Pagaidu versija
ĢENERĀLADVOKĀTES TAMARAS ČAPETAS [TAMARA ĆAPETA]
SECINĀJUMI,
sniegti 2026. gada 4. jūnijā (1)
Lieta C‑553/24
Assemblée nationale de la République française
pret
Eiropas Parlamentu un
Eiropas Savienības Padomi
Brīvības, drošības un tiesiskuma telpa – Kopējā patvēruma un imigrācijas politika – Regula (ES) 2024/1351 – Patvēruma un migrācijas pārvaldība – Solidaritātes mehānisms – Subsidiaritātes princips – Protokola (Nr. 2) par subsidiaritātes principa un proporcionalitātes principa piemērošanu 8. panta pirmā daļa – Dalībvalsts savas valsts parlamenta vārdā paziņotā prasība – Tiesas jurisdikcija – Pieņemamība – Nošķiršana – Kompetences piešķiršanas princips – Samērīguma princips – Procesuālā un materiālā subsidiaritāte – Pārbaudes tiesā intensitāte
I. Ievads
1. Izskatāmajā lietā Assemblée nationale de la République française (Francijas Republikas Nacionālās asambleja; turpmāk – Nacionālā asambleja), kas ir viena no Francijas parlamenta palātām (2), neliela daļa deputātu ir iesniegusi prasību Tiesā, pamatojoties uz Protokola (Nr. 2) par subsidiaritātes principa un proporcionalitātes [samērīguma] principa piemērošanu 8. pantu (3).
2. Viņi lūdz atcelt Regulu (ES) 2024/1351 par patvēruma un migrācijas pārvaldību (4).
3. Šī ir pirmā reize kopš Lisabonas līguma stāšanās spēkā, kad kādas valsts parlaments ir piemērojis 2. protokola 8. pantu.
4. Prasība, ar ko apstrīd ES leģislatīvā akta likumību, pamatojoties uz minēto noteikumu, attiecas vienīgi uz subsidiaritātes principa pārkāpumu kā iespējamo atcelšanas pamatu. Tādējādi izskatāmajā lietā Tiesa tiek aicināta nošķirt subsidiaritātes principu no citiem Līgumos ietvertajiem principiem, kas saistīti ar kompetences sadalījumu starp Eiropas Savienību un dalībvalstīm, proti, no kompetences piešķiršanas un samērīguma principiem.
II. Tiesvedība Tiesā
5. Ar 2024. gada 14. augustā iesniegto pieteikumu Nacionālā asambleja iesniedza aplūkoto prasību Tiesā, pamatojoties uz 2. protokola 8. panta pirmo daļu un saskaņā ar Francijas Konstitūcijas attiecīgajiem noteikumiem (5), kas to ļauj darīt mazākumam, kurā ir vismaz 60 deputātu.
6. Pieteikumu Tiesai nosūtīja Francijas valdība, uzsverot, ka to iesniegusi vienīgi Nacionālā asambleja, nevis Francija kā dalībvalsts.
7. Nacionālā asambleja lūdz Tiesu atcelt Regulu 2024/1351 pilnībā vai, alternatīvi, atcelt minētās regulas IV daļu, kas attiecas uz solidaritāti.
8. Savos iebildumu rakstos, kuri abi iesniegti 2024. gada 7. novembrī, Eiropas Parlaments un Eiropas Savienības Padome lūdz Tiesu prasību noraidīt un piespriest Nacionālajai asamblejai segt tiesāšanās izdevumus, vai, pakārtoti, ja Tiesa prasību apmierina, saglabāt atcelto regulu vai atcelto noteikumu spēkā esību līdz brīdim, kad saprātīgā termiņā stāsies spēkā jauna regula vai jauni noteikumi, kas paredzēti to aizstāšanai.
9. Arī Nacionālā asambleja iesniedza replikas rakstu 2024. gada 18. decembrī, savukārt Parlaments un Padome katrs iesniedza atbildes rakstu uz repliku 2025. gada 30. janvārī.
10. Ar 2024. gada 17. decembra lēmumu Tiesas priekšsēdētājs atļāva Ungārijai iestāties lietā Nacionālās asamblejas prasījumu atbalstam.
11. Ar 2024. gada 19. novembra, kā arī 12. un 17. decembra lēmumiem Tiesas priekšsēdētājs atļāva Grieķijas Republikai, Spānijas Karalistei un Eiropas Komisijai iestāties lietā Eiropas Parlamenta un Padomes prasījumu atbalstam.
12. Tiesa saskaņā ar tās Reglamenta 76. panta 2. punktu nolēma pieņemt lēmumu, nenoturot tiesas sēdi mutvārdu paskaidrojumu uzklausīšanai.
III. Apstrīdētais akts: Regula 2024/1351
13. Regula 2024/1351, kuras atcelšana tiek lūgta ar aplūkoto prasību (6), ir daļa no jaunā ES Migrācijas un patvēruma pakta (7).
14. Minētais pakts ir ES pasākumu kopums ES patvēruma un migrācijas tiesiskā regulējuma reformēšanai, kas stājās spēkā 2024. gadā un ko kopumā sāks piemērot 2026. gada vidū (8).
15. Īsumā, kā izriet no Regulas 2024/1351 1. panta, tās mērķis ir sasniegt trīs galvenos uzdevumus. Pirmkārt, ar to tiek izveidota kopēja sistēma patvēruma un migrācijas pārvaldībai Eiropas Savienībā, lai nodrošinātu visaptverošu un integrētu pieeju (9). Otrkārt, ar to tiek paredzēti noteikumi, kas aizstāj Regulu (ES) Nr. 604/2013 (10), ko parasti dēvē par Dublinas III regulu, attiecībā uz kritērijiem un mehānismiem, lai noteiktu dalībvalsti, kas ir atbildīga par starptautiskās aizsardzības pieteikumu izskatīšanu (11). Treškārt, ar to tiek ieviests obligāts solidaritātes mehānisms, lai atbalstītu dalībvalstis gadījumos, kad tām jāsaskaras ar migrācijas spiedienu (12). Tieši minētais solidaritātes mehānisms ir aplūkotās lietas pamatā.
16. Šajā saistībā Regulas 2024/1351 22. apsvērumā ir paskaidrots: “Lai nodrošinātu taisnīgu atbildības sadali, solidaritāti, kā tā nostiprināta LESD 80. pantā, un centienu līdzsvaru starp dalībvalstīm, būtu jāizveido obligāts solidaritātes mehānisms, kas sniedz efektīvu atbalstu dalībvalstīm, kuras skar migrācijas spiediens, un nodrošina ātru piekļuvi taisnīgām un efektīvām starptautiskās aizsardzības piešķiršanas procedūrām.” Saskaņā ar regulas 40. apsvērumu šāds mehānisms “kopā ar efektīvu atbildīgās dalībvalsts noteikšanas sistēmu ir būtisks priekšnoteikums kopējās Eiropas patvēruma sistēmas darbībai kopumā”.
17. Tāpēc Regulas 2024/1351 IV daļā, kuras nosaukums ir “Solidaritāte”, ir izklāstīti sīki izstrādāti noteikumi par solidaritātes mehānismu. Aplūkotajā gadījumā būtiska nozīme ir minētās regulas 56. pantam, ar kuru paredzēts izveidot ikgadējo solidaritātes rezervi, kas ietver dalībvalstu ieguldījumus, par kuriem dalībvalstis uzņēmušās solījumus, un kas ir galvenais solidaritātes reaģēšanas instruments migrācijas spiedienam pakļautām dalībvalstīm (13). Saskaņā ar minētās regulas 56. panta 2. punktu attiecīgo rezervi veido šādi solidaritātes pasākumi, kurus nodrošina dalībvalstis: a) starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzēju pārcelšana (14); b) finansiālie ieguldījumi un c) alternatīvi solidaritātes pasākumi, piemēram, attiecībā uz operatīvo atbalstu, personāla nodrošināšanu, iekārtām un aprīkojumu. Apsolot ieguldījumus, dalībvalstīm ir pilnīga rīcības brīvība izvēlēties starp minētajiem solidaritātes pasākumu veidiem vai to kombināciju (15).
18. Attiecībā uz pārcelšanu Regulas 2024/1351 67. pants paredz procedūru pirms pārcelšanas. Jo īpaši tajā ir noteikts, ka labuma guvējai dalībvalstij pirms šīs procedūras piemērošanas ir pienākums pārliecināties, vai nav pamatota iemesla uzskatīt, ka attiecīgā persona rada draudus iekšējai drošībai, un tai ir jānosūta pārcelšanas mērķa dalībvalstij visa attiecīgā informācija; šī pēdējā minētā dalībvalsts savukārt var pārbaudīt, vai šāds iemesls pastāv, un apstiprināt, vai pārcelšana var notikt, un tas ir jādara vienas nedēļas laikā pēc tam, kad no labuma guvējas dalībvalsts saņemta attiecīgā informācija, vai sarežģītos gadījumos – divu nedēļu laikā (16).
19. Regulas 2024/1351 68. pantā ir sīki izklāstīta procedūra pēc pārcelšanas. Tajā norādīts arī, ka gadījumā, ja pieteikuma iesniedzējs ir pārcelts, atbildību par starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanu pārceļ uz pārcelšanas mērķa dalībvalsti (17).
20. Turklāt Regulas 2024/1351 63. panta 5. punktā ir noteikts, ka ieguldītāja dalībvalsts, kas līdz attiecīgā gada beigām nav īstenojusi savus solījumus vai pieņēmusi pārcelšanas, kuras atbilst tās solītajām pārcelšanām, pēc labuma guvējas dalībvalsts pieprasījuma cik drīz vien iespējams pēc attiecīgā gada beigām uzņemas atbildību par starptautiskās aizsardzības pieteikumiem, par kuriem labuma guvēja dalībvalsts ir noteikta par atbildīgo, līdz solītajam pārelšanu skaitam.
IV. Lietas dalībnieku galvenie argumenti
21. Nacionālā asambleja, ko atbalsta Ungārija, apgalvo, ka Regula 2024/1351 pārkāpj subsidiaritātes principu, kā tas ir definēts un garantēts LES 4. un 5. pantā. Ar šo regulu, konkrēti – ar tās 56. panta 2. punktu, 63. panta 5. punktu, 67. un 68. pantu, tiek iedibināta starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzēju “pārcelšanas” sistēma, kaitējot dalībvalstu – kurām ir pienākums savā teritorijā uzņemt trešo valstu valstspiederīgos, uz kuriem attiecas “pārcelšanas” pasākumi, – suverenitātei, nacionālajai identitātei, konstitucionālo struktūru integritātei un drošībai.
22. Nacionālā asambleja būtībā izvirza piecas prasījumu grupas.
23. Pirmkārt, Nacionālā asambleja apgalvo, ka Regulā 2024/1351 nav ievērots LESD 72. pants (18), ar kuru dalībvalstu kompetences joma, kas noteikta LES 4. panta 2. punktā un saistīta ar “valsts drošības rezervi”, tiek iekļauta brīvības, drošības un tiesiskuma telpā. Minētajā regulā ir noteikta kārtība to trešo valstu valstspiederīgo pārcelšanai, kuri nelikumīgi ieceļojuši ES teritorijā ar mērķi iegūt uzturēšanās tiesības dalībvalstu teritorijā, lai gan patiesībā to nevar pamatot ar reālu vajāšanu viņu izcelsmes valstīs. Pārcelšanas pasākumi var izraisīt būtiskas izmaiņas dalībvalsts nacionālajā identitātē un liek tai tērēt materiālos un cilvēkresursus tādā apjomā, kas ietekmē tās konstitucionālās struktūras.
24. Otrkārt, Nacionālā asambleja apgalvo, ka pārcelšanas sistēma liedz dalībvalstīm veikt savas būtiskās valsts funkcijas, jo īpaši uzturēt likumību un kārtību un aizsargāt valsts drošību, jo šīs kompetences saskaņā ar LES 4. panta 2. punktu paliek vienīgi katras dalībvalsts atbildībā (19). Regulas 2024/1351 67. panta noteikumi, kas paredz, ka pārcelto personu uzņemšanai ir nepieciešama ieguldītājas dalībvalsts piekrišana un ka šai valstij ir tiesības iebilst pret pārcelšanu valsts drošības apsvērumu dēļ, ir iluzori, jo tie liedz dalībvalstīm efektīvi atsaukties uz valsts drošību. Atbildot uz Padomes iebildumu, ka nav norādīts, kā Regulas 2024/1351 mērķus dalībvalstis varētu sasniegt labāk nekā Eiropas Savienība, Nacionālā asambleja apgalvo, ka tieši paši mērķi, proti, kopējas patvēruma un imigrācijas politikas izstrāde, apdraud valsts pamatfunkcijas un tādējādi ir pretrunā subsidiaritātes principam.
25. Treškārt, Nacionālā asambleja apgalvo, ka Regula 2024/1351 rada nelabvēlīgas finansiālās sekas. Dalībvalstu līdzdalība pārcelšanas sistēmā gadījumos, kad tās nevēlas uzņemt pieteikuma iesniedzējus savā teritorijā, tiek aprēķināta, pamatojoties uz kopējo IKP un iedzīvotāju skaitu, un tādējādi netiek ņemta vērā dalībvalsts uzņemšanas kapacitāte, sociālā politika, identitāte un drošības stāvoklis. Regulā nav noteiktas arī finansiālās sekas, kas rodas, ja dalībvalsts vēlāk atsakās pārcelt personu, tāpēc Komisija var piemērot finansiālus pasākumus, ar kuriem tiek sodītas tās dalībvalstis, kas rīkojušās, lai aizsargātu savas nacionālās intereses. Tādējādi pārcelšanas sistēma apdraud LESD 151. pantā minēto sociālās politikas pienākumu, jo rada risku, ka ieguldītājai dalībvalstij tiks uzlikts nepamatots slogs attiecībā uz tās sociālās izmaksas, un pat ja minētā regula atstāj dalībvalstīm rīcības brīvību izvēlēties solidaritātes pasākuma veidu, nemainīgs ir fakts, ka neatkarīgi no izdarītās izvēles tas ir slogs valstij.
26. Ceturtkārt, Nacionālā asambleja pauž neapmierinātību par to, ka Regula 2024/1351 tika pieņemta, neuzrādot tās lietderību saistībā ar pārcelšanas sistēmu.
27. Piektkārt un visbeidzot, Nacionālā asambleja norāda, ka nekas neliecina par to, ka dalībvalstis nebūtu spējušas – gan atsevišķi, gan sadarbībā – efektīvāk nekā Eiropas Savienība risināt problēmas, ko izraisījis starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzēju masveida pieplūdums.
28. Nacionālā asambleja secina, ka pārcelšanas sistēma, kas nav paredzēta LESD V sadaļā, pārsniedz ES iestāžu kompetenci un neatbilst subsidiaritātes principam.
29. Ungārija piebilst, ka ES likumdevējam ir pienākums pierādīt, vai uzdevuma vai pasākuma īstenošana ir visefektīvākā valsts vai ES līmenī, tostarp pienākums pierādīt, ka konkrētā uzdevuma izpilde konkrētajā dalībvalstī nav pietiekami efektīva.
30. Parlaments un Padome, ko atbalsta Grieķija, Spānija un Komisija, apstrīd vairuma Nacionālās asamblejas izvirzīto prasījumu pieņemamību. Tie apgalvo, ka prasība, kas celta saskaņā ar 2. protokola 8. pantu, var attiekties vienīgi uz subsidiaritātes principu. To ieskatā prasījumi par iespējamo LES 4. panta 2. punkta, LESD 72. panta un LESD 151. panta pārkāpumu, kā arī par iespējamajām nelabvēlīgajām finanšu sekām un nespēju pierādīt pārcelšanas sistēmas lietderību, neattiecas uz šo principu.
31. Padome uzsver, ka Regulas 2024/1351 mērķu sasniegšana, kas ietver kopēju patvēruma un imigrācijas politikas izstrādāšanu, ir paredzēta ES primārajos tiesību aktos un pati par sevi nevar būt subsidiaritātes principa pārkāpums. Parlaments apgalvo, ka izvērtēt, kā vislabāk sasniegt paredzētās rīcības mērķus, ir nevis dalībvalstu, bet gan Eiropas Savienības uzdevums. Komisija piebilst, ka subsidiaritātes princips neapšauba ES likumdevēja kompetenci rīkoties, pamatojoties uz konkrētu juridisko pamatu, nedz arī mērķus, ko ES likumdevējs ir izvirzījis šādai rīcībai, bet tikai lēmumu sasniegt šos mērķus ar apstrīdēto aktu.
32. Būtībā Parlaments un Padome, ko atbalsta Grieķija, Spānija un Komisija, apgalvo, ka Regula 2024/1351 atbilst subsidiaritātes principam. ES likumdevējs pareizi uzskatīja, ka minētajā regulā noteiktos mērķus solidaritātes jomā var labāk sasniegt ES līmenī, un Nacionālās asamblejas argumenti par to, ka nav pierādīts, ka dalībvalstis šos mērķus nevarētu pietiekami sasniegt, nav pieņemami.
33. Tie uzsver, ka Nacionālā asambleja nav izvirzījusi nekādus konkrētus argumentus, lai pamatotu, ka attiecīgās regulas mērķus dalībvalstis varētu sasniegt labāk nekā Eiropas Savienība.
34. Parlaments piebilst, ka ir ievēroti gan subsidiaritātei piemērojamie būtiskie nosacījumi, gan procesuālās garantijas, jo minētajā regulā izvirzītajiem mērķiem ir pārrobežu dimensija un tos var sasniegt tikai ES līmenī, turklāt ir sniegts pietiekams pamatojums, kas parāda ES rīcības priekšrocības. Padome uzsver, ka būtu ārkārtīgi grūti, ja ne pat neiespējami, izstrādāt atbilstošu solidaritātes sistēmu, paļaujoties vienīgi uz dalībvalstu rīcību.
35. Grieķijas skatījumā līdzekļi, kas pieejami katrai dalībvalstij atsevišķi, nav pietiekami, lai risinātu migrācijas problēmu visā Eiropas Savienībā, un iepriekšējie ES tiesību akti nenodrošināja instrumentus, ar kuriem risināt situācijas, kad dalībvalstis saskaras ar migrācijas spiedienu. Spānijas skatījumā Regula 2024/1351 ir subsidiaritātes principa piemērošana par excellence, ņemot vērā nepieciešamību ES līmenī risināt uzdevumus, kurus dalībvalstis atsevišķi nespēj sasniegt, jo īpaši solidaritātes jomā.
36. Komisija uzsver, ka nav būtiski, ka dalībvalstis var sadarboties citā veidā, nevis ES tiesību aktu ietvaros, un ka minētajā regulā ir atspoguļoti daudzi Komisijas priekšlikuma elementi, kuros tika skaidri norādīts, ka atsevišķu dalībvalstu līmenī veiktie pasākumi ir nepietiekami un ka ir nepieciešama rīcība ES līmenī.
V. Izvērtējums
37. Kā minēts ievadā, aplūkotā lieta ir pirmā prasība, ko kādas valsts parlaments ir cēlis, pamatojoties uz 2. protokola 8. pantu.
38. Valstu parlamentiem dotā iespēja ierosināt pārbaudi tiesā, pamatojoties uz iespējamu subsidiaritātes principa pārkāpumu, ir daļa no Lisabonas līgumā paredzētajiem plašākiem pasākumiem, kuru mērķis ir uzlabot šā principa kā ES līmeņa likumdošanas pilnvaru īstenošanas ierobežojuma efektivitāti (20). Šajā saistībā valstu parlamenti ieguva tiesības saņemt informāciju par ES likumdošanas priekšlikumiem (21) un ir pilnvaroti iesniegt pamatotu atzinumu, ja uzskata, ka šāds priekšlikums neatbilst subsidiaritātes principam (22), izmantojot procedūru, ko bieži dēvē par agrīnās brīdināšanas mehānismu.
39. Lai gan šāda subsidiaritātes politiskā kontrole, ko veic valstu parlamenti, ir iespējama ex ante, proti, pirms likumdošanas akta pieņemšanas, pārbaude tiesā, pamatojoties uz 2. protokola 8. pantu, var tikt sākta ex post, pēc šāda akta pieņemšanas. Šīs divas procedūras nav savstarpēji atkarīgas, proti, valsts parlaments var ierosināt lietu saskaņā ar 2. protokola 8. pantu, pat ja tas nav iesniedzis pamatotu atzinumu agrīnās brīdināšanas mehānisma ietvaros (23). Tāpēc, pat ja Nacionālā asambleja nav iesniegusi pamatotu atzinumu par priekšlikumu Regulai 2024/1351 (24), tas neliedz tai apstrīdēt minēto aktu Tiesā.
40. Tomēr prasību, kas paredzēta 2. protokola 8. pantā, saskaņā ar minētās normas tekstu var celt tikai “[attiecībā] uz subsidiaritātes principa pārkāpumu kādā leģislatīvajā aktā”. Kā redzams iepriekš (šo secinājumu 30. punkts), Parlaments un Padome, ko atbalsta Grieķija, Spānija un Komisija, apgalvo, ka vairums Nacionālās asamblejas prasījumu neattiecas uz šo principu. Tādēļ pirms šo prasījumu izskatīšanas pēc būtības Tiesai ir jālemj, kuri no šiem prasījumiem ir pieņemami. Šajā nolūkā ir jānošķir prasījumi, kas attiecas uz subsidiaritātes principu, no tiem, kas attiecas uz citiem principiem, kuri saistīti ar ES kompetences pastāvēšanu un īstenošanu, proti, attiecīgi kompetences piešķiršanas un samērīguma principiem.
41. Ņemot vērā iepriekš minēto, mana analīze ir strukturēta šādi. Tā kā šis ir nepieredzēts gadījums, vispirms izskatīšu jautājumu, vai Tiesai ir jurisdikcija izskatīt šo lietu (A). Tad pievērsīšos jautājumam par Nacionālās asamblejas izvirzīto prasījumu pieņemamību, kas paredz, lai Tiesa noteiktu, kā subsidiaritātes princips būtu nošķirams no kompetences piešķiršanas un samērīguma principiem (B). Beigās izvērtēšu Nacionālās asamblejas iesniegto pieņemamo prasījumu pamatotību (C).
A. Kompetence
42. Jau sākumā jānorāda, ka aplūkotajā lietā nav apstrīdēts jautājums par Tiesas jurisdikciju izskatīt prasību, kas celta, pamatojoties uz 2. protokola 8. panta pirmo daļu.
43. Tomēr saskaņā ar pastāvīgo judikatūru Tiesas kompetence izšķirt strīdu ir sabiedriskās kārtības jautājums, ko jebkurā tiesvedības brīdī Tiesa var izvērtēt pēc savas ierosmes (25).
44. Aplūkotajā lietā, ņemot vērā, ka Tiesai pirmo reizi ir jālemj par šāda veida prasību, es uzskatu, ka ir nepieciešams izskatīt šo jautājumu.
45. Saskaņā ar 2. protokola 8. panta pirmo daļu:
“Eiropas Savienības Tiesas kompetencē ir izlemt lietas, kas attiecas uz subsidiaritātes principa pārkāpumu kādā leģislatīvajā aktā un ko dalībvalstis ierosinājušas saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību 263. pantā paredzētajiem noteikumiem, vai ko dalībvalstis sava valsts parlamenta vai tā palātas vārdā nodevušas Eiropas Savienības Tiesai saskaņā ar savu tiesību sistēmu” (26).
46. Šis formulējums attiecas uz “Eiropas Savienības Tiesu”, tādējādi aplūkojot Tiesu kā iestādi, kas ietver Tiesu un Vispārējo tiesu. Tādēļ varētu rasties jautājums, vai Vispārējai tiesai ir jurisdikcija izskatīt šo prasību pirmajā instancē.
47. Manuprāt, ir vairāki iemesli, kas liecina par to, ka jurisdikcija izskatīt prasību, ko valsts parlaments cēlis, pamatojoties uz 2. protokola 8. pantu, pieder Tiesai, nevis Vispārējai tiesai.
48. Pirmkārt, Līgumi piešķir jurisdikciju abām ES tiesām, atsaucoties uz Eiropas Savienības Tiesu kā iestādi (27). Lietas, kuras Vispārējā tiesa var izskatīt pirmajā instancē, ir skaidri uzskaitītas LESD 256. pantā (28) vai noteiktas Eiropas Savienības Tiesas statūtos (turpmāk – Statūti) (29).
49. Tādējādi atsauce uz Eiropas Savienības Tiesu 2. protokola 8. pantā ir parastā metode, ko Līgumos izmanto, lai piešķirtu jurisdikciju ES tiesām. Lai piešķirtu kompetenci Vispārējai tiesai, Līgumos vai Statūtos būtu nepieciešams skaidrs noteikums. Tomēr nav tāda noteikuma, kas Vispārējai tiesai piešķirtu jurisdikciju pirmajā instancē izskatīt prasības saskaņā ar 2. protokola 8. pantu.
50. Otrkārt, varētu uzskatīt, ka prasība, kas pamatota uz šo noteikumu, ir vienkārši atcelšanas prasības variants, kas reglamentēts LESD 263. pantā un attiecībā uz kuru LESD 256. panta 1. punktā principā ir noteikta Vispārējās tiesas jurisdikcija, ja vien Statūti to nav attiecinājuši uz Tiesu. Statūtu 51. pants paredz, ka Tiesai, cita starpā, ir jurisdikcija dalībvalsts celtās prasībās par leģislatīva akta atcelšanu.
51. No 2. protokola 8. panta formulējuma izriet, ka prasību var celt valsts parlaments atsevišķi no dalībvalsts (“dalībvalstis ierosinājušas [..] vai ko dalībvalstis sava valsts parlamenta vai tā palātas vārdā nodevušas Eiropas Savienības Tiesai saskaņā ar savu tiesību sistēmu”). Tādējādi valsts parlamenta palāta pati lemj par prasības celšanu, savukārt attiecīgās dalībvalsts valdībai ir tikai jānodod šāda prasība, kā tas notika aplūkotajā lietā.
52. Tiesību piešķiršana dalībvalstij, ko pārstāv tās valdība, celt prasību Tiesā, pamatojoties uz 2. protokola 8. pantu, nemaina dalībvalstu tiesības, jo saskaņā ar LESD 263. panta otro daļu, LESD 256. panta 1. punktu un Statūtu 51. pantu, tos lasot kopā, tās jau var celt prasības par tiesību akta atcelšanu, pamatojoties uz subsidiaritātes principa pārkāpumu. Tādējādi iemesls dalībvalstu iekļaušanai 2. protokola 8. pantā varētu būt vienkārši vēlme uzsvērt, ka subsidiaritātes princips ir tiesā izskatāms jautājums. Tomēr tiesību piešķiršana dalībvalstu parlamentiem ir jaunums, kas ieviests ar attiecīgo normu. Tā kā vienā un tajā pašā normā dalībvalsts kā valdība tiek saistīta ar to pašu dalībvalsti kā parlamentu, var secināt, ka abos gadījumos 2. protokola 8. pantā paredzētā prasība ir jāiesniedz vienā un tajā pašā tiesā. Tā kā dalībvalsts kā valdība ir tiesīga iesniegt šādu prasību Tiesā, tas ir arguments par labu secinājumam, ka arī valsts parlaments saskaņā ar 2. protokola 8. pantu ir tiesīgs iesniegt prasību Tiesā.
53. Treškārt, prasība saskaņā ar 2. protokola 8. pantu nav tā pati prasība, kas celta, pamatojoties uz LESD 263. pantu, lai gan abu prasību priekšmets ir viens un tas pats – ES akta atcelšana. Tomēr pirmā minētā prasība ir īpaša vai sui generis prasības veids par atcelšanu (30).
54. Ir vairāki argumenti, kas liecina par to, ka minētā prasība ir sui generis prasība.
55. Pirmkārt, prasība saskaņā ar 2. protokola 8. pantu nav atkarīga no LESD 263. pantā noteiktajiem prasības celšanas nosacījumiem. Tādējādi valstu parlamentiem nav jāizpilda nekādi nosacījumi, lai vērstos Tiesā ar prasību apstrīdēt ES leģislatīvo aktu, pamatojoties uz subsidiaritātes principa pārkāpumu.
56. Šajā saistībā ir svarīgi, ka 2. protokola 8. panta otrā daļa ļauj Reģionu komitejai ierosināt lietas “par leģislatīvajiem aktiem, kuru pieņemšanai Līgumā par Eiropas Savienības darbību ir paredzēta apspriešanās ar to”. Tādējādi minētajai iestādei nav jāpierāda, ka tā iesniedz prasību, lai aizsargātu savas prerogatīvas, kas ir nosacījums, kurš tai būtu jāievēro saskaņā ar LESD 263. panta trešo daļu.
57. Otrkārt, vēl viena būtiska atšķirība ir abu prasību darbības jomā – atšķirībā no prasības saskaņā ar LESD 263. pantu, ko var celt, pamatojoties uz vairākiem tajā otrajā daļā norādītiem pamatiem, prasību saskaņā ar 2. protokola 8. pantu var pamatot vienīgi ar apgalvojumu par subsidiaritātes principa pārkāpumu.
58. Treškārt, pastāv atšķirība atkarībā no potenciālo prasītāju veida. Atšķirībā no prasības saskaņā ar LESD 263. pantu prasību saskaņā ar 2. protokola 8. pantu var celt tikai dalībvalstis, to parlamenti vai to palātas, kā arī Reģionu komiteja.
59. Tā kā prasība saskaņā ar 2. protokola 8. pantu ir sui generis prasība, to var uzskatīt par prasību, kas ietilpst “citās lietās, kas noteiktas Līgumos” LES 19. panta 3. punkta c) apakšpunkta nozīmē.
60. Šajā saistībā Vispārējai tiesai saskaņā ar LESD 256. panta 1. punktu, to lasot saistībā ar Statūtu 51. pantu, piešķirtā jurisdikcija pirmajā instancē izskatīt noteiktas prasības par tiesību akta atcelšanu neattiecas uz prasību saskaņā ar 2. protokola 8. pantu. Jurisdikcija izskatīt šā īpašā veida prasību Vispārējai tiesai nav skaidri piešķirta.
61. Ceturtkārt un visbeidzot, jānorāda, ka 2. protokola 8. pants attiecas uz LESD 263. panta noteikumiem (“ierosinājušas saskaņā ar [LESD] 263. pantā paredzētajiem noteikumiem”). Tomēr šī atsauce nepadara šo jauno prasību līdzvērtīgu prasībai par tiesību akta atcelšanu, kas paredzēta LESD 263. pantā; gluži pretēji, tajā šī jauna prasība tiek uzskatīta par atsevišķu prasību, kas aizgūst noteiktus aspektus no LESD 263. panta. Kā jau iepriekš paskaidroju, šī atsauce neattiecas uz potenciālajiem prasītājiem, prasības celšanas tiesībām vai tiesību akta atcelšanas pamatiem. Tādējādi var uzskatīt, ka atsauce uz LESD 263. panta noteikumiem attiecas uz prasības procesuālajiem aspektiem, piemēram, termiņiem, kā arī sekām, kas rastos, ja Tiesa atzītu tiesību akta atcelšanas prasījumu par pamatotu. Tādēļ atsauce uz LESD 263. pantu nekādā ziņā nemaina iepriekšējo secinājumu par 2. protokola 8. pantā paredzētās prasības sui generis raksturu.
62. Nobeigumā, manuprāt, un kā norādījis Parlaments, kā arī Francijas valdība savā pavadvēstulē (31), prasība, kas celta, pamatojoties uz 2. protokola 8. panta pirmo daļu, paredz īpašu tiesību aizsardzības līdzekli, kas izstrādāts, lai ļautu valsts parlamentam vai vienai no tā palātām, ņemot vērā to lomu subsidiaritātes principa ievērošanas nodrošināšanā, kā tas noteikts ES primārajos tiesību aktos, celt prasību Tiesā par šā principa pārkāpumu.
63. Tāpēc es uzskatu, ka Tiesai ir jurisdikcija izskatīt aplūkoto prasību.
B. Pieņemamība
64. Kā skaidrots iepriekš, Parlaments un Padome, kurus atbalsta Grieķija, Spānija un Komisija, apstrīd vairuma Nacionālās asamblejas prasījumu pieņemamību.
1. Prasība, kas attiecas tikai uz apgalvotajiem subsidiaritātes pārkāpumiem
65. Atšķirībā no tiesību akta atcelšanas prasības saskaņā ar LESD 263. pantu, ko var celt, pamatojoties uz vairākiem iemesliem, tostarp subsidiaritātes principu (32), prasība, kas celta, pamatojoties uz 2. protokola 8. pantu, attiecas tikai uz apgalvojumiem par šā principa pārkāpumu.
66. Pirmkārt, tas skaidri izriet no 2. protokola 8. panta pirmās daļas formulējuma (“attiecas uz subsidiaritātes principa pārkāpumu”).
67. Otrkārt, ņemot vērā kontekstu, lai gan kompetences piešķiršanas, subsidiaritātes un samērīguma principi ir izklāstīti blakus LES 5. panta noteikumos (33), tikai LES 5. panta 3. punkta otrajā daļā ir noteikts, ka “valstu parlamenti nodrošina subsidiaritātes principa ievērošanu saskaņā ar minētajā protokolā izklāstīto procedūru”. Līdzīgs noteikums nav iekļauts LES 5. panta 4. punkta otrajā daļā, kas attiecas uz samērīguma principu, lai gan 2. protokols attiecas gan uz subsidiaritātes, gan uz samērīguma principu. Nav arī nekādas atsauces uz valstu parlamentiem saistībā ar kompetences piešķiršanas principu, kas izklāstīts LES 5. panta 2. punktā (34).
68. Treškārt, attiecībā uz 2. protokola 8. panta izcelsmi šādu interpretāciju, šķiet, apstiprina dokumenti, kas tika apmainīti saistībā ar Eiropas Konvenciju. Saistībā ar agrīnās brīdināšanas mehānismu tika apspriests, kurus principus, kas attiecas uz ES kompetenci, būtu jākontrolē valstu parlamentiem, un priekšlikumi iekļaut kompetences piešķiršanas un samērīguma principus tika noraidīti, savukārt šāda kontrole tika ieviesta tikai attiecībā uz subsidiaritātes principu (35). Iespējamā vēršanās tiesā tika apsvērta tikai saistībā ar subsidiaritātes principu (36). Tādējādi šķiet, ka valstu parlamentu iesaistīšanas mērķis bija iekļaut tos tikai subsidiaritātes principa politiskajā kontrolē un pārbaudē tiesā.
69. Nobeigumā es uzskatu, ka valsts parlamenta prasības, kas celta, pamatojoties uz 2. protokola 8. pantu, darbības joma ir ierobežota ar subsidiaritātes principu. Tādēļ izvirzītajiem prasījumiem ir jāattiecas uz šo principu, pretējā gadījumā tie ir nepieņemami.
70. Tomēr aplūkotajā gadījumā rodas jautājums, kas ir subsidiaritāte un, jo īpaši, kā šo principu nošķirt no kompetences piešķiršanas un samērīguma principiem. Faktiski izskatāmās lietas dalībnieki, šķiet, ir vienisprātis, ka aplūkotā prasība attiecas tikai uz subsidiaritātes principu. Tomēr tie nevar vienoties par to, vai noteiktus Nacionālās asamblejas izvirzītos prasījumus var uzskatīt par saistītiem ar šo principu.
71. Šajā ziņā pētījumi liecina, ka saistībā ar agrīnās brīdināšanas mehānismu, kas arī attiecas tikai uz subsidiaritātes principa kontroli, valstu parlamenti šo principu saprot atšķirīgi (37). Piemēram, dažreiz tie iekļauj tajos argumentus par likumdošanas priekšlikuma saturu, piemēram, kritizējot ierosināto pasākumu atbilstību vai nepieciešamību, vai apšauba atbilstoša juridiskā pamata trūkumu Eiropas Savienības rīcībai. Tas liecina, ka robeža starp šiem principiem, kas visi ir izklāstīti LES 5. pantā, ir mainīga.
72. Runājot par subsidiaritātes principa pārbaudi tiesā, judikatūrā gadījumos, kad prasījumi saistībā ar šo principu ir izvirzīti, pamatojoties uz prasībām par tiesību akta atcelšanu saskaņā ar LESD 263. pantu, tie parasti ir izvirzīti kopā ar prasījumiem, kuros apstrīdēta ES kompetence vai ES pasākuma samērīgums (38). Šādos gadījumos nebija nepieciešams stingri nošķirt šos principus, jo Tiesa, lemjot par šādām prasībām, ir kompetenta ņemt vērā visus trīs principus, lai pieņemtu lēmumu par pasākuma likumību (39).
73. Tomēr, kā jau izskaidrots, prasība, ko valstu parlamenti var celt, pamatojoties uz 2. protokola 8. pantu, attiecas vienīgi uz subsidiaritātes principu. Tādēļ, lai noteiktu Nacionālās asamblejas izvirzīto prasījumu pieņemamību, izskatāmajā lietā Tiesai ir jānošķir subsidiaritātes princips no pārējiem diviem principiem, kas nosaka ES kompetences: kompetences piešķiršanas un samērīguma principiem. Ja prasība, kas celta, pamatojoties uz 2. protokola 8. pantu, attiecas uz abiem pēdējiem principiem, tā nav pieņemama.
2. Subsidiaritātes nošķiršana no kompetences piešķiršanas un samērīguma
74. Līdzīgi citām federālajām sistēmām, Eiropas Savienībai ir konstitucionāla rakstura noteikumi, kas nosaka centrālās valdības rīcības tiesības.
75. Eiropas Savienībā šie noteikumi ir izklāstīti LES 5. pantā, kurā tiek nošķirti kompetences piešķiršanas, subsidiaritātes un samērīguma principi, kuriem ir katram sava nozīme kompetences sadalījumā starp Eiropas Savienību un dalībvalstīm.
76. Nenoliedzot, ka starp šiem trim principiem pastāv nozīmīga savstarpēja saikne, tomēr, lai izvērtētu pieņemamību šajā gadījumā, katram no tiem ir jāpiešķir sava nozīme un jābūt iespējai tos izskatīt atsevišķi.
77. Lai gan pastāv zināma interpretācijas brīvība, lai subsidiaritātes principam piešķirtu plašāku vai šaurāku nozīmi, plašākas nozīmes izvēle prasītu sašaurināt pārējo divu principu nozīmi (40). Šādai izvēlei varētu būt savas priekšrocības, jo tā, piemēram, saskaņā ar 2. protokola 8. pantu varētu valstu parlamentos pārstāvētajām minoritātēm atvērt plašāku piekļuvi Tiesai, lai apstrīdētu ES regulatīvos mērķus, kuriem to valdības piekrita ES lēmumu pieņemšanas procesā un kurus tās nevarēja novērst valstu līmenī (41). Tomēr, nosakot subsidiaritātes principa robežas, ir jāievēro nozīme, ko Tiesa jau ir piešķīrusi pārējiem diviem principiem. Manuprāt, pašreizējā izpratne par kompetences piešķiršanas un samērīguma principu darbības jomu neatstāj daudz vietas subsidiaritātes principa plašai interpretācijai.
78. Vispirms, manuprāt, trīs principi, kas ietverti LES 5. pantā, ir federālie principi, kuru mērķis ir noteikt optimālo lēmumu pieņemšanas līmeni. Eiropas Savienība tika izveidota, pamatojoties uz dalībvalstu vēlmi un nepieciešamību izveidot kopēju pārvaldības līmeni, lai pieņemtu lēmumus par jautājumiem, kas skar visas dalībvalstis un pārsniedz valstu robežas. Šāds jauns pārvaldības līmenis tika izveidots, dalībvalstīm deleģējot noteiktas kompetences Eiropas Savienībai. Citiem vārdiem sakot, Eiropas Savienībai ir tikai tās kompetences, kas tai piešķirtas Līgumos. Šajā ziņā kompetences piešķiršanas princips, kā tas ir ietverts LES 5. panta 2. punktā, nosaka ES kompetenču pastāvēšanu un robežas.
79. LES 5. panta 2. punkta pirmajā teikumā ir noteikts: “Saskaņā ar kompetences piešķiršanas principu Savienība darbojas tikai to kompetenču robežās, ko tai Līgumos piešķīrušas dalībvalstis, lai sasniegtu tajos paredzētos mērķus.” (42)
80. Pārējie divi LES 5. pantā noteiktie principi, proti, subsidiaritātes un proporcionalitātes [samērīguma] principi, attiecas uz ES kompetences īstenošanu, nevis tās pastāvēšanu (43). Tie stājas spēkā tikai tad, ja Eiropas Savienībai ir piešķirta nepieciešamā kompetence.
81. LES 5. panta 3. punktā noteikts: “Saskaņā ar subsidiaritātes principu jomās, kuras nav ekskluzīvā Savienības kompetencē, Savienība rīkojas tikai atbilstīgā apmērā un vienīgi tad, ja paredzētās darbības mērķus nevar pietiekami labi sasniegt dalībvalstis centrālā vai reģionālā un vietējā līmenī, bet ierosinātās darbības mēroga vai iedarbības dēļ tie ir labāk sasniedzami Savienības līmenī.”
82. LES 5. panta 4. punktā noteikts: “Saskaņā ar proporcionalitātes [samērīguma] principu Savienības rīcības saturs un veids ir samērīgs ar Līgumu mērķu sasniegšanai nepieciešamo.”
83. Šajā lietā ir svarīgi definēt subsidiaritātes principa nozīmi, mērķi un darbības jomu. Neatkarīgi no tā, kas bija iedvesmas avots šā principa iekļaušanai ES tiesību sistēmā (44), no tā apraksta LES 5. panta 3. punktā izriet, ka tas skaidri atspoguļo priekšroku lēmumu pieņemšanai zemākā pārvaldes līmenī, kas šajā gadījumā nozīmē dalībvalstu līmeni, nevis Eiropas Savienības līmeni (45). Tomēr subsidiaritātes princips ne tikai dod priekšroku lēmumu pieņemšanai zemākā līmenī, bet arī pamato lēmumu pieņemšanu ES līmenī, ja tas tiek uzskatīts par labāku risinājumu. Tādējādi subsidiaritātes princips var darboties gan kā ierobežojums, gan kā pamatojums ES līmeņa intervences darbībām (46).
84. Paturot to prātā un ņemot vērā to, ka LES 5. pantā ir uzskaitīti visi trīs principi, bet tiem piešķirta atšķirīga nozīme, ir nepieciešams nošķirt subsidiaritātes principu no kompetences piešķiršanas principa, no vienas puses, un no samērīguma principa, no otras puses.
a) Subsidiaritāte pret kompetences piešķiršanu
85. Zināmā mērā varētu apgalvot, ka subsidiaritāte ir princips, kas pamato kopējas pārvaldības līmeņa izveidi noteiktos jautājumos. Subsidiaritāte kā šāds metaprincips ir bijis pamats Eiropas Savienībai piešķirto kompetenču izvēlē, un šo kompetenču skaits pieauga ar katru Līgumu grozījumu, tādējādi tā ir nesaraujami saistīta ar kompetences piešķiršanas principu.
86. Tomēr subsidiaritāte, kā tā izklāstīta LES 5. panta 3. punktā, nav šāds metaprincips, bet drīzāk instrumentāls princips (47). Tāpēc subsidiaritātes princips neattiecas uz jautājumu, kuram pārvaldes līmenim – Eiropas Savienībai vai dalībvalstīm – ir pilnvaras lemt par konkrētiem likumdošanas pasākumu mērķiem; ja Eiropas Savienībai saskaņā ar kompetences piešķiršanas principu ir piešķirta kompetence noteiktā politikas jomā, tā var noteikt konkrētu likumdošanas pasākumu mērķi šīs politikas ietvaros (48). Kad mērķis ir noteikts, stājas spēkā subsidiaritātes princips, lai noteiktu, vai Eiropas Savienībai ir jārīkojas, lai to sasniegtu.
87. Tādējādi subsidiaritātes principu var pārbaudīt tikai saistībā ar konkrēto mērķi, ko izvēlējies ES likumdevējs, un politisko izvēli par to, ko reglamentēt, nevar apšaubīt, pamatojoties uz šo principu. Tāpēc jautājums, uz kuru attiecas subsidiaritātes princips, kā tas definēts LES 5. panta 3. punktā, nav par to, kurš līmenis (Eiropas Savienība vai dalībvalsts) var lemt, ka kaut kas ir problēma, kam vajadzīgs regulējums politikas jomā, kurā kompetence ir piešķirta Eiropas Savienībai, bet gan par to, vai Eiropas Savienībai ir jārīkojas, lai sasniegtu regulatīvo mērķi, ko tā pati ir uzskatījusi par tādu, kam vajadzīgs regulējums.
88. Ņemot to vērā, subsidiaritātes princips paredz, ka, pat ja Eiropas Savienībai ir piešķirta iespēja reglamentēt kādu politikas jomu un pat ja ES iestādes ir konstatējušas nepieciešamību ar regulējumu sasniegt konkrētu mērķi šajā jomā, tas vēl nenozīmē, ka ES līmenī ir jāveic likumdošanas pasākumi. ES rīcība tiek uzsākta tikai tad, ja problēmu, kas atzīta par tādu, kas prasa regulatīvu rīcību, dalībvalstis nevar pietiekami atrisināt un regulatīvo mērķi var labāk sasniegt Eiropas Savienība.
89. Turklāt subsidiaritātes princips ir piemērojams tikai kopējo kompetenču jomās, proti, jomās, kurās dalībvalstis ir pilnvarojušas Eiropas Savienību rīkoties, bet nav atteikušās no savām kompetencēm (49). Tādējādi LES 5. panta 3. punkts ierobežo vērtējumu, pamatojoties uz subsidiaritātes principu, attiecībā uz “[jomām], kuras nav ekskluzīvā Savienības kompetencē”. Šāda izvēle ir loģisks iznākums tam, ka nav iespējams salīdzināt, kurš līmenis ir “labāks”, jo dalībvalstis ir atteikušās no savām tiesībām rīkoties ekskluzīvo kompetenču jomās par labu Eiropas Savienībai (50).
90. Tas, ka subsidiaritātes princips ir atkarīgs no ES kompetences esības, nozīmē, ka šis princips, kā tas izklāstīts LES 5. panta 3. punktā, pats par sevi nevar radīt ES kompetenci.
91. Tas nozīmē arī to, un tas ir svarīgi aplūkotajā gadījumā, ka subsidiaritātes princips stājas spēkā tikai tad, ja Eiropas Savienībai jau ir piešķirta attiecīgā dalītā kompetence. Tas rada jautājumu, kas ir būtisks, lai lemtu par prasījumu pieņemamību šajā lietā: vai Tiesa var un vai tai ir jāpārbauda, vai Eiropas Savienībai ir kompetence attiecībā uz reglamentēto jautājumu un vai tā šādu kompetenci dala ar dalībvalstīm, kaut arī 2. protokola 8. pants Tiesai piešķir tikai jurisdikciju pārbaudīt atbilstību subsidiaritātes principam?
92. Nacionālā asambleja, ko atbalsta Ungārija, atbalsta interpretāciju, saskaņā ar kuru ES kompetences esības izvērtēšana ir subsidiaritātes principa pārbaudes sastāvdaļa. Pretēji tam Parlaments un Padome, ko atbalsta Grieķija, Spānija un Komisija, uzskata, ka Tiesa, pārbaudot atbilstību subsidiaritātes principam, nevar izvērtēt, vai Eiropas Savienībai ir kompetence vai tā ir pārsniegusi savas kompetences robežas.
93. Manuprāt, pirms Tiesa sāk pārbaudīt subsidiaritātes principa ievērošanu, tai ir tiesības konstatēt, ka ir acīmredzami skaidrs, ka Eiropas Savienībai ir kompetence attiecībā uz regulējamo jautājumu. Tomēr šādā situācijā var veikt tikai vispārīgu pārbaudi, kuras ietvaros Tiesa var noskaidrot, vai apstrīdētajā aktā norādītais juridiskais pamats ir atrodams Līgumos. Turklāt, tā kā jautājums vienlaikus var attiekties uz vairākām politikas jomām, no kurām dažas ir Eiropas Savienības regulatīvās kompetences jomā, bet citas – nav, pietiek ar to, ka Tiesa konstatē, ka attiecīgais akts prima facie varētu attiekties uz vienu no tām politikas jomām, kurās Eiropas Savienībai ir regulatīvā kompetence. Jebkāds turpmāks strīds par juridiskā pamata esību vai atbilstību ir ārpus subsidiaritātes principa darbības jomas un ir jāatrisina kā jautājums, kas attiecas uz kompetences piešķiršanas principu. Šādu strīdu nevar iesniegt Tiesai ar prasību, kas pamatota ar 2. protokola 8. pantu.
94. Tāpat arī apgalvojums, ka apstrīdētais akts pārsniedz konkrētas ES kompetences robežas, kādas tai piešķirtas ar Līgumiem, ir arī jautājums par kompetences esību. Tādējādi tas ir jautājums, kas attiecas uz kompetences piešķiršanas principu, nevis uz subsidiaritātes principu.
95. Tiesu praksē šādi jautājumi jau ir izskatīti kā jautājumi par kompetences piešķiršanas principu, nevis subsidiaritāti. Minot klasisku piemēru, spriedumā Tobacco Advertising (51) Tiesa, izskatot jautājumu par kompetenču piešķiršanu, atzina, ka iekšējā tirgus kompetencei, kas patlaban ir noteikta LESD 114. pantā, ir robežas un ka Eiropas Savienība, pieņemot tiesību aktus šīs kompetences robežās, var un tai pat ir pienākums ņemt vērā augstu cilvēku veselības aizsardzības līmeni, par kuru tai nav regulatīvās kompetences. Tomēr lēmums saskaņot tabakas izstrādājumu reklāmu netika un nevarēja tikt apstrīdēts kā tāds, kamēr tas bija iekšējā tirgus kompetences robežās. Šajā nozīmē, kamēr attiecīgais lēmums ir Eiropas Savienībai piešķirtās kompetences robežās, minētā tiesu prakse neļauj atsaukties uz subsidiaritātes principu, lai apstrīdētu to, ka konkrētais leģislatīvais akts tika pieņemts ES līmenī, nevis valstu līmenī.
96. Visbeidzot, izskatot prasījumu par subsidiaritātes principa pārkāpumu, Tiesa var pārbaudīt, vai attiecīgais akts, pamatojoties uz norādīto juridisko pamatu, neattiecas uz jomu, kas ir ES ekskluzīvā kompetencē. Šo uzdevumu patlaban atvieglo ES ekskluzīvo kompetenču skaidrais uzskaitījums LESD 3. pantā, taču šāda veida jautājums aplūkotajā lietā netiek izvirzīts.
b) Subsidiaritāte pret samērīgumu
97. Jautājumi, kas attiecas uz subsidiaritātes principu, ir jānošķir no jautājumiem, kas attiecas uz samērīguma principu.
98. Kā definēts LES 5. panta 4. punktā, proporcionalitātes [samērīguma] princips nosaka, vai izvēlētie konkrētie pasākumi ir atbilstoši un nepieciešami, ja ir konstatēts, ka rīcība ES līmenī ir pamatota, jo dalībvalstis, rīkojoties atsevišķi, nevar pietiekami sasniegt Eiropas Savienības noteikto regulatīvo mērķi. Tādējādi samērīguma pārbaude attiecas uz ES akta saturu, nevis uz lēmumu pieņemšanas atbilstošo līmeni (52). Kā apstiprināts tiesu praksē, pasākuma atbilstību un nepieciešamību izvērtē saistībā ar konkrēto regulatīvo mērķi, kas izvēlēts ES līmenī (53).
99. Es piekrītu argumentiem, ka valstu parlamentu interesēs varētu būt apstrīdēt ES tiesību aktus, pamatojoties uz samērīgumu. Agrīnās brīdināšanas mehānisma prakse liecina, ka tā tiešām ir (skat. šo secinājumu 71. punktu). Piemēram, valstu parlamentu interesēs ir, lai ES līmenī būtu mazāk uzmācīgi pasākumi vai pat vispār nebūtu pasākumu, jo tas atstāj vairāk telpas valstu politiskajam procesam.
100. Argumentu par ES pasākumu saturu lietderība patiešām varētu būt iemesls, kāpēc Komisija agrīnās brīdināšanas mehānisma kontekstā ņem vērā šādus argumentus, lai gan tie neattiecas uz subsidiaritātes principu.
101. Tomēr Līgumos nav paredzēts, ka LES 5. panta 3. punktā ietvertais subsidiaritātes princips aptvertu jautājumus, kas saistīti ar LES 5. panta 4. punktā ietverto proporcionalitātes [samērīguma] principu.
102. Tas ir skaidrs, jo, lai gan 2. protokols attiecas gan uz subsidiaritātes, gan uz proporcionalitātes [samērīguma] principu, 2. protokola 8. pants ierobežo valstu parlamentu iesniegtās prasības ar subsidiaritātes principu, tādējādi izslēdzot jautājumus, kas attiecas uz samērīguma principu.
103. Tāpēc prasījumi, kas apstrīd izvēlēto ES leģislatīvo aktu atbilstību, lietderību, intensitāti vai līdzīgus aspektus, ir prasījumi, kas attiecas uz samērīguma principu, un tos nevar iesniegt Tiesai, pamatojoties uz 2. protokola 8. pantu.
104. Īsāk sakot, prasība, ko kādas valsts parlaments cēlis saskaņā ar 2. protokola 8. pantu, attiecas vienīgi uz subsidiaritātes principu. Vienīgie prasījumi, kas jāizskata saistībā ar subsidiaritāti, ir tie, kuros tiek apgalvots, ka likumdošanas akta mērķis, ko Eiropas Savienība uzskata par svarīgu, neprasa regulatīvu rīcību ES līmenī, jo dalībvalstis, rīkojoties patstāvīgi, var pietiekami sasniegt šo mērķi, un Eiropas Savienība to nevar sasniegt labāk.
105. Tiesai kā kompetences piešķiršanas principa (LES 5. panta 2. punkts) jautājums būtu jāizskata prasījumi, kuros apgalvots, ka Eiropas Savienībai nav kompetences noteiktos jautājumos vai ka pasākums pārsniedz ES kompetences jomu; un kā samērīguma principa jautājums (LES 5. panta 4. punkts) – prasījumi, ka leģislatīvā akta deklarētais mērķis nav jāreglamentē vai ka izvēlētie pasākumi ir neatbilstoši vai uzliek nevajadzīgu slogu dalībvalstīm vai indivīdiem. Šādi prasījumi neattiecas uz subsidiaritātes principu. Lai apstrīdētu šos jautājumus, Nacionālajai asamblejai būtu jāizmanto LESD 263. panta ceturtais punkts (54), un tā nevar balstīties uz prasību, kas pamatojas uz 2. protokola 8. pantu.
106. Ņemot vērā iepriekš minēto, es tagad pievērsīšos Nacionālās asamblejas prasījumu pieņemamības izvērtēšanai šajā lietā.
3. Izskatāmajā lietā veicamais vērtējums
107. Lai izvērtētu Nacionālās asamblejas izvirzīto prasījumu pieņemamību izskatāmajā lietā, pamatojoties uz iepriekš minētajiem apsvērumiem, ir jāizlemj, kuri no tiem attiecas uz subsidiaritātes principu un kuri ne.
108. Pirmkārt, subsidiaritātes princips ir piemērojams šajā lietā, jo patvēruma un imigrācijas politikas joma ir piešķirta Eiropas Savienībai kā viena no dalītajām kompetencēm (55), un LESD 78. panta 2. punkta e) apakšpunkts un LESD 79. panta 2. punkta a), b) un c) apakšpunkts, kas norādīti kā Regulas 2024/1351 juridiskais pamats, ļauj ES veikt likumdošanas pasākumus. Jebkura turpmāka izmeklēšana, kas pārsniedz šādu prima facie secinājumu, pārsniegtu Tiesas jurisdikciju saskaņā ar 2. protokola 8. pantu.
109. Otrkārt, Eiropas Savienībai ir jālemj, vai ir nepieciešami tiesiskie pasākumi, lai mazinātu slogu tām dalībvalstīm, kuras saskaras ar migrācijas spiedienu. Šo izvēli nevar apstrīdēt, atsaucoties uz subsidiaritātes principu. Šis princips attiecas vienīgi uz jautājumu, vai minēto tiesisko mērķi dalībvalstis var pietiekami sasniegt, rīkojoties atsevišķi, vai arī to var labāk sasniegt, izmantojot ES tiesiskos pasākumus.
110. Treškārt, es piekrītu Parlamentam un Padomei, ko atbalsta Grieķija, Spānija un Komisija, ka pirmie četri Nacionālās asamblejas izvirzītie prasījumi (skat. šo secinājumu 21.–28. punktu) neattiecas uz subsidiaritātes principu.
111. Pirmais un otrais prasījums, kuros tiek apgalvots, ka attiecīgi LESD 72. pants un LES 4. panta 2. punkts atstāj dalībvalstīm kompetenci uzturēt likumību un kārtību un aizsargāt valsts drošību, attiecas uz kompetences piešķiršanas principu, nevis subsidiaritātes principu. Ar šiem prasījumiem Nacionālā asambleja būtībā apgalvo, ka Eiropas Savienībai nav piešķirta kompetence pieņemt Regulu 2024/1351. Šādus prasījumus Tiesa nevar izskatīt, pamatojoties uz 2. protokola 8. pantu.
112. Trešais prasījums attiecas uz iespējamajām kaitīgajām finansiālajām sekām, ko rada ar Regulu 2024/1351 ieviestais obligātais solidaritātes mehānisms, un tādējādi būtībā, kā norāda Parlaments un Komisija, tiek apgalvots, ka ES pasākums neesot samērīgs. Turklāt apgalvojums par LESD 151. panta pārkāpumu, šķiet, liecina, ka Regulā 2024/1351 paredzēto pasākumu ietekme uz valstu budžetiem neļautu Francijai izpildīt savas sociālās politikas saistības, kas ir pretrunā LESD 151. pantam. Šis arguments neapšauba lēmumu pieņemšanas atbilstošo līmeni un tādējādi neattiecas uz subsidiaritāti.
113. Ceturtais prasījums par pārcelšanas sistēmas lietderību, pēc Parlamenta un Komisijas domām, attiecas uz samērīguma principu. Manuprāt, šo prasījumu var saprast divējādi. Ar to vai nu apstrīd pārvietošanas režīma piemērotību, lai sasniegtu Regulas 2024/1351 mērķi, kas citastarp ir sniegt efektīvu atbalstu dalībvalstīm, kuras saskaras ar migrācijas spiedienu (56), un šādā gadījumā tas ir arguments par samērīgumu; vai arī apstrīd pašu šā tiesību akta mērķi, un šādā gadījumā to var uzskatīt par saistītu ar kompetences piešķiršanas principu, noliedzot Eiropas Savienības kompetences esību izvēlēties šādu mērķi. Jebkurā gadījumā šis prasījums neattiecas uz subsidiaritātes principu.
114. Jebkurā gadījumā, tā kā Nacionālā asambleja secina, ka pārcelšanas sistēma, kas nav paredzēta LESD V sadaļā, pārsniedz Eiropas Savienības kompetenci, šķiet, ka tā izvirza argumentu, kas ir saistīts ar kompetences piešķiršanas principu, nevis subsidiaritātes principu.
115. Tāpēc es ierosinu Tiesai noraidīt šos četrus prasījumus kā nepieņemamus saskaņā ar 2. protokola 8. pantu.
116. Turpretī, kā norādīja Parlaments un Padome, kam pievienojās Grieķija, Spānija un Komisija, Nacionālās asamblejas izvirzītais piektais prasījums attiecas uz subsidiaritātes principu un tādējādi ir pieņemams.
117. Tagad izvērtēšu šā prasījuma pamatotību.
C. Par lietas būtību
118. Jāatgādina, ka ar piekto prasījumu Nacionālā asambleja norāda, ka nekas neliecina par to, ka dalībvalstis nebūtu spējušas – gan atsevišķi, gan sadarbībā – efektīvāk nekā Eiropas Savienība risināt problēmas, ko izraisījis starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzēju masveida pieplūdums.
1. Procesuālā un materiālā subsidiaritāte
119. Kā paskaidrojusi Tiesa, veicot ES akta atbilstības subsidiaritātes principam pārbaudi tiesā, ES tiesu iestādēm ir jāpārbauda “gan LES 5. panta 3. punktā paredzēto materiāltiesisko nosacījumu izpilde, gan arī [2. protokolā] ietverto procesuālo garantiju izpilde” (57).
120. Pirmkārt, procesuālā subsidiaritāte paredz, lai ES iestādes pietiekami pamatotu, kāpēc tās uzskatīja, ka rīcība ES līmenī ir nepieciešama. Tiesa ir pievērsusies formālo prasību ievērošanai un jo īpaši pamatojuma sniegšanai, atsaucoties uz pastāvīgo tiesu praksi, ka pienākuma sniegt pamatojumu ievērošana ir jāizvērtē ne tikai, ņemot vērā apstrīdētā akta formulējumu, bet arī ņemot vērā tā kontekstu un konkrētā gadījuma apstākļus. Tiesa ir atzinusi, ka šīs prasības ir ievērotas, ja attiecīgajos likumdošanas dokumentos ir iekļauta pietiekama informācija, kas skaidri un nepārprotami parāda priekšrocības, ko sniedz rīcība ES līmenī, nevis dalībvalsts līmenī (58). Tas ir spēkā pat tad, ja attiecīgajā ES aktā nav skaidras atsauces uz subsidiaritāti (59).
121. Otrkārt, materiālā subsidiaritāte attiecas uz jautājumu, kā izklāstīts LES 5. panta 3. punktā, vai ES iestādēm bija tiesības secināt, ka ierosinātās rīcības mērķi dalībvalstis nevar pietiekami sasniegt un to, ņemot vērā tās apjomu vai ietekmi, var labāk sasniegt ES līmenī (60).
122. Pamatojoties uz LES 5. panta 3. punkta formulējumu, parasti tiek uzskatīts, ka subsidiaritātes pārbaudei ir divas sastāvdaļas: negatīvā un pozitīvā, ar kurām tomēr, kā uzskatīja ģenerāladvokāte J. Kokote, “galu galā no diviem dažādiem skatupunktiem tiek iztirzāts viens un tas pats jautājums, proti, vai plānoto mērķu sasniegšanai ir jārīkojas Savienības vai dalībvalstu līmenī” (61).
123. Tiesu praksē, kuras liela daļa, bet ne visa, ir bijusi saistīta ar iekšējā tirgus saskaņošanu saskaņā ar LESD 114. pantu, Tiesa ir atzinusi, ka subsidiaritātes princips ir ievērots, galvenokārt pamatojoties uz to, ka šāda saskaņošana prasa rīcību ES līmenī (62).
124. Akadēmiķi uzskata, ka šāds subsidiaritātes principa vērtējums nav apmierinošs, jo tas atņem pārbaudei tiesā jebkādu reālu jēgu (63). Ja pietiek ar to, ka ES likumdevējs vienkārši paziņo, ka saskaņošanu var labāk panākt ES līmenī, nepaskaidrojot, ko vispār vēlas panākt ar saskaņošanu, subsidiaritātes pārbaude vienmēr atļautu rīcību ES līmenī, jo ir skaidrs, ka nav ticams, ka dalībvalstis vienatnē nonāktu pie identiskiem risinājumiem.
125. Es piekrītu šādai kritikai. Patiesi, saskaņošana nebūtu jāuzskata par tiesību aktu mērķi, bet drīzāk par iespējamu instrumentu vēlamā mērķa sasniegšanai. Iekšējā tirgus politikas kontekstā mērķis var būt šķēršļu novēršana pārrobežu tirdzniecībai vai būtisku konkurences kropļojumu likvidēšana (64). Tādējādi ES likumdevējam būtu jākonstatē, ka šādi šķēršļi pastāv, un pēc tam, pamatojoties uz subsidiaritātes principu, jāpierāda, ka labākais veids to novēršanai ir saskaņošanas pasākumu pieņemšana.
126. Tiesu praksē ir arī piemēri, kad ES likumdevējs ir sniedzis būtiskākus pamatojumus par to, kāpēc tiek dota priekšroka rīcībai ES līmenī, un Tiesa tos ir pieņēmusi (65).
127. Jebkurā gadījumā, ja attiecīgajam ES pasākumam ir mērķis atrisināt problēmas ar pārrobežu dimensiju, pastāv, kā norādījusi ģenerāladvokāte J. Kokote, “spēcīga prezumpcija par pievienoto vērtību rīcībai Savienības līmenī” (66).
128. Ar to saistīts arī jautājums, vai salīdzinājums jāveic starp Eiropas Savienības rīcību un dalībvalstu rīcību, darbojoties atsevišķi, vai arī, kā ierosina Nacionālā asambleja, salīdzinot ar dalībvalstu rīcību, darbojoties sadarbībā.
129. Šajā sakarā es piekrītu Komisijai, ka salīdzinājums ar dalībvalstu spēju pietiekami risināt pasākuma likumdošanas mērķi, sadarbojoties ārpus Eiropas Savienības ietvariem, nav jēgpilns. Lēmumu pieņemšanas līmenis Eiropas līmenī tika izveidots tieši tādēļ, lai dalībvalstis varētu kopīgi risināt kopējus jautājumus, izmantojot Līgumos paredzētos lēmumu pieņemšanas procesus. Ja ir nepieciešama kopīga rīcība, šī rīcība būtu jāveic ES līmenī. Sadarbība ārpus ES tiesību aktu satvara starptautiskā līmenī ir pamatota tikai tad, ja kompetence risināt jautājumu, ko dalībvalstis, rīkojoties atsevišķi, nevar atrisināt, nav piešķirta Eiropas Savienībai. Turklāt procedūras Eiropas Savienības līmenī ir demokrātiski leģitimētas ar Padomes un Parlamenta starpniecību. Tas padara tās vēlamākas nekā dažādas starpvaldību sadarbības formas starp dalībvalstīm.
130. Tādējādi atbilstošais salīdzināmais kritērijs subsidiaritātes pārbaudei ir dalībvalstis, kas rīkojas patstāvīgi (67); tomēr jāņem vērā visas dalībvalstis. Šajā sakarā Tiesa ir atzinusi, ka “subsidiaritātes principa mērķis nav ierobežot Savienības kompetences atkarībā no situācijas kādā no dalībvalstīm, skatītām atsevišķi, ar to tiek prasīts vienīgi tas, lai iecerēto darbību tās mēroga vai seku dēļ varētu labāk īstenot Savienības līmenī” (68). No tā izriet, ka subsidiaritātes principam “nevar būt tādas sekas, ka ar to Savienības tiesību akts tiktu padarīts par spēkā neesošu īpašās situācijas dalībvalstī dēļ, pat ja tā būtu attīstītāka nekā citas attiecībā uz Savienības likumdevēja izvirzīto mērķi” (69).
131. Kopumā procesuālā un materiālā subsidiaritāte precizē, kas tiek prasīts no lēmumu pieņemšanas procesā iesaistītajām ES iestādēm, lai pamatotu rīcību ES līmenī, ņemot vērā subsidiaritātes principu. Tomēr tas joprojām neatrisina jautājumu par Tiesas pārskatīšanas intensitāti.
2. Subsidiaritātes pārbaudes tiesā intensitāte
132. Pēc būtības, kā jau izskaidrots, subsidiaritātes princips paredz, lai ES iestādes izvērtētu, vai rīcība dalībvalsts līmenī patiešām ir nepietiekama un rīcība ES līmenī ir labāka, vai, vienkāršāk izsakoties, vai šādai ES rīcībai ir skaidras priekšrocības (70).
133. Manuprāt, secinājums, pie kā šajā sakarā nonāk ES iestādes, principā ir jāpieņem Tiesai, ja tās spēj pierādīt tā pamatotību. Citiem vārdiem sakot, Tiesai būtu jāuzdod jautājums, vai ir acīmredzami, ka iestādes nevarēja nonākt pie šāda secinājuma (71). Tas tā ir tāpēc, ka Tiesa nevar aizstāt iestāžu vērtējumu ar savu, neiejaucoties politisko lēmumu jomā.
134. Pārbaudes tiesā intensitātes izvēle ir tiesu politikas jautājums. Kā atzīst akadēmiķi: “Ja Tiesa turpinās veikt vieglu pārbaudi, tā tiks pakļauta kritikai, ka tā faktiski atņem [LES] 5. panta 3. un 4. punktā noteiktajam pienākumam jebkādu saturu. Ja, gluži pretēji, Tiesa detalizēti izvērtēs pierādījumus, kas pamato Komisijas apgalvojumu, tai būs jālemj par to, kas var būt sarežģīts sociālekonomisks aprēķins par visefektīvāko pārvaldes līmeni dažādiem regulatīviem uzdevumiem.”(72)
135. Manuprāt, veicot tikai vieglu pārbaudi, pamatojoties uz to iemeslu pamatotību, kas sniegti par labu rīcībai ES līmenī, Tiesa varētu izvairīties no likumdevēja lēmuma aizstāšanas ar savu lēmumu, bet vienlaikus likumdevējs būtu spiests nopietni izturēties pret subsidiaritāti (73).
136. Abu mērķu sasniegšanai kļūst nozīmīgs subsidiaritātes procesuālais aspekts. Tiesai jāuzstāj, lai iestādes pienācīgi paskaidrotu savu vērtējumu. Šis paskaidrojums nedrīkst būt formulēts vispārīgi, bet tas jāpielāgo katras likumdošanas darbības īpatnībām (74). Šāds “pēc pasūtījuma veidots” pamatojums, no vienas puses, liek iestādēm nozīmīgi izvērtēt, vai Eiropas Savienībai konkrētā situācijā ir jārīkojas, un, no otras puses, ļauj Tiesai izlemt, vai ES rīcība šķiet pamatoti nepieciešama (75).
137. Ņemot vērā iepriekš minēto, ir jāizvērtē, vai obligātā solidaritātes mehānisma ieviešana ar Regulu 2024/1351 pārkāpj subsidiaritātes principu, kā apgalvo Nacionālā asambleja.
3. Izskatāmajā lietā veicamais vērtējums
138. Ja ES akts turpina attīstīt esošos ES tiesību aktus, kā tas ir Regulas 2024/1351 gadījumā, lai risinātu šo tiesību aktu radītās problēmas, šķiet, ka tas paredz rīcību ES līmenī. Tas jo īpaši attiecas uz gadījumiem, kad attiecīgās problēmas ir radušās nepietiekamas rīcības dēļ valstu līmenī.
139. Šajā nozīmē, ņemot vērā to, ka esošie ES tiesību akti nenodrošināja atbildības taisnīgu sadali, kā to paredz LESD 80. pants, obligāta solidaritātes mehānisma ieviešana šķiet pamatota, lai sasniegtu tiesību akta mērķi palīdzēt dalībvalstīm, kuras saskaras ar migrācijas spiedienu. Šādu pienākumu var ieviest tikai ES līmenī.
140. Regula 2024/1351, kā arī saistītie dokumenti paredz šādus iemeslus, kas ļauj Tiesai secināt, ka minētā regula atbilst subsidiaritātes principam.
141. Pirmkārt, Regulas 2024/1351 88. apsvēruma attiecīgajā daļā ir noteikts: “Ņemot vērā to, ka šīs regulas mērķus – proti, izveidot tādus kritērijus un mehānismus tās dalībvalsts noteikšanai, kura ir atbildīga par trešās valsts valstspiederīgā vai bezvalstnieka kādā no dalībvalstīm reģistrēta starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanu, un izveidot solidaritātes mehānismu, ar ko atbalstītu dalībvalstis migrācijas spiediena situāciju risināšanā, – nevar pietiekami labi sasniegt atsevišķās dalībvalstīs, bet šīs regulas mēroga un iedarbības dēļ tos var labāk sasniegt Savienības līmenī, Savienība var pieņemt pasākumus saskaņā ar [LES] 5. pantā noteikto subsidiaritātes principu.”
142. Pat ja šis apsvērums lielā mērā ir formāls subsidiaritātes paziņojums, tas ir sīkāk izklāstīts Komisijas priekšlikumā par šo regulu (76). Šā priekšlikuma atsevišķā sadaļā par subsidiaritāti Komisija norāda, ka “šis priekšlikums racionalizē pašlaik spēkā esošos noteikumus, kas izklāstīti [Regulā Nr. 604/2013], un tā mērķis ir nodrošināt to noteikumu pareizu piemērošanu, kuri ierobežos tādu neatļautu kustību starp dalībvalstīm, ko veic trešo valstu valstspiederīgie, – pēc būtības tie ir pārrobežu jautājumi. Lai ieviestu sistēmu, kas risinātu situācijas, kad dalībvalstis skar migrācijas spiediens, šos noteikumus papildina jauns solidaritātes mehānisms. [..] Lai sasniegtu šos mērķus, ir vajadzīga rīcība ES līmenī, jo mērķiem ir pārrobežu raksturs. Ir skaidrs, ka dalībvalstu individuāla rīcība nevar nodrošināt pienācīgu risinājumu, jo kopīgai problēmai ir nepieciešama kopīga ES līmeņa pieeja” (77).
143. Turklāt šajā priekšlikumā ir iekļauta apspriešana par Komisijas apkopotajiem pierādījumiem attiecībā uz pašreizējām problēmām ar ES patvēruma un migrācijas sistēmu, tostarp nepilnībām dalībvalstu līmenī. Tajā citastarp teikts: “Migrācijas pārvaldības problēmas, kas ietver līdzsvara nodrošināšanu starp centieniem patvēruma pieteikumu izskatīšanā un to personu ātras identificēšanas nodrošināšanu, kurām vajadzīga starptautiskā aizsardzība, vai to personu efektīvu atgriešanu, kurām aizsardzība nav vajadzīga, būtu jārisina nevis atsevišķām dalībvalstīm, bet gan ES kopumā. Turklāt spriedze, ar ko saskaras dalībvalstu patvēruma sistēmas, joprojām rada smagu slogu gan pirmās ieceļošanas dalībvalstīm, gan citu dalībvalstu patvēruma sistēmām, jo izraisa neatļautu kustību. Pašreizējā migrācijas sistēma nav pietiekama, lai risinātu šo situāciju. Konkrēti, pašlaik nav reāla solidaritātes mehānisma un efektīvu noteikumu par atbildību. Tāpēc ir vajadzīgs Eiropas satvars, kas ļauj pārvaldīt dalībvalstu politikas un lēmumu savstarpējo ietekmi. Šajā satvarā ir jāņem vērā pastāvīgi mainīgā realitāte migrācijas jomā, un tā nozīmē lielāku komplicētību un pastiprinātu vajadzību pēc koordinācijas.” (78)
144. Lai gan Komisija neizstrādāja ietekmes vērtējumu, to izstrādāja Parlaments (79), un tajā tika secināts, ka attiecībā uz priekšlikumu Regulai 2024/1351 subsidiaritātes princips ir ievērots, nosaucot to par “kopēju pieeju kopējai Eiropas problēmai”. Konkrēti minētajā pētījumā norādīts: “Pašreizējā nevienlīdzīgā sloga sadale starp dalībvalstīm, nepietiekamie un nepietiekami atzītie starptautiskās aizsardzības pieprasītāju sadales mehānismi un nepietiekamā sekundārās pārvietošanās kontrole ir problēmas, kas pēc savas būtības ir pārrobežu dabas. Tādējādi dalībvalstis nevar risināt šos izaicinājumus vienas, un ES ir tiesības rīkoties.” (80)
145. Varētu piebilst, ka jau ilgi pirms Regulas 2024/1351 pieņemšanas kopējas ES patvēruma un imigrācijas politikas izveide un attīstība tika pamatota ar subsidiaritātes principu. Gan senāki, gan nesenāki politikas dokumenti, šķiet, sniedz papildu pamatojumu nepieciešamībai pieņemt šo regulu.
146. Minēsim tikai dažus:
– Saskaņā ar Eiropas Parlamenta 1986. gada rezolūciju par kopējas Eiropas politikas izstrādi bēgļu jautājumos: “ir gan dabiski, gan vēlams meklēt kopīgu risinājumu nopietnajām problēmām, ar kurām saskaras dalībvalstis, kurām ir grūtības uzņemt salīdzinoši lielo bēgļu skaitu, kas vēršas pie tām, lai izvairītos no problēmu “eksportēšanas” no vienas dalībvalsts uz citu, jo šāda “pārsūtīšanas” situācija ir pazemojoša gan bēgļiem, gan mūsu brīvām un demokrātiskām sabiedrībām”. (81)
– Komisijas 1991. gada paziņojumā par imigrāciju ir teikts: “Katra valsts, ņemot vērā savu vēsturi, tradīcijas un īpašo ģeogrāfisko stāvokli, mēdz izvēlēties to pieeju, ko uzskata par vispiemērotāko. Problēma tomēr ir tāda, ka jebkura vienas valsts rīcība var ietekmēt situāciju citās valstīs”; un: “Kopienas pienākums ir rīkoties, lai novērstu šādas negatīvas sekas, kas kavētu Vienotajā aktā izvirzīto mērķu sasniegšanu. Tas ir licis dalībvalstīm atzīt nepieciešamību pēc kopīgas pieejas divpadsmit dalībvalstīm un apspriest sadarbības veidus. Dažādu valstu apstākļu savstarpējā atkarība kopā ar robežu caurlaidību paredz kopīgu rīcību, kaut vai tikai efektivitātes dēļ.” (82)
– Saskaņā ar Komisijas 1994. gada paziņojumu par imigrācijas un patvēruma politiku: “Aizvien plašāk tiek atzīts, ka šie jautājumi ir jārisina, pamatojoties uz sadarbību. Tas ir atspoguļots Līguma par Eiropas Savienību noteikumos, kuros šīs jomas oficiāli ir noteiktas kā kopējas intereses jautājumi, kas jārisina vienotas institucionālās sistēmas ietvaros. Tā tam arī jābūt. Eiropas integrācijas procesa padziļināšanās prasa integrētu un saskaņotu reakciju, kas apvieno reālismu ar solidaritāti, uz izaicinājumiem, ko migrācijas spiediens un legālo imigrantu integrācija rada visai Savienībai kopumā. Nespēja risināt šos izaicinājumus kaitētu centieniem veicināt kohēziju un solidaritāti Savienībā un patiesībā varētu apdraudēt pašas Savienības turpmāko stabilitāti.” (83)
– Komisijas 2011. gada paziņojumā par stiprinātu ES iekšējo solidaritāti patvēruma jomā ir teikts: “Jau no paša sākuma solidaritāti atzina par kopējās Eiropas patvēruma sistēmas (CEAS) būtisku elementu. Nepieciešamība solidaritāti īstenot kā konkrētus pasākumus izriet no praktiskās realitātes, jo visu dalībvalstu patvēruma sistēmas ir savstarpēji atkarīgas. Pārmērīgi noslogota vai nepareizi funkcionējoša sistēma vienā dalībvalstī nepārprotami ietekmē pārējo dalībvalstu sistēmas, arī ar otrreizējām plūsmām.” (84)
– Komisijas 2026. gada Eiropas patvēruma un migrācijas pārvaldības stratēģijā paskaidrots, ka “tāpat arī ar šo paktu ES ievieš efektīvu solidaritātes un atbildības sistēmu kopīgai migrācijas pārvaldībai, kuras satvarā neviena dalībvalsts netiek atstāta viena spiedīgos apstākļos”. (85)
147. Manuprāt, secinājumi un apgalvojumi, kas ietverti pašā Regulā 2024/1351 un citos atsauces dokumentos, pietiekami atbilst gan procesuālajai, gan materiālajai subsidiaritātei. Iemesli, kas minēti, lai rīkotos ES līmenī, nešķiet nepamatoti, un Nacionālā asambleja nav izvirzījusi nekādus argumentus, lai apstrīdētu šādu secinājumu.
148. Tāpēc es ierosinu Tiesai noraidīt Nacionālās asamblejas prasību par subsidiaritātes principu kā nepamatotu.
VI. Tiesāšanās izdevumi
149. Saskaņā ar Tiesas Reglamenta 138. panta 1. punktu lietas dalībniekam, kuram nolēmums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram nolēmums ir labvēlīgs. Tā kā izskatāmajā lietā Parlaments un Padome ir prasījuši tiesāšanās izdevumu atlīdzināšanu un Nacionālajai asamblejai spriedums ir bijis nelabvēlīgs, Nacionālajai asamblejai ir jāpiespriež pašai segt savus izdevumus, kā arī atlīdzināt tos, kas radušies Parlamentam un Padomei.
150. Saskaņā ar minētā reglamenta 140. panta 1. punktu dalībvalstis un ES iestādes, kas iestājušās lietā, savus tiesāšanās izdevumus sedz pašas. Līdz ar to Grieķija, Spānija, Ungārija un Komisija savus tiesāšanās izdevumus sedz pašas.
VII. Secinājumi
151. Pamatojoties uz iepriekš minēto, ierosinu Tiesai:
1. noraidīt prasību kā daļēji nepieņemamu un daļēji nepamatotu;
2. noteikt, ka Nacionālā asambleja sedz savus tiesāšanās izdevumus, kā arī Eiropas Savienības Padomes un Eiropas Parlamenta tiesāšanās izdevumus; un
3. noteikt, ka Grieķijas Republika, Spānijas Karaliste, Ungārija un Eiropas Komisija savus tiesāšanās izdevumus sedz pašas.
1 Oriģinālvaloda – angļu.
2 Nacionālā asambleja ir Francijas parlamenta apakšpalāta, kurā ir 577 deputāti, savukārt augšpalāta ir Sénat (Senāts), kurā ir 348 senatori. Šajā gadījumā pieteikumu iesniedza Nacionālā asambleja pēc Marinas Lepēnas [Marine Le Pen] un 87 deputātu lūguma.
3 (OV 2016, C 202, 206. lpp.; turpmāk – 2. protokols). Šis protokols ir pievienots LES un LESD.
4 Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (2024. gada 14. maijs), ar ko groza Regulas (ES) 2021/1147 un (ES) 2021/1060 un atceļ Regulu (ES) Nr. 604/2013 (OV L, 2024/1351).
5 Skat. 1958. gada 4. oktobra Konstitūcijas, kura grozīta ar 2008. gada 23. jūlija Konstitucionālo likumu Nr. 2008‑724 par V Republikas iestāžu modernizāciju (2008. gada 24. jūlija JORF, 11890. lpp.), 88‑6. panta otro un trešo daļu.
6 Kā minēts šo secinājumu 7. punktā, Nacionālā asambleja lūdz atcelt Regulu 2024/1351 pilnībā un tās daļēju atcelšanu – tikai kā alternatīvu. Tomēr visi aplūkotās lietas dalībnieki, tostarp Nacionālā asambleja, ir vienisprātis, ka minētās regulas IV daļa nav nošķirama no pārējās regulas. Tādēļ prasījumu par daļēju atcelšanu varētu jau sākotnēji noraidīt kā nepieņemamu, un šo prasību varētu uzskatīt par lūgumu atcelt minēto regulu pilnībā.
7 Skat. Komisijas paziņojumu Eiropas Parlamentam, Padomei, Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejai un Reģionu komitejai par jaunu Migrācijas un patvēruma paktu, COM(2020) 609 final, 2020. gada 23. septembris. Pasākumu saraksts ir pieejams Komisijas tīmekļvietnē: https://home‑affairs.ec.europa.eu/policies/migration‑and‑asylum/pact‑migration‑and‑asylum_lv.
8 Vispārīgu komentāru skat., piemēram, Peers, S., “The New Asylum Pact: Brave New World or Dystopian Hellscape?”, European Journal of Migration and Law, 26 sēj., 2024, 381. lpp.
9 Skat. Regulas 2024/1351 3.–15. pantu un 1.–21. apsvērumu.
10 Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (2013. gada 26. jūnijs), ar ko paredz kritērijus un mehānismus, lai noteiktu dalībvalsti, kura ir atbildīga par trešās valsts valstspiederīgā vai bezvalstnieka starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanu, kas iesniegts kādā no dalībvalstīm (OV 2013, L 180, 31. lpp.).
11 Skat. Regulas 2024/1351 16.–55. pantu un 36.–76. apsvērumu.
12 Skat. Regulas 2024/1351 56.–71. pantu un 22.–35. apsvērumu. Jēdziens “migrācijas spiediens” ir definēts minētās regulas 2. panta 24. punktā.
13 Skat. Regulas 2024/1351 56. panta 1. punktu un 29. apsvērumu.
14 Saskaņā ar Regulas 2024/1351 2. panta 22. punktu ““pārcelšana” ir starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzēja vai saņēmēja pārsūtīšana no labuma guvējas dalībvalsts teritorijas uz ieguldītājas dalībvalsts teritoriju”. Savukārt minētās regulas 2. panta 19. un 20. punktā “labuma guvēja dalībvalsts” ir definēta kā “dalībvalsts, kas gūst labumu no solidaritātes ieguldījumiem”, un “ieguldītāja dalībvalsts” ir “dalībvalsts, kura nodrošina vai kurai ir pienākums nodrošināt solidaritātes ieguldījumus labuma guvējai dalībvalstij”, kā noteikts regulas IV daļā.
15 Skat. Regulas 2024/1351 57. panta 4. punktu.
16 Skat. Regulas 2024/1351 67. panta 2., 3. un 7.–9. punktu.
17 Skat. Regulas 2024/1351 68. panta 3. punktu.
18 LESD 72. pantā ir noteikts: “Šī nodaļa [V sadaļa par brīvības, drošības un tiesiskuma telpu] neiespaido to dalībvalstu pienākumu izpildi, kas attiecas uz likumības un kārtības uzturēšanu un iekšējās drošības nodrošināšanu.”
19 LES 4. panta 2. punktā ir noteikts: “Savienība respektē dalībvalstu vienlīdzību saistībā ar Līgumiem, kā arī to nacionālo identitāti, kas raksturīga to politiskajām un konstitucionālajām pamatstruktūrām, tostarp reģionālajām un vietējām pašvaldībām. Tā respektē valstu galvenās funkcijas, tostarp nodrošinot valsts teritoriālo integritāti, uzturot likumību un kārtību un aizsargājot valsts drošību. Jo īpaši valsts drošība paliek vienīgi katras dalībvalsts atbildībā.”
20 Sīkāku izklāstījumu skat., piemēram, Kiiver, P., The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity – Constitutional theory and empirical reality, Routledge Publishing, Londona, 2012; Granat, K., The Principle of Subsidiarity and its Enforcement in the EU Legal Order The Role of National Parliaments in the Early Warning System, Hart Publishing, Oksforda, 2018.
21 Šajā saistībā skat. Protokolu (Nr. 1) par valstu parlamentu lomu Eiropas Savienībā, kas pievienots LES, LESD un Eiropas Atomenerģijas kopienas dibināšanas līgumam (OV 2016, C 202, 203. lpp.), kā arī 2. protokola 4. pantu.
22 Šāds pamatots atzinums ir jāiesniedz astoņu nedēļu laikā no dienas, kad likumdošanas priekšlikums ir nosūtīts valsts parlamentam, un tādējādi pirms likumdošanas aktu pieņemšanas ES līmenī. Skat. it īpaši 2. protokola 6. un 7. pantu.
23 Šāds secinājums, šķiet, izriet ne tikai no 2. protokola noteikumu formulējuma, kurā abas procedūras nav savstarpēji saistītas, bet arī no sagatavošanas dokumentiem, kas attiecas uz Konvenciju par Eiropas nākotni (turpmāk – Eiropas konvencija), kur, kā redzams, tika izvirzīti un noraidīti priekšlikumi par abu procedūru savstarpēju saistīšanu. Skat., piemēram, CONV 286/02, 2002. gada 23. septembris, 7. un 8. lpp.; CONV 331/02, 2002. gada 11. oktobris, 8. lpp.; CONV 353/02, 2002. gada 22. oktobris, 11. lpp.; CONV 579/03, 2003. gada 27. februāris, 3. lpp.
24 Ir vērts atzīmēt, ka, ievērojot Komisijas norādīto, trīs valstu – Itālijas, Ungārijas un Slovākijas – parlamenti iesniedza pamatotus atzinumus par to, ka Regulas 2024/1351 priekšlikums neatbilst subsidiaritātes principam, savukārt sešu valstu – Vācijas, Grieķijas, Spānijas, Maltas, Portugāles un Rumānijas – parlamenti iesniedza viedokļus par šo priekšlikumu, no kuriem vairākos tika norādīts, ka minētais princips ir ievērots. Dokumentu sarakstu skat. IPEX.eu tīmekļvietnē (kas ir starpparlamentārā platforma ES informācijas apmaiņai starp valstu parlamentiem un Eiropas Parlamentu), kas pieejama šeit: https://ipex.eu/IPEXL‑WEB/document/COM‑2020‑0610, un Eiropas Parlamenta Likumdošanas observatorijas tīmekļvietnē, kas pieejama šeit: https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure‑file?refernece=2020/0279(COD).
25 Skat., piemēram, spriedumus, 2015. gada 12. novembris, Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, 37. punkts); 2020. gada 6. oktobris, Bank Refah Kargaran/Padome (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, 25. punkts); un 2023. gada 6. jūlijs, EIB un Komisija/ClientEarth (C‑212/21 P un C‑223/21 P, EU:C:2023:546, 48. punkts).
26 2. protokola 8. panta otrajā daļā, kas attiecas uz Reģionu komiteju, ir teikts: “Arī Reģionu komiteja var saskaņā iepriekšminēto pantu ierosināt lietas par leģislatīvajiem aktiem, kuru pieņemšanai [LESD] ir paredzēta apspriešanās ar to.”
27 Šajā nozīmē skat. LES 19. panta 3. punktu un LESD 258.–272. pantu, ar kuriem Eiropas Savienības Tiesai kā iestādei tiek piešķirta jurisdikcija izskatīt dažāda veida tiešās prasības un sniegt prejudiciālus nolēmumus. Tikai LESD 269. pants un LESD 273. pants attiecas uz Tiesu saistībā ar prasībām par aktiem, kas pieņemti saskaņā ar LES 7. pantu, un strīdiem starp dalībvalstīm saskaņā ar īpašiem nolīgumiem.
28 LESD 256. panta 1. punktā ir paredzēts: “Vispārējās tiesas kompetencē ir izskatīt un izlemt pirmajā instancē lietas, kas minētas 263., 265., 268., 270. un 272. pantā, izņemot lietas, kas nodotas kādai specializētai tiesai, kuru izveido saskaņā ar 257. pantu, un lietas, kuras saskaņā ar Statūtiem ir vienīgi Tiesas jurisdikcijā. Statūtos var paredzēt, ka Vispārējās tiesas jurisdikcijā ir arī citu kategoriju lietas.”
29 Šajā saistībā skat. Statūtu 50.a pantu, ar ko Vispārējai tiesai tiek piešķirta jurisdikcija pirmajā instancē izskatīt domstarpības starp Eiropas Savienību un tās darbiniekiem (personāla lietas), kā arī minēto statūtu 50.b pantu, ar ko minētajai tiesai tiek nodota jurisdikcija sniegt prejudiciālus nolēmumus noteiktās konkrētās jomās.
30 Šajā saistībā skat. Kiiver, minēts šo secinājumu 20. zemsvītras piezīmē, 46. lpp., kur norādīts, ka 2. protokola 8. pants “ir vienkārši LESD 263. panta lex specialis”.
31 Savā pavadvēstulē Francijas valdība norādīja, ka 2. protokola 8. pants paredz īpašu tiesību aizsardzības līdzekli, ar kuru valsts parlaments vai tā palāta var celt prasību Tiesā par subsidiaritātes principa pārkāpumu ar tiesību aktu, un tas ietilpst “citās lietās, kas noteiktas Līgumos” LES 19. panta 3. punkta c) apakšpunkta nozīmē, kuros Tiesai ir jurisdikcija pieņemt lēmumu. Pēc minētās valdības domām, no 2. protokola 8. panta tādējādi skaidri izriet, ka parlaments vai palāta ceļ prasību savā vārdā, ko papildus apstiprina šīs normas konteksts un izcelsme.
32 Kā izklāstīts LESD 263. panta otrajā daļā, šādi iemesli ir saistīti ar “kompetences trūkumu, būtisku procedūras noteikumu pārkāpumiem, Līgumu vai jebkuru ar to piemērošanu saistītu tiesību normu pārkāpumiem, kā arī sakarā ar pilnvaru nepareizu izmantošanu”.
33 Skat. LES 5. panta 2.–4. punktu, kurā attiecīgi definēti kompetences piešķiršanas, subsidiaritātes un samērīguma principi kā principi, kas, kā paskaidrots LES 5. panta 1. punktā, reglamentē ES kompetences robežas un izmantošanu.
34 Ir vērts atzīmēt, ka arī citos Līgumu noteikumos minēts, ka valstu parlamentiem ir nozīme tikai saistībā ar subsidiaritāti. Skat., piemēram, LES 12. panta b) punktu, LESD 69. pantu un LESD 352. panta 2. punktu.
35 Skat., piemēram, CONV 286/02, 2002. gada 23. septembris, 6. lpp.; CONV 724/01/03, 2003. gada 28. maijs, 142. lpp.
36 Skat., piemēram, CONV 286/02, 2002. gada 23. septembris, 7. un 9. lpp.; CONV 331/02, 2002. gada 11. oktobris, 9. lpp.; CONV 579/03, 2023. gada 27. februāris, 2. un 3. lpp.; CONV 797/03, 2003. gada 10. jūnijs, 51. lpp.
37 Šajā saistībā skat. Baraník, K, Subsidiarity: Mechanisms for monitoring compliance, Eiropas Parlamenta Izpētes dienests, PE 775.868, 2025. gada jūlijs, 20. lpp.
38 Skat., piemēram, spriedumus, 2001. gada 9. oktobris, Nīderlande/Parlaments un Padome (C‑377/98, “Biotehnoloģija”, EU:C:2001:523) (prasījumi par juridisko pamatu un subsidiaritātes principu); 2015. gada 18. jūnijs, Igaunija/Parlaments un Padome (C‑508/13, EU:C:2015:403) (prasījumi par subsidiaritātes un samērīguma principiem); un 2016. gada 4. maijs, Polija/Parlaments un Padome (C‑358/14, EU:C:2016:323) (prasījumi par juridisko pamatu un subsidiaritātes un samērīguma principiem). Tas pats attiecas uz gadījumiem, kad ES akta spēkā esība tiek apstrīdēta prejudiciālas nolēmuma procedūras ietvaros. Skat., piemēram, spriedumus, 2010. gada 8. jūnijs, Vodafone u.c. (C‑58/08, EU:C:2010:321 (prasījumi par juridisko pamatu un subsidiaritātes un samērīguma principiem), un 2018. gada 22. novembris, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938 (prasījumi par subsidiaritātes un samērīguma principiem).
39 Tādējādi, piemēram, Tiesa varēja izpludināt atšķirību starp subsidiaritātes un samērīguma principiem 2002. gada 10. decembra sprieduma British American Tobacco (Investments) un Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741) 184. punktā, nepārsniedzot savas jurisdikcijas robežas šajā lietā.
40 Skat., piemēram, Schütze, R., “Subsidiarity after Lisbon: Reinforcing the Safeguards of Federalism”, Cambridge Law Journal, 68. sēj., 2009, 525. lpp., jo īpaši 533. lpp., kurā ierosināts, ka subsidiaritāte būtu jāuzskata par federālo samērīgumu un tādējādi jāizmanto, lai pārbaudītu, vai ES akts nesamērīgi ierobežo valstu autonomiju. Tomēr tas prasa samērīguma principa šauru interpretāciju, kas ierobežota ar pārbaudi, vai ES akts nesamērīgi ierobežo indivīda tiesības.
41 Varētu teikt, ka to pat var uzskatīt par vienu no Eiropas Savienības federālās organizācijas pamatojumiem. Šajā ziņā skat. Moussa, M., Federal Impartiality – Navigating Divisive Rights in the EU and the US, Hart Publishing, Oksforda, 2026.
42 Turklāt LES 5. panta 2. punkta otrajā teikumā, kā arī LES 4. panta 1. punktā ir precizēts, ka kompetences, kas nav piešķirtas Eiropas Savienībai, paliek dalībvalstīm.
43 LES 5. panta 1. punktā noteikts: “Savienības kompetenču robežas nosaka kompetences piešķiršanas princips. Savienības kompetenču īstenošanu nosaka subsidiaritātes princips un proporcionalitātes [samērīguma] princips.”
44 Par subsidiaritātes principa izcelsmi un tā attīstību Līgumu tekstā skat., piemēram, Schütze, R., From Dual to Cooperative Federalism – The Changing Structure of European Law, Oxford University Press, Oksforda, 2009, 243.–256. lpp.; Granat, citēts šo secinājumu 20. zemsvītras piezīmē, 9.–43. lpp.; Fabbrini, F., “The Principle of Subsidiarity”, no: Schütze, R. un Tridimas, T. (red.), Oxford Principles of European Union Law – Volume I: The European Union Legal Order, Oxford University Press, Oksforda, 2018, 221. lpp.
45 Jānorāda, ka, salīdzinājumā ar bijušo EK līguma 5. panta otro daļu, kā daļu no Lisabonas līgumā ieviestajām izmaiņām, LES 5. panta 3. punktā saistībā ar dalībvalstīm ir atsauce uz “centrālā vai reģionālā un vietējā līmenī”, tādējādi atzīstot arī lēmumu pieņemšanas subnacionālos līmeņus.
46 Šajā saistībā skat. Halberstam, D., “Comparative Federalism and the Role of the Judiciary”, no: Caldeira, G.A., Kelemen, D. un Whittington, K.E. (red.), The Oxford Handbook of Law and Politics, Oxford University Press, Oksforda, 2008, 142. lpp., jo īpaši 152. lpp.
47 Šajā nozīmē Halberstam nošķir instrumentālo un materiālo subsidiaritāti. Skat. Halberstam, minēts šo secinājumu 46. zemsvītras piezīmē, jo īpaši 152.–154. lpp.
48 Ja juridiskais pamats leģislatīviem pasākumiem konkrētas politikas jomā nosaka mērķus, kuru sasniegšanai Eiropas Savienība var rīkoties, konkrēts likumdošanas priekšlikums nedrīkst pārsniegt šos ierobežojumus; pretējā gadījumā tas pārkāpj kompetences piešķiršanas principu.
49 Dažas kompetences ir piešķirtas Eiropas Savienībai kā ekskluzīvas kompetences, un tas nozīmē, ka dalībvalstis vairs nevar pieņemt tiesību aktus šajās jomās, pat ja Eiropas Savienība to nav darījusi. Šajā saistībā skat. LESD 2. panta 1. punktu. Ekskluzīvās kompetences ir sīki uzskaitītas LESD 3. pantā. Citas kompetences savā starpā dala Eiropas Savienība un dalībvalstis, un, kā noteikts LESD 2. panta 2. punktā, šajās jomās dalībvalstis var īstenot savu kompetenci, ciktāl Eiropas Savienība nav īstenojusi savu kompetenci. Politikas jomas, kurās Eiropas Savienībai un dalībvalstīm ir dalīta kompetence, ir uzskaitītas, lai gan ne sīki, LESD 4. panta 2. punktā.
50 Tas tomēr nenozīmē, ka Eiropas Savienībai ir jāreglamentē jautājumi, kas attiecas uz ekskluzīvajām kompetencēm; tomēr jautājums par to, vai reglamentēt vai nereglamentēt, ir politisks lēmums, ko neierobežo subsidiaritātes princips.
51 Skat. spriedumu, 2000. gada 5. oktobris, Vācija/Parlaments un Padome (C‑376/98, “Tabakas izstrādājumu reklāma”, EU:C:2000:544, jo īpaši 84. un 85. punkts). Skat. arī ģenerāladvokātes J. Kokotes [J. Kokott] secinājumus lietā Polija/Parlaments un Padome (C‑358/14, EU:C:2015:848, 143. un 144. punkts) (prasība nošķirt juridisko pamatu, šajā gadījumā iekšējā tirgus saskaņošanu saskaņā ar LESD 114. pantu, no subsidiaritātes principa).
52 Skat., piemēram, ģenerāladvokāta F. Ležē [P. Léger] secinājumus lietā Apvienotā Karaliste/Padome (C‑84/94, “Darba laiks”, EU:C:1996:93, 125.–127. punkts) (kurā tiek nošķirti subsidiaritātes un samērīguma principi kā principi, kas darbojas dažādos ES rīcības līmeņos).
53 Skat. spriedumu, 2002. gada 10. decembris, British American Tobacco (Investments) un Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, 122. punkts): “[S]amērīguma princips, kas ir viens no [ES] tiesību vispārējiem principiem, prasa, lai [ES] tiesību normu ieviešanai noteiktie pasākumi būtu piemēroti attiecīgā mērķa sasniegšanai, un tie nedrīkst pārsniegt to, kas nepieciešams, lai šo mērķi sasniegtu.” Skat. arī spriedumu, 2016. gada 4. maijs, Polija/Parlaments un Padome (C‑358/14, EU:C:2016:323, 78. punkts).
54 Tomēr tādā gadījumā prasība pirmajā instancē būtu jāiesniedz Vispārējā tiesā.
55 Šajā saistībā skat. 2. nodaļu “Robežkontroles, patvēruma un imigrācijas politika”, kas ir daļa no LESD V sadaļas par brīvības, drošības un tiesiskuma telpu. LESD 4. panta 2. punkta j) apakšpunktā brīvības, drošības un tiesiskuma telpa ir minēta starp kopējām kompetencēm.
56 Skat. Regulas 2024/1351 22. un 88. apsvērumu.
57 Spriedums, 2016. gada 4. maijs, Polija/Parlaments un Padome (C‑358/14, EU:C:2016:323, 113. punkts).
58 Skat., piemēram, spriedumu, 2016. gada 4. maijs, Polija/Parlaments un Padome (C‑358/14, EU:C:2016:323, 122. un 123. punkts).
59 Skat. spriedumus, 1997. gada 13. maijs, Vācija/Parlaments un Padome (C‑233/94, EU:C:1997:231, jo īpaši 28. punkts), un spriedumu “Biotehnoloģija” (33. punkts).
60 Skat., piemēram, spriedumu, 2016. gada 4. maijs, Polija/Parlaments un Padome (C‑358/14, EU:C:2016:323, 114. punkts).
61 Ģenerāladvokātes J. Kokotes [J. Kokott] secinājumi lietā Polija/Parlaments un Padome (C‑358/14, EU:C:2015:848, 142. punkts).
62 Skat., piemēram, spriedumus, 1996. gada 12. novembris, Apvienotā Karaliste/Padome (C‑84/94, “Darba laiks”, EU:C:1996:431, 47. un 55. punkts) (saskaņošana “prasa” ES mēroga rīcību); “Biotehnoloģija”, (32. punkts) (ņemot vērā ietekmi uz tirdzniecību ES iekšienē, ir skaidrs, ka mērķi labāk var sasniegt Eiropas Savienība); 2002. gada 10. decembris, British American Tobacco (Investments) un Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, 180.–183. punkts) (saskaņošana prasa rīcību ES līmenī); un 2003. gada 22. maijs, Komisija/Vācija (C‑103/01, EU:C:2003:301, 47. punkts) (atšķirīgu noteikumu saskaņošanu var veikt tikai ES likumdevējs).
63 Skat., piemēram, Weatherill, S., The Internal Market as a Legal Concept, Oxford University Press, Oksforda, 2017, 176. lpp.; Davies, G., “The Working Time Case and the Death of Subsidiarity”, no: Craig, P. un Schütze, R. (red.), Landmark Cases in EU Law, Volume I: The Constitutional Cases, Hart Publishing, Oksforda, 2025, 145. lpp.
64 Skat., piemēram, spriedumu “Tabakas izstrādājumu reklāma” (95. punkts).
65 Skat., piemēram, spriedumus, 2010. gada 8. jūnijs, Vodafone u.c. (C‑58/08, EU:C:2010:321, 76.–79. punkts) (ņemot vērā maksājumu savstarpējo atkarību, kopīga pieeja vislabāk sasniedzama ES līmenī), un 2016. gada 4. maijs, Polija/Parlaments un Padome (C‑358/14, EU:C:2016:323, 116.–118. punkts) (ņemot vērā iekšējā tirgus un sabiedrības veselības mērķu savstarpējo atkarību, to vislabāk var panākt ES līmenī).
66 Ģenerāladvokātes J. Kokotes secinājumi lietā Polija/Parlaments un Padome (C‑358/14, EU:C:2015:848, 164. punkts). Skat. arī L. M. M. Pojareša Pesoas Maduru [L. M. M. Poiares Pessoa Maduro] secinājumus lietā Vodafone u.c. (C‑58/08, EU:C:2009:596, 33. punkts). Jau kopš Edinburgas pamatnostādnēm izskatāmā jautājuma starpvalstu aspekti tiek uzskatīti par svarīgu rādītāju, kas liecina par to, ka rīcība ES līmenī ir pamatota. Skat. Eiropadomes prezidentūras secinājumus, kas pieņemti Edinburgā 1992. gada 11.–12. decembrī, A daļas 1. pielikums: Vispārējā pieeja subsidiaritātes principa un Līguma par Eiropas Savienību 3.b panta piemērošanai Padomē, 19. lpp.
67 Skat. spriedumu “Biotehnoloģija” (32. punkts), kurā Tiesa atsaucās uz “vienīgi [..] dalībvalstu darbībām”. Skat. arī, piemēram, Gutman, K., The Constitutional Foundations of European Contract Law: A Comparative Analysis, Oxford University Press, Oksforda, 2014, 302.–303. un 351. lpp.
68 Spriedums, 2015. gada 18. jūnijs, Igaunija/Parlaments un Padome (C‑508/13, EU:C:2015:403, 53. punkts). Skat. arī spriedumu, 2016. gada 4. maijs, Polija/Parlaments un Padome (C‑358/14, EU:C:2016:323, 119. punkts).
69 Spriedums, 2015. gada 18. jūnijs, Igaunija/Parlaments un Padome (C‑508/13, EU:C:2015:403, 54. punkts).
70 Šajā ziņā skat. Wyatt, D., “Could a “yellow card” for national parliaments strengthen judicial as well as political policing of subsidiarity?”, Croatian Yearbook of European Law & Policy, 2. sēj., 2006, 1. lpp., jo īpaši 10. lpp.
71 Secinājumos lietā Polija/Parlaments un Padome (C‑358/14, EU:C:2015:848, 146. un 147. punkts) ģenerāladvokāte J. Kokote [J. Kokott] līdzīgi uzskatīja, ka Tiesa var veikt tikai ierobežotu pārbaudi tiesā; Tiesa var pamatoti pārbaudīt tikai to, vai ES iestādes, īstenojot savas kompetences, ir ievērojušas savas rīcības brīvības robežas, meklējot acīmredzamas kļūdas no to puses.
72 Craig P. un De Búrca G., EU Law: Text, Cases and Materials, 8th edition, Oxford University Press, Oksforda, 2024, 130. lpp.
73 Kā norādīts arī ģenerāladvokāta L. M. M. Pojareša Pesoas Maduru [L. M. M. Poiares Pessoa Maduro] secinājumos lietā Vodafone u.c. (C‑58/08, EU:C:2009:596, 30. punkts).
74 Šajā saistībā skat. ģenerāladvokātes J. Kokotes [J. Kokott] secinājumus lietā Polija/Parlaments un Padome (C‑358/14, EU:C:2015:848, 177.–188. punkts), kur norādīts, ka šajā lietā, neraugoties uz standarta formulējuma izmantošanu, dokumentārie pierādījumi bija pietiekami, taču ES iestādēm ieteikts izvairīties no vispārīgiem formulējumiem un papildināt preambulu ar pietiekami būtiskiem apgalvojumiem par subsidiaritātes principu, kas pielāgoti konkrētajam pasākumam.
75 Šajā saistībā skat. Öberg, J., “Subsidiarity as a Limit to the Exercise of EU Competences”, Yearbook of European Law, 36. sēj., Nr. 1, 2017, 391. lpp.
76 Komisijas priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, kas attiecas uz patvēruma un migrācijas pārvaldību un ar ko groza Padomes Direktīvu (EK) 2003/109 un ierosināto Regulu (ES) XXX/XXX [Patvēruma un migrācijas fonds], COM(2020) 610 final, 2020. gada 23. septembris (turpmāk – Priekšlikums). Šajā ziņā skat. arī Eiropas Reģionu komitejas atzinumu (OV 2021, C 175, 32. lpp.), 26. punkts, kā arī Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas atzinumu (OV 2021, C 155, 58. lpp.), 1.1. punkts.
77 Priekšlikums, minēts šo secinājumu 76. zemsvītras piezīmē, paskaidrojuma raksts, 2.4. iedaļa.
78 Priekšlikums, minēts šo secinājumu 76. zemsvītras piezīmē, paskaidrojuma raksts, 1.1. iedaļa (mans izcēlums).
79 Eiropas Parlamenta Izpētes dienests, The European Commission’s New Pact on Asylum and Migration: Horizontal substitute impact assessment, PE 694.210, 2021. gada augusts (turpmāk – Parlamenta veiktais ietekmes vērtējums), 4.3. iedaļa, jo īpaši 4.3.2. iedaļa.
80 Parlamenta veiktais ietekmes vērtējums, minēts šo secinājumu 79. punktā, 50. lpp.
81 Eiropas Parlamenta 1986. gada 9. oktobra rezolūcija par iniciatīvu attiecībā uz sarunām Padomē par kopējas Eiropas bēgļu politikas izstrādi (OV 1986, C 283, 74. lpp.), 3. punkts.
82 Komisijas paziņojums Padomei un Eiropas Parlamentam par imigrāciju, SEC(91) 1855, galīgā redakcija, 1991. gada 23. oktobris, 2. un 8. lpp.
83 Komisijas paziņojums Padomei un Eiropas Parlamentam par imigrācijas un patvēruma politiku, COM(94) 23, galīgā redakcija, 1994. gada 23. februāris, 1. lpp.
84 Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam, Padomei, Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejai un Reģionu komitejai par stiprinātu ES iekšējo solidaritāti patvēruma jomā. ES programma labākai atbildības sadalei un savstarpējās uzticēšanās vairošanai, COM(2011) 835, galīgā redakcija, 2011. gada 2. decembris, 1. lpp.
85 Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei par Eiropas patvēruma un migrācijas pārvaldības stratēģiju, COM(2026) 45 final, 2026. gada 29. janvāris, 12. lpp. (mans izcēlums).