” ( 51 ), ciktāl tā ļauj pilsoņiem “patiesi un efektīvi kontrolēt Kopienu iestādēm piešķirto pilnvaru īstenošanu” ( 52 ). “Tikai tad, ja ir pietiekami atklāta likumdošanas varas, izpildvaras un valsts pārvaldes kopumā darbība, ir iespējama, pirmkārt, patiesa un efektīva kontrole, tai skaitā sabiedriskās domas līmenī, pār to, kā tiek īstenota varas organizācija, un, otrkārt, — attiecībās starp pārvaldi un pārvaldei pakļautajiem — tādu organizācijas modeļu attīstība, kas nodrošinātu patiesu pārvaldei pakļauto personu iesaistīšanos” ( 53 ). Visbeidzot, par tādējādi izceltajām saiknēm starp pārskatāmību un demokrātiju vēlreiz tika atgādināts Regulas otrajā apsvērumā.

42.

Tomēr jāatgādina, ka pat tad, ja princips par visplašāko pieeju iestāžu rīcībā esošajiem dokumentiem būtu paredzēts tikai iekšējās kārtības pasākumos, judikatūrā no tā jau ticis secināts, ka ar šiem pasākumiem paredzētie izņēmumi un ierobežojumi ir jāinterpretē un jāpiemēro šauri, lai netiktu likti šķēršļi principa piemērošanai ( 54 ). Tā kā tiesības uz piekļuvi iestāžu dokumentiem ir kļuvušas par pamattiesībām, kam ir konstitucionāla vērtība un kas ir saistītas ar demokrātijas un atklātības principiem, ikviens sekundārs tiesību akts, kas regulē šo tiesību izmantošanu, ir jāinterpretē, atsaucoties uz šīm tiesībām, savukārt šajos sekundārajos tiesību aktos paredzētie ierobežojumi ir jāinterpretē vēl šaurāk ( 55 ). No iepriekš minētā cita starpā izriet, ka, kamēr tiesības uz piekļuvi iestāžu dokumentiem bija atzītas tikai iekšējās kārtības aktos, šie akti varēja paredzēt izslēgt no šo tiesību piemērošanas jomas noteiktu kategoriju dokumentus, it īpaši tādus, kurus nav izdevusi iestāde. Pamattiesības uz piekļuvi iestāžu dokumentiem, kas ir garantētas tiesību aktā ar augstāku juridisku spēku, turpmāk aizliedz Kopienu likumdevējam ierobežot to piemērošanas jomu ( 56 ). Šāds aizliegums izriet no interpretācijas, saskaņā ar kuru Regulas 4. panta 5. punkts atzīst dalībvalstu veto tiesības attiecībā uz to izdoto dokumentu publiskošanu. Pirmās instances tiesa atzina, ka šādā gadījumā uz dokumentu, kuru dalībvalsts ir lūgusi nepubliskot, attiecas nevis Kopienu tiesības, bet gan šīs dalībvalsts attiecīgās valsts tiesību normas ( 57 ). Turklāt un katrā ziņā beznosacījuma veto tiesību piešķiršana dalībvalstīm attiecībā uz dokumentu, kurus tās ir nodevušas iestādēm, publiskošanu, ko veic pēdējās minētās, pārāk nopietni apdraudētu pamattiesības uz piekļuvi dokumentiem un Kopienu lēmumu pieņemšanas procesa pārskatāmību, kas šīm tiesībām ir jāgarantē. Faktiski, pirmkārt, liels skaits dokumentu, kas tiek izmantoti Kopienu lēmumu pieņemšanā, ir dalībvalstu izdoti. Otrkārt, tā kā lielākajā daļā dalībvalstu tiesību, kas regulē pārskatāmību, ir paredzēti izņēmumi tiesībām uz piekļuvi, ja dokuments, kuru lūdz publiskot, attiecas uz valsts ārpolitiku, t.i., attiecībām, kuras šī valsts uztur ar citām valstīm vai starptautiskām organizācijām, pastāv nopietns risks, ka dalībvalstis gandrīz automātiski varētu atsaukties uz 4. panta 5. punktu, lai nepieļautu dokumentu, kurus tās ir nodevušas Kopienu iestādēm, izsniegšanu.

43.

Turkāt jāuzsver, ka no saiknes, kas Eiropas Savienībā ir nostiprināta starp pārskatāmības principu un demokrātijas sistēmu, izriet, ka par piekļuvi tādam vai citādam dokumetam ir jālemj, ne tik daudz ņemot vērā, kas ir dokumenta autors, bet gan, cik daudz informācijas šis dokuments sniedz par Kopienu lēmumu pieņemšanas procesu un to, cik atbildīgs šis process ir bijis.

44.

Bez jau minētā Regulas mērķis ir konkrēts — precizēt tiesības uz piekļuvi iestāžu dokumentiem, kas ir paredzētas EKL 255. pantā, nosakot to vispārējos principus, nosacījumus un ierobežojumus. Kā izriet no Regulas 1. panta, lasot to kopā ar tās ceturto apsvērumu, un kā uzsvērusi arī pati Tiesa, tās “mērķis ir piešķirt pēc iespējas plašāku iedarbību tiesībām uz publisku pieeju dokumentiem, kas ir iestāžu rīcībā” ( 58 ). Šajā kontekstā, kā jau es norādīju un kā atzīmējusi arī pati Pirmās instances tiesa pārsūdzētajā spriedumā ( 59 ), viens no nozīmīgākajiem progresiem, salīdzinot Regulas pašreizējo un agrāko redakciju, bija autora normas atcelšana. Tādējādi beznosacījuma veto tiesību atzīšana dalībvalstīm attiecībā uz dalībvalstu izdoto dokumentu publiskošanu, ko veic iestādes, kā to izdarīja Pirmās instances tiesa, nozīmētu, ka netiešā veidā vismaz daļēji atkal tiek nostiprināta minētā autora norma. Šāda interpretācija, manuprāt, nav samērīga ar Regulas mērķi.

45.

Tomēr Komisija un Apvienotā Karaliste uzskata, ka, nepiešķirot veto tiesības dalībvalstij, kura ir izdevusi dokumentu, kuru tiek lūgts publiskot, un ļaujot iestādei, kuras rīcībā šis dokuments atrodas, lemt par tā publiskošanu, tiktu netieši tuvināti valstu tiesiskie regulējumi attiecībā uz piekļuves tiesībām, kas būtu pretrunā ar Regulas mērķi un kas nozīmētu subsidiaritātes principa pārkāpšanu. Tā uzskatīja arī Pirmās instances tiesa, pamatojoties uz minētās regulas piecpadsmito apsvērumu, kurā ir noteikts, ka “Regulas mērķis nav un tā arī nevar grozīt valsts tiesību aktus jautājumā par piekļuvi dokumentiem” ( 60 ). Turklāt Pirmās instances tiesa, lai nodrošinātu valsts tiesību pārskatāmības jomā piemērošanu, atzina, ka ikviens dalībvalsts lūgums atteikt piekļuvi, kas izteikts, piemērojot 4. panta 5. punktu, ņemot vērā, ka šis lūgums “ir rīkojums iestādei neizsniegt attiecīgo dokumentu” ( 61 ), nozīmē, ka šis dokuments, kuru dalībvalsts nodevusi iestādei, vairs neietilpst Kopienu tiesību attiecībā uz piekļuvi jomā un uz to attiecas attiecīgās dalībvalsts tiesības ( 62 ).

46.

Tomēr šāda analīze neatbilst Regulas 2. panta 3. punkta noteikumiem, saskaņā ar kuriem šī regula “attiecas uz visiem iestādes dokumentiem, tātad uz dokumentiem, ko tā ir izdevusi, saņēmusi vai kuri ir tās rīcībā”. Minētā analīze nav viegli savienojama arī ar 2. panta 2. punktu, saskaņā ar kuru “iestādes var nodrošināt piekļuvi dokumentiem ikvienai fiziskai personai, kas nedzīvo pastāvīgi dalībvalstī, vai juridiskai personai, kam tajā nav juridiskās adreses”. No šo divu normu kopīgas interpretācijas izriet, ka, tiklīdz valsts iestāde ir nodevusi dokumentu iestādei, uz to attiecas tikai un vienīgi Kopienu tiesības un par to ir atbildīga tikai un vienīgi šī iestāde. Paralēla 5. panta interpretācija skaidri parāda Regulā ietverto loģiku: tas, kādas tiesības ir piemērojamas lūgumam par piekļuvi un kura iestāde ir kompetenta lemt par publiskošanu, ir atkarīgs nevis no dokumenta izcelsmes vai tā autora statusa, bet gan no subjekta, kura rīcībā tas atrodas, jeb precīzāk – iestādes, kurai lūgums par piekļuvi ticis adresēts, statusa.

47.

Arī bailes par to, ka varētu tikt apšaubīti valsts tiesību akti pārskatāmības jomā gadījumā, ja iestādei, kuras rīcībā atrodas dalībvalsts izdotais dokuments, tiktu piešķirtas pilnvaras lemt par šī dokumenta izsniegšanu, nešķiet pamatotas. Kopienu un valsts tiesiskie regulējumi paliek autonomi, jo tie attiecas uz dažādām jomām. Protams, ir iespējama pārklāšanās: viens un tas pats dokuments var ietilpt gan valsts, gan Kopienu tiesību piemērošanas jomā. Taču pat šādā gadījumā lēmums, ko iestāde ir pieņēmusi, pamatojoties uz Regulu, nav saistošs dalībvalstij, kura ir izdevusi publiskošanai lūgto dokumentu, ja lūgums publiskot dokumentu ir tieši adresēts arī šai dalībvalstij; lūgums ir jāizskata, ņemot vērā valsts tiesības. Līdz ar to dalībvalsts var izsniegt dokumentu, kuram Kopienu iestāde liegusi piekļuvi, ja tādējādi, kā ir noteikts Regulas 5. pantā, netiek apdraudēti minētās regulas mērķi un ja valsts normas pārskatāmības jomā ir pielaidīgākas. Pretēji — iestāde, ņemot vērā nosacījumus un ierobežojumus, kas tiks precizēti nedaudz vēlāk, var atļaut piekļuvi dalībvalsts izdotam dokumentam, kaut arī pati dalībvalsts to liegusi, ja Kopienu normas, kuras dalībvalstis vienojušās piemērot iestādēm, piešķir plašāku piekļuvi dokumentiem nekā attiecīgās dalībvalsts tiesības. Pret šādiem atšķirīgiem vērtējumiem, kuri ir simboliski parādīti iepriekš minētajā lietā Svenska Journalistförbundet/Padome ( 63 ), nevar iebilst. Tie ir pierādījums un rezultāts tam, ka valsts tiesību šajā jomā tuvināšana nav ne Kopienu tiesiskā regulējuma attiecībā uz piekļuves tiesībām mērķis, ne arī tā sekas.

48.

Kaut arī, kā es nupat izklāstīju, teleoloģiska un sistēmiska interpretācija nozīmē, ka nevar uzskatīt, ka 4. panta 5. punktā ir atzītas dalībvalstu veto tiesības, šim noteikumam tomēr ir piešķirama lietderīga iedarbība. Šajā ziņā ir jāpiekrīt Pirmās instances tiesai ( 64 ), ka 4. panta 5. punktā ir paredzēts lex specialis, kas nostāda dalībvalstis atšķirīgā situācijā no citu trešo personu situācijas, kuru regulē 4. panta 4. punkts. Bet, lai nodrošinātu 4. panta 5. punkta liederīgo iedarbību, pietiek uzskatīt, ka šī norma paredz dalībvalstīm tiesības, ja tādas tiek lūgtas, prasīt obligātu apspriešanos ar iestādi, kurai ticis izteikts lūgums izsniegt dalībvalsts nodoto dokumentu. Līdz ar to dalībvalsts, kas vēlas atsaukties uz 4. panta 5. punktu, atrodas privileģētākā situācijā salīdzinājumā ar trešajām personām, jo tai ir nodrošināta iespēja izklāstīt iestādei, kuras rīcībā atrodas tās izdotais dokuments, iemeslus, kāpēc, pēc šīs dalībvalsts domām, nebūtu jāizsniedz attiecīgais dokuments, pat ja iestādei būtu skaidrs, vai dokuments ir vai nav jāizsniedz. Citiem vārdiem, dalībvalsts, kura ir izdevusi dokumentu, vai nu neizsaka lūgumu saskaņā ar 4. panta 5. punktu, kas nozīmē, ka iestāde, kuras rīcībā atrodas attiecīgais dokuments, šādā gadījumā apspriedīsies ar dalībvalsti tāpat kā ar citām trešajām personām saskaņā ar 4. panta 4. punktu tikai tad, ja tai nebūs skaidrs, vai attiecīgais dokuments ir vai nav jāizsniedz; vai arī dalībvalsts izsaka šādu lūgumu, kas nozīmē, ka iestādei šādā gadījumā katrā ziņā ir jāapspriežas ar dalībvalsti.

49.

Apvienotā Karaliste iebilst, ka 4. panta 5. punkta interpretācija, saskaņā ar kuru šī norma paredz tikai vienkāršu procesuālu pienākumu sistemātiski apspriesties ar dalībvalsti, kas ir izdevusi dokumentu, kuru tiek lūgts publiskot, ja dalībvalsts ir izteikusi šādu lūgumu apspriesties, patiešām nepiešķir šai normai reālu piemērojamību salīdzinājumā ar 4. panta 4. punktu, jo apspriešanai saskaņā ar 4. panta 5. punktu, kas notiek tad, ja ir skaidrs, vai attiecīgais dokuments ir vai nav jāizsniedz, nav nozīmes. Šādam iebildumam nevar piekrist, jo iemesli, kādus dalībvalsts var izvirzīt, lai pamatotu lūgumu neizsniegt attiecīgo dokumentu iestādei, kuras rīcībā tas atrodas, neaprobežojas ar 4. panta 1.–3. punktā izklāstītajiem izņēmumiem piekļuves tiesībām, kuri ir vienīgie iemesli, no kuriem iestādei var būt skaidrs, vai attiecīgais dokuments ir vai nav jāizsniedz.

50.

Ir jāatzīst, ka dalībvalsts, kas ir izdevusi dokumentu, kuru tiek lūgts izsniegt, nevar atsaukties uz jebkādiem iemesliem, lai iebilstu pret to, ka iestāde, kurai ticis izteikts lūgums par piekļuvi, minēto dokumentu izsniedz. No EKL 255. panta 2. punkta izriet, ka šiem iemesliem ir jābūt saistītiem ar sabiedriskām vai privātām interesēm. Bet šie ar “sabiedriskām vai privātām interesēm” saistītie iemesli, kurus dalībvalsts var izvirzīt, neaprobežojas ar izņēmumiem no tiesībām uz piekļuvi, kas ir izklāstīti Regulā. Tie var izrietēt arī no attiecīgās dalībvalsts tiesībām.

51.

Galu galā iestāde, kuras rīcībā atrodas dokuments, ir tā, kurai būs jālemj par piekļuves piešķiršanu dokumentam, neskatoties uz dalībvalsts, kura ir izdevusi attiecīgo dokumentu, viedokli. Arī šajā sakarā nevar piekrist Pirmās instances tiesas interpretācijai, saskaņā ar kuru dalībvalstij nav jāpamato tās lūgums neizsniegt attiecīgo dokumentu, kas iesniegts atbilstoši Regulas 4. panta 5. punktam ( 65 ). Ja dalībvalsts neizklāsta iemeslus, kas, pēc tās domām, pamato piekļuves attiekumu, iestāde nevar zināt, vēl vairāk — būt pārliecināta, par to, ka pastāv īpaša vajadzība nodrošināt konfidencialitāti?

52.

Taču, kaut arī, izvērtējot dalībvalsts sniegto pamatojumu, iestāde var pārskatīt dalībvalsts sniegto vērtējumu vajadzībai nodrošināt konfidencialitāti saskaņā ar vienu no Regulā paredzētajiem izņēmumiem piekļuves tiesībām, tā acīmredzot to nevar darīt gadījumā, ja dalībvalsts lūgums neizsniegt ticis izteikts, pamatojoties uz valsts tiesībās paredzētām sabiedriskām vai privātām interesēm.

53.

Tomēr iestāde, manuprāt, var neatbildēt uz lūgumu neizsniegt, kas ir pamatots ar īpašu no valsts tiesībām izrietošu vajadzību nodrošināt konfidencialitāti, ja tā uzskata, ka to prasa Kopienu lēmuma pieņemšanas procesa pārskatāmība. Citiem vārdiem sakot, ja iemeslu, kuru rezultātā ticis pieņemts attiecīgais Kopienu lēmums, pareiza izpratne to prasa, iestādei ir jābūt tiesībām piešķirt — pat ir jāpiešķir — piekļuve dalībvalsts izdotam dokumentam personai, kas to prasījusi, pat ja dalībvalsts pret to iebilst, atsaucoties uz noslēpumu, ko aizsargā valsts tiesības. Runa ir par pārskatāmības mērķi, kas ietver arī pamattiesības uz piekļuvi dokumentam ( 66 ). Tāpat runa ir arī par demokrātijas principa efektivitāti, ar kuru pārskatāmība, kā mēs redzējām, šodien ir cieši saistīta. Visbeidzot, runa ir par strukturālas atbilstības prasību, jo pilnvaru nodošanas Kopienai rezultātā nevar tikt samazināta dalībvalstu pilsoņu demokrātiskā kontrole pār varas īstenošanu. Bet minētā prasība var tikt nodrošināta tikai tad, ja, piemēram, dalībvalsts attiecībā uz visiem dokumentiem, kurus tā ir nodevusi iestādēm Kopienu lēmuma pieņemšanas nolūkā, atsaucas uz izņēmumu piekļuves tiesībām, kas izriet no valsts tiesībām un attiecas uz valsts ārpolitiku. Ja dalībvalsts varētu vienkārši atsaukties uz izņēmumu, lai sistemātiski izvairītos no ikviena lūguma par piekļuvi dokumentam, kas attiecas uz tās dalību Kopienu lēmumu pieņemšanas procesā, mazinātos pārskatāmības principa sākotnējā nozīme, kādai tai ir jābūt, veicot demokrātisku kontroli pār politiskajiem procesiem. Patiesībā nav pieļaujams, ka noteiktas varas institūcijas, uz kurām attiecas demokrātiskās kontroles mehānismi valsts līmenī, sistemātiski izvairās no līdzvērtīgiem demokrātiskiem kontroles mehānismiem tikai tāpēc, ka tās, veidojot daļu no “valsts ārpolitikas”, tiek nodotas Kopienai.

54.

Izvērtējot vajadzību nodrošināt pārskatāmību Kopienu lēmumu pieņemšanas procesā, iestādei, lemjot par lūgumu, ko tā ir saņēmusi attiecībā uz piekļuvi valsts izdotam dokumentam, tomēr ir jāņem vērā tās valsts tiesības visā to kopumā, kuru ievērošanai dalībvalstij bija jālūdz neizsniegt dokumentu saskaņā ar 4. panta 5. punktu. Jāatgādina, ka iestādei būtu vieglāk pieņemt lēmumu, ja dalībvalsts, izklāstot pamatojumu tās lūgumam dokumentu neizsniegt, ļautu iestādei saprast, kāpēc ir jānodrošina konfidencialitāte, lai ievērotu valsts tiesības un tajās paredzētos mērķus. Šādu līdzsvaru prasa nodrošināt lojālas sadarbības princips, kas regulē attiecības starp iestādem un dalībvalstīm, kā ir minēts Regulas piecpadsmitajā apsvērumā. Tāpat šis princips prasa, lai dalībvalstis nodotu iestādēm dokumentus, kas ir vajadzīgi Kopienu lēmumu pieņemšanai, un, galvenais, pretēji iepriekš minētajam, — tas uzliek dalībvalstīm pienākumu nodrošināt, lai netiktu kavēta Regulas mērķu sasniegšana, kad dalībvalstis, kā tas ir paredzēts minētās regulas 5. pantā, pamatojoties uz to tiesībām, lemj par lūgumu piešķirt piekļuvi tās rīcībā esošam, iestādes izdotam dokumentam.

55.

Nav iespējams pietiekami uzsvērt, ka tiesību uz pēdējo vārdu atzīšana, kādas ir piešķirtas iestādei, kuras rīcībā atrodas dalībvalsts izdotais dokuments, attiecībā uz šai iestādei adresētu lūgumu par piekļuvi, manuprāt, ir vienīgā interpretācija, kas ir saskaņā ar faktu, ka tiesības uz piekļuvi iestāžu dokumentiem ir uzskatāmas par pamattiesībām. Jebkādi ierobežojumi pamattiesībām var tikt pamatoti tikai tad, ja tie ir paredzēti leģitīmu interešu aizsardzībai un ja, ievērojot samērīguma principu, tie nepārsniedz to, kas ir atbilstoši un nepieciešami izvirzīto mērķu sasniegšanai ( 67 ).

56.

Visbeidzot, es atzīmēšu, ka manis ieteiktā un ar likumu pamatotā Regulas 4. panta 5. punkta interpretācija ja ne juridiski, tad vismaz praktiski tikai nedaudz ietekmēs, cik lielā mērā notiks apspriedes ar dalībvalsti. Lielākajā daļā gadījumu ir acīmredzami, ka iestāde ņems vērā dalībvalsts, kura ir izdevusi dokumentu, viedokli ( 68 ).

57.

No visiem iepriekš minētajiem apsvērumiem izriet, ka pārsūdzētajā spriedumā ir pieļauta tiesību kļūda, interpretējot Regulas 4. panta 5. punktu tādējādi, ka tas piešķir dalībvalstīm veto tiesības attiecībā uz to izdoto dokumentu, kas atrodas iestādes, kurai ticis adresēts lūgums par piekļuvi, rīcībā, publiskošanu.

58.

Ja Tiesa neņems vērā manu viedokli un uzskatīs, ka ir jāatbalsta pārsūdzētajā spriedumā pieņemtais risinājums, katrā ziņā ir jāveic labojumi Pirmās instances tiesas pamatojumā, veicot pamatu aizstāšanu ar jauniem pamatiem. Manuprāt, Pirmās instances tiesas sniegtā 4. panta 5. punkta interpretācija ( 69 ), saskaņā ar kuru šī norma uzliek sistemātisku pienākumu iestādei, kuras rīcībā atrodas dokuments, apspriesties ar dalībvalsti, kura šo dokumentu ir izdevusi, pirms šī iestāde pieņem lēmumu par jebkādu šī minētā dokumenta publiskošanu, pat ja dalībvalsts iepriekš nav izteikusi nekādu lūgumu attiecībā uz konfidencialitātes ievērošanu, lai, kā šķiet, noskaidrotu, vai tā vēlas izteikt šādu lūgumu saskaņā ar 4. panta 5. punktu, nesaskan ar šīs normas skaidro formulējumu, kas acīmredzami uzliek par pienākumu apspriesties ar dalībvalsti, tiklīdz šī dalībvalsts ir izteikusi lūgumu nepubliskot. Ir jāatzīst, ka šajā gadījumā prasītos valsts dokumentus Vācijas iestādes nodeva Komisijai pirms Regulas spēkā stāšanās. Šādā gadījumā minētās regulas ieviešanas noteikumos, kurus Komisija paredzēja savā Reglamentā ( 70 ), paredzētas apspriedes ar iestādi, kas ir izdevusi dokumentu, neatkarīgi no iepriekšēja lūguma saskaņā ar 4. panta 5. punktu. Tāpēc pārsūdzētā sprieduma likumības nodrošināšanai ir mazsvarīgi, ka Komisijas apspriešanās ar Vācijas iestādēm notika bez pēdējo minēto iepriekšēja lūguma. Tomēr Pirmās instances tiesas lietoto vārdu vispārīgums liek domāt, ka iestādēm adresētais uzaicinājums apspriesties ar dalībvalsti, kura ir izdevusi dokumentu, kuru tiek lūgts publiskot, lai noskaidrotu, vai šī dalībvalsts nevēlas atsaukties uz 4. panta 5. punktu, attiecas uz dokumentiem, kas šai iestādei tika nodoti gan pirms, gan pēc šīs regulas ieviešanas. Šajā sakarā sprieduma pamatojums ir pretrunā ar skaidro 4. panta 5. punkta formulējumu, un līdz ar to tam nevar piekrist. Tāpēc es iesaku Tiesai precizēt šo pamatojumu, paredzot iestādei, kas ir saņēmusi lūgumu par piekļuvi dalībvalsts izdotam dokumentam, pienākumu apspriesties ar attiecīgo dalībvalsti, lai noskaidrotu, vai tā vēlas atsaukties uz 4. panta 5. punktu, tikai tajos gadījumos, kad attiecīgais dokuments ticis nodots pirms Regulas spēkā stāšanās.

59.

Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, iesaku Tiesai apmierināt apelācijas sūdzībā izvirzīto pamatu par Kopienu tiesību pārkāpumu un attiecīgi atcelt Eiropas Kopienu Pirmās instances tiesas 2004. gada 30. novembra spriedumu lietā T-168/02 IFAW Internationaler Tierschutz Fonds/Komisija.