1.

Pagaidu darba aģentūras (turpmāk tekstā – “PDA”) nodarbina darba ņēmējus ar mērķi nodot tos citu uzņēmumu (turpmāk tekstā – “lietotājuzņēmumi”) rīcībā. Saskaņā ar līgumiem, kas noslēgti starp PDA un lietotājuzņēmumiem par darba ņēmēju nodošanu, PDA darbinieki, saglabājot darba attiecības ar pašu PDA, nonāk lietotājuzņēmuma uzraudzībā un vadībā.

2.

Tiesvedībā, saistībā ar kuru ir iesniegts šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu, iesniedzējtiesai ir jāizlemj, kurš sociālā nodrošinājuma tiesiskais regulējums attiecas uz Bulgārijas darba ņēmēju, kuru Bulgārijā reģistrēta PDA ir uz laiku norīkojusi darbā pie Vācijas darba devēja.

3.

Lai atrisinātu šo jautājumu, iesniedzējtiesa lūdz Tiesu interpretēt Regulas (EK) Nr. 987/2009 ( 2 ) 14. panta 2. punktu kopsakarā ar Regulas (EK) Nr. 883/2004 ( 3 ) 12. panta 1. punktu.

4.

Lai atbildētu uz tās vaicāto, ir jāprecizē, kāda tieši ir PDA nozīmīgu darbību būtība. Konkrētāk, šāda veida uzņēmumu “būtiskās darbības” ir jānodala no “darbībām, kuras saistītas tikai ar iekšējo pārvaldību”.

5.

Ar šīm divām vārdkopām Savienības likumdevējs Regulas Nr. 987/2009 14. panta 2. punktā ir iedzīvinājis Tiesas pastāvīgo judikatūru par Regulas Nr. 883/2004 12. panta 1. punktu. Tagad Tiesai ir sīkāk jāprecizē šī judikatūra attiecībā uz PDA.

6.

Saskaņā ar 2. panta (“Personas, uz kurām attiecas šī regula”) 1. punktu:

“1. Šī regula attiecas uz dalībvalstu piederīgajiem, uz bezvalstniekiem un uz bēgļiem, kas dzīvo dalībvalstī, kuri ir pakļauti vai bijuši pakļauti vienas vai vairāku dalībvalstu tiesību aktiem, kā arī uz viņu ģimenes locekļiem un viņu apgādību zaudējušām personām.”

7.

Regulas 11. pantā (“Vispārīgi noteikumi”) ir noteikts:

“1.   Personas, uz kurām attiecas šī regula, ir pakļautas tikai vienas dalībvalsts tiesību aktiem. Šos tiesību aktus nosaka saskaņā ar šo sadaļu.

[..]

3.   Ievērojot 12.–16. pantu:

[..].”

8.

Saskaņā ar 12. panta (“Īpaši noteikumi”) 1. punktu:

“Uz personu, kas kādā dalībvalstī veic darbību nodarbinātas personas statusā tāda darba devēja uzdevumā, kurš parasti tur veic savas darbības, un ko minētais darba devējs ir nosūtījis uz citu dalībvalsti veikt darbu minētā darba devēja uzdevumā, arī turpmāk attiecas pirmās minētās dalībvalsts tiesību akti, ja paredzamais minētā darba ilgums nepārsniedz 24 mēnešus un ja minētā persona nav nosūtīta aizstāt citu turp nosūtītu personu.”

9.

Regulas 14. panta (“Precizējumi attiecībā uz [Regulas Nr. 883/2004] 12. un 13. pantu”) 2. punktā ir noteikts:

“[Regulas Nr. 883/2004] 12. panta 1. punkta piemērošanas nolūkos frāze “kurš parasti tur veic savas darbības” attiecas uz darba devēju, kas dalībvalstī, kurā viņš veic uzņēmējdarbību [tas ir reģistrēts], parasti veic citas būtiskas darbības, nevis tās, kuras saistītas tikai ar iekšējo pārvaldību [..].”

10.

Saskaņā ar 19. pantu (“Informācijas sniegšana attiecīgajām personām un darba devējiem”):

“1.   Tās dalībvalsts kompetentā iestāde, kuras tiesību akti kļūst piemērojami, ievērojot [Regulas Nr. 883/2004] II sadaļu, informē attiecīgo personu un vajadzības gadījumā tās darba devēju(‑us) par pienākumiem, kas noteikti minētajos tiesību aktos. Kompetentā iestāde nodrošina vajadzīgo palīdzību, izpildot formalitātes, ko prasa minētie tiesību akti.

2.   Pēc attiecīgās personas vai darba devēja lūguma tās dalībvalsts kompetentā iestāde, kuras tiesību akti ir piemērojami, ievērojot [Regulas Nr. 883/2004] II sadaļu, nodrošina apliecinājumu, ka šādi tiesību akti ir piemērojami, un vajadzības gadījumā norāda, līdz kuram datumam un ar kādiem nosacījumiem.”

11.

Direktīvas 1. pantā ir norādīts:

“1.   Šo direktīvu piemēro dalībvalstī reģistrētiem uzņēmumiem, kuri saistībā ar starptautisku pakalpojumu sniegšanu norīko darba ņēmējus darbā kādā dalībvalstī saskaņā ar 3. punktu.

[..]

3.   Šo direktīvu piemēro, ciktāl 1. punktā minētie uzņēmumi veic vienu no šādiem starptautiskiem pasākumiem:

[..]

Gadījumā, kad darba ņēmējam, kuru, kā minēts c) apakšpunktā, pagaidu darbaspēka nodrošināšanas uzņēmums vai darbā iekārtošanas aģentūra ir izīrējusi lietotājuzņēmumam, ir jāveic darbs saistībā ar tādu starptautisku pakalpojumu sniegšanu a), b) vai c) apakšpunkta nozīmē, ko nodrošina lietotājuzņēmums tās dalībvalsts teritorijā, kas nav dalībvalsts, kurā darba ņēmējs parasti strādā pagaidu darbaspēka nodrošināšanas uzņēmumā vai darbā iekārtošanas aģentūrā, vai lietotājuzņēmumā, uzskata, ka darba ņēmēju darbā attiecīgās dalībvalsts teritorijā ir norīkojis tas pagaidu darbaspēka nodrošināšanas uzņēmums vai darbā iekārtošanas aģentūra, ar kuru darba ņēmējam ir darba attiecības. Pagaidu darbaspēka nodrošināšanas uzņēmums vai darbā iekārtošanas aģentūra tiek uzskatīta par 1. punktā minēto uzņēmumu un pilnībā atbilst attiecīgajiem šīs direktīvas un Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/67/ES [..] noteikumiem.

[..]”

12.

Saskaņā ar 1. pantu (“Darbības joma”):

“1.   Šī direktīva attiecas uz darba ņēmējiem, kam ir darba līgums vai darba attiecības ar pagaidu darba aģentūru un kas norīkoti lietotājuzņēmumos veikt pagaidu darbu to uzraudzībā un vadībā.

[..]”

13.

Direktīvas 2. pantā (“Mērķis”) ir noteikts:

“Šīs direktīvas mērķis ir nodrošināt pagaidu darba aģentūru darbinieku aizsardzību un uzlabot pagaidu darba aģentūru darba kvalitāti, nodrošinot 5. pantā izklāstīto vienlīdzīgas attieksmes principa piemērošanu pagaidu darba aģentūru darbiniekiem un atzīstot pagaidu darba aģentūras kā darba devējus, tajā pašā laikā ņemot vērā vajadzību izveidot piemērotu sistēmu pagaidu darba aģentūru darba izmantošanai, lai efektīvi palīdzētu radīt darba vietas un attīstīt elastīgas darba formas.”

14.

Saskaņā ar 4. pantu (“Patiesas norīkošanas konstatēšana un ļaunprātīgas izmantošanas un apiešanas novēršana”):

“1.   Direktīvas 96/71/EK īstenošanas, piemērošanas un izpildes nolūkā kompetentās iestādes veic visu to būtisko faktisko apstākļu vispārēju novērtējumu, kurus tās uzskata par nepieciešamiem, tostarp jo īpaši novērtējot šā panta 2. un 3. punktā minētos elementus. Šie elementi ir paredzēti, lai palīdzētu kompetentajām iestādēm veikt pārbaudes un kontroles, kā arī gadījumos, ja tām ir iemesls uzskatīt, ka darba ņēmējs, iespējams, nav uzskatāms par norīkotu saskaņā ar Direktīvu 96/71/EK. Minētie elementi ir indikatīvi kopējā veicamā novērtējuma faktori, un tādēļ tos neaplūko atsevišķi.

2.   Lai noteiktu, vai uzņēmums patiešām veic būtiskas darbības, kas nav tikai iekšējās vadības un/vai administratīvās darbības, kompetentās iestādes veic visu to faktisko apstākļu kopējo novērtējumu, kuri, ņemot vērā ilgāku laikposmu, raksturo minētās darbības, ko uzņēmums ir veicis dalībvalstī, kur tas veic uzņēmējdarbību [tas ir reģistrēts], un, ja nepieciešams, uzņēmējā dalībvalstī. Šādi elementi jo īpaši var būt:

15.

Kodeks na truda (Darba kodekss) 107.p pantā ir noteikts:

“(1)   Darba līgumā, kas ir noslēgts ar [PDA], ir jābūt noteiktam, ka darba ņēmējs uz noteiktu laiku tiks nosūtīts darbā lietotājuzņēmumā tā uzraudzībā un vadībā.

[..]

(7)   [PDA] veic savu darbību pēc tam, kad ir reģistrējušās Nodarbinātības aģentūrā saskaņā ar zakon za nasarchvane na zaetostta [Nodarbinātības veicināšanas likumā] noteiktajiem noteikumiem un kārtību.”

16.

Kodeks za sotsialnoto osiguryavane (Likums par sociālo apdrošināšanu) 4. punktā ir noteikts:

“Darba ņēmēji un nodarbinātie neatkarīgi no tā, kāda rakstura darbu tie veic, atlīdzības veida un ienākumu avota ir obligāti apdrošināmi pret riskiem, kas ir saistīti ar vispārēju saslimšanu, maternitāti, vispārējas saslimšanas rezultātā iestājušos invaliditāti, vecumu vai nāvi, nelaimes gadījumu darbā, arodslimību un bezdarbu saskaņā ar šo likumu [..].”

17.

Naredba za sluzhebnite komandirovki i spetsializatsii v chuzhbina (Noteikumi par darbinieku nosūtīšanu un specializācijas praksi ārzemēs) 2. panta 1. punktā ir norādīts:

“Norīkošana uz ārvalstīm ir personas nosūtīšana uz ārvalstīm, lai tā veiktu konkrētu darbu saskaņā ar tā uzņēmuma rīkojumu, kas nosūta attiecīgo personu.”

18.

“Team Power Europe” EOOD (turpmāk tekstā – “Team Power”) ir uzņēmums, kas dibināts saskaņā ar Bulgārijas tiesībām un sniedz pagaidu darba nodrošināšanas un darbiekārtošanas pakalpojumus.

19.

Team Power ir reģistrēta kā PDA Agentsia po zaetostta (Nodarbinātības aģentūra, Bulgārija), un tai ir oficiāla atļauja darbaspēka nodrošināšanas pakalpojumu sniegšanai Vācijā ( 7 ).

20.

2018. gada 8. oktobrīTeam Power noslēdza darba līgumu ar kādu Bulgārijas pilsoni (turpmāk tekstā – “darba ņēmējs”), saskaņā ar kuru darba ņēmējs tiek norīkots uz Vāciju strādāt sabiedrībā CLW Clausthaler Laser- und Werkstofftechnik GmbH tās vadībā un uzraudzībā.

21.

Šajā līgumā tika paredzēts, ka darba ņēmēja amata (kā “metālapstrādes iekārtu operatora”) pienākumus noteiks viņa lietotājuzņēmums un Team Power izmaksās darba algu.

22.

2019. gada 9. maijāTeam Power lūdza Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia po prihodite – Varna (Nacionālās ieņēmumu aģentūras Varnas teritoriālā direkcija, Bulgārija) izsniegt apliecību A1, kurā būtu apliecināts, ka uz darbā norīkošanas laiku darba ņēmējam ir piemērojamas Bulgārijas tiesības.

23.

Šajā pieteikumā bija norādīts, ka uz darbā norīkošanas laiku starp darba ņēmēju un Team Power esot saglabājušās darba tiesiskās attiecības un ka uzņēmumam esot pienākums izmaksāt viņam darba algu un veikt par viņu sociālās un veselības apdrošināšanas iemaksas.

24.

Ar 2019. gada 30. maija lēmumu kompetentā administratīvā iestāde atteica izsniegt pieprasīto apliecinājumu, jo neesot izpildīti divi kumulatīvie nosacījumi, kuru gadījumā darba ņēmējam joprojām varot tikt piemērotas Bulgārijas sociālā nodrošinājuma tiesību normas, proti, neesot saglabāta tieša saikne starp darba ņēmēju un darba devēju, un darba devējs būtisku daļu no savas darbības neveicot Bulgārijas teritorijā.

25.

Šis atteikums tika apstrīdēts augstākā iestādē, taču ar Direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Varna (Nacionālās ieņēmumu aģentūras Varnas teritoriālās direkcijas direktors) 2019. gada 11. jūnija lēmumu tika atstāts negrozīts.

26.

Pārsūdzību saņēmusī Administrativen sad – Varna (Varnas Administratīvā tiesa, Bulgārija) uzdod šādu prejudiciālu jautājumu:

“Vai [..] Regulas Nr. 987/2009 [..] 14. panta 2. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka, lai varētu uzskatīt, ka [PDA] parasti savu saimniecisko darbību veic dalībvalstī, kurā tā ir reģistrēta, tai savas darbaspēka nodrošināšanas darbības būtiska daļa ir jāveic ar lietotājuzņēmumiem, kuri ir reģistrēti tajā pašā dalībvalstī?”

27.

Iesniedzējtiesa uzskata:

28.

Tomēr iesniedzējtiesa uzskata, ka no Tiesas judikatūras neizriet, vai, lai izpildītu iepriekš minēto prasību: a) ir pietiekami ar to, ka darba devējs noslēdz nosūtītājā valstī ( 9 ) (šajā gadījumā – Bulgārijā) darba līgumus ar darba ņēmējiem, kurus norīko uz citu dalībvalsti (nodarbinātības valsti, šajā gadījumā – Vāciju); vai b) ir nepieciešamas arī, lai tas veiktu darbaspēka nodrošināšanas darbības klientiem, kas darbojas pirmās dalībvalsts teritorijā (Bulgārijā).

29.

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu tika saņemts Tiesas kancelejā 2019. gada 22. oktobrī.

30.

Rakstveida apsvērumus ir iesniegušas Team Power, Beļģijas, Bulgārijas, Igaunijas, Somijas un Francijas valdības, kā arī Komisija. Tās visas, izņemot Igaunijas valdību, piedalījās 2020. gada 13. oktobra tiesas sēdē, kurā piedalījās arī Polijas valdība.

31.

Team Power un Komisija ir vienisprātis, ka uz attiecīgo izņēmumu var atsaukties arī tāda PDA, kuras darbaspēka nodrošināšanas darbības būtiska daļa netiek veikta ar lietotājuzņēmumiem, kas darbojas tajā pašā nosūtītājā valstī, kurā tā ir reģistrēta.

32.

Team Power uzskata, ka starp spriedumā FTS noteiktajiem kritērijiem nav nosūtītājā valstī izpildīto līgumu skaita. Šā faktora norādei Administratīvās komisijas 2009. gada 12. jūnija Lēmumā Nr. A2 ( 10 ) neesot saistoša spēka.

33.

Team Power piebilst, ka nebūtu arī jāizvērtē apgrozījuma kritērijs, jo tas neatspoguļo PDA raksturiezīmes. Šo iezīmju rezultātā kvantitatīvo kritēriju ņemšana vērā esot izslēdzama.

34.

Komisija uzskata, ka, ņemot vērā PDA raksturiezīmes, ir pietiekami ar to, ka tajās ir darbinieki, kas strādā nosūtītājā valstī un tur pieņem darbā darba ņēmējus, kas tiks norīkoti veikt pagaidu darbu lietotājuzņēmumos. Ja ir izpildīts šis nosacījums, nekas neliedz PDA nolīgt darba ņēmējus, lai norīkotu tos darbā tikai lietotājuzņēmumos, kas ir reģistrēti citās dalībvalstīs.

35.

Tomēr Komisija norāda, ka iesniedzējtiesai būtu jāpārbauda citi faktori, lai varētu izslēgt Savienības tiesību normu ļaunprātīgu vai krāpniecisku izmantošanu ( 11 ).

36.

Beļģijas, Bulgārijas, Igaunijas, Somijas, Francijas un Polijas valdības uzskata, ka PDA darbaspēka nodrošināšanas darbības būtiska daļa ir jāveic ar uzņēmumiem, kas ir reģistrēti nosūtītājā valstī. Tas izrietētu no kritērijiem, kas ir noteikti spriedumā FTS un ko pēc tam Savienības likumdevējs ir kodificējis un papildinājis ar Administratīvās komisijas lēmumiem un Praktisko informatīvo materiālu par piemērojamiem tiesību aktiem ( 12 ), kuri ir attiecīgi pielāgoti PDA raksturiezīmēm.

37.

Tiesvedībā iestājušos valdību aizstāvētā nostāja balstās uz vairākiem argumentiem:

38.

Iesniedzējtiesas jautājums ir ļoti precīzs: vai – tālab, lai noskaidrotu, vai uz darba ņēmēju, ko darbā ir pieņēmusi Bulgārijas PDA norīkošanai darbā Vācijas uzņēmumā, attiecas Bulgārijas sociālā nodrošinājuma tiesību akti, – šai PDA savas darbaspēka nodrošināšanas darbības būtiska daļa ir jāveic ar lietotājuzņēmumiem, kas ir reģistrēti Bulgārijā?

39.

Regula Nr. 883/2004 ietver “pilnīg[u] un vienot[u] kolīziju normu sistēm[u], kuras mērķis ir nodrošināt, ka darba ņēmējiem, kas pārvietojas Eiropas Savienībā, tiek piemērota tikai vienas dalībvalsts sociālā nodrošinājuma sistēma, lai novērstu to, ka ir piemērojami vairāku dalībvalstu tiesību akti, un izvairītos no sarežģījumiem, kas tādēļ varētu rasties” ( 16 ).

40.

Šajā ziņā Regulas Nr. 883/2004 11. panta 1. punktā ir noteikts, ka personas, uz kurām attiecas šī regula, ir pakļautas tikai vienas dalībvalsts tiesību aktiem. Saskaņā ar šā paša panta 3. punkta a) apakšpunktu šī valsts būs tā, kurā minētā persona veic darbību nodarbinātas vai pašnodarbinātas personas statusā. Tādējādi tajā ir nostiprināts princips lex loci laboris.

41.

Tomēr šī kolīziju norma pieļauj izņēmumu, kas ir noteikts Regulas Nr. 883/2004 12. panta 1. punktā: “Uz personu, kas kādā dalībvalstī veic darbību nodarbinātas personas statusā tāda darba devēja uzdevumā, kurš parasti tur veic savas darbības, un ko minētais darba devējs ir nosūtījis uz citu dalībvalsti veikt darbu minētā darba devēja uzdevumā, arī turpmāk attiecas pirmās minētās dalībvalsts tiesību akti [..].” ( 17 )

42.

Saskaņā ar Tiesas judikatūru šā izņēmuma piemērošana ir pakārtota divu nosacījumu izpildei: a) starp darba devēju un darba ņēmēju norīkojuma laikā ir jāpastāv organiskai saiknei ( 18 ); un b) darba devējam ir jāveic “būtisk[a] darbīb[a] [nosūtītājas valsts] teritorijā” ( 19 ).

43.

Iesniedzējtiesa nešaubās, ka pirmais no šiem diviem nosacījumiem (organiskas saiknes pastāvēšana starp PDA un darba ņēmēju) ( 20 ) ir izpildīts, un koncentrējas uz otrā nosacījuma interpretācijas grūtībām.

44.

Proti, šīs interpretācijas grūtības ir saistītas ar jēdzienu “darbības parasta veikšana”, kas attiecas uz darba devējiem ar tik īpašām iezīmēm kā PDA, kurām piemēro Direktīvas 96/71 normas, jo tās darbojas kā “dalībvalstī reģistrēt[i] uzņēmum[i], kuri saistībā ar starptautisku pakalpojumu sniegšanu norīko darba ņēmējus darbā” (Direktīvas 96/71 1. panta 1. un 3. punkts).

45.

Tiesa “darbību parastās veikšanas” jēdzienu ir precizējusi gadu desmitiem ilgi judikatūrā, kas aizsākās ar 1970. gada 17. decembra spriedumu Manpower ( 21 ) un kas ir iestrādāta vēlākās Savienības tiesību normās līdz pat Direktīvai 2014/67.

46.

Regulas Nr. 987/2009, par kuras interpretāciju uzdod jautājumu iesniedzējtiesa, 14. panta 2. punktā ir precizēts, ka “frāze “kurš parasti tur veic savas darbības” attiecas uz darba devēju, kas dalībvalstī, kurā viņš veic uzņēmējdarbību [tas ir reģistrēts], parasti veic citas būtiskas darbības, nevis tās, kuras saistītas tikai ar iekšējo pārvaldību”.

47.

Iekļaujot šo precizējumu tiesību normas tekstā, Savienības likumdevējs ir pārņēmis divus precizējumus, ko bija veikusi Tiesa, proti, tām ir jābūt “būtiskām darbībām” ( 22 ), nevis “darbībām, kuras saistītas tikai ar iekšējo pārvaldību” ( 23 ).

48.

Regulas Nr. 987/2009 14. panta 2. punktā minot, ka parasti tiek veiktas “būtiskas darbības, nevis tās, kuras saistītas tikai ar iekšējo pārvaldību” ( 24 ), likumdevējs ir vēlējies uzsvērt spriedumos FTS un Plum rodamās vārdkopas “būtiskas darbības”kvalitatīvo ievirzi.

49.

Tādēļ noteicošais ir nevis veikto darbību skaits, bet gan tas, cik lielā mērā pēc tām var noteikt pašu darba devēja uzņēmuma raksturīgo darbību. Ja šis uzņēmums ir PDA, ir jāņem vērā tā īpašās iezīmes, kā Tiesa to ir darījusi spriedumā FTS.

50.

Saskaņā ar šo spriedumu tai “ir jāpārbauda visi kritēriji, kas raksturo [PDA] veikto darbību” ( 25 ). Starp šiem kritērijiem ir “tostarp”, bet ne tikai ( 26 ) tie kritēriji, kas lielā mērā pēc tam tika ietverti Direktīvas 2014/67 4. panta 2. punktā ( 27 ).

51.

Starp šiem kritērijiem nav tāda kritērija, ka PDA lielākā daļa savas darbības būtu jāveic, nodrošinot darbaspēku lietotājuzņēmumiem, kas ir reģistrēti valstī, kur tai pašai ir juridiskā adrese. Tomēr tas parādās Administratīvās komisijas lēmumos, piemēram, 1985. gada 17. oktobra Lēmumā Nr. 128 ( 28 ) par Regulas (EEK) Nr. 1408/71 14. panta 1. punkta a) apakšpunkta un 14.b panta 1. punkta piemērošanu.

52.

Tomēr Tiesa neuzskata, ka šie lēmumi būtu tai saistoši, lai arī tie var būt noderīgi iestādēm, kurām ir jāpiemēro Savienības tiesības sociālā nodrošinājuma jomā ( 29 ). Turklāt spriedumā FTS konkrēti šis nosacījums netika minēts vispār, lai arī tas bija parādījies jau 1985. gada Lēmumā Nr. 128 un 1996. gada Lēmumā Nr. 162 ( 30 ).

53.

Tiesai tagad ir jāizskaidro, vai šis konkrētais nosacījums tādos apstākļos kā šajā strīdā ir obligāta prasība Regulas Nr. 883/2004 12. panta 1. punkta izņēmuma piemērošanai.

54.

Atgādināšu Francijas valdības apgalvoto, ka Tiesa nav definējusi, kas ir PDA būtiskās darbības. Spriedumā FTS netika iztirzāts, kāds ir šāda veida darbību saturs, tādēļ nevar saprast, kur būtiskās darbības norobežojas no darbībām, kuras saistītas tikai ar iekšējo pārvaldību.

55.

Spriedumā FTS uzskaitīto kritēriju priekšnosacījums patiesībā ir būtiska satura esamība, taču tajos tas nav konkretizēts. Tādēļ šo kritēriju lietderīgums ir relatīvs, ja vien iepriekš netiek precizēts, kāda ir ar šiem kritērijiem raksturoto darbību būtība ( 31 ).

56.

Tā, piemēram, PDA administratīvā personāla darba vietas ņemšana vērā ir atkarīga no nozīmības, kāda cilvēkresursu pārvaldībai varētu būt šāda veida uzņēmumu, kas pieņem darbā darba ņēmējus, lai norīkotu viņus darbā citos uzņēmumos, darbību izpildē. Šis faktors nebūs vienlīdz būtisks būvuzņēmuma vai tīrīšanas pakalpojumu uzņēmuma un PDA gadījumā.

57.

Tādēļ ir jānosaka, kāda ir PDA raksturīgā (būtiskā) darbība vai, izsakoties Francijas valdības vārdiem, kāda ir šā veida uzņēmumu cœur de métier (pamatdarbība).

58.

Visi lietas dalībnieki ir vienisprātis, ka PDA raksturīgā darbība ir nodot darbaspēku lietotājuzņēmuma rīcībā.

59.

Šim uzdevumam loģiski ir nepieciešama virkne personāla atlases un darbā pieņemšanas sagatavošanas darbību, kuras lietā iestājušās valdības uzskata par tikai iekšēju pārvaldību. Team Power un Komisija savukārt uzskata, ka šīs sagatavošanas darbības ir PDA būtiskās darbības daļa un ka tādējādi tās ir uzskatāmas par PDA tipisko darbību.

60.

Saskaņā ar to attiecīgajiem viedokļiem:

61.

Tiesas judikatūras galvenās nostādnes šajā jomā ir izstrādātas, ņemot vērā tiesvedības, kurās darba ņēmējus ir nosūtījusi PDA ( 33 ) vai norīkojis būvuzņēmums ( 34 ). Manuprāt, kontrasts starp abu veidu darba devēju raksturīgajām darbībām var būt ilustrējošs, lai iezīmētu tā katra būtisko darbību apveidus.

62.

Būvuzņēmumu raksturīga darbība ir tieši fizisku būvdarbu veikšana. Lai to izdarītu, tiem ir jāveic virkne sagatavošanas darbību (piemēram, materiālu iegāde un darbaspēka atlase un pieņemšana darbā), un tam savukārt ir vajadzīga organizatoriska un administratīva struktūra.

63.

Konkrēti, darbaspēka atlase un nolīgšana būvuzņēmumiem ir tikai ar iekšējo pārvaldību saistīta darbība, kas ir instrumentāla attiecībā uz to galveno mērķi. Lai arī būdama instrumentāla tāpēc, ka būvniecībai ir nepieciešams darbaspēks, tā tomēr nav darbība, kuras dēļ tie ir kvalificējami par būvuzņēmumiem.

64.

Vieta, kurā būvuzņēmums veic savu būtisko darbību, loģiski ir tā vieta, kurā tas būvē celtnes. Tādēļ Tiesa uzskata, ka šāda veida uzņēmumi nevar izmantot Regulas Nr. 883/2004 12. panta 1. punkta izņēmumu, kad tie nosūta savus darba ņēmējus uz citu dalībvalsti (kas nav tā pati dalībvalsts, kurā tie ir reģistrēti), kurā tie veic “visas tās darbības, izņemot darbības, kas ir saistītas tikai ar iekšējo pārvaldību” ( 35 ).

65.

Darbaspēka atlase, vervēšana un pieņemšana darbā – kas, kā jau teicu, ir instrumentālas attiecībā uz darbību, kura definē būvuzņēmumu, – ir PDA raksturīgi un piederīgi uzdevumi ( 36 ). Būvuzņēmums ir tas, kurš nodarbojas ar celtniecību, savukārt PDA ir tieši tās, kas nodrošina citiem uzņēmumiem darbaspēku, ko tās iepriekš ir atlasījušas un pieņēmušas darbā.

66.

Darbinieku atlase un pieņemšana darbā tādējādi ir saistīta ar darbaspēka nodošanas darbību (norīkošana darbā). Runa ir par kontinuumu, kurā ir svarīgs gan brīdis, kad notiek norīkošana darbā šaurā nozīmē, gan process, kas ļauj atlasīt personu, kuras darbs tiek piedāvāts. PDA tikpat svarīga kā lietotājuzņēmumu, kam tiek nodrošināts darbaspēks, meklēšana ir arīdzan šā darbaspēka atlase un pieņemšana darbā.

67.

Tādēļ piekrītu Komisijai, ka PDA ir izpildījušas Regulas Nr. 883/2004 12. panta 1. punkta nosacījumu, līdzko tām ir kādi darbinieki, kuru uzdevums ir atlasīt darbaspēku, kas uz noteiktu laiku tiks norīkots darbā lietotājuzņēmumos, kuri ir reģistrēti jebkurā dalībvalstī un ne tikai vai ne galvenokārt tajā valstī, kurā ir reģistrēta pati PDA.

68.

Tādējādi ir nepieciešams nošķirt: a) PDA darbiniekus, kas nodarbojas ar darbaspēka atlasi, pieņemšanu darbā un piedāvāšanu lietotājuzņēmumiem; un b) darbiniekus, kas tiek atlasīti un pieņemti darbā un kas, joprojām saglabājot organisko saikni ar PDA, tiek norīkoti darbā lietotājuzņēmumos. Pirmie no minētajiem darbiniekiem veic PDA raksturīgo darbību, savukārt otrie ir PDA sniegtā pakalpojuma objekts.

69.

Ļaujot PDA pastāvēt kā likumīgām pakalpojuma (darbaspēka konjunkturāla nodrošināšana citiem tirgus dalībniekiem) sniedzējām ( 37 ), šis pakalpojums var tikt sniegts arī starptautiski un aizsargāts ar LESD 56. panta garantēto brīvību. Tāpat attiecībā uz to nevar arīdzan noteikt nepamatotus ierobežojumus.

70.

Neskarot apsvērumus, ko tūlīt paudīšu par ļaunprātīgas un krāpnieciskas izmantošanas apkarošanu šajā jomā, nevar aizmirst, ka Regulas Nr. 883/2004 12. panta 1. punkta “mērķis tostarp ir veicināt pakalpojumu sniegšanas brīvību par labu uzņēmumiem, kas to izmanto, nosūtot darba ņēmējus uz citām dalībvalstīm, kas nav tā, kurā šie uzņēmumi ir reģistrēti. Šādas normas mērķis tādējādi ir pārvarēt darba ņēmēju pārvietošanās brīvībai radītos šķēršļus, kā arī veicināt savstarpējo ekonomisko mijiedarbību un turklāt panākt, lai it īpaši darba ņēmēji un uzņēmumi nesaskartos ar administratīvajām grūtībām”. Šajā kontekstā var ietvert arī PDA darbību ( 38 ).

71.

Lai pārbaudītu, vai PDA, kuras atlasa, pieņem darbā un piedāvā darbaspēku, darba ņēmēju darbība notiek nosūtītājā valstī, valsts iestādes var izmantot dažus no spriedumā FTS noteiktajiem kritērijiem, proti: a) PDA juridiskā adrese; b) tās administrācijas adrese; c) dalībvalstī, kurā PDA ir reģistrēta, un citās dalībvalstīs strādājošā personāla lielums; un d) vieta, kurā pieņem darbā norīkotos darba ņēmējus.

72.

Šie nav visi spriedumā FTS minētie kritēriji: trūkst kritērija par vietu, kurā tiek noslēgti līgumi ar PDA lietotājuzņēmumiem, kritērija, kas attiecas uz šiem līgumiem piemērojamajiem tiesību aktiem, kā arī kritērija, kas attiecas uz apgrozījumu nosūtītājā valstī un citās dalībvalstīs.

73.

Uzskatu, ka pēdējie trīs kritēriji nepierāda faktisko PDA saikni ar nosūtītāju valsti: šī saikne drīzāk būs atkarīga no tā, ka darbinieki, kuri veic darbību, kas ir raksturīga pašai PDA, atlasa, pieņem darbā un piedāvā darbaspēku šajā dalībvalstī.

74.

It īpaši apgrozījuma kritērijs varētu tikt izmantots, lai konstatētu vietu, uz kuru tiek norīkots darbaspēks, bet ne tam, lai noteiktu, kur tiek veikta norīkojamo darba ņēmēju atlase un pieņemšana darbā, kas, atkārtošu, ir PDA raksturīgo darbību pamatkodols.

75.

Pārbaudot PDA faktisko saikni ar nosūtītāju valsti, kurā tā ir reģistrēta, patiesi svarīgi ir sprieduma FTS 71. punktā minētie kritēriji. Nav tā, ka pārējie kritēriji nebūtu nozīmīgi: tie varētu tādi būt, bet nevis tālab, lai apliecinātu šo saikni, bet gan tālab, lai novērstu tiesību ļaunprātīgu vai krāpniecisku izmantošanu.

76.

Īsumā sakot, tā kā PDA būtiskā darbība (proti, darba ņēmēju atlase, lai norīkotu tos darbā lietotājuzņēmumos) notiek nosūtītājā valstī, kurā tai ir cilvēkresursi un organizatoriska struktūra, kas atbilst sprieduma FTS kritērijiem, vairs nav būtiski, kāda proporcionālā attiecība ir starp PDA uz citu dalībvalsti norīkotajiem darbiniekiem un darbiniekiem, kas, iespējams, norīkoti uz Bulgārijā reģistrētajiem uzņēmumiem.

77.

Izsakoties Tiesas vārdiem, “tiesību krāpnieciskas un ļaunprātīgas izmantošanas aizlieguma princips ir Savienības tiesību vispārējs princips, kurš ieinteresētajām personām ir jāievēro”, jo “Savienības tiesiskā regulējuma piemērošana nav paplašināma tiktāl, ka tā iekļautu darījumus, kas tiek veikti tikai tādēļ, lai krāpnieciski vai ļaunprātīgi gūtu labumu no Savienības tiesību sniegtajām priekšrocībām” ( 39 ).

78.

Tāda pakalpojuma sniegšana, kura mērķis ir norīkot darbaspēku darbā citos uzņēmumos, notiek “īpaši delikātā jomā no nodarbinātības un sociālā skatpunkta”, jo, “ņemot vērā šā veida darbībai raksturīgo darba attiecību īpatnējumu, šīs darbības veikšana tieši ietekmē gan attiecības darba tirgū, gan attiecīgo darba ņēmēju leģitīmās intereses” ( 40 ).

79.

Tāpēc ir jānovērš, ka PDA krāpnieciskā veidā izmantotu iespēju, ko tām sniedz Regulas Nr. 883/2004 12. panta 1. punkts. Šī iespēja nedrīkst kaitēt norīkoto darba ņēmēju tiesībām izmantot nodarbinātības dalībvalstī spēkā esošo sociālā nodrošinājuma sistēmu, kas ir vispārējs noteikums ( 41 ).

80.

Tā varētu notikt, ja, izveidojot PDA, “atvieglotu uzņēmumu iespēju izmantot pilnīgi fiktīvus mehānismus, lai izmantotu Savienības tiesisko regulējumu tikai tādēļ, lai gūtu labumu no atšķirībām valstu [sociālās nodrošināšanas] sistēmās” ( 42 ). Tādā gadījumā PDA varētu kvalificēt tikai par “pastkastītes” vai “aizsega” sabiedrībām ( 43 ), kas izveidotas, lai slēptu darbinieku nosūtīšanu tā paša tirgus dalībnieka ietvaros, kas to izmanto, un tādējādi izvairītos no algu un sociālo iemaksu samaksas, kas nodarbinātības valstī ir lielākas.

81.

Tomēr mērķis novērst pārkāpumus darba līgumu noslēgšanā ar PDA “nevar pamatot gandrīz vispārīgu šī darba veida izslēgšanu, kā, piemēram, pagaidu darba aģentūru darbinieku nodarbināšanas aizliegumu jebkurā saimniecības nozarē [..], nepastāvot nekādam [citam] objektīvam pamatojumam. [..] pasākums, kura mērķis ir novērst pārkāpumus tiesību izmantošanā, nedrīkst izraisīt attiecīgo tiesību liegšanu” ( 44 ).

82.

Tādēļ ir nepieciešams panākt līdzsvaru starp PDA īstenotas brīvības sniegt pakalpojumus lietotājuzņēmumiem, kas ir reģistrēti citās dalībvalstīs (uz laiku norīkojot darbā darba ņēmējus), likumīgu izmantošanu un tiesību ļaunprātīgas un krāpnieciskas izmantošanas apkarošanu ( 45 ).

83.

Ir jāatceras arī tas, ka Tiesa ir nospriedusi – “apstāklis, ka sabiedrība reģistrē savu adresi, vai tā būtu juridiskā vai faktiskā, saskaņā ar kādas dalībvalsts tiesību aktiem, lai izmantotu izdevīgākus tiesību aktus, pats par sevi nav pietiekams, lai uzskatītu, ka ir notikusi ļaunprātīga rīcība” ( 46 ).

84.

Tādējādi PDA parasti var tikt reģistrēta dalībvalstī, kuras tiesisko regulējumu tā uzskata par izdevīgāku, lai no turienes uz laiku nodotu savus darba ņēmējus citu valstu uzņēmumiem saistībā ar pakalpojumu sniegšanu.

85.

Šajā ziņā kompetentajām iestādēm ir jāpārbauda, pirmkārt, vai PDA rīcībā ir pietiekama administratīvā struktūra, lai atlasītu un pieņemtu darbā darba ņēmējus, izmantojot savu personālu tās dalībvalsts teritorijā, no kuras tā strādā. Tām ir jāpārbauda arī tas, vai ir izpildītas visas prasības, kas ir noteiktas šīs valsts tiesību aktos.

86.

Otrkārt, tām ir jāpārliecinās par organiskās saiknes starp PDA un darba ņēmēju, kuru norīko darbā lietotājuzņēmumā, faktisko pastāvēšanu un turpinātību ( 47 ). Uz šo darba ņēmēju “tieši pirms [tā] nosūtīšanas ir jāattiecas tās dalībvalsts [sociālā nodrošinājuma] tiesību aktiem, kurā ir reģistrēts šīs personas darba devējs” ( 48 ).

87.

Treškārt, šīs pašas iestādes var pieņemt kā apstākli, kas liecina par iespējamu krāpniecisku nolūku, to, ka PDA nodrošina darbaspēku tikai vienam vai dažiem konkrētiem uzņēmumiem, kurš vai kuri atrodas kādā no pašas PDA reģistrācijas valsts atšķirīgā nodarbinātības valstī un ar kuru vai kuriem tai ir būtiskas (līdzdalības vai līdzīgas) saiknes.

88.

Pieprasījums pēc PDA nodrošinātajiem darba ņēmējiem visā Savienībā patiešām nav vienāds ( 49 ). Tādēļ nav jāsagaida, ka visas PDA savu piedāvājumu vērš uz visām dalībvalstīm. Ģeogrāfiskais tuvums varētu būt izvērtējams faktors, lai iezīmētu tā tirgus robežas, kurā tās nolemj izvērst darbību.

89.

Šajā lietā Team Power apgalvo, ka darbaspēks, ko tā norīko darbā iespējamos lietotājuzņēmumos, ietver Bulgārijas darba ņēmējus, kuri dzīvo Bulgārijā un kuri “pārsvarā” ir norīkoti darbā uzņēmumos, kas ir reģistrēti Vācijā ( 50 ). Tomēr tā apgalvo, ka darbaspēku citās dalībvalstīs tā nenorīko galvenokārt tādas Bulgārijas iestāžu prakses dēļ, kura ir radījusi strīdu pamatlietā ( 51 ).

90.

Iesniedzējtiesas ziņā būs pārbaudīt – ja tā atzīs par vajadzīgu – šo apstākli un līdz ar to arī visus faktiskos apstākļus, kas ļautu izslēgt aizdomas par krāpniecisku vai ļaunprātīgu izmantošanu vēlmē izmantot Regulas Nr. 883/2004 12. panta 1. punkta izņēmumu ( 52 ).

91.

Ja ir izslēgta ļaunprātīga izmantošana un krāpniecisks nolūks, nekas neliedz Bulgārijā reģistrētai PDA izmantot attiecīgo izņēmumu, lai sniegtu savus pakalpojumus citu dalībvalstu lietotājuzņēmumiem, pat ja būtisku daļu no šiem pakalpojumiem tā nesniedz uzņēmumiem, kuri ir reģistrēti Bulgārijā.

92.

Ņemot vērā iepriekš minēto, iesaku Tiesai atbildēt Administrativen sad – Varna (Varnas Administratīvā tiesa, Bulgārija) šādi:

Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (EK) Nr. 987/2009 (2009. gada 16. septembris), ar ko nosaka īstenošanas kārtību Regulai (EK) Nr. 883/2004 par sociālās nodrošināšanas sistēmu koordinēšanu (OV 2009, L 284, 1. lpp.), 14. panta 2. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka, lai varētu uzskatīt, ka pagaidu darba aģentūra parasti savu saimniecisko darbību veic dalībvalstī, kurā tā ir reģistrēta, nav nepieciešams ‑ ja vien netiek konstatēta krāpnieciska vai ļaunprātīga izmantošana –, ka darbaspēka nodrošināšanas darbības būtiska daļa tiek veikta ar lietotājuzņēmumiem, kuri ir reģistrēti tajā pašā dalībvalstī.