1.

Šīs lietas notikumi risinās Ģēras‑Mošonas‑Šopronas [Győr-Moson-Sopron] meģes Lāzi [Lázi] ciematā (Ungārijā), kurā atrodas karjers, kur iegūst smilti, mālu un granti. Ungārijas inovāciju un tehnoloģiju ministrs (turpmāk tekstā – “ministrs”) aizliedza pieteikuma iesniedzējas, Ungārijas sabiedrības, plānoto citas Ungārijas sabiedrības, kam piederēja attiecīgais karjers, iegādi. Lēmumā, ar kuru tika pamatots šis veto, ministrs paskaidroja, ka būtu pretrunā Ungārijas valsts interesēm ļaut sabiedrībai, kura netieši pieder kādai Bermudu salu sabiedrībai, pārņemt kontroli pār sabiedrību, kas darbojas būvmateriālu ieguves jomā.

2.

Minētais lēmums tika apstrīdēts Fővárosi Törvényszék (Galvaspilsētas Budapeštas tiesa, Ungārija). Šī tiesa lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu it īpaši lūdz sniegt norādījumus par to, vai Ungārijas tiesību norma, kas ļāva ministram uzlikt veto attiecīgajam darījumam, ir saderīga ar LESD 65. panta 1. punkta b) apakšpunktu un Regulu (ES) 2019/452 (turpmāk tekstā – “Izvērtēšanas regula”) ( 2 ).

3.

Vēl svarīgāks jautājums, uz kuru Tiesai tādēļ būs jāatbild, ir par to, vai trešās valsts līdzdalība Savienības sabiedrībā noteiktos apstākļos var apdraudēt dalībvalstu sabiedrisko kārtību vai sabiedrisko drošību. Ja man šādu jautājumu uzdotu pirms 20 gadiem, man nebūtu šaubu par to, ka runa ir par protekcionismu, kādu nepieļauj brīva un atvērta tirgus ekonomika.

4.

Tomēr tajā laikā tādi jēdzieni kā “draudzīgās valstis” (friend‑shoring) vai “ārējo ieguldījumu izvērtēšana” bija mazāk zināmi ārpus valsts drošības aprindām, un pārliecināts globalizācijas piekritējs tos noteikti būtu uzskatījis par “netīriem” ( 3 ). Tomēr tagad šie jēdzieni veido Eiropas Savienības tirdzniecības politikas jaunos mērķus ( 4 ).

5.

Pasaule ir mainījusies, kā to redz un izjūt ikviens Savienības pilsonis, – vai tie būtu tukši lielveikalu plaukti, vai arī lielāki rēķini par elektroenerģiju. Patiesi, Krievijas agresija Ukrainā ir sāpīgi atklājusi apdraudējumus, ko rada atkarība no vakardienas tirdzniecības partneru labās gribas ( 5 ). Tādēļ un it īpaši tad, ja tiek piedāvāti pasākumi, kas, kā varētu apgalvot, ir solis atpakaļ Eiropas Savienības iekšējā tirgus atvērtībā pret tirdzniecību ar trešām valstīm, nebūtu jāizdara pārsteidzīgi secinājumi – rītdienas stratēģiskās ģeopolitiskās intereses var ietekmēt šodienas saistības attiecībā uz brīvo tirdzniecību.

6.

Kā šīs intereses tiek pārvērstas tiesību normās, un kā tiek sadalītas regulatīvās pilnvaras starp Eiropas Savienību un tās dalībvalstīm? Šajā lietā Tiesai ir jāatrisina šis konstitucionālais jautājums par Savienības kompetenci attiecībā uz trešo valstu izcelsmes tiešajiem ieguldījumiem. Šajā vērtējumā īpaša nozīme ir tam, ka ar Lisabonas līgumu “ārvalstu tiešo ieguldījumu” jēdziens ir iekļauts kopējās tirdzniecības politikas darbības jomā. Kā tas saskan ar jēdzienu “tiešie ieguldījumi”, kā tas ir ietverts noteikumos par kapitāla brīvu apriti? Kādā mērā tiešie ieguldījumi no ārvalstīm ietilpst Savienības ekskluzīvajā kompetencē regulēt tirdzniecību, un ciktāl tie joprojām ir daļa no iekšējā tirgus dalītās kompetences? Savukārt, lai atbildētu uz šiem jautājumiem, būtu jānoskaidro, cik liela rīcības brīvība saskaņā ar pašreizējo Līguma regulējumu dalībvalstīm ir, lai izvērtētu un aizliegtu to teritorijā esošu sabiedrību iegādi sabiedriskās kārtības vai sabiedriskās drošības apsvērumu dēļ.

7.

Xella Magyarország Építőanyagipari Kft. (turpmāk tekstā – “prasītāja”) ir Ungārijas sabiedrība, kas ražo betona izstrādājumus būvniecībai. Tā 100 % pieder Vācijas sabiedrībai Xella Baustoffe GmbH (turpmāk tekstā – “Xella Germany”). Minētā Vācijas sabiedrība pieder Luksemburgas sabiedrībai Xella International S.A. (turpmāk tekstā – “Xella Luxembourg”), kas savukārt pieder Bermudu salās reģistrētai sabiedrībai LSF10 XL Investments Limited (turpmāk tekstā – “Bermudu salu sabiedrība”). No iesniedzējtiesas uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem izriet, ka Bermudu salu sabiedrība ir Amerikas Savienoto Valstu privātā kapitāla sabiedrības Lone Star Funds X (turpmāk tekstā – “Lone Star”) meitasuzņēmums. Lone Star dibinātājs un īpašnieks ir fiziska persona – Īrijas pilsonis.

8.

“Janes és Társa” Szállítmányozó, Kereskedelmi és Vendéglátó Kft. (turpmāk tekstā – “Janes”) ir Ungārijas sabiedrība, kam pieder karjers Ungārijā. Tā nodarbojas ar noteiktu būvmateriālu, proti, smilts, grants un māla, ieguvi. Tās saražotā šo materiālu produkcija veido 0,52 % no Ungārijas valsts produkcijas. Kā norādījusi iesniedzējtiesa, prasītāja ir lielākā Janes pircēja, kas iegādājas aptuveni 90 % no visas tās produkcijas. Atlikušos 10 % no Janes iegūtā materiāla iegādājas vietējie būvniecības uzņēmumi.

9.

Prasītāja 2020. gada 29. oktobrī risināja sarunas par visu Janes akciju pārņemšanu.

10.

Šajā lietā aplūkotā Ungārijas tiesību norma (turpmāk tekstā – “2020. gada Likums LVIII”) ( 6 ) tostarp paredz, ka par “stratēģisko uzņēmumu” pārņemšanu, ko veic “ārvalstu ieguldītāji”, ir jāpaziņo ministram. Saskaņā ar minētā likuma 276. panta 2. punkta a) apakšpunktu jēdziens “ārvalstu ieguldītājs” ietver ne tikai trešās valsts valstspiederīgo vai juridisku personu, bet arī Ungārijā vai citā dalībvalstī reģistrētu sabiedrību, kurā trešās valsts fiziskajai vai juridiskajai personai ir “vairākuma kontrole” ( 7 ). Ņemot vērā Valdības dekrēta Nr. 289/2020 1. pielikuma 22. kategorijas (“kritiski svarīgas izejvielas”) 8. apakškategorijas (“cita veida ieguve un karjeru izstrāde”) aptvertās darbības ( 8 ), šķiet, ir atzīts, ka Janes ir uzskatāma par “stratēģisku sabiedrību” 2020. gada Likuma LVIII izpratnē ( 9 ).

11.

Prasītāja, ņemot vērā, ka tā netieši pieder ārvalstu sabiedrībai un ka Janes ir uzskatāma par “stratēģisku sabiedrību”, paziņoja ministram par plānoto pārņemšanu.

12.

Ar 2021. gada 20. jūlija lēmumu ministrs aizliedza šo iegādi (turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”). Minētais lēmums tika pieņemts saskaņā ar 2020. gada Likuma LVIII 283. pantu, kas ministram dod tiesības pārbaudīt, vai paziņotais darījums kaitē vai draud kaitēt Ungārijas valsts interesēm, sabiedriskajai drošībai vai sabiedriskajai kārtībai. Ja ministrs uzskata, ka tas tā ir, viņam darījums ir jāaizliedz.

13.

Apstrīdētajam lēmumam pievienotajā pamatojumā ministrs ir norādījis, ka prasītājas īpašumtiesību struktūru veido Vācijas sabiedrības tiešas īpašumtiesības un Luksemburgas un Bermudu salās reģistrētu sabiedrību netiešas īpašumtiesības. Kā apgalvojis ministrs, viena no problēmām, kas raksturo celtniecības nozari Ungārijā, ir nepietiekams celtniecībai nepieciešamo izejmateriālu daudzums. Būvmateriālu ražošanas jomā ievērojama tirgus daļa jau pieder ārvalstu sabiedrībām. Tāpat ministrs ir uzsvēris izejmateriālu ieguves drošības un paredzamības stratēģisko nozīmi. Ja Janes nonāktu Bermudu salās reģistrētu sabiedrību kontrolē, tas ilgtermiņā apdraudētu būvmateriālu piegādes nodrošināšanu.

14.

Prasītāja cēla prasību par apstrīdēto lēmumu iesniedzējtiesā. Pēc būtības tā apgalvo, ka tas ir kapitāla brīvas aprites ierobežojums, ko nevar pamatot ar LESD 65. panta 1. punkta b) apakšpunktu.

15.

Ņemot vērā šo faktisko un juridisko situāciju, Fővárosi Törvényszék (Galvaspilsētas Budapeštas tiesa) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:

16.

Rakstveida apsvērumus ir iesniegušas prasītāja, Itālijas un Ungārijas valdības, kā arī Eiropas Komisija. Ungārijas valdība un Eiropas Komisija sniedza mutvārdu apsvērumus tiesas sēdē, kas notika 2022. gada 8. decembrī.

17.

Šie secinājumi ir strukturēti šādi. Vispirms paskaidrošu, kā es saprotu to, kāpēc iesniedzējtiesa ir uzdevusi Tiesai pirmo jautājumu ( 10 ). Attiecīgi ierosināšu pārformulēt šo jautājumu (A). Tad novērtēšu, kā Savienības tiesības ir piemērojamas dalībvalstu tiešo ārvalstu ieguldījumu izvērtēšanas mehānismiem (B). Atbilde uz šo jautājumu ir būtiska gan Tiesas kompetencei (C), gan 2020. gada Likuma LVIII saderības ar Savienības tiesībām novērtējumam, kam pievērsīšos šo secinājumu pēdējā daļā (D).

18.

Iesniedzējtiesai ir jāizlemj, vai apstiprināt vai atcelt apstrīdēto lēmumu. Tomēr tās pirmais jautājums nav formulēts tā, lai vaicātu Tiesai par minētā lēmuma saderību ar Savienības tiesībām. Drīzāk šķiet, ka iesniedzējtiesa vaicāja tikai par vienu no iespējamiem scenārijiem, kurā šis lēmums tiktu atzīts par spēkā neesošu, proti, Ungārijas kompetences trūkumu, lai ieviestu 2020. gada Likumu LVIII. Ja Ungārijai vispār nebūtu atļauts pieņemt 2020. gada Likumu LVIII, apstrīdētais lēmums, domājams, būtu automātiski zaudējis spēku.

19.

Iesniedzējtiesa galvenokārt pauda bažas par divu 2020. gada Likuma LVIII noteikumu atbilstību Savienības tiesībām, tādējādi izvirzot divus atsevišķus Savienības tiesību interpretācijas jautājumus. Pirmkārt, tās atsaukšanās uz 276. panta 2. punkta a) apakšpunktu it īpaši rada jautājumu par to, vai valsts mehānismi ārvalstu tiešo ieguldījumu izvērtēšanai var attiekties uz trešās valsts izcelsmes tiešajiem ieguldījumiem, kurus veic ar Savienībā reģistrētu sabiedrību starpniecību. Otrkārt, atsaukšanās uz 283. panta 1. punkta b) apakšpunktu rada jautājumu par to, kādus nosacījumus Savienības tiesības paredz individuālu izvērtēšanas lēmumu pieņemšanai.

20.

Manuprāt, atbilde, kas Tiesai jāsniedz, nenozīmē, ka iesniedzējtiesai būs tikai bināra izvēle (proti, vai nu atzīt šo likumu par spēkā esošu kompetences jautājumā un piemērojamu šajā lietā, vai arī to atzīt par esošu pretrunā Savienības tiesībām un tādējādi nepiemērojamu). Drīzāk atbilde, kas Tiesai jāsniedz uz pirmo jautājumu, iesniedzējtiesai būtu jākalpo par kritēriju, lai noteiktu, ko Savienības tiesības prasa attiecībā uz 2020. gada Likumu LVIII, lai uz tā pamata pieņemtie lēmumi pēc būtības tiktu uzskatīti par spēkā esošiem. Tādējādi, pat ja no šīs lietas izrietošā atbilde ļautu iesniedzējtiesai secināt, ka Likums LVIII, ja to interpretē atbilstoši Savienības tiesībām, var tikt izmantots kā juridiskais pamats ministra pieņemto lēmumu pārbaudei, tas vēl neļauj secināt, ka arī konkrētais lēmums, par kuru ir runa šajā lietā, var tikt uzskatīts par spēkā esošu. Iesniedzējtiesai tik un tā pašai ir jāpārbauda, vai šis lēmums atbilst Savienības tiesībās noteiktajām prasībām.

21.

Tāpēc ierosinu pārformulēt pirmo jautājumu šādi: vai LES 4. panta 2. punkts, LESD 65. panta 1. punkta b) apakšpunkts un Izvērtēšanas regula ļauj – un, ja ļauj, tad ar kādiem nosacījumiem – dalībvalstij pieņemt likumu, saskaņā ar kuru Savienības uzņēmumiem, ko netieši kontrolē trešās valsts fiziska vai juridiska persona, ir pienākums paziņot par savu nodomu iegūt kontroli pār šajā dalībvalstī reģistrētu uzņēmumu un kurš pēc šādas paziņošanas ļauj iestādēm aizliegt veikt paziņoto iegādi, pamatojoties uz to, ka tā var radīt apdraudējumu dalībvalsts interesēm, sabiedriskajai kārtībai vai sabiedriskajai drošībai, jo iegādājamais uzņēmums iegūst izejvielas, piemēram, smilti, granti un mālu, un piegādā šīs izejvielas vietējai būvniecības nozarei?

22.

Iesniedzējtiesa apšauba 2020. gada Likuma LVIII atbilstību Savienības tiesībām un savā jautājumā piemin LESD 65. panta 1. punktu un Izvērtēšanas regulu. Savukārt Komisija uzskata, ka Izvērtēšanas regula nav piemērojama. Tā ierosina šo lietu atrisināt, pamatojoties tikai uz Līguma noteikumiem par brīvību veikt uzņēmējdarbību. Tādējādi vispirms ir jānoskaidro, kuri no šiem dažādajiem Savienības primāro un sekundāro tiesību elementiem ir būtiski, lai atbildētu uz pirmo Tiesai uzdoto jautājumu.

23.

Ar Lisabonas līgumu tika paplašināta kopējās tirdzniecības politikas darbības joma, LESD 207. panta 1. punktā uzskaitītajās kompetencēs iekļaujot “ārvalstu tiešos ieguldījumus”. Atzinumā 2/15 (Brīvās tirdzniecības nolīgums starp Eiropas Savienību un Singapūras Republiku) ( 11 ) Tiesa pirmo reizi piešķīra nozīmi šim paplašinājumam. Tā paskaidroja, ka šis jēdziens jāsaprot kā tāds, kas ietver “ieguldījumus, kurus [šīs] trešās valsts fiziskās vai juridiskās personas ir veikušas Savienībā un otrādi un kuri dod iespēju faktiski piedalīties sabiedrības, kas veic saimniecisku darbību, vadībā vai kontrolē” ( 12 ). Lai paskaidrotu jēdzienu “ārvalstu tiešie ieguldījumi”, kas ietverts LESD 207. panta 1. punktā, Tiesa izmantoja tādu pašu definīciju kā tā, kuru tā bija izmantojusi, lai raksturotu iekšējā tirgus jēdzienu “tiešie ieguldījumi”. Tā konstatēja, ka tiešie ieguldījumi “ir visdažādākie ieguldījumi, kurus izdara fiziskas vai juridiskas personas un kuri palīdz izveidot vai saglabāt stabilas un tiešas saiknes starp personu, kas nodrošina kapitālu, un uzņēmumiem, kam kapitāls ir darīts pieejams saimnieciskas darbības veikšanai. Līdzdalība uzņēmumā, kas ir izveidots akciju sabiedrības formā, ir tiešs ieguldījums, ja akcionāra īpašumā esošās akcijas sniedz tam iespēju faktiski piedalīties šīs sabiedrības vadībā vai kontrolē” ( 13 ).

24.

No šā atzinuma citētās daļas izriet divas tūlītējas sekas. Pirmkārt, Tiesas interpretācija uz kopējās tirdzniecības politikas jomu attiecina to pašu tiešo ieguldījumu definīciju, kas jau kādu laiku tiek izmantota judikatūrā iekšējā tirgus lietās ( 14 ). Otrkārt, LESD 207. panta 1. punktā ietvertais ārvalstu tiešo ieguldījumu jēdziens no šīs jomas izslēdz mazākuma vai īstermiņa ieguldījumus ( 15 ).

25.

Saskaņā ar LESD 3. panta 1. punkta e) apakšpunktu kopējā tirdzniecības politika ietilpst Eiropas Savienības ekskluzīvajā kompetencē. Ārvalstu tiešo ieguldījumu iekļaušana šīs politikas darbības jomā ļauj Savienībai visaptverošā un saskaņotā veidā (proti, izslēdzot iespējamo regulējumu dalībvalstu līmenī) īstenot tirdzniecības politiku, kas aptver visu ārvalstīs veikto ieguldījumu dzīves ciklu. Tādējādi kopējās tirdzniecības politikas “paplašinātā” darbības joma nodrošina, ka Savienības tirdzniecības darbības attiecībā uz trešām valstīm joprojām ir dinamiskas un spēj attīstīties atbilstoši starptautiskās tirdzniecības būtībai ( 16 ).

26.

Ņemot to vērā, nevaru nepamanīt zināmu pārklāšanos un pretrunu ar iekšējā tirgus dalīto kompetenci, kuru izraisījis šis papildinājums.

27.

Tiešie ieguldījumi ir arī daļa no kapitāla brīvas aprites un tādējādi ietilpst iekšējā tirgus darbības jomā ( 17 ). Tomēr, ja ieguldījumi šķērso tikai ES iekšējās robežas, uz tiem var attiekties vai nu brīvības veikt uzņēmējdarbību (LESD 49. un 54. pants), vai kapitāla brīvas aprites (LESD 63. panta 1. punkts) darbības joma atkarībā no attiecīgās līdzdalības formas ( 18 ). No vienas puses, tiešos ieguldījumus, tas ir, līdzdalību uzņēmumā, kas dod ieguldītājam iespēju efektīvi piedalīties attiecīgā uzņēmuma vadībā un kontrolē, reglamentē noteikumi par brīvību veikt uzņēmējdarbību ( 19 ). No otras puses, īstermiņa vai mazākuma ieguldījumi, tas ir, akciju iegāde tikai ar nolūku veikt finansiālu ieguldījumu bez nodoma ietekmēt attiecīgā uzņēmuma vadību un kontroli, ir jāvērtē vienīgi kapitāla brīvas aprites kontekstā ( 20 ).

28.

Tā kā regulējums attiecībā uz ieguldījumiem Savienības uzņēmumos, kurus veic citi Savienības uzņēmumi iekšējā tirgū, ir attiecīgi sadalīts starp divām tirgus brīvībām, trešo valstu uzņēmumu ieguldījumus reglamentē tikai noteikumi par kapitāla brīvu apriti. Pēdējā minētā ir unikāla ar to, ka tā ir vienīgā tirgus brīvība, kas balstās uz Līgumu un kas piešķir tiesības ne tikai Savienības subjektiem, bet arī trešo valstu uzņēmumiem.

29.

No iepriekš minētā izriet, ka kopš Lisabonas līguma spēkā stāšanās uz trešo valstu izcelsmes ieguldījumiem, kas nodrošina faktisku līdzdalību vai kontroli uzņēmumā, attiecas divas dažādas Savienības kompetences: ekskluzīvā kompetence (kopējā tirdzniecības politika) un dalītā kompetence (iekšējā tirgus noteikumi par kapitāla brīvu apriti). Katrā no šīm jomām dalībvalstīm ir atšķirīgs vienpusējas regulatīvās rīcības tvērums. Principā tām ir liegts veikt vienpusējas darbības ekskluzīvās kompetences jomā (pat tad, ja Savienība nav rīkojusies), turpretī dalītas kompetences gadījumā dalībvalstis var rīkoties, kamēr vien to neliedz Savienības līmenī pieņemti pasākumi ( 21 ).

30.

Šī pārklāšanās rada jautājumu par robežu starp šiem diviem kompetenču veidiem un liek man pievērsties Izvērtēšanas regulas piemērošanai.

31.

Izvērtēšanas regulā, kas pieņemta kā kopējās tirdzniecības politikas pasākums, pamatojoties uz LESD 207. panta 1. punktu, ir atspoguļota Savienības likumdevēja atbilde uz subjektīvu politikas vajadzību, kas ir radusies saistībā ar pārmaiņām vispārējā ekonomiskajā kārtībā ( 22 ).

32.

Izvērtēšanas regulu es savā ziņā raksturotu kā “pīļknābi” – savādu radījumu salīdzinājumā ar LESD 288. pantā paredzētajiem “parastā” veida noteikumiem ( 23 ). Ar šādiem tiesību instrumentiem Savienības likumdevējs parasti pieņem saistošus noteikumus, kas ir tieši piemērojami visās dalībvalstīs. Tomēr Izvērtēšanas regula nenosaka saistošus noteikumus un arī neparedz kopēju mehānismu ārvalstu tiešo ieguldījumu izvērtēšanai. Tā drīzāk tikai atļauj – un tādējādi pat neuzliek pienākumu – dalībvalstīm ieviest tiesību normas, kas reglamentē ārvalstu tiešo ieguldījumu izvērtēšanu ( 24 ). Papildus minētajai atļaujai regula arī nosaka kopēju standartu sistēmu, kam jāatbilst valsts mehānismiem (ja tie tiek ieviesti), tādējādi tikai daļēji saskaņojot spēkā esošās valstu tiesību normas.

33.

Viens no veidiem, kā izskaidrot šo likumdošanas izvēli, ir uzskatīt Izvērtēšanas regulu par līdzekli, ar ko novērš plaisu starp dalīto kompetenci regulēt (ārvalstu) tiešos ieguldījumus no iekšējā tirgus perspektīvas un kompetenci noteikt vienotu pieeju “ārvalstu tiešo ieguldījumu” izvērtēšanai, īstenojot Eiropas Savienības kompetenci kopējās tirdzniecības politikas jomā ( 25 ).

34.

Manuprāt, šis arguments ir diezgan pamatots. Pirms Izvērtēšanas regulas stāšanās spēkā vairākas dalībvalstis bija ieviesušas pasākumus, lai izvērtētu kapitāla apriti no trešām valstīm to teritorijā ( 26 ). Šie mehānismi atspoguļoja dalībvalstu sabiedriskās kārtības vai drošības apsvērumus, kas varētu būt saistīti ar noteiktu kapitāla apriti no ārvalstīm. Saskaņā ar dalībvalstu dalīto kompetenci iekšējā tirgus jautājumos būtu bijis pilnīgi likumīgi šos valsts pasākumus balstīt uz LESD 65. panta 1. punkta b) apakšpunktā atļautajām atkāpēm ( 27 ). Tomēr, kopš ar Lisabonas līgumu “ārvalstu tiešo ieguldījumu” jomā ietilpstošā kapitāla aprite tika iekļauta ekskluzīvajā kopējās tirdzniecības politikas kompetencē, šie valstu mehānismi, kas regulē kapitāla apriti no trešām valstīm, neapšaubāmi zaudēja spēku.

35.

No šāda viedokļa raugoties, Izvērtēšanas regulu var uzskatīt par tādu, ar ko tiek atjaunots dalībvalstīs pastāvošo ārvalstu tiešo ieguldījumu izvērtēšanas mehānismu tiesiskums ( 28 ). Citiem vārdiem, Izvērtēšanas regula “deleģē” kompetences atpakaļ dalībvalstīm jomā, kurā tās šīs kompetences ir zaudējušas ar Lisabonas līguma stāšanos spēkā ( 29 ).

36.

Likumsakarīgi rodas jautājums, vai kopīgās tirdzniecības politikas kompetenci var izmantot kā instrumentu, lai saskaņotu valstu tiesību normas. Kā paskaidrots, Izvērtēšanas regula ietver dažus noteikumus, kas jāievēro visiem dalībvalstu izvērtēšanas mehānismiem. Tādējādi varētu paust nostāju, ka valsts tiesību normu saskaņošana, kas ļauj izvērtēt ārvalstu tiešos ieguldījumus, būtu jābalsta uz iekšējā tirgus noteikumiem, piemēram, LESD 64. pantu. Tomēr uzskatu – tas vien, ka ar Savienības pasākumu tiek saskaņotas valstu tiesību normas, ne vienmēr izslēdz šo pasākumu no kopējās tirdzniecības politikas darbības jomas. Patiesi, Savienības pasākums var ietilpt kopējās tirdzniecības politikas darbības jomā, ja šis pasākums “galvenokārt ir domāts, lai veicinātu, atvieglotu vai reglamentētu [tirdzniecību ar vienu vai vairākām trešām valstīm], un tieši un tūlītēji to ietekmē” ( 30 ). Ir skaidrs, ka ārvalstu tiešo ieguldījumu izvērtēšanai paredzēto valsts mehānismu saskaņošanai ir šāda ietekme ( 31 ).

37.

Ņemot vērā iepriekš minēto, Izvērtēšanas regulu, ar kuru vienlaikus tiek saglabāti valstu izvērtēšanas mehānismi un tiek ieviesti daži kopīgi noteikumi, var uzskatīt par veidu, kā īstenot LESD 207. panta 6. punktu. Minētā tiesību norma nosaka, ka kompetences, kas Savienībai piešķirtas saskaņā ar kopējo tirdzniecības politiku, neietekmē kompetenču savstarpējo sadalījumu starp Savienību un tās dalībvalstīm. Ņemot vērā to, ka trešo valstu izcelsmes tiešie ieguldījumi joprojām ir arī iekšējā tirgus jautājums (t.i., dalīta kompetence), tāda kopēja “ārvalstu” tiešo ieguldījumu izvērtēšanas mehānisma ieviešana, kas aizstātu pašu dalībvalstu mehānismus, būtu jāpamato no subsidiaritātes viedokļa. Tas varētu izskaidrot Savienības likumdevēja izvēli (vismaz pagaidām) ( 32 ) izmantot decentralizētu sistēmu ārvalstu tiešo ieguldījumu izvērtēšanai, kura atbilst dalībvalstu regulējuma izvēlēm. Šīs izvēles tomēr nosaka iekšējā tirgus noteikumi, tostarp tie, kas reglamentē atkāpes no tirgus pamatbrīvībām.

38.

Iepriekš minētais man ļauj secināt, ka nav šķēršļu, lai tādu valsts mehānismu “ārvalstu” tiešo ieguldījumu izvērtēšanai, kāds ir izveidots ar 2020. gada Likumu LVIII, iekļautu Izvērtēšanas regulas tvērumā.

39.

Tas liek man ieņemt Komisijas nostāju. Komisija uzskata, ka šajā lietā Izvērtēšanas regulu nevar piemērot, jo saskaņā ar šo regulu izvērtēšanu nevar attiecināt uz Savienības uzņēmumiem. Prasītāja, kuras plānotie ieguldījumi tika aizliegti, ir Savienībā reģistrēta sabiedrība. Saskaņā ar LESD 54. pantu un attiecīgo judikatūru sabiedrības “valstspiederība” ir atkarīga tikai no tās juridiskās adreses, bet līdzdalībai šajā sabiedrībā nav nozīmes ( 33 ).

40.

Tiesas sēdē Komisija uzsvēra, ka saskaņā ar Izvērtēšanas regulas 2. panta 2. punktu “ārvalstu ieguldītājs” ir trešās valsts uzņēmums, kas plāno veikt vai ir veicis ārvalstu tiešos ieguldījumus. Tā īpaši uzsvēra, ka šī definīcija attiecas tikai uz “trešās valsts” fizisku vai juridisku personu. Attiecīgi šo regulu principā nevarot piemērot Savienībā reģistrētām sabiedrībām. Tādējādi prasītāju, kas ir Ungārijā reģistrēta sabiedrība, nevarot uzskatīt par trešās valsts uzņēmumu. Izvērtēšanas regula neesot piemērojama “ratione personae”.

41.

Manuprāt, Komisija apsvērumos par Izvērtēšanas nepiemērojamību klaji neievēro regulas 2. panta 1. punktu. Minētajā tiesību normā ir definēts tas, kas šīs regulas izpratnē tiek saprasts kā ārvalstu tiešie ieguldījumi. Tie ir “jebkāda veida ieguldījumi, kurus ārvalstu ieguldītājs veic ar mērķi izveidot vai saglabāt stabilas un tiešas saiknes starp ārvalstu ieguldītāju un uzņēmēju vai uzņēmumu, kam kapitāls ir darīts pieejams saimnieciskas darbības veikšanai kādā dalībvalstī, tostarp ieguldījumi, kuri nodrošina faktisku dalību tāda uzņēmuma pārvaldībā vai kontrolē, kas veic saimniecisku darbību” ( 34 ).

42.

Izvērtēšanas regulas tvērumā, kā noteikts regulas 1. panta 1. punktā, ietilpst tāda regulējuma izveide, kuru dalībvalstis izmanto, lai izvērtētu ārvalstu tiešos ieguldījumus Eiropas Savienībā. Savukārt šis jēdziens ietver jebkāda veida ieguldījumus, ar kuriem ārvalstu ieguldītājs iegūst faktisku līdzdalību ES uzņēmumā vai kontroli pār to.

43.

Pats par sevi saprotams, ka Izvērtēšanas regula attiecas tikai uz ārvalstu ieguldītājiem. Tomēr, lai būtu iespējama šādu ieguldītāju kontrole, tajā ir ietverti visi iespējamie ieguldījumu veidi, ar kuru starpniecību ārvalstu ieguldītājs iegūst kontroli pār Savienības uzņēmumu. Citiem vārdiem, tā neparedz nekādus ierobežojumus attiecībā uz struktūru vai pašu ieguldījumu procesu. Attiecīgi, lai ieguldījumi ietilptu Izvērtēšanas regulas tvērumā, ieguldījumu process nav obligāti jāveic tieši (piemēram, ja ārvalstu ieguldītājs iegūst kontroli pār Savienības uzņēmumu, tieši pērkot savas akcijas), bet to var veikt netieši (piemēram, ja ārvalstu ieguldītājs iegūst kontroli pār Savienības uzņēmumu, iegādājoties savas akcijas ar cita Savienības uzņēmuma starpniecību). Svarīgi ir, kurš galu galā iegūst kontroli pār attiecīgo Savienības uzņēmumu.

44.

Itālijas valdība atbalsta šādu Izvērtēšanas regulas tvēruma interpretāciju. Tā šajā ziņā norāda arī uz būtisku kontekstuālu argumentu. Izvērtēšanas regulas 4. panta 2. punkta a) apakšpunktā to faktoru uzskaitījumā, kurus var ņemt vērā, lai noteiktu, vai tieši ārvalstu ieguldījumi var ietekmēt drošību vai sabiedrisko kārtību, ir noteikts, ka var ņemt vērā “to, vai ārvalstu ieguldītāju tieši vai netieši kontrolē trešās valsts valdība”. Attiecīgi Itālijas valdība norāda, ka, ja trešās valsts ieguldītāja netiešai kontrolei ir nozīme, lai noteiktu, vai trešā valsts ir atbildīga par konkrētajiem ieguldījumiem, tai ir jābūt nozīmei arī attiecībā uz Savienībā reģistrētu ieguldītāju, kuru faktiski var kontrolēt trešās valsts ieguldītājs. Tādējādi Izvērtēšanas regula ietverot “netiešus” ārvalstu tiešos ieguldījumus.

45.

Manuprāt, jebkāda cita interpretācija būtu pretrunā Izvērtēšanas regulas mērķim, tas ir, nodrošināt ārvalstu tiešo ieguldījumu izvērtēšanu, lai varētu noteikt, vai attiecīgie ieguldījumi var apdraudēt (vai vismaz draud apdraudēt) Eiropas Savienības vai dalībvalstu sabiedrisko kārtību vai drošību. Tas vienlīdz attiecas gan uz tiešu iegādi no ārvalstīm, gan arī uz pasākumiem, ar kuriem kapitāls tiek nodots Savienībā reģistrētai vienībai, lai iegādātos konkrētu objektu. Manuprāt, piekrītot Komisijas nostājai un balstoties tikai uz formālo sabiedrības galvenās mītnes vietas kritēriju, neņemot vērā to, kurš ar konkrēto darījumu iegūst kontroli pār ieguldījumu objektu, tiktu ignorēta gan uzņēmējdarbības realitāte, gan arī ārvalstu tiešo ieguldījumu izvērtēšanas mērķis ( 35 ).

46.

Gan rakstveida apsvērumos, gan tiesas sēdē Komisija pauda nostāju, ka “netieši” ārvalstu tiešie ieguldījumi var ietilpt Izvērtēšanas regulas tvērumā tikai izņēmuma kārtā, lai izvairītos no izvērtēšanas mehānismu apiešanas. Komisija norāda, ka Izvērtēšanas regulā ir atsauce uz apiešanu tās preambulas 10. apsvērumā un tās 3. panta 6. punktā ir prasīts, lai dalībvalstis, kas ir ieviesušas izvērtēšanas mehānismus, veiktu pasākumus, kas nepieciešami, lai atklātu un novērstu valsts izvērtēšanas mehānismu un ar to saistīto izvērtēšanas lēmumu apiešanu. Jēdziens “apiešana” attiecas uz “ieguldījumiem no Savienības” tikai tad, ja šie ieguldījumi (i) tiek veikti “ar fiktīviem mehānismiem”, (ii) ja [tie] nav saistīti ar ekonomisko realitāti” un (iii) ja ar tiem “apiet izvērtēšanas mehānismus un izvērtēšanas lēmumus”. Šķiet, ka šajā gadījumā tas tā nav.

47.

Tomēr, ja vien apiešana nav konstatēta, izmantojot citu, īpaši šim nolūkam izstrādātu instrumentu, pats izvērtēšanas mehānisma apiešanas konstatēšanas akts prasa konkrēta kapitāldarījuma izvērtēšanu. Citiem vārdiem, darījumam vispirms ir jāietilpst Izvērtēšanas regulas tvērumā, lai varētu noteikt, vai tā mērķis patiešām ir apiet valsts izvērtēšanas mehānismus vai lēmumus.

48.

Katrā ziņā, izslēdzot no Izvērtēšanas regulas tvēruma tāda darījuma veidu, kāds tiek aplūkots šajā lietā, tiktu noniecināts ārvalstu tiešo ieguldījumu izvērtēšanas mērķis, un tas apdraud Savienības intereses. Patiesi, tāda “ex ante” instrumenta nolūkos, kāds ir valstu ieguldījumu izvērtēšanas mehānisms, kāda ir atšķirība starp trešās valsts ieguldītāju, kas iegūst kontroli pār stratēģisku Savienības uzņēmumu tieši no ārvalstīm, un ieguldītāju, kas iegūst šādu kontroli ar cita Savienības uzņēmuma starpniecību? Abos gadījumos ārvalstu ieguldītājs iegūst kontroli pār attiecīgo Savienības uzņēmumu un tādējādi iegūst iespēju noteikt šā uzņēmuma nākotni – vai nu to vadīt atbilstoši tirgus nosacījumiem, vai atņemt tam visus vērtīgos aktīvus (mūsu gadījumā, piemēram, appludināt karjeru, padarot to neizmantojamu), vai uzņēmumu pārdot tālāk, vai arī to vienkārši pilnībā slēgt. Lietas būtība ir tāda, ka ārvalstu ieguldītājs iegūst kontroli pār stratēģisku Savienības uzņēmumu.

49.

Manuprāt, Izvērtēšanas regulas mērķis tieši ir novērst iespējamu trešās valsts kontroli, ja tiek uzskatīts, ka konkrētie ieguldījumi rada draudus drošībai vai sabiedriskajai kārtībai. Attiecīgi iesaku Tiesai atzīt, ka arī “netieši” ārvalstu tiešie ieguldījumi, kas veikti ar Savienībā reģistrēta uzņēmuma starpniecību, arī var ietilpt Izvērtēšanas regulas tvērumā, ja šādi ieguldījumi ļautu ārvalstu ieguldītājam iegūt kontroli pār iegādāto uzņēmumu.

50.

Ņemot vērā iepriekš minēto, vajadzētu būt skaidram, ka trešās valsts izcelsmes tiešo ieguldījumu, kas veikti ar Savienībā reģistrēta uzņēmuma starpniecību, izvērtēšana automātiski nenozīmē, ka šādi ieguldījumi var tikt aizliegti bez jebkādiem papildu nosacījumiem. Nevar neņemt vērā, ka Savienības uzņēmumu iegādes, ko veic trešo valstu ieguldītāji, izvērtēšana jau pati par sevi ir šķērslis attiecīgo četru tirgus brīvību īstenošanai ( 36 ).

51.

Manuprāt, ja kāda joma ir Savienības kompetences pārklāšanās jautājums, Savienības likumdevējam ir pienācīgi jāņem vērā bažas, kas rodas abās jomās. Tāpēc, pat ja Savienības likumdevējs ir pieņēmis tiesību aktus, pamatojoties uz LESD 207. panta 1. punktu kā dominējošo juridisko pamatu ( 37 ), tam bija pienākums ņemt vērā tiesības, kas izriet no Līguma noteikumiem par četrām tirgus brīvībām, neatkarīgi no tā, vai šīs tiesības attiecas uz Savienības vai trešo valstu uzņēmumiem. Citiem vārdiem, lai gan Izvērtēšanas regula LESD 207. panta 1. punkta aizsegā “pilnvaro” dalībvalstis ieviest ārvalstu tiešo ieguldījumu izvērtēšanas mehānismus, pamatojoties uz to, ka šādi ieguldījumi var izraisīt bažas par sabiedrisko kārtību un drošību, šī regula nevar “izvairīties” no LESD 65. panta 1. punkta prasībām. Tieši šādā kontekstā būtu jāsaprot atsauce Izvērtēšanas regulas 4. apsvērumā uz LESD 65. panta 1. punktu ( 38 ).

52.

Izvērtēšanas regula patiesībā atspoguļo iespējamos pamatojumus un tātad netieši arī vispārējos kritērijus brīvas aprites tiesību ierobežojuma samērīguma novērtējumam, kuri izriet no Līguma noteikumiem par atkāpēm. Tas it īpaši izriet no regulas 4. panta, kurā ir sniegts neizsmeļošs to faktoru uzskaitījums, kurus dalībvalstis var ņemt vērā, nosakot, vai konkrēts ārvalstu kapitāla darījums var ietekmēt drošību vai sabiedrisko kārtību.

53.

Ja noteikumi attiecībā uz iekšējo tirgu nebūtu iekļauti Izvērtēšanas regulā un uz šā pamata atļautajos valstu mehānismos, tad tirgus brīvības, kas pieejamas visām Savienības sabiedrībām, varētu tikt nesamērīgi apgrūtinātas tāpēc vien, ka šajās sabiedrībās ir ārvalstu līdzdalība. Lai izvairītos no šo brīvību pārkāpuma, tādas valsts tiesību normas kā 2020. gada Likums LVIII, kuru Izvērtēšanas regula atļauj, nebūtu jāizslēdz no potenciālas pārbaudes saskaņā ar Līguma noteikumiem par iekšējo tirgu. Drīzāk es uzsvērtu, ka ikvienam darījumam, uz kuru attiecas izvērtēšanas mehānisms, ir jāpiemēro pilnīga samērīguma pārbaude saskaņā ar LESD 65. panta 1. punktā noteiktajiem kritērijiem ( 39 ).

54.

Apkopojot iepriekš izklāstīto, uzskatu, ka tāda valsts tiesību norma kā 2020. gada Likums LVIII ietilpst Izvērtēšanas regulas tvērumā, pat ja tā ļauj izvērtēt “netiešos” ārvalstu tiešos ieguldījumus, kas veikti ar Savienības uzņēmuma starpniecību.

55.

Izvērtēšanas regulas piemērojamība atrisina arī jautājumu par Tiesas kompetenci šajā lietā.

56.

Šo jautājumu izvirzīja Komisija, kuras ieskatā šī lieta ir vienīgi iekšējā tirgus jautājums. Visus valsts tiesā izskatāmā strīda elementus var uzskatīt par Ungārijas “iekšējiem” elementiem, t.i., tādiem, kas skar tikai Ungāriju, – Ungārijas sabiedrība vēlas iegādāties citu Ungārijas sabiedrību, taču to liedz Ungārijas tiesību normas. Iekšējās situācijas neietilpst iekšējā tirgus noteikumu tvērumā. Tomēr, neraugoties uz šā iebilduma izvirzīšanu, Komisija tomēr secināja, ka Tiesai ir kompetence, pamatojoties uz to, ka prasītāja pilnībā pieder Xella Germany. Tas, pēc Komisijas domām, rada iespēju nekvalificēt šo lietu kā “iekšēju”, t.i., tādu, kas skar tikai vienu dalībvalsti.

57.

Tiesas sēdē šie apsvērumi par kompetenci izraisīja diskusijas par to, kas situāciju padara “iekšēju”, kā arī par to, kurus elementus var ņemt vērā, lai darījumu starp divām vienas dalībvalsts sabiedrībām kvalificētu par “pārrobežu” darījumu ( 40 ). Ņemot vērā arī iespēju šajā lietā izskatāmo situāciju kvalificēt par iekšēju, izvērtās arī diskusija par Tiesas sprieduma Ullens de Schooten nozīmību ( 41 ).

58.

Lai gan uzskatu, ka šie jautājumi ir intriģējoši un Tiesas judikatūrā ir tikai daļēji izskaidroti, atturēšos no vēlmes tos apspriest šajos secinājumos. Es vienkārši neuzskatu, ka tie ir būtiski šīs lietas apstākļos.

59.

Kā paskaidrots šo secinājumu 49. un 54. punktā, šī lieta ietilpst Izvērtēšanas regulas tvērumā. Secinu, ka prasītājas iecerēto Janes iegādi var kvalificēt par “ārvalstu tiešajiem ieguldījumiem” Izvērtēšanas regulas izpratnē. Tā kā pamatlietā aplūkotais strīds ietilpst Savienības tiesību aktu – kuru mērķis tostarp ir saskaņot valstu izvērtēšanas mehānismus – tvērumā, jautājums par to, vai attiecīgā situācija ir “iekšēja”, nav būtisks. Tiesas kompetenci nosaka, pamatojoties tikai uz Savienības sekundāro tiesību piemērojamību izskatāmajam strīdam ( 42 ).

60.

Kā tika apstiprināts tiesas sēdē, papildu arguments šīs lietas kvalificēšanai šādā veidā ir tas, ka Ungārijas valdība uzskata, ka 2020. gada Likums LVIII ietilpst Izvērtēšanas regulas tvērumā. Patiesi, kā to apstiprināja arī Komisija, Ungārijas valdība, pildot savas saistības saskaņā ar regulas 3. panta 7. punktu, paziņoja Komisijai par minēto tiesību aktu. Saskaņā ar minēto paziņojumu un atbilstoši šīs regulas 3. panta 8. punktam Komisija pēc tam publicēja attiecīgo Ungārijas tiesību aktu kā daļu no dalībvalstu izvērtēšanas mehānismu saraksta. Ņemot vērā to, ka 2020. gada Likums LVIII, kā uzskata iesniedzējtiesa, ir tiesību akts, kas ir piemērojams izskatāmajā lietā, jo tas bija apstrīdētā lēmuma juridiskais pamats, Savienības tiesību piemērojamība un prejudiciālā nolēmuma procedūrā Tiesai lūgtās interpretācijas lietderība ir acīmredzama. Prasītais precizējums ļaus iesniedzējtiesai izvērtēt, vai 2020. gada Likums LVIII pārsniedz Savienības tiesībās noteiktās robežas.

61.

Ja Tiesa tomēr nepiekristu manai izpratnei par kompetenci šajā lietā, īsumā piedāvāju trīs citas kompetences noteikšanas iespējas.

62.

Pirmkārt, lai gan es neesmu dedzīga šīs judikatūras piekritēja, ir acīmredzams, ka Tiesai varētu būt kompetence, pamatojoties uz Ungārijas izvērtēšanas mehānisma iespējamām pārrobežu sekām ( 43 ). Nevar diskutēt par to, ka “nav neiespējami”, ka citas dalībvalsts uzņēmums, kas pieder trešās valsts uzņēmumam, varētu būt ieinteresēts iegādāties “stratēģisku” Ungārijas sabiedrību. To ir viegli iedomāties šajā gadījumā, ņemot vērā, ka iegādi tikpat labi varēja tieši veikt Xella Germany. Attiecīgajai Ungārijas tiesību normai tādējādi ir iespējamas pārrobežu sekas.

63.

Otrkārt, iedvesmu varētu smelties arī no sprieduma Felixstowe Dock un Railway Company u.c. ( 44 ). Tādā gadījumā prasītājas, Apvienotās Karalistes sabiedrības, varētu atsaukties uz to Luksemburgas meitasuzņēmuma brīvību veikt uzņēmējdarbību, jo tām “nodokļu nolūkos tiktu piemērots mazāk izdevīgs režīms [šīs Luksemburgas saistītājsabiedrības dēļ] nekā tad, ja tās būtu saistītas ar zaudējumus nesošo sabiedrību ar Apvienotajā Karalistē reģistrētas saistītājsabiedrības starpniecību” ( 45 ). Tādējādi kompetenci var noteikt gan attiecībā uz šajā lietā aplūkoto(-ajām) Savienības mātessabiedrību(-ām) (Xella Germany un Xella Luxembourg) un Lone Star galīgo faktisko īpašnieku (Īrijas valstspiederīgo), pamatojoties uz brīvību veikt uzņēmējdarbību, gan attiecībā uz trešās valsts “vecāsmātes” sabiedrību (Bermudu salu sabiedrību), pamatojoties uz kapitāla brīvu apriti.

64.

Visbeidzot, pastāv pat iespēja noteikt abstraktu kompetenci, pamatojoties uz 2020. gada Likuma LVIII 276. panta 3. punktā ietverto spriedumam Dzodzi līdzīgo ( 46 ) atsauci uz “stratēģiskas sabiedrības” definīciju (kas, šķiet, saskaņo šo definīciju ar Izvērtēšanas regulas 4. panta 1. punkta a)–e) apakšpunktu) un 2020. gada Likuma LVIII 283. panta 1. punkta b) apakšpunktu par ministra pamatojuma robežām, lai izmantotu viņam piešķirtās veto pilnvaras (kur ir atsauce uz LESD 52. panta 1. punktu un 65. panta 1. punktu).

65.

Neatkarīgi no tā, kā lieta ir formulēta, Tiesai ir kompetence atbildēt uz iesniedzējtiesas uzdotajiem jautājumiem.

66.

Kā paskaidrots šo secinājumu 50.–53. punktā, visiem dalībvalstu izvērtēšanas mehānismiem, kas atļauti ar Izvērtēšanas regulu, ir jāatbilst Līgumā paredzētajām iekšējā tirgus brīvībām.

67.

Tiesa uzskata, ka visi pasākumi, kas aizliedz, kavē tirgus brīvību izmantošanu vai padara to mazāk pievilcīgu, ir šo brīvību ierobežojumi ( 47 ).

68.

Izvērtēšanas mehānisma pastāvēšana pati par sevi mazina trešo valstu izcelsmes tiešo ieguldījumu pievilcību. Apstrīdētais lēmums, ar kuru aizliegta Janes iegāde, acīmredzami padara tiesību ieguldīt Savienības uzņēmumā (pamatojoties uz LESD 63. panta 1. punktu) un tiesību veikt uzņēmējdarbību (pamatojoties uz LESD 49. un 54. pantu) izmantošanu ne tikai mazāk pievilcīgu, bet arī faktiski pat pilnībā neiespējamu ( 48 ).

69.

Tomēr pamatbrīvību izmantošanas ierobežojumi ir iespējami, ja tie ir pamatoti ar leģitīmiem apsvērumiem sabiedrības interesēs un ja tie ir piemēroti un nepieciešami šo interešu aizsardzībai. Tas, vai šīs divas prasības – par pieņemamu pamatojumu un samērīgumu – ir izpildītas, ir jāpārbauda tiesā, pamatojoties uz Savienības tiesībām. Valsts tiesību aktiem, piemēram, 2020. gada Likumam LVIII, kā arī atsevišķiem uz tiem balstītiem lēmumiem ir jāatbilst nosacījumiem, ko tiem izvirza Savienības tiesības. Attiecīgi, arī ņemot vērā to, ka prejudiciālā nolēmuma procedūrā Tiesas kompetencē ir tikai sniegt Savienības tiesībās izvirzīto nosacījumu interpretāciju, iesniedzējtiesai būs jāizvērtē, vai 2020. gada Likums LVIII, kā to ir piemērojis ministrs, atbilst šiem nosacījumiem.

70.

Izvērtēšanas regulas 1. panta 1. punkts ļauj ar valsts izvērtēšanas mehānismiem ierobežot kapitāla plūsmas, pamatojoties uz diviem iespējamiem apsvērumiem, proti, drošības aizsardzība, no vienas puses, un sabiedriskās kārtības aizsardzība, no otras puses. Šajā ziņā šī regula izmanto pamatojumus, kas jau ir noteikti Līgumā ( 49 ), kā arī Eiropas Savienībai saistošajos starptautiskajos nolīgumos ( 50 ). Konkrētāk, regulas 35. apsvērumā ir paskaidrots, ka tās īstenošanai, ko veic Eiropas Savienība vai tās dalībvalstis, ir jāatbilst Vispārējās vienošanās par pakalpojumu tirdzniecību (GATS) XIV panta a) punktam un XIV bis pantam ( 51 ), kā arī – vispārīgākā nozīmē – Savienības tiesībām.

71.

Šajā lietā uzdotais jautājums attiecas tikai uz pamatojumu ar sabiedriskās kārtības vai drošības iemesliem, kā paredzēts LESD 65. panta 1. punkta b) apakšpunktā. Jāatzīmē, ka tie paši apsvērumi ir paredzēti arī kā iespējamie pamatojumi LESD 52. panta 1. punktā ietvertajam brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumam. Tādēļ pievērsīšos šo pamatojumu traktējumam Tiesas judikatūrā.

72.

Vispirms jāpaskaidro – un tas, manuprāt, sniedz atbildi uz iesniedzējtiesas atsauci uz LES 4. panta 2. punktu –, ka dalībvalstis principā joprojām var brīvi noteikt sabiedriskās kārtības un sabiedriskās drošības prasības, ņemot vērā savas nacionālās vajadzības ( 52 ). Šie apsvērumi katrā laikmetā un katrā dalībvalstī var atšķirties ( 53 ). Savienības tiesības nereglamentē šos noteikšanas aspektus.

73.

Tomēr Savienības tiesības nosaka valsts politikas izvēles satvaru, pieprasot, lai pamatojošie apsvērumi tiktu interpretēti šauri, ņemot vērā, ka tie pieļauj atkāpes no noteikuma, uz kura pamata tiešie ieguldījumi principā tiek liberalizēti ( 54 ). Attiecīgi uz šiem pamatojumiem var atsaukties tikai tad, ja pastāv reāls un pietiekami nopietns apdraudējums sabiedrības pamatinteresēm ( 55 ), pat ja pastāv tikai tāda varbūtība ( 56 ).

74.

Tādēļ dalībvalstij ir jāpaskaidro, pirmkārt, kāpēc intereses, kas izraisa attiecīgo ierobežojumu, tās sabiedrībā tiek uzskatītas par pamatinteresēm, un, otrkārt, kāpēc ierobežotā darbība ir reāls un pietiekami nopietns apdraudējums šīm pamatinteresēm.

75.

Kā norādījusi Ungārijas valdība, 2020. gada Likuma LVIII mērķis ir aizsargāt divas Ungārijas sabiedrības pamatintereses. Pirmkārt, tās ir intereses novērst spekulatīvu iegādi nozarēs, kas tiek uzskatītas par stratēģiski svarīgām Ungārijas ekonomikai, it īpaši pēc Covid‑19 pandēmijas. Otrkārt, tās ir intereses aizsargāt piegādes drošību, šajā gadījumā attiecībā uz smilti, granti un mālu Ungārijā.

76.

Manuprāt – un arī prasītāja, Itālijas valdība un Komisija tam piekrīt –, Ungārijas valdības minētais pirmais pamats nevar būt pieņemams saskaņā ar sabiedriskās kārtības izņēmumu. No judikatūras izriet, ka abstrakti, tikai ekonomiski apsvērumi nevar pamatot šķēršļus kādai no pamatbrīvībām ( 57 ). Vēlos paskaidrot, ka es neapstrīdu, ka noteiktos apstākļos tāda veselības krīze kā Covid‑19 var izraisīt spekulatīvu ieguldījumu pieaugumu no ārvalstīm. Tomēr šādi ieguldījumi ir daļa no ekonomiskās dzīves. Tie ir daļa no ieguldījumu fondu, kāds ir Lone Star, uzņēmējdarbības stratēģijas. Tāpēc Ungārijas tautsaimniecības pasargāšana no spekulatīviem ieguldījumiem pati par sevi nevar tikt uzskatīta par interesēm, kas var tikt aizsargātas sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ ( 58 ).

77.

Tiesa gan ir paskaidrojusi, ka noteiktos apstākļos apsvērumi, kas citādi nav pieņemami, lai ierobežotu darījumus starp iekšējā tirgus subjektiem, var pamatot šķērsli trešās valsts izcelsmes kapitāla apritei. Tādējādi spriedumā Test Claimants in the FII Group Litigation Tiesa paskaidroja, ka “nevar izslēgt, ka dalībvalsts var pierādīt, ka kapitāla aprites ierobežojums uz vai no trešām valstīm ir pamatots ar kādu konkrētu iemeslu, bet šis pats pamatojums tādos pašos apstākļos nav pieņemams kapitāla aprites ierobežojumam starp dalībvalstīm” ( 59 ). Tomēr minētajā lietā un citās līdzīgās lietās Tiesas motivācija piekrist nošķirt pieņemamus pamatojumus Savienības iekšējā un ārpussavienības kontekstā bija augsta tiesiskās integrācijas pakāpe starp dalībvalstīm iekšējā tirgū (piemēram, ar nodokļu saskaņošanas starpniecību) pretstatā tam, ka nepastāv līdzīga līmeņa integrācija ar attiecīgo trešo valsti ( 60 ).

78.

Minētā judikatūra nav piemērojama šajā lietā. Manuprāt, augsta tiesiskās integrācijas pakāpe iekšējā tirgū nevar attaisnot paļaušanos uz tīri ekonomiskiem apsvērumiem, lai pamatotu spekulatīvu “netiešu” ārvalstu tiešo ieguldījumu ierobežošanu kopumā ( 61 ). Tā kā spekulatīvi ieguldījumi tiek uzskatīti par likumīgu uzņēmējdarbību un netiek īpaši reglamentēti iekšējā tirgū, tos nevar aizliegt, aizbildinoties ar sabiedriskās kārtības apsvērumu, tikai tāpēc vien, ka tie tieši vai netieši ir trešās valsts izcelsmes ieguldījumi.

79.

Otrais Ungārijas valdības minētais apsvērums, proti, piegādes drošība, manuprāt, var tikt izvirzīts vai nu kā sabiedriskās kārtības, vai arī kā sabiedriskās drošības jautājums.

80.

Šajā ziņā Ungārijas valdība būtībā paskaidro, ka būvmateriālu piegādes drošība ir svarīga valsts rūpnieciskajai un publiskajai infrastruktūrai, arī vietējā līmenī. Prasītāja, Itālijas valdība un Komisija norāda, ka šādas bažas principā un noteiktos apstākļos var pamatot iejaukšanos brīvas aprites noteikumos. Tomēr prasītāja un Komisija arī norāda, ka, viņuprāt, šis pamatojums šajā lietā nevarētu būt veiksmīgs.

81.

Tiesa līdz šim ir atzinusi vajadzību nodrošināt atsevišķu sabiedrisko pamatpakalpojumu piegādes drošību un tādu atsevišķu tīkla pakalpojumu pienācīgu darbību, kuri tiek uzskatīti par nepieciešamiem dalībvalsts ekonomiskajai un sociālajai dzīvei, kā pieņemamu pamatojumu saskaņā ar sabiedriskās kārtības izņēmumu ( 62 ).

82.

Līdz ar to tas, manuprāt, neizslēdz iespēju, ka konkrētu būvmateriālu piegādes nodrošināšana krīzes laikā no dalībvalsts viedokļa var tikt uzskatīta par svarīgu jautājumu, kas var attaisnot tirgus pamatbrīvības ierobežošanu, pamatojoties uz sabiedrisko kārtību (vai sabiedrisko drošību). Tas pats attiecas arī uz smilti, granti un mālu, neraugoties uz to, ka Komisija (vēl) nav iekļāvusi šos materiālus “kritisko” izejvielu sarakstā ( 63 ). Patiesi, ir pētījumi, kas apstiprina viedokli, ka šie materiāli ir ierobežotā daudzumā un ka to piegāde varētu radīt bažas ( 64 ). Tāpēc centienus nodrošināt smilts, grants un māla piegādi var uzskatīt par tādiem, kas ir sabiedrības pamatinteresēs.

83.

Ar šo viedokli saskan arī Izvērtēšanas regulas teksts. Regulas 4. pantā ir paredzēts, ka, nosakot, vai ārvalstu tiešie ieguldījumi varētu ietekmēt drošību vai sabiedrisko kārtību, dalībvalstis (un Komisija) var apsvērt kapitāla darījuma iespējamo ietekmi tostarp uz kritisku resursu piegādi, ieskaitot izejvielu piegādi. Līdzīgi saskaņā ar šīs pašas regulas 8. pantu Komisija var sniegt attiecīgajai dalībvalstij adresētu atzinumu, ja tā uzskata, ka ārvalstu tiešie ieguldījumi varētu ietekmēt Savienības interešu projektus un programmas, uz kurām attiecas Savienības tiesības par kritiskiem resursiem un kuras ir svarīgas drošībai vai sabiedriskajai kārtībai.

84.

Neraugoties uz šo vispārējo iespēju atsaukties uz vajadzību nodrošināt konkrētu izejvielu piegādes drošību, manuprāt, šīs lietas apstākļos ir grūti secināt, ka ārvalstu īpašumtiesības uz ražotāju, kas nodrošina tikai 0,52 % no saražotās smilts, grants un māla produkcijas Ungārijā, rada reālu un pietiekami nopietnu apdraudējumu Ungārijas piegādes ķēdes drošības pamatinteresēm.

85.

Ungārijas valdība, kad tā tika aicināta izteikties tiesas sēdē, nespēja sniegt pārliecinošu pamatojumu tam, kāpēc aizsardzība pret ārvalstu īpašumtiesībām uz Janes būtu Ungārijas sabiedrības pamatinteresēs (vai nu lokāli, vai valsts līmenī). Turklāt nav paskaidrots, kā šādas ārvalstu īpašumtiesības apdraud šo materiālu piegādi vietējiem būvniecības uzņēmumiem. Galu galā Janes jau šobrīd 90 % savas produkcijas pārdod prasītājai, bet tikai 10 % tiek pārdoti vietējiem uzņēmumiem ( 65 ).

86.

Mani noteikti nepārliecina Ungārijas valdības arguments, ka jebkuras ārvalstu īpašumtiesības uz karjeru vai uz uzņēmumu, kas pārvalda šādu karjeru, pašas par sevi var radīt apdraudējumu apgādes drošībai, kas tādējādi attaisnotu ārvalstu tiešo ieguldījumu ierobežošanu šādos mērķa objektos sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ. Manuprāt, pat ņemot vērā atšķirīgo tiesisko un politisko kontekstu Eiropas Savienībā un ārpus tās, nav saprātīga vai pārliecinoša iemesla, kāpēc attiecībā uz trešo valstu izcelsmes darījumiem dalībvalstis varētu darboties ar vispārējām aizdomām par visiem ārvalstu tiešajiem ieguldījumiem ( 66 ).

87.

Tādējādi, pat ja valsts tiesības, piemēram, 2020. gada Likums LVIII, principā varētu noteikt, ka “netiešu” ārvalstu tiešo ieguldījumu izvērtēšana ir pamatota ar nepieciešamību nodrošināt konkrētu izejvielu piegādes drošību, šis pamatojums var tikt izvirzīts tikai tad, ja var pierādīt, ka ārvalstu īpašumtiesības uz šo izejvielu avotu rada reālu un pietiekami nopietnu apdraudējumu piegādes drošībai vai nu konkrētam reģionam, vai visai Ungārijai.

88.

Lai gan iesniedzējtiesai ir jāpārbauda, vai apstrīdētajā lēmumā ir sniegts šāds pamatojums, vēlos norādīt, ka no tiesas lietas materiāliem neizriet, ka ministrs būtu paskaidrojis, vai un kā apstāklis, ka Janes netieši pieder ārvalstu sabiedrībai, rada reālu un nopietnu apdraudējumu grants, smilts un māla piegādes drošībai Ungārijā (valstī kopumā vai attiecīgajā reģionā).

89.

Tas gan nebūt nenozīmē, ka ar 2020. gada Likumu LVIII kā tādu tiek pārkāptas Savienības tiesības. Varētu būt pietiekami, ja minētajā likumā būtu atsauce uz Līguma pantiem, kas reglamentē atkāpes no tirgus pamatbrīvībām, kuras ministram ir jāievēro ( 67 ). Tomēr tā tas var būt tikai tad, ja Ungārijas tiesību izpratnē šī atsauce rada pietiekami skaidru pienākumu ministram katrā atsevišķā izvērtēšanas lēmumā paskaidrot, kāpēc konkrētie ārvalstu tiešie ieguldījumi rada reālu un pietiekami nopietnu apdraudējumu Ungārijas pamatinteresēm. Tā kā nepieciešamā precizitātes pakāpe, ar kādu šis pienākums uzlikts pašā tiesību akta tekstā, manuprāt, ir atkarīga no konkrētas dalībvalsts tiesību kultūras, šo jautājumu var izvērtēt tikai valsts tiesa.

90.

Valsts tiesību normās, kas reglamentē ārvalstu tiešo ieguldījumu izvērtēšanas mehānismus, būtu jāparedz arī prasība, ka katram izvērtēšanas lēmumam, ko ministrs pieņem, pamatojoties uz šīm tiesību normām, ir jābūt piemērotam un nepieciešamam, lai aizsargātu pret reālu apdraudējumu dalībvalsts sabiedrības pamatinteresēm.

91.

Tāpat kā attiecībā uz prasību, lai pats pamatojums atbilstu Līgumam (skat. šo secinājumu 89. punktu), varētu pietikt ar to, ka valsts tiesību normās ir tikai atsauce uz brīvas aprites noteikumiem, kas paredz šo brīvību ierobežojumu samērīguma pilnīgu pārbaudi. Svarīgi ir tas, lai šīs tiesību normas valsts izpildes iestādēm uzliktu pienākumu paskaidrot, kāpēc pieņemtais pasākums (piemēram, šajā gadījumā – Savienības uzņēmuma iegādes aizliegšana) ir samērīgs.

92.

Tas, vai konkrētais pasākums ir samērīgs, ir jāizvērtē valsts tiesai. Citiem vārdiem, ja iesniedzējtiesa uzskatītu, ka smilts, grants un māla piegāde ir Ungārijas sabiedrības pamatinteresēs, kas ir reāli apdraudētas, tai būtu arī jāizvērtē, vai aizliegums prasītājai iegādāties Janes būtu atbilde uz šo apdraudējumu. Tas nozīmē, ka apstrīdētajam lēmumam ir jābūt piemērotam un nepieciešamam, lai novērstu iespējamo apdraudējumu.

93.

Norādīšu vien to, ka no lietas materiālos esošās informācijas nav saprotams, kā ārvalstu sabiedrību netiešu īpašumtiesību aizliegums uzņēmumā Janes palīdz nodrošināt netraucētu smilts, grants un māla piegādi vietējiem būvniecības uzņēmumiem. Kā arī Tiesa norādīja tiesas sēdē, nekas neliedz Ungārijas uzņēmumam pārdot visu no karjera iegūto materiālu uzņēmumiem ārvalstīs. Tomēr pat pieņemot, ka kaut kādā veidā tiek konstatēta saikne ar norādīto mērķi, joprojām paliek neatbildēts (tikpat neizpētīts) jautājums par to, kāpēc tā vietā nevarēja izmantot mazāk ierobežojošu pasākumu, piemēram, vietējo izplatīšanas kvotu ar tirgus nosacījumiem.

94.

Tomēr, kā jau tika norādīts, iesniedzējtiesai galu galā ir jāizvērtē, vai ministrs ir pietiekami pamatojis, kādā veidā attiecīgais pasākums bija piemērots un nepieciešams (kā tas, manuprāt, nav).

95.

Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, iesaku Tiesai uz Fővárosi Törvényszék (Galvaspilsētas Budapeštas tiesa, Ungārija) uzdoto pirmo jautājumu atbildēt šādi:

LES 4. panta 2. punktam, LESD 65. panta 1. punkta b) apakšpunktam un Eiropas Parlamenta un Padomes Regulai (ES) 2019/452 (2019. gada 19. marts), ar ko izveido regulējumu ārvalstu tiešo ieguldījumu Savienībā izvērtēšanai,

nav pretrunā valsts tiesību akti, kas ļauj izvērtēt trešās valsts izcelsmes ārvalstu tiešos ieguldījumus Savienības uzņēmumā, kuri tiek veikti ar cita Savienības uzņēmuma starpniecību, ja šo ieguldījumu rezultātā trešās valsts uzņēmums faktiski piedalās tā Savienības uzņēmuma vadībā vai kontrolē, kurā tas ir ieguldījis.

Šādi valsts tiesību akti var paredzēt, ka darījuma izvērtēšana ir pamatota ar vajadzību nodrošināt konkrētu izejvielu piegādes drošību.

Šādos valsts tiesību aktos ir jāparedz, ka atsevišķos izvērtēšanas lēmumos ir jāpaskaidro, kāpēc konkrētie ārvalstu tiešie ieguldījumi rada reālu un pietiekami nopietnu apdraudējumu piegādes drošībai un kāpēc konkrētais izvērtēšanas lēmums ir piemērots un nepieciešams, lai novērstu šo apdraudējumu.