Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas atzinums par tematu “Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, ar ko groza Padomes Regulu (EK) Nr. 2007/2004, ar ko izveido Eiropas Aģentūru operatīvās sadarbības vadībai pie Eiropas Savienības dalībvalstu ārējām robežām (Frontex)”

Padome saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 304. pantu 2010. gada 18. martā nolēma konsultēties ar Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteju par tematu

“Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, ar ko groza Padomes Regulu (EK) Nr. 2007/2004, ar ko izveido Eiropas Aģentūru operatīvās sadarbības vadībai pie Eiropas Savienības dalībvalstu ārējām robežām (Frontex)”

Par Komitejas dokumenta sagatavošanu atbildīgā Nodarbinātības, sociālo lietu un pilsoniskuma specializētā nodaļa savu atzinumu pieņēma 2010. gada 16. jūnijā.

Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteja 464. plenārajā sesijā, kas notika 2010. gada 14. un 15. jūlijā (15. jūlija sēdē), ar 78 balsīm par, 1 balsi pret un 1 atturoties, pieņēma šo atzinumu.

1.1. Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteja (EESK) atbalsta un atzinīgi vērtē Komisijas darbu Regulas (EK) Nr. 2007/2004 pielāgošanā un īstenošanā.

1.2. Saskaņā ar Šengenas konvenciju par brīvu pārvietošanos Eiropā dalībvalstis pēc iekšējo robežu kontroles atcelšanas var brīvi izvēlēties iestādes, kurām uzticēt ārējo robežu kontroli.

1.2.1. Tomēr pēc ES paplašināšanās un Šengenas zonas progresīvas paplašināšanas uz gandrīz visām dalībvalstīm, dažādo valstu tiesisko sistēmu dēļ ir izveidojusies neviendabīga valstu atbildība Savienības ārējo robežu kontroles jomā.

1.3. Tāpēc 2001. gada decembrī Eiropadomes sanāksmē Lākenā dalībvalstis apņēmās izveidot kopēju un operatīvu saskaņošanas un sadarbības mehānismu, lai koordinētu kompetento valsts iestāžu darbību ES ārējo robežu kontroles jomā.

1.3.1. Šis uzdevums izrādījās steidzamāks, jo strauji paātrinājās starpvalstu kontakti, kas atviegloja identitātes pavairošanu, veicinot jaunu nacionālu valstu rašanos.

1.4. Ievērojot globālu pieeju robežu “drošībai” un cīņai pret “nelegālo imigrāciju”, Eiropas Komisija ierosināja izveidot kopīgas atbalsta vienības Frontex, kuru veidošanā ES dalībvalstis iesaistās brīvprātīgi.

1.4.1. Tāpēc, ievērojot “Šengenas Robežu kodeksu” un valstu iestāžu kompetenci un lai izveidotu kopēju politiku stacionāro un pārvietojamo infrastruktūru jomā, minētajām vienībām jāuztic uzdevums nodrošināt robežkontroles posteņu “uzraudzību” un attiecīgi “integrētu kontroli”.

1.4.2. Tas nozīmē iespēju kontrolēt personu apliecinošos dokumentus, nopratināt ārvalstniekus par uzturēšanās iemesliem, to darot saskaņā ar dalībvalstu nostādnēm, un kontrolēt uz klāja dalībvalsts teritoriālajos ūdeņos peldošos kuģus (1).

1.4.3. EESK uzskata, ka vienības jānodrošina ar nepieciešamajiem finanšu līdzekļiem un transportlīdzekļiem (kuģiem, lidmašīnām un helikopteriem). Frontex operācijās izmantojamie līdzekļi ir skaidri jāidentificē un tiem jābūt zināmiem visās ES dalībvalstīs.

1.5. Tomēr jāizvērtē uzraudzības un ārējo robežu kontroles darbību “militarizācijas” risks. Tāpēc vajadzēs atbilstoši koordinēt iespējamās “pārklāšanās” ar kriminālpolicijas, militārās aizsardzības un muitas funkcijām, kas atsevišķās dalībvalstīs ir uzticētas to policijas un muitas vienībām, kā arī bruņotajiem zemes, jūras un gaisa spēkiem, raugoties, lai to kontroles iespējas nevis tiktu samazinātas, bet gan pastiprinātas (Eiropas pievienotā vērtība).

1.5.1. Turklāt paliek neatrisināti jautājumi par starptautiskajām tiesībām saistībā ar iejaukšanos atklātā jūrā, arī pamatojoties uz jūras tiesību noteikumiem 1982. gada Montegobejas konvencijā (2).

1.6. Lisabonas līguma pieņemšana, kas cita starpā ietver Pamattiesību hartu, ir būtiski palielinājusi Eiropas Savienības atbildību un kompetenci imigrācijas un patvēruma jomā. EESK uzskata, ka prerogatīvas saistībā ar personu notveršanu un aizturēšanu jāpārvalda ar cilvēktiesību parastās aizsardzības vispārējām tiesībām, nevis ar tā saucamajām “pārmērīgajām” normām. Būdama “aģentūra”, Frontex nevar tikt pakļauta ne ārējas iestādes, ne budžeta noteikumu kontrolei, bet tai jāievēro cilvēka cieņas prasības, kas šajā jomā tiek īstenotas visā Eiropas Savienībā, jo sevišķi piemērojot Eiropas Padomes noteikumus attiecībā uz sodiem (3).

1.7. Komiteja, apzinoties Eiropas sociālās un tiesiskās tradīcijas cilvēka cieņas un patvērumu tiesību jomā, iesaka nodrošināt vienību sastāvā esošām personām skaidras un pamatīgas sākotnējās apmācības un pastāvīgu pilnveidošanos par psiholoģijas un uzvedības aspektiem, kā arī regulāru pārraudzību, kas ļauj uzlabot attiecības ar visneaizsargātākajām personām, kuras tiecas pēc lielākas sociālās labklājības, kā to gadsimtiem ilgi dara arī daudzi Eiropas valstu pilsoņi.

1.7.1. EESK uzskata, ka šīm vienībām jābūt operatīvām, nevis robežpolicijai, un to darbībai jāsekmē Šengenas kodeksa īstenošana.

1.7.2. Komiteja uzskata, ka Frontex uzdevumos vajadzētu ietvert kriminālvajāšanu un atmaskošanu, kas ļautu piemērot sodus starptautiskajiem noziedzniekiem, kuri organizē cilvēku tirdzniecību, padarot cilvēkus, kurus virza leģitīmas vēlmes pēc labklājības un sociāliem panākumiem, par upuriem pazemojošai un degradējošai ekspluatācijai.

1.7.3. Turklāt Frontex vienībām, izmantojot GMES sistēmu, vajadzētu aktīvi piedalīties grūtā situācijā nonākušo migrantu glābšanā Vidusjūras baseinā saskaņā ar dalībvalstu nostādnēm.

1.7.4. Ņemot vērā iepriekš minēto, Komiteja iesaka uzturēt pastāvīgas attiecības un ciešu sadarbību ar nevalstiskām organizācijām (NVO).

1.7.5. Ņemot vērā NVO nozīmi un funkcijas, EESK uzskata, ka to iesaistīšana palīdzības sniegšanā un kultūru starpniecības izveidošanā ir nepieciešama visos posmos, kurus aptver Eiropas un valstu standartprocedūras attiecībā uz cilvēkiem nedrošās situācijās.

2.1. Robežas pretstata un atdala divas valstis vai ģeogrāfiskus apgabalus, ierobežojot abpusējas tautu attiecības.

2.1.1. Dabiskās robežas (kalni, upes, ūdenstilpnes) sākotnēji radīja konkurenci starp cilvēkiem pretējos krastos.

2.1.2. Arī politiskās un ar vienošanos noteiktās robežas ir izveidotas ilgā vēsturisko pārmaiņu procesā cīņu un kompromisu rezultātā.

2.1.3. Starptautisko kontaktu straujā attīstība globalizācijas laikmetā sekmē identitātes pavairošanu un palielina suverēno valstu skaitu, tādējādi rodoties jaunām nacionālām valstīm un nacionāliem reģioniem.

2.1.4. Attiecīgi pieaug robežu skaits un atsevišķu valstu “neaizskaramība”, kuru trauslās robežas var būt par iemeslu potenciāliem un faktiskiem konfliktiem.

2.2. Eiropas valstis ir ievērojams izņēmums pasaules mērogā, jo ar Šengenas līgumu tās ir atcēlušas iekšējo robežu kontroli, samazinot valstu suverenitātes nozīmi.

2.2.1. Tomēr pašreizējais spēcīgais migrācijas spiediens uz ES zemes un jūras robežām rada vajadzību pastiprināt un attīstīt jaunas kopējas ārējo robežu uzraudzības sistēmas (Eurosur).

2.3.2. Līdz ar šā projekta īstenošanu vajadzētu samazināties nelegālo imigrantu skaitam un nāves gadījumu skaitam pārvietošanās laikā, tam vajadzētu novērst pārrobežu noziedzību un palielināt iekšējo drošību.

2.3.3. Nākotnē paredzēts izveidot integrētu Eiropas robežu pārvaldības sistēmu, kuras pamatā ir vienots informācijas un uzraudzības sistēmu tīkls.

2.3.4. Paredzēts izveidot drošu datorizētu saziņas tīklu datu apmaiņai un darbību koordinācijai starp dažādiem dalībvalstu centriem un starp šiem centriem un Frontex (4).

2.4.1. Ar Regulu EK 2007/2004 ir izveidota Eiropas Aģentūra operatīvās sadarbības vadībai pie dalībvalstu ārējām robežām.

2.4.2. Ar Regulu (EK) Nr. 863/2007 ir izveidots mehānisms “ātrās reaģēšanas robežapsardzes vienību” (RABIT) izveidei un grozīta Regula (EK) 2007/2004 attiecībā uz šo mehānismu, kā arī reglamentēti pieaicināto amatpersonu pienākumi un pilnvaras.

2.4.3. Tādējādi katrai dalībvalstij ir iespēja pieprasīt šai aģentūrai nekavējoties nosūtīt uz tās teritoriju ātrās reaģēšanas robežapsardzes vienības, kuru sastāvā ir atbilstoši apmācīti citu dalībvalstu eksperti (5).

2.5. Direktīvā 2008/115/EK noteikti kopīgi standarti un procedūras dalībvalstīs attiecībā uz to trešo valstu valstspiederīgo atgriešanu, kas dalībvalstīs uzturas nelikumīgi — “ievērojot pamattiesības, […] tostarp pienākumu nodrošināt bēgļu aizsardzību un cilvēktiesības”.

2.5.1. Kopš 2010. gada 5. aprīlī tika pieņemts vīzas pieteikuma izskatīšanas nolikums (6), kas pieejams visiem dalībvalstu konsulārajiem darbiniekiem, Šengenas zonā, kurā ietilpst 22 dalībvalstis un 3 asociētās valstis, ir jāpiemēro Kopienas vīzu kodekss.

2.5.2. Hāgas programmā (7) paredzēta aģentūras Frontex attīstība saskaņā ar konkrētu programmu.

2.5.3. Stokholmas daudzgadīgajā programmā par brīvības, drošības un tiesiskuma telpu, ko Eiropadome pieņēmusi 2009. gada 10. un 11. decembrī, nolemts pastiprināt aģentūras Frontex darbību, arī pārskatot tās tiesisko regulējumu, un īpaši paredzēta ES robežu integrēta pārvaldība.

3.1. Eiropas Komisija piedāvā pārskatīt aģentūras Frontex tiesisko regulējumu šādos nozīmīgākajos punktos:

4.1. Visā Frontex darbībā jānodrošina, lai tiktu ievērots nerepatriēšanas princips, kas noteikts Ženēvas konvencijā, ANO Konvencijā pret “necilvēcisku vai cilvēka cieņu pazemojošu apiešanos” un Eiropas Cilvēktiesību konvencijā.

4.2. Frontex misijas jāveic, ievērojot pilnīgu cilvēka dzīvības un sieviešu, nepilngadīgu un neaizsargātāku personu aizsardzību, izvairoties izmantot tādu valstu “ārpakalpojumus” robežu kontroles jomā (9), kas neatzīst patvēruma tiesības un Ženēvas konvenciju (10).

4.3. Frontex darbībai vajadzētu būt vērstai galvenokārt uz šādām prioritārajām vērtībām:

4.4. EESK atbalsta regulas priekšlikumu, kas paredz, ka, ievērojot aģentūras kompetenci, dalībvalstis var operatīvā līmenī sākt uz ārējām robežām paredzēto sadarbību ar citām dalībvalstīm un/vai trešām valstīm, ja šī sadarbība papildina aģentūras darbību, ievērojot cilvēktiesības un saskaņā ar ES kristīgajām, sociālajām un tiesiskajām tradīcijām.

4.5. Lai labāk īstenotu sadarbību, EESK uzskata, ka Frontex rīcībā jānodod nepieciešamie atbilstošie transportlīdzekļi (kuģi, lidmašīnas un helikopteri). Frontex operācijās izmantojamie līdzekļi ir skaidri jāidentificē un tiem jābūt zināmiem visās ES dalībvalstīs; turklāt, ņemot vērā ietekmi uz budžetu, Frontex varētu palielināt minēto transportlīdzekļu izmantojumu, saskaņojot to ar visām valsts iestādēm, kurām šie transportlīdzekļi jau ir.

4.6. EESK varētu atbalstīt Frontex sniegto iespēju finansēt un īstenot tehniskās palīdzības projektus trešās valstīs un nosūtīt uz trešām valstīm sadarbības koordinatorus, ja projektos un palīdzībā tiktu iesaistītas NVO ar ilgu un ievērojamu pieredzi attīstības atbalsta un apmācības, kā arī cilvēka cieņas aizsardzības jomā.

4.7. Tiklīdz tas ir iespējams Frontex vajadzētu izmantot jauno SIS II (11) sistēmu (otrās paaudzes Šengenas sistēmu).

4.8. No Neustrelitz stacijas iegūto GMES datu izmantošana (12) sniegs Frontex ievērojamu palīdzību grūtībās nonākušo migrantu glābšanā Vidusjūras baseinā.

4.9. Arī Frontex paredzētais pienākums koordinēt ar izraidīšanu saistītās darbības jāīsteno saskaņā ciešā sadarbībā ar humanitārajām NVO, kurām ir vispāratzīta liela pieredze darbā ar cilvēkiem, kas atrodas grūtā situācijā un ir neaizsargāti.

4.10. EESK uzskata, ka Frontex var uzticēt tikai ierobežotas pilnvaras tādu personas datu apstrādē, kas saistīti ar cīņu pret noziedzīgiem tīkliem, kuri organizē nelegālo imigrāciju, un vienmēr ciešā sadarbībā ar tiesas iestādi, kas izskata attiecīgo lietu.

5.1. EESK uzskata, ka ierosinātie grozījumi atbilst mērķim palielināt Frontex nozīmi un funkcijas, lai nostiprinātu ES ārējo robežu kontroli un vienlaikus nodrošinātu dalībvalstu brīvību un iekšējo drošību.

5.2.1. Apsvērums (10) — tiesiskā nozīmē būtu saistošāk terminu “nodrošinot” aizstāt ar terminu “garantējot”.

5.2.2. Apsvērums (13) — terminu “saraksti” vajadzētu aizstāt ar vārdu savienojumu “atbilstoši reģistri”, kas varētu būt piemērotāks, nosakot līdzekļu stingras pārvaldīšanas pienākumu.

5.2.3. Apsvērums (14) — izteicienam “pietiekams skaits kvalificētu robežsargu” vajadzētu pievienot vārdus “apmācītu un specializētu”.

5.2.4. Apsvērums (15) — izteiciens “daļēji pastāvīgi” šķiet aptuvens, tāpēc to vajadzētu aizstāt ar konkrētāku izteicienu.

5.2.5. Apsvērums (23) — būtu lietderīgi stingrāk definēt “ierobežojumus” attiecībā uz aģentūrai piešķirto iespēju “sākt un finansēt tehniskās palīdzības projektus u.t.t.”.

5.3. 1. a panta 2. punkta a) apakšpunktā — izteicienu “pie tās robežām” vajadzētu konkretizēt, lai nevēlami neietekmētu valstu suverenitāti.

5.3.1. 2. panta 1. punkta c) apakšpunktā — aģentūras uzdevumam saistībā ar “riska analīzi” vajadzētu pievienot arī nepieciešamās “izmaksas”, lai atbalstītu to dalībvalstu ārējās robežas, kuras visvairāk izjūt šo spiedienu. Būtu taisnīgi, ja šo pienākumu uzņemtos visas ES dalībvalstis, nevis tikai “robežvalstis”.

5.3.1.1. Turklāt šo noteikumu atbilstoši jāsaskaņo ar turpmākā 4. panta noteikumiem.

5.3.2. 2. panta 1. punkta iii) un h) apakšpunktā — vajadzētu precizēt, ka aģentūrai var piešķirt tikai “ierobežotas pilnvaras” tādu personas datu apstrādē, kas saistīti ar cīņu pret noziedzīgiem tīkliem, kuri organizē nelegālo imigrāciju. Šis kritērijs jāsaskaņo ar turpmākā 11., 11. a) un 11. b) panta noteikumiem.

5.3.3. 14. panta 1. punktā — vajadzētu skaidrāk formulēt, kādā veidā aģentūra “veicina” operatīvo sadarbību starp dalībvalstīm un trešām valstīm.

5.3.4. 14. panta 2. punktā — skaidrāk jāformulē aģentūrai paredzētā iespēja nosūtīt uz trešām valstīm sadarbības koordinatorus, precizējot, ka šos koordinatorus, kas norīkoti kā novērotāji un/vai konsultanti, var nosūtīt tikai uz tām trešām valstīm, “kur robežu pārvaldības praksē tiek ievērots cilvēktiesību standartu minimums”, un papildus precizējot, ka šīm trešām valstīm ir arī oficiāli jāievēro saistošās starptautiskās cilvēktiesību, politiskā patvēruma un starptautiskās aizsardzības konvencijas.

Briselē, 2010. gada 15. jūlijā

Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas priekšsēdētājs

Mario SEPI

(1) Saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību 77. pantu Frontex aģenti var veikt uzdevumus saskaņā ar dalībvalstu robežsardzes norādījumiem, tādējādi respektējot dalībvalstu suverenitāti.

(2) Papildus polemikai, kas radusies ar citām dalībvalstīm attiecībā uz uzņemšanas standartu un repatriēšanas aizlieguma pareizu piemērošanu, pašlaik Itālijas Tiesa apsūdz ierēdņus un militāros spēkus noziegumā par privātu vardarbību, 2009. gada augustā repatriējot uz Lībiju 75 starptautiskajos ūdeņos aizturētos nelegālos imigrantus. Republikas prokuratūras Sirakūzas nodaļas lēmumu tomēr neatbalsta Itālijas valdība, bet ANO Augstais komisārs bēgļu jautājumos uzskata, ka repatriācijas “apdraud iespēju izmantot patvēruma tiesības Itālijā”.

(3) Tā kā tagad visas dalībvalstis ir ratificējušas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas Protokolu Nr. 14, kā arī konvencijas 17. pantu un ratificētais Lisabonas līgums paver ES iespēju pievienoties minētajai konvencijai, tādēļ vēl jo svarīgāk ir, lai Frontex darbotos saskaņā ar šīm prasībām.

(4) Datorizēto tīklu koordinē ar Komisijas 2006. gada 20. janvāra lēmumu par Lēmuma 2005/267/EK īstenošanas kārtību, ar ko izveido drošu tīmeklī izvietotu informācijas un koordinācijas tīklu dalībvalstu migrācijas pārvaldes dienestiem, jo īpaši ātrai informācijas apmaiņai cīņā ar nelegālo imigrāciju.

(5) Minētie pienākumi ir cieši saistīti ar 1992. gadā izveidotā Eiropas Policijas biroja (Eiropola) pienākumiem, lai veiktu kriminālizmeklēšanu Eiropas mērogā. Šajā shēmā ietverta arī Šengenas informācijas sistēma (SIS), kas veicina datu apmaiņu starp Šengenas valstu kompetentajām iestādēm attiecībā uz konkrētu kategoriju personu un preču identitātes noteikšanu.

(10) Eiropas Parlamenta un Padomes 2008. gada 6. decembra Direktīvā 2008/115/EK (kas stāsies spēkā 2010. gada decembrī) noteikti kopīgi standarti un procedūras attiecībā uz to trešo valstu valstspiederīgo atgriešanu, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi — “ievērojot pamattiesības, […] tostarp pienākumu nodrošināt bēgļu aizsardzību un cilvēktiesības”.

(11) SIS — Šengenas informācijas sistēma, kurai vajadzētu sākt darboties vēlākais 2011. gada 31. decembrī (Coelho ziņojums, Eiropas Parlaments).

(12) Neustrelitz stacija, kas atrodas Vācijā, nodrošinās Eiropai un Vidusjūras baseinam datu plānošanu un apstrādi no ļoti augstas izšķirtspējas optiskajiem satelītiem Geo, Eye-1 un Ikonos.