1.

Daudzās informācijas brīvības sistēmās ir paredzēti izņēmumi saistībā ar iekšējo informācijas apmaiņu. Šāds atbrīvojums tiek pamatots ar to, ka šādas informācijas neizpaušanas mērķis ir veicināt pilnīgu un godīgu diskusiju lēmējstruktūrās, uz kurām citādi attiecas šie tiesību akti. Šie atbrīvojumi tiek paredzēti, apzinoties, ka sabiedrības interesēs ir vēlams, ka pārvaldes struktūras varētu brīvi paust šaubas, iebildumus, bažas, kā arī vispārīgi apspriest dažādus viedokļus, droši zinot, ka šādas iekšējās diskusijas parasti netiks atklātas un izpaustas sabiedrībai saskaņā ar attiecīgajiem tiesību aktiem par informācijas brīvību.

2.

Līdzīga atkāpe pastāv Savienības tiesībās. Kā mēs tagad redzēsim, šīs iekšējās informācijas apmaiņas atbrīvojuma interpretācija un nodalīšana veido fonu šim lūgumam sniegt prejudiciālu nolēmumu, kas attiecas uz Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2003/4/EK (2003. gada 28. janvāris) par vides informācijas pieejamību sabiedrībai un par Padomes Direktīvas 90/313/EEK atcelšanu ( 2 ) 4. panta 1. punkta interpretāciju. Precīzāk, tajā ir aplūkota viena no šajā tiesību normā paredzētajām iespējamām atkāpēm attiecībā uz piekļuvi dokumentiem, proti, izņēmums saistībā ar “iekšēju informācijas apmaiņu” un tā iespējamo ierobežojumu laikā.

3.

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir iesniegts tiesvedībā starp Bādenes‑Virtembergas federālo zemi, no vienas puses, un D.R., no otras puses. Šī tiesvedība attiecas uz D.R. lūgumu sniegt vides informāciju, kas ietverta noteiktos Staatsministerium Baden‑Württemberg (Bādenes‑Virtembergas valsts ministrija, turpmāk tekstā – “valsts ministrija”) dokumentos. Savukārt šie dokumenti attiecas uz transporta un pilsētplānošanas attīstības projektu Stuttgart 21 Štutgartes pils dārzā (Stuttgart’s Schlossgarten park).

4.

Konvencijas par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (turpmāk tekstā – “Orhūsas konvencija”), kas Eiropas Kopienas vārdā apstiprināta ar Padomes 2005. gada 17. februāra Lēmumu 2005/370/EK ( 3 ), 4. panta nosaukums ir “Pieeja vides informācijai”. Šā panta 3., 4. un 6. punktā ir paredzēts:

“3.   Lūgumu sniegt vides informāciju var noraidīt, ja:

[..]

4.   Lūgumu sniegt vides informāciju var noraidīt, ja tās izpaušana varētu nelabvēlīgi ietekmēt:

[..].

Iepriekšminētos atteikuma iemeslus interpretē sašaurināti, ņemot vērā sabiedrības intereses saistībā ar lūgtās informācijas izpaušanu, kā arī to, vai lūgtā informācija attiecas uz emisijām vidē.

[..]

6.   Katra Puse nodrošina to, ka gadījumos, kad informāciju, kura atbilstoši šā panta 3. punkta c) apakšpunktam un 4. punktam nav izpaužama, var nodalīt, nekaitējot neizpaužamās informācijas konfidencialitātei, valsts iestādes dara pieejamu pārējo lūgto vides informāciju.”

5.

Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (EK) Nr. 1049/2001 (2001. gada 30. maijs) par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem ( 4 ) 4. panta 3. punktā ir paredzēts:

“Var atteikt piekļuvi dokumentam, ko iestāde izdevusi iekšējām vajadzībām, vai iestādes saņemtam dokumentam, kurš skar jautājumu, par ko tā nav pieņēmusi lēmumu, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.

Var atteikt piekļuvi dokumentam, kas satur viedokļu izklāstu iekšējām vajadzībām sakarā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām attiecīgās iestādes iekšienē, pat tad, ja lēmums jau ir pieņemts, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.”

6.

Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (EK) Nr. 1367/2006 (2006. gada 6. septembris) par to, kā Kopienas iestādēm un struktūrām piemērot Orhūsas Konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem ( 5 ), 6. pantā “Izņēmumu piemērošana pieprasījumiem piekļūt vides informācijai” ir paredzēts:

“1.   Attiecībā uz Regulas (EK) Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta pirmo un trešo ievilkumu, izņemot izmeklēšanas, jo īpaši attiecībā uz varbūtējiem Kopienas tiesību aktu pārkāpumiem, uzskata, ka pastāv sevišķas sabiedrības intereses informācijas izpaušanā, ja pieprasītā informācija attiecas uz emisijām vidē. Attiecībā uz pārējiem Regulas (EK) Nr. 1049/2001 4. pantā paredzētajiem izņēmumiem noraidījuma pamatojumus interpretē sašaurināti, ņemot vērā sabiedrības intereses informācijas izpaušanā un to, vai pieprasītā informācija attiecas uz emisijām vidē.

[..].”

7.

Direktīvas 2003/4 11., 16. un 17. apsvērumā ir paredzēts:

[..]

8.

Direktīvas 2003/4 4. pantā “Izņēmumi” ir paredzēts:

“1.   Dalībvalstis var paredzēt, ka vides informācijas pieprasījums tiek noraidīts, ja:

[..]

Ja pieprasījumu noraida, pamatojoties uz to, ka tas skar materiālus sagatavošanas procesā, publiskā institūcija paziņo, kura institūcija veic materiālu sagatavošanu, un paredzamo laiku, kas nepieciešams darba pabeigšanai.

2.   Dalībvalstis var paredzēt, ka vides informācijas pieprasījumu noraida, ja informācijas izpaušana var kaitēt:

[..].

Panta 1. un 2. punktā minētā atteikuma iemeslus nedrīkst tulkot paplašināti, katrā konkrētā gadījumā ņemot vērā sabiedrības ieguvumu informācijas izpaušanas gadījumā. Katrā konkrētā gadījumā sabiedrības ieguvumu informācijas izpaušanas gadījumā pretstata ieguvumam atteikuma gadījumā. Piemērojot 2. punkta a), d), f), g) un h) apakšpunktu, dalībvalstis nedrīkst paredzēt pieprasījuma atteikumu, ja pieprasītā informācija skar piesārņojuma emisiju vidē.

[..]

4.   Informācijas pieprasītāja pieprasīto vides informāciju, kas ir publisko institūciju rīcībā vai pieejama tām, sniedz daļēji, ja ir iespējams nodalīt informāciju, uz kuru attiecas 1. punkta d) un e) apakšpunkts vai 2. punkts, no pārējās pieprasītās informācijas.

[..].”

9.

Atbilstošā valsts tiesību norma ir 2014. gada 25. novembraUmweltverwaltungsgesetz Baden‑Württemberg (Bādenes‑Virtembergas Likums par vides aizsardzību, turpmāk tekstā – “UVwG BW”) ( 6 ) 28. panta 2. punkta 2. apakšpunkts redakcijā ar grozījumiem, kas izdarīti ar 2018. gada 28. novembra likuma ( 7 ) 1. pantu. Tajā ir paredzēts:

“Ja informācijas pieprasījums skar iestādes, kurai ir pienākums sniegt informāciju, iekšējo informācijas apmaiņu 23. panta 1. punkta izpratnē, tas ir jānoraida, izņemot gadījumu, kad sabiedrības ieguvums no informācijas izpaušanas ir lielāks.”

10.

Izskatāmās lietas pamatā ir vides informācijas pieprasījums, ko iesniegusi privātpersona, proti, D.R., kas lūdz piekļuvi noteiktiem valsts ministrijas dokumentiem saistībā ar koku ciršanu Štutgartes pils dārzā 2010. gada oktobrī atbilstoši transporta un pilsētplānošanas projektam Stuttgart 21.

11.

Šie dokumenti attiecas uz valsts ministrijas vadības informāciju par izmeklēšanas komiteju “Policijas darbību pārskatīšana Štutgartes pils dārzā 2010. gada 30. septembrī”, no vienas puses, un informāciju par valsts ministrijas piezīmēm par samierināšanas procedūru, kas īstenota saistībā ar projektu Stuttgart 21 2010. gada 10. un 23. novembrī, no otras puses.

12.

Prasību, kas pēc neveiksmīga D.R. informācijas pieprasījuma celta attiecībā uz šiem dokumentiem, Verwaltungsgericht (Administratīvā tiesa) noraidīja. Izskatot D.R. apelācijas sūdzību, Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Bādenes‑Virtembergas federālās zemes Augstākā administratīvā tiesa) noteica Bādenes‑Virtembergas federālajai zemei pienākumu sniegt D.R. piekļuvi dokumentiem. Šī tiesa uzskatīja, ka attiecīgie dokumenti esot vides informācija un neesot iemeslu atteikt piekļuvi informācijai. Valsts ministrijas dokumenti attiecībā uz vadības rīcībā esošo informāciju un samierināšanas procedūru kā iekšējā informācijas apmaiņa neesot aizsargāti, jo šāda aizsardzība ratione temporis esot spēkā tikai, kamēr notiekot publiskās institūcijas lēmuma pieņemšanas process.

13.

Bādenes‑Virtembergas federālā zeme ar savu kasācijas sūdzību Bundesverwaltungsgericht (Federālā administratīvā tiesa) lūdz atjaunot spēkā pirmās instances tiesas spriedumu.

14.

No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka iesniedzējtiesa uzskata, ka D.R. pieprasītā informācija ir “publiskās institūcijas” rīcībā esoša “vides informācija” Direktīvas 2003/4 izpratnē. Savukārt tai ir šaubas par to, vai šajā lietā varētu būt piemērojams izņēmums saistībā ar “iekšējo informācijas apmaiņu”, ņemot vērā, ka šis jēdziens nav definēts direktīvā.

15.

Pirmkārt, iesniedzējtiesa vēlas precizēt, kas ir jāsaprot ar jēdzienu “iekšējā informācijas apmaiņa”, it īpaši, vai tiem ir jābūt noteiktas kvalitātes dokumentiem vai informācijai, lai to varētu klasificēt kā “informācijas apmaiņu” Direktīvas 2003/4 izpratnē, kā arī to, vai jēdziens “informācijas apmaiņa” norāda uz to, ka attiecīgajai informācijai ir jābūt adresētai trešajai personai, vai arī var tikt attiecināts uz faktu materiāliem. Otrkārt, tā arī jautā, vai prasība saistībā ar pazīmi “iekšējs” nozīmē to, ka izņēmums nav attiecināms uz attiecīgo informāciju, kas vēl nav izpausta ārpus iestādes iekšējām struktūrām, bet ir plānots to darīt. Treškārt, iesniedzējtiesa visbeidzot izsaka šaubas par minētā izņēmuma piemērošanas jomu laikā.

16.

Šādos apstākļos Bundesverwaltungsgericht (Federālā administratīvā tiesa, Vācija) ar 2019. gada 8. maija lēmumu, kas Tiesā saņemts 2019. gada 19. augustā, nolēma apturēt tiesvedību un iesniegt Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:

17.

Rakstveida apsvērumus iesniedza Bādenes‑Virtembergas federālā zeme, Deutsche Bahn, D.R., Vācijas valdība, Īrija, Apvienotās Karalistes un Norvēģijas valdības, kā arī Eiropas Komisija. Tiesvedības rakstveida daļas beigās Tiesa uzskatīja, ka tai ir pietiekami daudz informācijas, lai izskatītu lietu, nenoturot tiesas sēdi mutvārdu paskaidrojumu uzklausīšanai atbilstoši Tiesas Reglamenta 76. panta 2. punktam.

18.

Ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā jautā, vai Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunktā paredzētais vides informācijas pieejamības sabiedrībai izņēmums ir attiecināms uz visu informācijas apmaiņu, kas nav izpausta ārpus tās iestādes iekšējām struktūrām, kurai ir jāsniedz informācija, neatkarīgi no attiecīgās informācijas satura, mērķa vai adresāta, vai arī, tieši pretēji, izņēmuma piemērošanas jomu ierobežo viens vai vairāki no šiem aspektiem.

19.

Kā to uzsver iesniedzējtiesa, jēdziens “iekšējā informācijas apmaiņa” Direktīvā 2003/4 nav definēts. Minētajā direktīvā šajā ziņā nav arī atsauces uz valsts tiesību aktiem. Šādos apstākļos saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru gan no Savienības tiesību vienveidīgas piemērošanas, gan no vienlīdzības principa prasībām izriet, ka Savienības tiesību normas formulējums, kurā nav nevienas tiešas norādes uz dalībvalstu tiesībām, lai noteiktu tās saturu un piemērošanas jomu, visā Savienībā tostarp ir interpretējams autonomi un vienveidīgi un tas jādara, ņemot vērā ne tikai šīs tiesību normas formulējumu, bet arī tās kontekstu un attiecīgā tiesiskā regulējuma mērķi ( 8 ).

20.

Aplūkojot attiecīgās tiesību normas formulējumu, šķiet, ka likumdevējs ir lietojis jēdzienu “informācijas apmaiņa”, sīkāk to neprecizējot, izņemot tā pazīmi “iekšējs”. Tomēr izvēle izmantot jēdzienu “informācijas apmaiņa” nozīmē, ka Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunktā minētā izņēmuma priekšmets nav tikai jebkurš dokuments. Gluži otrādi, jēdziens “informācijas apmaiņa” ir saistīts ar “adresātu”. Kā iesniedzējtiesa ir minējusi, jēdziens “informācijas apmaiņa” norāda to, ka attiecīgajai informācijai ir jābūt adresētai kādai personai ( 9 ).

21.

Citiem vārdiem sakot, informācijas apmaiņai ir vajadzīgas divas personas, proti, autors un cita persona, kas ir tās adresāts, lai gan pēdējā varētu būt abstrakta struktūra, piemēram, pārvaldes “locekļi” vai juridiskas personas “valde”, nevis konkrētās personas, kas to veido.

22.

Termini, kas izmantoti Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunktā citu valodu versijās, apstiprina šo analīzi un līdz ar to arī likumdevēja apzināto gribu. Tādējādi, lai arī redakcijā spāņu, franču, itāļu vai rumāņu valodā attiecīgi ir izmantots jēdziens “comunicaciones”, “communications”, “comunicazioni” un “comunicările”, zviedru valodas versijā ir lietots jēdziens “meddelanden”, slovāku valodas versijā ir izmantots termins “korešpondenci[a]”, bet vācu valodas versijā ir izmantots termins “Mitteilung”. Visi šie jēdzieni apliecina, ka attiecīgajai informācijai ir jābūt adresētai trešajai personai.

23.

Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunkta īpašais konteksts vēl vairāk apstiprina šo interpretāciju. Proti, lai gan Savienības likumdevējs šajā tiesību normā ir izmantojis jēdzienu “informācijas apmaiņa”, Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta d) apakšpunktā ir izmantots plašāks un vispārīgāks formulējums, proti, “materiāli, kas ir sagatavošanas procesā, vai nepabeigti dokumenti un dati”. Šis normatīvais lietojums ir saderīgs ar Orhūsas konvencijas 4. panta 3. punkta c) apakšpunkta formulējumu, kurā arī ir izmantoti divi atšķirīgi jēdzieni, lai norādītu, ka lūgumu sniegt vides informāciju var noraidīt, ja “lūgums attiecas uz dokumentiem, kas ir sagatavošanas stadijā, vai valsts iestāžu iekšējo saziņu [..]” ( 10 ). Tomēr no Tiesas judikatūras izriet, ka, interpretējot Direktīvu 2003/4, ir jāņem vērā Orhūsas konvencijas, kuru ar šo direktīvu ir paredzēts ieviest Savienības tiesībās, formulējums un mērķis ( 11 ).

24.

Nevar apšaubīt Savienības likumdevēja nodomu nošķirt abus izņēmumus. Pavisam neatkarīgi no tiesību akta teksta minēto apstiprina arī attiecīgie travaux preparatoires, kurus Tiesa ir aicināta izvērtēt. Proti, lai gan Komisijas pirmajā priekšlikumā abi izņēmumi tika apvienoti vienā tiesību normā līdzīgi Orhūsas konvencijas 4. panta 3. punkta formulējumam ( 12 ), Eiropas Parlaments pirmajā un otrajā lasījumā mēģināja no direktīvas svītrot izņēmumu attiecībā uz iekšēju informācijas apmaiņu ( 13 ). Komisija un Padome ne tikai noraidīja šos grozījumus ( 14 ), bet arī galu galā abus izņēmumus nodalīja divos atsevišķos apakšpunktos.

25.

Savukārt es neuzskatu, ka Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunktā paredzētais izņēmums būtu jāattiecina tikai uz personīgiem viedokļiem vai, kā tas ierosināts iesniedzējtiesā, uz “nozīmīgiem dokumentiem”. Nemaz nerunājot par to, ka nedz Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunkta formulējumā, nedz tā kontekstā nekas par to neliecina, galu galā tajā izmantotie vārdi ir neitrāli un tajā nav minēti nekādi ierobežojumi vai precizējumi attiecībā uz šajā normā minētās informācijas apmaiņas saturu, es baidos, ka šīs tiesību normas alternatīvās interpretācijas būtu nepraktiskas un tās gandrīz nebūtu iespējams piemērot. Tiesvedībā daudzas stundas varētu tikt veltītas diezgan neauglīgām debatēm par to, vai konkrētais dokuments ir vai nav nozīmīgs. Vai turklāt, ja tiktu apstiprināts “personiskā viedokļa kritērijs”, tas nozīmētu, piemēram, to, ka, ievadot skaidri faktiskus apgalvojumus ar tādām bieži lietotām frāzēm kā “es uzskatu, ka” vai “man šķiet”, šis citādi skaidri faktiskais apgalvojums šajā nolūkā tiktu pārvērsts par personīgo viedokli, lai tādējādi piemērotu izņēmumu saistībā ar “iekšēju informācijas apmaiņu”? Būtu grūti saprast, kāpēc ne. Galu galā daudzi personiskie viedokļi attiecas uz vai ir cieši saistīti ar, vai arī ir balstīti uz faktiem.

26.

Katrā ziņā Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunktā paredzētā izņēmuma mērķis, kas, kā mēs redzējām, ir nodrošināt nepieciešamo telpu, lai valsts iestāžu apspriedes nav atklātas ( 15 ), arī nerada atšķirības attiecīgās informācijas apmaiņas satura ziņā.

27.

Tas, ka Orhūsas konvencijas ieviešanas rokasgrāmatā ir paskaidrots, ka izņēmums attiecībā uz iekšēju informācijas apmaiņu “parasti nav attiecināms uz faktu materiāliem”, nemainīs šo interpretāciju. Kā Tiesa jau ir norādījusi, tajā ietvertajai analīzei nav nekāda saistoša spēka un tai nepiemīt tāda normatīvā piemērojamība, kāda ir Orhūsas konvencijas normām ( 16 ). Katrā ziņā jānorāda, ka minētās konvencijas 4. panta 3. punktā nav ierobežota “iekšējā informācijas apmaiņa” tās satura vai nozīmīguma ziņā.

28.

Ir lietderīgi atgādināt, kā izriet no Direktīvas 2003/4 sistēmas, tostarp no tās 4. panta 2. punkta otrās daļas, kā arī no tās preambulas 16. apsvēruma, ka informācijas publiskums ir vispārējs noteikums un ka valsts iestādes drīkst noraidīt pieprasījumu pēc vides informācijas tikai īpašos un skaidri noteiktos gadījumos. Atteikuma pamatojumi tādējādi ir jātulko šauri, lai sabiedrības ieguvumu informācijas publiskošanas gadījumā izvērtētu attiecībā pret ieguvumu atteikuma gadījumā ( 17 ). Tā īpaši ir saistībā ar izņēmumu attiecībā uz “iekšēju informācijas apmaiņu”, jo Savienības likumdevējs ir uzskatījis par nepieciešamu Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunkta beigās atkārtot minēto vispārējo noteikumu, kas paredzēts šīs direktīvas 4. panta 2. punkta otrajā daļā.

29.

Turklāt, kā ir uzsvērusi Apvienotās Karalistes valdība, atsaukšanās uz Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunktu nekādā gadījumā nav absolūta ( 18 ). Konkrētā ieguvuma izvērtējums ir jāveic, faktiski un atsevišķi izvērtējot katru situāciju, ar kādu sastopas kompetentās iestādes, izvērtējot saskaņā ar Direktīvu 2003/4 iesniegto pieteikumu par piekļuvi vides informācijai ( 19 ).

30.

Turklāt ir jāņem vērā divi pēdējie nosacījumi.

31.

Pirmkārt, lai gan, iespējams, tas ir īpaši sarežģīti izņēmuma saistībā ar “iekšēju informācijas apmaiņu” gadījumā, saskaņā ar Direktīvas 2003/4 4. panta 4. punktu publisko iestāžu rīcībā esošai vai tām pieejamai vides informācijai, ko pieteikuma iesniedzējs ir pieprasījis, ir jābūt daļēji pieejamai, ja ir iespējams nošķirt jebkuru informāciju, kas ietilpst šā izņēmuma piemērošanas jomā, no pārējās pieprasītās informācijas. Otrkārt, Direktīvas 2003/4 4. panta 5. punktā ir paredzēts, ka par atteikumu pilnībā vai daļēji sniegt pieprasīto informāciju ir jāpaziņo informācijas pieprasītājam un jānorāda atteikuma iemesli.

32.

Šajā kontekstā īpaša nozīme ir prasībai norādīt pamatojumu. Šīs tiesības ir saistītas ar tiesībām uz efektīvu tiesību aizsardzību kopš sprieduma pasludināšanas lietā Heylens u.c. ( 20 ), un tagad tās ir skaidri paredzētas Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 41. pantā. Tās paredz, ka iestādei, kas ir izdevusi tiesību aktu, tajā skaidri un nepārprotami ir jānorāda argumentācija, lai ieinteresētās personas varētu uzzināt veiktā pasākuma pamatojumu un lai kompetentā tiesa varētu veikt pārbaudi ( 21 ).

33.

To īpaši labi ir paskaidrojusi Vispārējā tiesa spriedumā Interporc/Komisija ( 22 ). Tādēļ, kā šajā lietā ir norādījusi Vispārējā tiesa, lēmuma, ar kuru tiek liegta pieeja dokumentiem, pamatojumā ir jānorāda konkrēti iemesli, kuru dēļ iestāde uzskata, ka nav iespējams publiskot pieprasītos dokumentus, lai persona, kurai šis lēmums ir adresēts, varētu izvērtēt, vai atteikuma iemesli ir pamatoti ( 23 ). Citiem vārdiem sakot, ja attiecīgā iestāde nolemj atteikt piekļuvi dokumentam, kuru tai tiek lūgts publiskot, tai ir jāsniedz paskaidrojumi par to, kā piekļuve šim dokumentam varētu konkrēti un faktiski kaitēt interesēm, ko aizsargā kāds no Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punktā paredzētajiem izņēmumiem, uz kuru šī iestāde atsaucas. Turklāt šāda kaitējuma riskam ir jābūt saprātīgi paredzamam, nevis tikai hipotētiskam ( 24 ).

34.

Tas vien, ka uz dokumentu ir attiecināms izņēmums no dokumentu publiskošanas, pats par sevi nav pietiekami, lai iestāde varētu piemērot šo izņēmumu ( 25 ). Tādēļ nepietiek tikai formāli atsaukties uz vienu no Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punktā minētajiem izņēmumiem, lai izpildītu minētās direktīvas 4. panta 5. punktā paredzēto prasību norādīt [atteikuma] iemeslus.

35.

Otrs termins, kas veido Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunktā paredzēto izņēmumu, ir īpašības vārds “iekšējs”. Šis vārds rada divus jautājumus, proti, pirmkārt, kuras iestādes tiek skartas, un, otrkārt, kādā mērā šāda informācijas apmaiņa var tikt uzskatīta par iekšēju?

36.

Ņemot vērā to, ka pašā tiesību normā nav nekādas precīzas definīcijas, ir jāatsaucas uz šīs normas kontekstu un attiecīgā tiesību akta mērķi.

37.

Runājot par kontekstu, no Direktīvas 2003/4 11. apsvēruma izriet, ka viens no jaunās direktīvas galvenajiem mērķiem bija skaidri, bet plaši definēt “publiskās institūcijas”, uz kurām ir attiecināma direktīva. Komisijas [priekšlikuma] paskaidrojums apstiprina šo nodomu.

38.

Līdz ar to saskaņā ar Direktīvas 2003/4 3. panta 1. punktu dalībvalstīm jānodrošina, lai “publiskajām institūcijām”, kā tās definētas šīs direktīvas 2. panta 2. punktā, neprasot pamatojumu, saskaņā ar šīs direktīvas noteikumiem būtu pienākums sniegt to rīcībā esošo vai tām pieejamo vides informāciju ikvienam informācijas pieprasītājam, kas iesniedzis pieprasījumu.

39.

Šādos apstākļos, ņemot vērā to, ka Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punktā ir paredzētas atkāpes no šīs direktīvas 3. panta 1. punktā noteiktā principa, neprecizējot tās ratione personae piemērošanas jomu, ir jāatzīst, ka Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punktā minētās “publiskās institūcijas” ir visas tās struktūras, kas ir definētas Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punktā, pat ja attiecīgā informācijas apmaiņa notiek starp divām vai vairākām šīm publiskajām institūcijām viena un tā paša lēmuma pieņemšanas procesa vai projekta gaitā.

40.

Šī funkcionālā interpretācija visvairāk ievēro izņēmuma saistībā ar “iekšēju informācijas apmaiņu” mērķi, kas, kā iepriekš norādīts, ir nodrošināt nepieciešamo telpu, lai publisko iestāžu apspriedes nav atklātas ( 26 ).

41.

Šajā ziņā, kā to ir uzsvērušas vairākas valdības, kas iesniedza rakstveida apsvērumus, administratīvā ziņā patiesībā ir nepieciešams, lai dažādas publiskās iestādes vai aģentūras varētu veikt “informācijas apmaiņu”, tai nezaudējot “iekšējās informācijas apmaiņas” kvalitāti. Turklāt ir jāatgādina, ka iesaistīto administratīvo iestāžu un aģentūru skaits dažādās dalībvalstīs var ievērojami atšķirties, it īpaši tik sarežģītā jomā kā vides tiesības, un ka tāpēc ir jāizmanto interpretācija, kas nodrošina vienveidīgu Direktīvas 2003/4 piemērošanu šajās dalībvalstīs ( 27 ).

42.

Attiecībā uz otru jautājumu, kas izvirzīts saistībā ar terminu “iekšējs”, es nepiekrītu viedoklim, ka uz informāciju, ko konkrētā brīdī ir paredzēts izpaust ārpus iestādes iekšējām struktūrām, nevar attiecināt Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunktā minēto izņēmumu.

43.

Pirmkārt, jānorāda, ka attiecībā uz līdzīgu izņēmumu, kas ir piemērojams Eiropas Parlamentam, Padomei un Komisijai un kas ir paredzēts Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otrajā daļā, Tiesa ir nospriedusi – tas, ka dokuments var tikt publicēts, pats par sevi neizslēdz, ka uz šo dokumentu var attiekties minētais izņēmums ( 28 ).

44.

Otrkārt, kā iepriekš ir atzinusi Tiesa, tiesības piekļūt vides informācijai kļūst konkrētas tikai datumā, kad kompetentajām iestādēm ir jālemj par tajās iesniegtu pieprasījumu. Tādēļ tikai šajā brīdī šīm iestādēm ir jānovērtē, ievērojot visus lietas faktiskos un tiesiskos apstākļus, vai pieprasītā informācija ir vai nav jāizpauž vai arī, kā tas ir šajā lietā, tā ir joprojām iesaistīto iestāžu iekšējā informācija ( 29 ).

45.

Līdz ar to, ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, es uzskatu, ka Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka jēdziens “iekšējā informācijas apmaiņa” attiecas uz jebkuru dokumentu, kas adresēts kādai personai neatkarīgi no tā satura un kas vēl nav izpausts ārpus publisko iestāžu, kā tās definētas Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punktā, iekšējām struktūrām datumā, kurā kompetentajai iestādei ir jālemj par tajā iesniegtu pieprasījumu.

46.

Ar otro jautājumu iesniedzējtiesa jautā, vai “iekšējās informācijas apmaiņas” aizsardzība saskaņā ar Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunktu ir spēkā neierobežotu laiku. Ja atbilde uz šo jautājumu ir noraidoša, iesniedzējtiesa ar trešo jautājumu vēlas noskaidrot, vai “iekšējās informācijas apmaiņas” aizsardzība ir spēkā tikai tik ilgi, līdz iestāde, kurai ir pienākums sniegt informāciju, ir pieņēmusi lēmumu vai ir pabeigts cits administratīvs process.

47.

Ar šīs tiesību normas formulējumu, kontekstu un mērķi saistītu iemeslu dēļ, kurus es izklāstīšu šo secinājumu turpinājumā, es secinu, ka atbilde uz otro jautājumu ir apstiprinoša.

48.

Pirmkārt, jānorāda, ka Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunkta tekstā nav minēta nekāda konkrēta informācija par tā piemērojamību laikā. Savukārt Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta d) apakšpunktā paredzētais izņēmums ir skaidri ierobežots laikā, jo tas attiecas uz “materiāliem, kas ir sagatavošanas procesā, vai nepabeigtiem dokumentiem un datiem”. Tomēr, kā mēs redzējām iepriekš, šo divu izņēmumu nošķiršana bija Savienības likumdevēja skaidri pausts nodoms ( 30 ).

49.

Otrkārt, lai gan Regulas Nr. 1049/2001 4. panta formulējums ir precīzāks attiecībā uz tā izņēmuma piemērošanu laikā, kurš attiecas uz “dokumentiem, kas satur viedokļu izklāstu iekšējām vajadzībām”, Tiesa tomēr ir noteikusi – “apstāklis, ka lēmums jau ir ticis pieņemts, nebūt neietekmē vienkāršo iespēju izmantot attiecīgo izņēmumu, lai atteiktu piekļuvi dokumentiem, kuros ietverts viedokļu izklāsts iekšējām vajadzībām saistībā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām attiecīgajā iestādē [proti, Eiropas Parlamentā, Padomē vai Komisijā]. Tomēr tas nenozīmē, ka vērtējumā, kas attiecīgajai iestādei ir jāveic, lai noteiktu, vai kāda šī dokumenta izpaušana var vai nevar nopietni kaitēt tās lēmumu pieņemšanas procesam, nav jāņem vērā apstāklis, ka ar šiem dokumentiem saistītais administratīvais process ir ticis pabeigts” ( 31 ).

50.

Šai automātiskuma neesamībai ir vēl jo svarīgāka nozīme Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunktā paredzētā izņēmuma piemērošanā, jo pretēji 4. panta 1. punkta d) apakšpunktā minētajam izņēmumam iekšējā informācijas apmaiņa ne vienmēr notiek tā procesa gaitā, kura rezultātā tiek pieņemts tiesību akts. Tomēr vajadzība aizsargāt to personu domu brīvību, kuras ir izstrādājušas attiecīgo dokumentu, un iespēju brīvi izteikties, kas ir attiecīgā izņēmuma mērķis ( 32 ), vēl varētu būt būtiska pieprasījuma par pieeju informācijai iesniegšanas brīdī.

51.

Līdz ar to šķiet, ka – īstenojot šo īpašo interešu līdzsvarošanas pienākumu, ko likumdevējs Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunktā ir tieši uzsvēris papildus tās 4. panta 2. punkta otrās daļas otrajā teikumā paredzētajam vispārīgajam noteikumam, – iestāde var vislabāk novērtēt vajadzību saglabāt iekšējās informācijas apmaiņas statusu neatkarīgi no tā, vai tā ir veikta pirms vairākiem gadiem vai ne. Kā jau norādīts iepriekš, atsaukšanās uz Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunktu nevienā brīdī nav absolūta ( 33 ). Publiskai iestādei ir vienmēr jālīdzsvaro sabiedrības ieguvums informācijas izpaušanas gadījumā attiecībā pret sabiedrības ieguvumu izņēmuma piemērošanas gadījumā, ņemot vērā atteikuma izpaust informāciju pamatojuma konkrētās bažas ( 34 ). Šajā ziņā noteikti ļoti svarīgi faktori ir pagājušais laiks un apmērs, kādā galu galā lēmums tika pieņemts.

52.

Šādos apstākļos es uzskatu, ka Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunktā minētā izņēmuma piemērošanas joma nav ierobežota laikā. Tomēr pagājušais laiks varētu būt elements, kas norāda, ka iekšējā informācijas apmaiņa, kurai tiek lūgta piekļuve, ir jāizpauž un tādēļ jāņem vērā, veicot Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta e) apakšpunktā un 4. panta 2. punkta otrajā daļā paredzēto līdzsvarošanu.

53.

Līdz ar to es ierosinu Tiesai uz Bundesverwaltungsgericht (Federālā administratīvā tiesa, Vācija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi: