KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS

IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS

Pavaddokuments dokumentam

Eiropas Parlamenta un Padomes Regula par jūras transporta oglekļa dioksīda emisiju monitoringu, paziņošanu un verifikāciju un par grozījumiem Regulā (ES) Nr. 525/2013

1.           PROBLĒMAS DEFINĪCIJA

ES ir stingri apņēmusies sasniegt klimata politikas mērķi: panākt, ka globālais vidējās temperatūras pieaugums nepārsniedz 2°C salīdzinājumā ar pirmsrūpniecības līmeni. Tāpēc stratēģijā "Eiropa 2020 - Eiropas gudras, ilgtspējīgas un iekļaujošas izaugsmes stratēģija”[1] viens no pamatmērķiem ir samazināt siltumnīcefekta gāzu (SEG) emisijas par vismaz 20 % salīdzinājumā ar 1990. gada līmeni vai pat par 30 %, ja apstākļi ir labvēlīgi[2]. Klimata un enerģētikas tiesību aktu kopums[3] paredz, ka visām ekonomikas nozarēm, tostarp starptautiskajai jūras kuģniecībai, būtu jāsniedz savs ieguldījums šo emisiju samazināšanas mērķu sasniegšanā. Starptautiskā kuģniecība ir vienīgais sektors un transporta veids, uz ko nav attiecināti ES mēroga emisiju samazināšanas mērķlielumi.

Lai gan kuģu energoefektivitāte ir uzlabojusies, tostarp pateicoties projektētās energoefektivitātes indeksa (EEDI)[4] ieviešanai, paredzams, ka absolūtos skaitļos emisijas no jūras transporta pieaugs. Paredzams, ka CO2 emisijas, kas saistītas ar jūras transporta darbībām Eiropā (ieskaitot ES iekšējos reisus, ienākošos reisus un izejošos reisus), 2020. gadā sasniegs 210 Mt CO2 (+8% salīdzinājumā ar 2005. gadu), 2030. gadā sasniegs 223 Mt CO2 (+15% salīdzinājumā ar 2005. gadu) un 2050. gadā sasniegs 271 Mt CO2 (+39% salīdzinājumā ar 2005)[5].

Jūras transporta radītās SEG emisijas ir tieši saistītas ar degvielas patēriņu, un var uzskatīt, ka degvielas izmaksas veido 33-63 % no kuģa darbības izmaksām[6]. Līdz ar to varēja gaidīt, ka nemitīgais degvielas cenu pieaugums pēdējos gados būtu rosinājis ieviest tehniskus līdzekļus, lai palielinātu kuģu energoefektivitāti un beigu beigās samazinātu SEG emisijas salīdzinājumā ar status quo scenāriju.

Tomēr nesenā pētījumā[7] apzināti CO2 samazināšanas pasākumi jūras transporta sektorā, kas netiek īstenoti. Daudzu šo pasākumu kopējās izmaksas ir negatīvas, t.i., degvielas ekonomija ir lielāka par nepieciešamajām investīciju izmaksām. Daļēji šie pasākumi nav ieviesti tirgus šķēršļu dēļ. Galvenie apzinātie šķēršļi ir i) informācijas trūkums, ii) pretrunīgas intereses un iii) piekļuve finansējumam. Līdz ar to, pat ja degvielas cena principā ir galvenais motīvs, kas sekmē emisiju samazināšanu, ar to vien nepietiek, lai kuģniecības sektorā pilnībā realizētu emisiju samazināšanas potenciālu. Tajā pašā laikā ikviena rīcībpolitika, kas sekmē CO2 emisiju samazināšanu, dod nozīmīgu degvielas ekonomiju.

Pat ja tirgus šķēršļi tiks novērsti, paredzams, ka ES CO2 emisijas no jūras transporta turpinās augt. Galvenais CO2 emisiju pieauguma dzinulis ir pasaules tirdzniecības pieaugums.

2.           MĒRĶI

Ir paredzēts, ka starptautiskajam jūras transportam ir jādod savs ieguldījums, lai varētu sasniegt stratēģijā „Eiropa 2020” un tās pamatiniciatīvā izvirzīto mērķi. Konkrētāk, būtu jāsasniedz Komisijas Baltajā grāmatā par transportu minētais specifiskais mērķis — samazināt ES CO2 emisijas no jūras transporta līdz 2050. gadam par 40% (ja iespējams, pat par 50%) salīdzinājumā ar 2005. gada līmeni.

Bez tam saskaņā ar stratēģijas „Eiropa 2020” mērķiem Eiropadome[8] ir norādījusi, ka cīņa pret klimata pārmaiņās pavērs izdevības izaugsmei un nodarbinātībai, jo tiks uzkrāta lietpratība ekoefektīvās tehnoloģijās. Tādējādi politikas mērķi nāk par labu tehnikas attīstībai, jo atbalsta nerimtīgas inovācijas ES ar jūrniecību saistītajās nozarēs.

Bez tam, tā kā jūrniecības nozare pēc būtības ir starptautiska, priekšroka allaž dodama starptautiskam regulējumam. Tāpēc vēl viens svarīgs specifisks ES mērķis ir veidot reģionālu politiku, kas ir labvēlīga Starptautiskās Jūrniecības organizācijas (SJO) procesam un/vai var virzīt pasākumus, lai samazinātu jūrniecības radītās emisijas ES un visā pasaulē.

3.           Subsidiaritātes analīze

Pasākumi ES līmenī varētu ievērojami samazināt CO2 emisijas no pasaules jūras transporta. CO2 reisos no ES ostām un uz tām 2010. gadā bija 180 Mt CO2, t.i., aptuveni 1/5 no visām jūrniecības emisijām pasaulē[9]. Tas aptver ES iekšējos reisus, reisus no ES ostām uz pirmo aizrobežu ostu un reisus no pēdējās aizrobežu ostas uz pirmo ES ostu.

Pasākumi ES līmenī būs efektīvāki nekā rīcība dalībvalstu līmenī, jo kuģniecības nozarei piemīt ievērojama Eiropas dimensija, proti, 90 % gadījumu kuģi, kas piestāj ES dalībvalstu ostās, iebrauc no ostas vai izbrauc uz ostu, kas atrodas citā ES dalībvalstī. Bez tam pasākumi ES līmenī ļautu izvairīties no konkurences izkropļošanas iekšējā tirgū, jo visiem kuģiem, kas piestāj ES ostās, tiktu piemēroti vienlīdzīgi ierobežojumi no vides aizsardzības viedokļa.

Visbeidzot, pasākumi ES līmenī nodrošinās, ka sniegtā informācija par siltumnīcefekta gāzu emisijām ir saskaņota ES līmenī, un tas sekmēs ar informācijas trūkumu saistīto tirgus šķēršļu novēršanu.

4.           Politikas varianti

4.1.        Politikas variantu izvēle

Tā kā ES priekšlikuma mērķis ir tādas sistēmas izveide, kas būtu priekšgājēja starptautiskas regulējumam, ir svarīgi balstīties uz starptautiskos forumos izskanējušiem iespējamiem variantiem. Tāpēc izvērtēto politikas variantu pamatā ir SJO iesniegtais priekšlikums.

Ņemot vērā starptautiskās norises un neraugoties uz to, ka šajā analīzē ir aplūkota virkne pasākumu, ieskaitot MBM, priekšsēdētāja vietnieks S. Kallass un komisāre K. Hēdegorda 2012. gada 1. oktobrī paziņoja, ka ES pasākumi tiks īstenoti pakāpeniski. Pirmais solis būs starptautiskā jūras transporta CO2 emisiju monitorings un ziņošana. Tāpēc CO2 emisiju monitoringa un ziņošanas sekas ir izvērtētas kā atsevišķam politikas pasākumam, neraugoties uz to, ka šāda sistēma ir jebkura politikas varianta priekšnoteikums.

4.2.        Izvērtēto politikas variantu apraksts

4.2.1.     1. variants. Bāzes scenārijs

Šajā variantā tiek apsvērta esošā politika un juridiskie instrumenti. Tāpēc nav paredzams, ka šis variants palīdzētu novērst tirgus šķēršļus. Šajā variantā netiek ņemts vērā, ka pašlaik dalībvalstīm ir iespēja iekļaut darbības vai iekārtas (t.i., kuģus vai ostas) ES ETS saskaņā ar Direktīvas 2003/87/EK 24. pantu. Neviena dalībvalsts šo iespēju vēl nav izmantojusi.

4.2.2.     2. variants. Emisiju monitorings, ziņošana un verifikācija, balstoties uz degvielas patēriņu.

Emisiju monitorings, ziņošana un verifikācija (MZV), balstoties uz degvielas patēriņu, nodrošinās precīzu informāciju par kuģa CO2 emisijām. Tādējādi tiks novērsts tirgus šķērslis, kas saistīts ar informācijas trūkumu. Tomēr netiks risinātas tirgus nepilnības, kas saistītas ar pretrunīgām interesēm un piekļuvi finansējumam. Saskaņā ar šo variantu MZV veic kuģi, pamatojoties uz degvielas patēriņu. CO2 emisijas tiek publiskotas, lai stimulētu energoefektivitātes uzlabošanu.

4.2.3.     3. variants. Emisiju nodeva

4.2.3.1.  3.a apakšvariants. Nodeva par degvielas pārdošanu

Šī varianta pamatā ir esošais emisiju monitorings, ziņošana un verifikācija, balstoties uz degvielas pārdošanas apjomiem[10]. Oglekļa emisijas ierobežojošais faktors ir maksājums fondā (€/tCO2). Par ieņēmumu tālāko izmantošanu būtu atbildīgas dalībvalstis, kas iekasē nodevu. Tādā gadījumā šos ieņēmumus teorētiski varētu izmantot, lai novērstu tirgus šķēršļus, kas saistīti ar piekļuvi finansējumam.

4.2.3.2.  3.b apakšvariants. Nodoklis par emisijām no patērētās degvielas.

Ar šo variantu tiektos novērst divus tirgus šķēršļus: informācijas trūkumu un pretrunīgas intereses. Principā ieņēmumus ieskaitītu valsts budžetā. Tomēr teorētiski dalībvalstis varētu izveidot citus instrumentus/pasākumus, lai novērstu tirgus šķēršļus saistībā ar piekļuvi finansējumam. Tikai šādā gadījumā ar šo variantu varētu novērst visus tirgus šķēršļus. Emisiju MZV veic kuģi, pamatojoties uz degvielas patēriņu (kā 2. variantā). Oglekļa emisijas ierobežojošais faktors ir nodoklis par katru emitēto CO2 tonnu, lai radītu stimulu emisiju samazināšanai.

4.2.3.3.  3.c apakšvariants. Kompensācijas iemaksu fonds

Ar šo variantu tiktu novērsti visi tirgus šķēršļi. MZV veic kuģi, pamatojoties uz degvielas patēriņu (kā 2. variantā). Oglekļa emisijas ierobežojošais faktors ir fiksēts, brīvprātīgs maksājums fondā (€/tCO2), lai radītu stimulu emisiju samazināšanai. Jūrniecības nozarē ir ierasta prakse izveidot fondus vides problēmu risināšanai. Varētu izveidot ES mēroga fondu, kas būtu atbildīgs par iemaksu iekasēšanu un ieņēmumu izmantošanu. Priekšnoteikums ir tāds, ka ir jāizveido papildinstruments (piemēram, ātruma ierobežojumi utml.), lai dalība kompensācijas iemaksu fondā kuģiem liktos pievilcīgāks instruments[11].

4.2.4.     4. variants. Jūrniecības emisiju tirdzniecības shēma (ETS)

Visi apakšvarianti, kas paredz ETS izveidi, novērstu tirgus šķēršļus, kuri saistīti ar informācijas pieejamību un pretrunīgām interesēm. Turklāt ETS ar izsoļu mehānismu varētu novērst ar finansējuma pieejamību saistītos tirgus šķēršļus, ja tiktu izveidoti citi instrumenti/pasākumi, lai novērstu šos tirgus šķēršļus. Emisiju MZV veic kuģi, pamatojoties uz degvielas patēriņu (kā 2. variantā). Oglekļa emisijas ierobežojošais faktors ir noteikts CO2 emisiju samazināšanas mērķis.

Ja nododamās kvotas ir tikai jaunas kvotas, kas izveidotas tikai jūrniecības nozarei, sistēmu sauc par slēgtu sistēmu. Pretējā gadījumā tā ir atklāta sistēma. Kvotas var piešķirt bez maksas vai izsolīt. Šajā ietekmes novērtējumā ir aplūkoti trīs apakšvarianti.

4.2.5.     5. variants. Mērķtiecīgs kompensācijas fonds

Ar šo variantu tiktu novērsti visi tirgus šķēršļi. Emisiju MZV veic kuģi, pamatojoties uz degvielas patēriņu (kā 2. variantā). Visai flotei ir jāievēro emisiju samazināšanas mērķis. Šajā ietekmes novērtējumā pieņem, ka mērķis ir noteikts tādā pašā līmenī kā jūrniecības emisiju tirdzniecības sistēmas gadījumā (4. variants). Izpildi nodrošina, paredzot, ka „kompensācijas fondam”, kas pārstāv visu floti, ir pienākums kompensāciju nodot kompetentajai iestādei atkarībā no jūras transporta sektora emisijām, kas paziņotas par iepriekšējo gadu. Šis „kompensācijas fonds” uzņemas atbildību par emisijām no visiem kuģiem, kas piestāj ES ostās. Ikvienam kuģim, kas piestāj kādā ES ostā, ir jābūt šī fonda loceklim.

5.           Ietekmes novērtējums

Lai gan mērķis ir nosprausts līdz 2050. gadam, ekonomiskais, vides un sociālais novērtējums ir veikts par periodu līdz 2030. gadam, jo nav skaidrības par pasaules ekonomiku ilgākā termiņā.

5.1.        Ietekme uz vidi

Visi analizētie varianti, izņemot bāzes scenāriju, dos emisiju samazinājumus (1. tabula).

1. tabula. Emisiju samazinājums līdz 2030. gadam

|| Emisijas līdz 2030. gadam (Mt CO2) || Salīdzinājumā ar bāzes scenāriju || Kumulatīvais emisiju samazinājums līdz 2030. gadam (Mt CO2)

1. variants – Bāzes scenārijs || 223.0 || - || -

2. variants – Monitorings, pamatojoties uz degvielas patēriņu || 218.5 || -2% || 55.9

3. variants – Emisiju nodeva || || ||

3.a – Nodeva par degvielas pārdošanu || 217.0 || -3% || 40.1

3.b – Nodoklis par emisijām no patērētās degvielas || 186.8 || -16% || 335.4

3.c – Kompensācijas iemaksu fonds || 186.8 || -16% || 335.4

4. variants. – Jūrniecības ETS || || ||

Slēgta ETS || 175.7 || -21% || 377.1

Atklāta ETS ar bezmaksas kvotu piešķiršanu || 186.7 || -16% || 333.8

Atklāta ETS ar visu kvotu izsolīšanu || 186.8 || -16% || 336.3

5. variants - Mērķtiecīgs kompensācijas fonds || 186.8 || -16% || 336.3

Avots: AEA Technology u.c., 2012.

Slēgtas ETS sistēmas dotais emisiju samazinājums (4.a variants) ir saskanīgs ar mērķi, kas minēts Komisijas Baltajā grāmatā par transportu. Atklāta ETS (4.b un 4.c variants) un mērķtiecīgs kompensācijas fonds (5. variants) arī dotu emisiju samazinājumus, kas ir saskanīgi ar mērķi, kas minēts Komisijas Baltajā grāmatā par transportu, ja kuģu īpašnieki un operatori pērk ārpussektora emisiju samazinājumus, kurus piegādā emisiju tirdzniecības sistēma, kurā emisijas ir ierobežotas. Visi citi varianti nedod emisiju samazinājumus, kas ir saskanīgi ar mērķi, kas minēts Komisijas Baltajā grāmatā par transportu.

5.2.        Ekonomiskā ietekme

Visi analizētie varianti, izņemot bāzes scenāriju, dos ievērojamu degvielas ekonomiju. Izņemot monitoringu, kura pamatā ir degvielas patēriņš, politikas varianti radītu nelielas papildu kapitāla un darbības izmaksas. Izņemot nodevu par degvielas pārdošanu, šīs papildu izmaksas atsvērs mazākas degvielas izmaksas, kas nozarei dos būtisko neto ietaupījumu - līdz 52 miljardiem euro līdz 2030. gadam[12].

2. tabula. Politikas variantu papildu izmaksas salīdzinājumā ar bāzes scenāriju līdz 2030. gadam, privātā diskonta likme (10 %), negatīvie skaitļi izsaka izmaksu ietaupījumu

Papildu izmaksas salīdzinājumā ar bāzes scenāriju līdz 2030. gadam || Kapitāla izmaksas || Darbības izmaksas (izņemot degvielas izmaksas) || Degvielas izmaksas || Oglekļa izmaksas || Kopējās izmaksas

Monitorings, pamatojoties uz degvielas patēriņu || Vērtība (miljardos euro) || - || +0.6 || -9.4 || - || -8.8

Procenti || - || +0.3% || -2.0% || - || -0.6%

Nodeva par degvielas pārdošanu || Vērtība (miljardos euro) || +2.5 || +1.6 || -4.8 || +66.7 || +66.0

Procenti || +0.4% || +0.5% || -0.8% || - || +4.5%

Emisiju nodoklis || Vērtība (miljardos euro) || +2.9 || +0.03 || -55.9 || +26.1 || -26.9

Procenti || +0.5% || +0.01% || -9.6% || - || -1.8%

Iemaksu kompensācijas fonds || Vērtība (miljardos euro) || +2.9 || +0.03 || -55.9 || +26.1 || -26.9

Procenti || +0.5% || +0.01% || -9.6% || - || -1.8%

Slēgta ETS || Vērtība (miljardos euro) || +8.4 || +0.07 || -55.8 || - || -47.3

Procenti || +1.4% || +0.02% || -9.6% || - || -3.3%

Atklāta ETS ar bezmaksas kvotu piešķiršanu || Vērtība (miljardos euro) || +2.8 || +0.12 || -55.6 || +0.7 || -52.0

Procenti || +0.4% || +0.04% || -9.5% || - || -3.6%

Atklāta ETS ar visu kvotu izsolīšanu || Vērtība (miljardos euro) || +3.0 || +0.01 || -56.0 || +30.4 || -22.6

Procenti || +0.5% || +0.003% || -9.6% || - || -1.5%

Mērķtiecīgs kompensācijas fonds || Vērtība (miljardos euro) || +3.0 || +0.01 || -56.0 || +30.4 || -22.6

Procenti || +0.5% || +0.003% || -9.6% || - || -1.5%

Avots: AEA Technology u.c., 2012.

Kuģu operatoru un īpašnieku administratīvais slogs ir ļoti neliels (mazāk par 1 % no gada darbības izmaksām) neatkarīgi no analizētā varianta.

Maz ticams, ka tiktu ietekmēta brīva preču aprite. Modelēšana liecina, ka neviens no politikas variantiem neizraisītu ES iekšienē un aiz ES robežām tirgoto preču apjomu samazināšanos. Pārvadājumu cenas pieaugums ir maz ticams, tomēr var būt novērojams konkrētos maršrutos. Tomēr novērtējums par 11 ļoti reprezentatīvu preču grupām (kas kopā veido 58 % no ES importa pēc vērtības 2010. gadā) liecina, ka iespējamais pārvadājumu cenas pieaugums neietekmēs to cenu. Tātad nav paredzama būtiska ietekme uz ES tautsaimniecību.

Paredzams, ka publiskā sektora iestāžu administratīvās izmaksas būs samērā zemas (mazāk par 8 miljoniem euro gadā 27 dalībvalstīm). Šīs izmaksas varētu samazināt, ja atbildību uzņemas ES centrālā kompetentā iestāde un ja regulu attiecina tikai uz kuģiem, kuru bruto tonnāža ir lielāka par 5000 t.

5.3.        Sociālā ietekme

Paredzams, ka monitorings, kura pamatā ir degvielas patēriņš (2. variants) neradīs papildu sociālo ietekmi salīdzinājumā ar bāzes scenāriju, turpretī nodeva par degvielas pārdošanu (3.a variants) varētu novest pie dažu degvielas piegādātāju slēgšanas ES, jo pārdošanas apjomi var samazināties pat par 90 %. Neviens cits variants neizraisītu darbavietu zudumu, bet gan nelielu nodarbinātības kāpumu vai kritumu salīdzinājumā ar bāzes scenāriju.

Visi varianti dotu degvielas patēriņa samazinājumu un līdz ar to arī NOx, SOx un cieto daļiņu samazinājumu, tāpēc var gaidīt ievērojamu labvēlīgu ietekmi uz veselību.

6.           Variantu salīdzinājums

Ņemot vērā ietekmes novērtējuma vadlīnijas un 9 SJO principus tirgus pasākumu izveidē, variantu salīdzināšanai tika izstrādāti šādi kritēriji: iespējas novērst tirgus šķēršļus, efektivitāte no vides viedokļa, mazaizsargātība (pārvirzes risks), piemērojamība, kuģniecības nozares konkurētspēja, ES konkurētspēja, stimuls citu pušu, t.sk. SJO, darbībai un saskanība ar attiecīgo ES politiku.

Ievērojot priekšsēdētāja vietnieka S. Kallasa un komisāres K. Hēdegordas ierosināto pakāpenisko pieeju, var secināt, ka degvielas patēriņa monitorings (2. variants) ir uzskatāms par nepieciešamu pirmo soli, pirms var izmantot citus politikas variantus, kad dotu lielākus ieguvumus ekonomikas, vides un sociālā ietekmējuma ziņā.

Runājot par nākamajiem posmiem, kas sekos pēc monitoringa un ziņošanas ieviešanas, ir skaidrs, ka nodeva par degvielas pārdošanu (3.a variants) nav pieņemama kā reģionāls pasākums, jo tā radītu ievērojamas izmaksas un sociālās sekas, kā arī uzņēmumu pārcelšanās risku. Ar pārējiem politikas variantiem tiek risināti problēmu cēloņi[13] un sasniegts vides mērķis, gan dažādā mērā. Jebkurš vēlākais lēmums par tirgus pasākumiem būtu jāsalāgo ar variantu, kas izrietēs no attiecīgām diskusijām SJO.

7.           Uzraudzība un novērtēšana

Pamatrādītāji, lai novērtētu un uzraudzītu, kā veicas ar jūras transporta radīto SEG emisiju samazināšanu, ir saistīti ar jūras transporta CO2 emisijām. Tiks apsvērti arī citi rādītāji, lai izvērtētu ES tiesību aktu kopējo ietekmi.

[1]               COM(2011) 21, sk.: http://ec.europa.eu/resource-efficient-europe.

[2]               COM(2010)2020, 3.3.2010

[3]               Lēmuma 406/2009/EK par kopīgiem centieniem 2. apsvērums un ES ETS Direktīvas 2009/29/EK 3. apsvērums.

[4]               EEDI, ko SJO pieņēma 2011. gada jūlijā, nosaka tehniskos standartus atsevišķu jaunu kuģu kategoriju energoefektivitātes uzlabošanai.

[5]               Ricardo-AEA Technology u.c., 2013

[6]               Ricardo-AEA Technology u.c., 2013

[7]               Starptautiskā Jūrniecības organizācija (SJO) 2009., CE Delft 2009., Det Norske Veritas (DNV) 2010.

[8]               Eiropadomes secinājumi, 2010. gada 17. jūnijs, EUCO 13/10.

[9]               Pamatojoties uz 2007. gada datiem.

[10]             Par degvielas pārdošanas apjomiem ziņo piegādātāji nodokļu vajadzībām.

[11]             Šo mehānismu vajadzētu veidot tā, lai kompensācijas iemaksu fonds praksē ir primārais instruments.

[12]             Ricardo-AEA and others, 2013

[13]             Ja emisijas tiktu apliktas ar nodokli (2. variants), tirgus šķēršļi tiktu novērsti tikai tādā gadījumā, ja dalībvalstis izveidotu instrumentus, ar kuriem tiek novērsti tirgus šķēršļi saistībā ar piekļuvi finansējumam.