1. 

Vai dalībvalsts parlaments arī tā sauktajām “valsts regulatīvajām iestādēm” ( *2 ) var piemērot leģislatīvus izdevumu racionalizēšanas un ierobežošanas pasākumus, kas pieņemti attiecībā uz pārējām valsts iestādēm? Būtībā šādu jautājumu prejudiciālā nolēmuma tiesvedībā Tiesai uzdod Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) saistībā ar strīdu attiecībā uz likumu par valsts izdevumu samazināšanu iespējamo ietekmi uz Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Komunikāciju uzraudzības iestāde, Itālija, turpmāk tekstā – “AGCOM”) neatkarību.

2.

Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 7. marta Direktīvas 2002/21/EK par kopējiem reglamentējošiem noteikumiem attiecībā uz elektronisko komunikāciju tīkliem un pakalpojumiem (turpmāk tekstā – “pamatdirektīva”) ( *3 ), kas grozīta ar Direktīvu 2009/140/EK ( *4 ), preambulas 11. apsvērums ir izteikts šādi:

“Saskaņā ar regulējošo un darbības funkciju atdalīšanas principu dalībvalstīm būtu jāgarantē valsts regulatīvās iestādes vai regulatīvo iestāžu neatkarība, lai nodrošinātu to lēmumu objektivitāti. Minētā neatkarības prasība neierobežo dalībvalstu iestāžu autonomiju un konstitucionālās saistības vai neitralitātes principu attiecībā uz tiem noteikumiem dalībvalstīs, kas reglamentē īpašumtiesību sistēmu, kas noteikta [LESD 345.] pantā. Valsts regulatīvajām iestādēm būtu jābūt visiem nepieciešamajiem resursiem attiecībā uz personālu, īpašām zināšanām un finansiāliem līdzekļiem savu uzdevumu veikšanai.”

3.

Savukārt Direktīvas 2009/140, ar ko groza pamatdirektīvu, preambulas 13. apsvērumā ir norādīts:

“Būtu jāstiprina valsts regulatīvo iestāžu neatkarība, lai nodrošinātu tiesiskā regulējuma efektīvāku piemērošanu un palielinātu to autoritāti un lēmumu paredzamību. Šajā nolūkā valsts tiesību aktos būtu jāiestrādā īpašs noteikums, lai panāktu to, ka savu uzdevumu pildīšanā valsts regulatīvās iestādes, kas atbildīgas par ex ante tirgus regulēšanu vai domstarpību izšķiršanu starp uzņēmumiem, ir pasargātas no ārējas iejaukšanās vai politiska spiediena, kas varētu apdraudēt to spēju neatkarīgi izvērtēt tām uzticētos jautājumus. Šādas ārējās ietekmes rezultātā valsts likumdevēja iestāde vairs nespēj veikt valsts regulatīvās iestādes funkcijas saskaņā ar tiesisko regulējumu. [..] Svarīgi ir tas, lai valsts regulatīvajām iestādēm, kas atbildīgas par ex ante tirgus regulēšanu, būtu pašām savs budžets, kas pirmām kārtām ļautu tām pieņemt darbā pietiekamu skaitu kvalificētu darbinieku. Pārredzamības nolūkā šis budžets būtu jāpublicē katru gadu.”

4.

Ar Direktīvu 2009/140 grozītās pamatdirektīvas 3. pantā ir noteikts:

“1.   Dalībvalstis nodrošina, ka kompetentā iestāde uzņemas katru uzdevumu, kas šajā direktīvā un īpašajās direktīvās noteikts valsts regulatīvajām iestādēm.

2.   Dalībvalstis garantē valsts regulatīvo iestāžu neatkarību, nodrošinot, ka tās ir juridiski patstāvīgas un funkcionāli neatkarīgas no visām organizācijām, kas nodrošina elektronisko komunikāciju tīklus, ierīces vai pakalpojumus. Dalībvalstis, kas patur īpašumtiesības vai kontroli pār tādiem uzņēmumiem, kas nodrošina elektronisko komunikāciju tīklus un/vai pakalpojumus, nodrošina efektīvu reglamentējošo funkciju strukturālu atdalīšanu no darbībām, kas saistītas ar īpašumtiesībām vai kontroli.

3.   Dalībvalstis nodrošina to, ka valsts regulatīvās iestādes izmanto savas pilnvaras objektīvi, pārskatāmi un savlaicīgi. Dalībvalstis nodrošina valsts regulatīvajām iestādēm pienācīgus finanšu resursus un cilvēkresursus tām uzticēto uzdevumu izpildei.

3.a   Neskarot 4. un 5. punkta noteikumus, valsts regulatīvās iestādes, kas ir atbildīgas par ex ante tirgus regulēšanu vai uzņēmumu domstarpību atrisināšanu saskaņā ar šīs direktīvas 20. vai 21. pantu, rīkojas neatkarīgi un neprasa un nepieņem norādījumus no citas iestādes, īstenojot tai uzticētos uzdevumus saskaņā ar valsts tiesību aktiem, ar ko īsteno Kopienas tiesības. Tas neliedz veikt pārraudzību saskaņā ar valsts konstitucionālajām tiesībām. Tikai pārsūdzības iestādes, kas izveidotas saskaņā ar 4. pantu, ir pilnvarotas apturēt vai atcelt valsts regulatīvo iestāžu lēmumus.

[..]

Dalībvalstis nodrošina punkta pirmajā daļā minētajām valsts regulatīvajām iestādēm atsevišķus gada budžetus. Budžetus dara zināmus atklātībai. Dalībvalstis nodrošina arī to, ka valstu regulatīvo iestāžu rīcībā ir pietiekami finanšu resursi un cilvēkresursi, lai tās varētu aktīvi iesaistīties un sniegt ieguldījumu Eiropas Elektronisko komunikāciju regulatoru iestādes (BEREC) [ ( *5 ) ] darbā.

[..].”

5.

Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 7. marta Direktīvas 2002/20/EK par elektronisko komunikāciju tīklu un pakalpojumu atļaušanu (turpmāk tekstā – “Atļauju izsniegšanas direktīva”) ( *6 ) preambulas 30. apsvērumā ir noteikts, ka “elektronisko komunikāciju pakalpojumu sniedzējiem var uzlikt administratīvus maksājumus, lai finansētu valsts pārvaldes [regulatīvās] iestādes darbības, pārvaldot atļauju izsniegšanas sistēmu, un izmantošanas tiesību piešķiršanai. Šādus maksājumus būtu jāierobežo līdz līmenim, lai segtu minēto darbību faktiskās administratīvās izmaksas. Šajā nolūkā būtu jārada valsts pārvaldes [regulatīvo] iestāžu ienākumu un izdevumu caurskatāmība, izmantojot gada pārskatus par kopējo ievākto maksājumu summu un radītajām administratīvajām izmaksām. Tas ļaus uzņēmumiem pārbaudīt, ka administratīvie izdevumi un maksājumi ir līdzsvarā.” Preambulas 31. apsvērumā ir piebilsts, ka “administratīvo maksājumu sistēmām nevajadzētu izkropļot konkurenci vai radīt barjeras ienākšanai tirgū”.

6.

Saskaņā ar Atļauju izsniegšanas direktīvas 12. pantu:

“1.   Jebkuri administratīvi maksājumi, kas uzlikti uzņēmumiem, kas nodrošina pakalpojumu vai tīklu saskaņā ar vispārējo atļauju izsniegšanu, vai uzņēmumiem, kuriem ir piešķirtas izmantošanas tiesības:

2.   Ja valsts pārvaldes [regulatīvās] iestādes uzliek administratīvus maksājumus, tās publicē to administratīvo izmaksu un kopējās ievākto maksājumu summas gada pārskatu. Ņemot vērā atšķirības starp kopējo maksājumu un administratīvo izmaksu summu, veic atbilstīgus koriģējumus.”

7.

AGCOM tika izveidota ar 1997. gada 31. jūlija Likumu Nr. 249 ( *7 ), kura 1. panta 9. punktā tai ir piešķirta plaša organizatoriskā neatkarība un ir noteikts, ka tā “pieņem noteikumus attiecībā uz tās organizatorisko struktūru un darbību, budžetu, finanšu pārskatiem un izdevumu pārvaldīšanu, arī atkāpjoties no vispārējām tiesību normām par valsts finanšu uzskaiti, kā arī tās personāla juridisko statusu un atalgojumu [..]”.

8.

Ar 2003. gada 1. augusta Leģislatīvo dekrētu Nr. 259 tika pieņemts Elektronisko komunikāciju kodekss ( *8 ), kura 7. panta 2. punktā AGCOM ir uzticēti [VRI] uzdevumi, uz kuriem ir atsauce pamatdirektīvas 3. pantā.

9.

2004. gada 30. decembra Likumā Nr. 311 par valsts budžetu 2005. gadam ( *9 ) tika noteikts valsts pārvaldes iestāžu izdevumu palielinājuma ierobežojums, šī likuma 1. panta 5. punktā nosakot šādi: “lai nodrošinātu Eiropas Savienības noteikto valsts finansēšanas mērķu ievērošanu [..] triju gadu laikposmam no 2005. līdz 2007. gadam, kopējie valsts pārvaldes iestāžu izdevumi, kas ietverti konsolidētajā pārskatā, kurš attiecībā uz 2005. gadu ir ietverts šim likumam pievienotajā 1. pielikumā un kuru vēlākajiem gadiem ne vēlāk kā līdz katra gada 31. jūlijam ar Gazzetta Ufficiale publicētu lēmumu nosaka Istituto nazionale di statistica [Valsts statistikas institūts; turpmāk tekstā – “ISTAT”), var pārsniegt atbilstošos atjaunotos iepriekšējā gada aprēķinus ne vairāk kā par 2 %, kā norādīts Prognožu un programmatiskajā ziņojumā [..]”.

10.

2005. gada 23. decembra Likumā Nr. 266 par valsts budžetu 2006. gadam ( *10 ) tādām neatkarīgām valsts pārvaldes iestādēm kā AGCOM tika piešķirta finansiāla neatkarība. Saskaņā ar tā 65. panta 1. punktu “no 2007. gada [AGCOM] [..] darbības izdevumi [..] daļā, kas netiek segta no valsts budžeta finansējuma, tiek finansēti no attiecīgā tirgus līdzekļiem saskaņā ar noteikumiem, kas paredzēti spēkā esošajos tiesību aktos, un maksājuma apmērs tiek noteikts ar katras attiecīgās iestādes lēmumu, ievērojot likumā paredzētās maksimālās robežas, un tas tiek maksāts tieši attiecīgajai iestādei.”

11.

2006. gada 4. jūlija Dekrētlikumā Nr. 223, kas ir ticis grozīts un pārveidots par 2006. gada 4. augusta Likumu Nr. 248 ( *11 ), tika noteikts pienākums samazināt neteritoriālu valsts pārvaldes iestāžu un struktūru darbības izdevumus. Saskaņā ar tā 22. panta 1. punktu “2006. gadam piešķirtie budžeta līdzekļi neteritoriālu valsts iestāžu un struktūru starpposma patēriņa izdevumiem [..], kas noteikti atbilstoši 2004. gada 30. decembra Likuma Nr. 311 1. panta 5. un 6. punktam [ar dažiem izņēmumiem], tiks samazināti par 10 % [..]”. Šī samazināšana skāra visas ISTAT sarakstā iekļautās valsts pārvaldes iestādes, tostarp AGCOM.

12.

Ar 2009. gada 31. decembra Likumu Nr. 196, ar ko nosaka jaunu vispārīgo tiesisko regulējumu grāmatvedības un valsts finanšu jomā ( *12 ), šajā jomā tika piemērots jauns valsts tiesiskais regulējums. Tā 1. panta 2. punktā (redakcijā, kas grozīta ar 2012. gada 2. marta Dekrētlikuma Nr. 16 5. panta 7. punktu) ( *13 ) ir noteikts, ka “lai piemērotu noteikumus valsts finanšu jomā, ar valsts pārvaldes iestādēm 2011. gadam ir jāsaprot vienības, struktūras un subjekti, kas statistiskiem nolūkiem norādīti sarakstā, kurš ir bijis 2010. gada 24. jūlijaIstituto nazionale di statistica (ISTAT) paziņojuma priekšmets un kurš tajā pašā dienā ir publicēts Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana Nr. 171, kā arī, sākot no 2012. gada – vienības, struktūras un subjekti, ko iepriekš minētais institūts statistiskiem nolūkiem norādījis sarakstā, kurš ir bijis tā 2011. gada 30. septembra paziņojuma priekšmets un kurš tajā pašā dienā ir publicēts Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana Nr. 228, un ar vēlāk izdarītajiem atjauninājumiem atbilstoši šī panta 3. punktam, kas izdarīti, pamatojoties uz attiecīgajās Eiropas Savienības tiesību normās sniegtajām definīcijām, neatkarīgas iestādes [ ( *14 ) ] un katrā ziņā – 2001. gada 30. marta Leģislatīvā dekrēta Nr. 165, ar tajā vēlāk izdarītajiem grozījumiem, 1. panta 2. punktā minētās pārvaldes iestādes.”

13.

2012. gada 28. septembrīISTAT publicēja GURI to pārvaldes iestāžu sarakstu, kas ir iekļautas valsts pārvaldes iestāžu konsolidētajā pārskatā 2009. gada Likuma Nr. 196 izpratnē ( *15 ). Minētajā sarakstā bija iekļauta arī AGCOM.

14.

AGCOM cēla prasību Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Lacio reģiona Administratīvā tiesa, turpmāk tekstā – “TAR”) par ISTAT 2012. gadā izstrādāto sarakstu. Tā apstrīdēja tās iekļaušanu šajā sarakstā, kā arī Itālijas likumdevēja lēmumu piemērot tai tiesību normas par valsts finansēm, it īpaši par valsts izdevumu racionalizēšanu un ierobežošanu.

15.

2013. gada 12. jūnija spriedumā TAR noraidīja AGCOM prasījumus, kā vienu no apsvērumiem minot to, ka Consiglio di Stato (Valsts padome) citā, bet saistītā lietā ir pasludinājusi spriedumu Nr. 6014/2012, kurā tā konstatēja, ka AGCOM iekļaušana ISTAT uzskaitījumā atbilda tiesībām. AGCOM neatkarības un autonomijas dēļ tā nebija izslēgta no valsts iestāžu kategorijas un tādējādi arī tai bija piemērojamas tiesību normas par valsts finansēm, un pašfinansēšanās režīmam šajā ziņā nebija nozīmes, jo saskaņā ar Itālijas tiesībām no uzņēmējiem iekasētie maksājumi ir nodevas.

16.

AGCOM pārsūdzēja TAR spriedumu Consiglio di Stato (Valsts padome), apgalvojot, ka tās kā regulatīvās iestādes telekomunikāciju nozarē efektivitāte ir mazināta, nosakot finanšu un organizatoriskos ierobežojumus, kas izriet gan no tiesību normu valsts finanšu jomā piemērošanas ( *16 ), gan no valsts izdevumu ierobežošanas un racionalizēšanas ( *17 ). Turklāt tā apgalvoja, ka Itālijas likumdevējam esot bijis tai jāpiemēro labvēlīgāki noteikumi, kas ir līdzīgi Banca d’Italia paredzētajiem, vai vismaz esot bijis tai jāierobežo izdevumu samazinājums attiecībā uz tās finansējumu no valsts budžeta. Visbeidzot, piemērojot tādas valsts tiesību normas, ar kurām tiek samazināti tās izdevumi, AGCOM ieskatā ir pārkāpts pamatdirektīvas 3. pants un Atļauju izsniegšanas direktīvas 12. pants.

17.

Pret AGCOM apgalvojumiem iebilst ISTAT, Ministru padomes prezidentūra un Ekonomikas un finanšu ministrija.

18.

Savā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu Consiglio di Stato (Valsts padome) paskaidro, ka ISTAT saraksta tiesiskums vairs netiek apstrīdēts, jo ar 2012. gada 2. marta Dekrētlikumu Nr. 16 ir grozīts 2009. gada 31. decembra Likuma Nr. 196 1. panta 2. punkts, lai tieši iekļautu neatkarīgas iestādes (tādas kā AGCOM) to valsts iestāžu un struktūru vidū, kurām ir piemērojams tiesiskais regulējums par valsts finansēm.

19.

Consiglio di Stato (Valsts padome) savā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu sīki paskaidro, kādu iemeslu dēļ tā lūdz Tiesai pieņemt nolēmumu par strīdīgo valsts pasākumu saderību ar pamatdirektīvu un Atļauju izsniegšanas direktīvu. Ja šie pasākumi tiktu kvalificēti kā nesaderīgi ar objektivitātes, neatkarības un pašfinansēšanās principiem, kuru ievērošana dalībvalstīm ir jānodrošina VRI, tos nevarētu piemērot AGCOM, jo tiktu pārkāptas Savienības tiesības. Consiglio di Stato (Valsts padome) tomēr uzskata, ka šāda nesaderība nepastāv.

20.

Ņemot vērā iepriekš minēto, tās ieskatā ir jāvēršas Tiesā, lūdzot izkliedēt tās šaubas, un jāuzdod šāds jautājums:

“Vai principi, saskaņā ar kuriem ir jānodrošina Direktīvas 2002/21/EK 3. pantā paredzēto valsts regulatīvo iestāžu objektivitāte un neatkarība, arī no finanšu un organizatoriskā aspekta, kā arī Direktīvas 2002/20/EK 12. pantā paredzētais šo iestāžu pašfinansēšanās galvenokārt no to pašu līdzekļiem princips pieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu (kā šajā lietā), ar kuru arī uz šīm iestādēm ir vispārīgi attiecināti valsts finansējuma jomā piemērojamie noteikumi, un it īpaši speciālie noteikumi, ar ko reglamentē valsts iestāžu izdevumu ierobežošanu un racionalizēšanu?”

21.

Rakstveida procesā Tiesā savus apsvērumus iesniedza AGCOM, Itālijas valdība, Nīderlandes valdība un Eiropas Komisija. Tiesa nolēma atbildēt uz jautājumu, neuzsākot mutvārdu procesu.

22.

Ar savu jautājumu Consiglio di Stato (Valsts padome) būtībā vēlas noskaidrot, vai ar pamatdirektīvas 3. pantu un Atļauju izsniegšanas direktīvas 12. pantu ir saderīgs tas, ka uz VRI ir vispārīgi attiecināti Itālijas tiesību akti valsts finanšu jomā, un, konkrēti, parlamenta pieņemtie likumi par valsts izdevumu ierobežošanu un racionalizēšanu.

23.

Tiesai ir jāsniedz atbilde, ņemot vērā valsts tiesības un faktiskos apstākļus, kā to izklāsta iesniedzējtiesa, kuras kompetencē ir precīzi noteikt, pēc tās domām, pamatlietā piemērojamās valsts tiesību normas ( *18 ). Tādējādi ir jāanalizē tikai tie, iespējams, AGCOM brīvību ierobežojošie pasākumi, kurus Consiglio di Stato (Valsts padome) ir minējusi savā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ( *19 ).

24.

AGCOM savos rakstveida apsvērumos ir norādījusi uz citiem noteikumiem, kurus Itālijas likumdevējs ir pieņēmis vēlāk un kuros arī ir paredzēts, ka tai tāpat kā visām Itālijas valsts iestādēm ir piemērojamas vispārīgās tiesību normas par izdevumu ierobežošanu un racionalizēšanu. Manuprāt, uz šo prejudiciālo jautājumu nav jāatbild, ņemot vērā tiesību normas, kuras Consiglio di Stato (Valsts padome) ir minējusi savā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu, lai arī, taisnību sakot, manis ierosinātais risinājums, iespējams, būs tāds pats, arī izvērtējot šos jaunos pasākumus.

25.

AGCOM ir viena no “neatkarīgajām iestādēm” vai “neatkarīgajām valsts administratīvajām iestādēm”, kas Savienības dalībvalstīs ir izveidotas, lai nodrošinātu konkrētās tautsaimniecības nozarēs pieņemto tiesību normu par liberalizāciju piemērošanu ( *20 ). Tās nav iekļaujamas klasiskajā hierarhiskajā pārvaldē un, lai tās objektīvi pildītu gan regulējošos, gan tehniskus uzraudzības uzdevumus ( *21 ), tām ir piešķirts neatkarības statuss gan attiecībā uz saimnieciskās darbības subjektiem, gan konkrētos gadījumos attiecībā uz valsts politisko varu ( *22 ).

26.

Pirmkārt, tiek apstiprināta neatkarība no tirgus dalībniekiem. Tā tas ir īpašajā elektronisko komunikāciju nozarē darbojošos VRI gadījumā saskaņā ar pamatdirektīvas 3. panta 2. punktu ( *23 ). Šis VRI neatkarības aspekts ir plaši aplūkots Savienības atvasinātajās tiesībās, un AGCOM gadījumā strīdā ar Itālijas valdību neviens to nav apstrīdējis.

27.

Tiesa ir apstiprinājusi VRI neatkarību no tirgus dalībniekiem ( *24 ), lemjot par reglamentējošo uzdevumu nošķiršanu no uzdevumiem attiecībā uz izmantošanu komerciāliem mērķiem. Vairākos spriedumos tā ir atzinusi, ka saskaņā ar pamatdirektīvas 3. pantu dalībvalstīm, pat ja tās ir institucionāli neatkarīgas, lai organizētu un strukturētu savas VRI, ir jārūpējas, lai ikvienu uzdevumu uzņemtos kāda kompetentā iestāde. Tām arī ir jāgarantē šo iestāžu neatkarība, nodrošinot, ka tās ir juridiski patstāvīgas un funkcionāli neatkarīgas no visām elektronisko komunikāciju tīklus, ierīces vai pakalpojumus nodrošinošajām organizācijām, un jārūpējas, lai tās savas pilnvaras īstenotu objektīvi, pārskatāmi un savlaicīgi ( *25 ).

28.

Tādējādi Tiesa ir atzinusi, ka valsts likumdevējs var rīkoties VRI statusā pamatdirektīvas izpratnē, ja vien, pildot šo funkciju, tas atbilst minētajā direktīvā paredzētajiem kompetences, neatkarības, objektivitātes un pārskatāmības nosacījumiem un tā lēmumus ir iespējams pārsūdzēt neatkarīgā iestādē un arī nav ne ierobežoti, ne liegti uzdevumi, kas VRI skaidri ir piešķirti direktīvās ( *26 ). Tiesa arī ir apgalvojusi, ka VRI, īstenojot savas kompetences, ir plašas pilnvaras, lai tās katrā konkrētā gadījumā varētu izvērtēt nepieciešamību reglamentēt tirgu ( *27 ).

29.

Daudz sarežģītāk ir tas, vai, ņemot vērā savu neatkarību, VRI var atbrīvoties no valsts iestāžu, it īpaši, valdības ietekmes. Dažās valstīs šī problēma var iegūt konstitucionālu aspektu, jo beigu beigās tiek atzīta VRI neatkarība no politiskās varas ( *28 ), kad tā īsteno demokrātisko leģitimitāti. Ar pamatdirektīvas 3. panta grozījumiem, kas izdarīti ar Direktīvu 2009/140, elektronisko komunikāciju nozarē tika ieviests tieši šis VRI modelis.

30.

VRI neatkarība, manuprāt, nenozīmē, ka uz tām nav attiecināmas valsts pārvaldes iestādēm piemērojamās darbības pamata normas, kā arī Parlamenta kontrole un uzraudzība. Pamatdirektīvas 3. pantā paredzētajā aizsardzībā būtībā ir ietverti šādi elementi ( *29 ):

31.

Atšķirībā no personas datu aizsardzības uzraudzības valsts iestādēm Tiesa līdz šim nav spriedusi par komunikāciju nozarē darbojošos VRI politisko neatkarību. Par šīm pirmajām minētajām iestādēm pasludinātajos spriedumos (it īpaši Komisija/Vācija, Komisija/Austrija un Komisija/Ungārija) ir sniegti atsauces elementi, kas ar dažām atrunām ir attiecināmi uz VRI, kuras darbojas komunikāciju nozarē. Datu aizsardzības jomā darbojošās iestādes rīkojas kā pamattiesību uz privāto dzīvi garants, tas ir faktors, kuram Tiesa piešķir lielu nozīmi to neatkarības aizsardzības jomā ( *30 ), tomēr tas nav attiecināms uz VRI, kas darbojas elektronisko komunikāciju jomā.

32.

Tiesas skatījumā uzraudzības iestādēm, kuras ir atbildīgas par personas datu apstrādes uzraudzību, ir jābūt tik neatkarīgām, lai tās varētu veikt savus pienākumus bez ārējas ietekmes. Šī neatkarība izslēdz it īpaši jebkādu rīkojumu došanu un jebkādu citu ārēju ietekmi – vai tā būtu tieša vai netieša –, kura varētu iespaidot to lēmumus un kas tādējādi varētu apdraudēt minēto iestāžu pienākumu izpildi, kas ietver taisnīga līdzsvara izveidi starp tiesību uz privāto dzīvi aizsardzību un personas datu brīvu apriti ( *31 ). Uzraudzības iestāžu darbības neatkarība ir nosacījums, kas ir jāizpilda, lai šīs iestādes atbilstu Direktīvas 95/46 28. panta 1. punkta otrajā daļā paredzētajam neatkarības kritērijam, kaut arī ar šādu darbības neatkarību vien nepietiek, lai tās pasargātu no jebkādas ārējas ietekmes ( *32 ).

33.

Tādējādi Tiesa jau ir nospriedusi, ka iespēja vien, ka valsts pārraudzības iestādes var īstenot politisku ietekmi pār uzraudzības iestāžu lēmumiem, ir pietiekama, lai radītu šķēršļus tās neatkarīgai savu pienākumu izpildei, jo šīs iestādes varētu izrādīt “iepriekšēju pakļaušanos” attiecībā uz pārraudzības iestāžu lēmumu pieņemšanas praksi. To paklausība politiskajai varai nav saderīga ar neatkarības prasību ( *33 ).

34.

Tomēr arī attiecībā uz valsts uzraudzības iestādēm datu aizsardzības jomā Tiesa ir atzinusi, ka to neatkarība nav neierobežota, jo fakts, ka parlamentam nav pilnīgas ietekmes uz tām, nav pieņemams ( *34 ). Parlaments vai valdība var iecelt amatā personas, kas vada uzraudzības iestādes, un likumdevējs var noteikt šo iestāžu kompetences un pienākumu sniegt parlamentam ziņojumus par savu darbību ( *35 ).

35.

Kopumā noteikt VRI politiskās neatkarības apjomu atbilstoši Savienības tiesībām nozīmē panākt sarežģīto līdzsvaru starp pilnvarām, kas tām ir jāpiešķir, lai nodrošinātu to darbības brīvību, no vienas puses, un nepieciešamību uz tām attiecināt tiesiskajā valstī paredzēto demokrātisko kontroli un vispārīgas tiesību normas par administratīvo darbību, no otras puses.

36.

Consiglio di Stato (Valsts padome) lūdz Tiesai spriest par valsts izdevumus ierobežojošo valsts pasākumu iespējamo ietekmi uz AGCOM neatkarību un objektivitāti, kas ir garantēta pamatdirektīvas 3. pantā. Būtībā tā vēlas noskaidrot, vai VRI finansiālās neatkarības (kas ir tās politiskās neatkarības pamata sastāvdaļa) ierobežojums ir saderīgs ar pamatdirektīvas 3. pantu, jo dalībvalsts ar likumu ierobežo VRI budžeta ikgadēju palielinājumu (šajā gadījumā līdz 2 %), attiecina uz to tiesisko regulējumu finanšu jomā, kas piemērojams visām pārvaldes iestādēm, un par desmit procentiem samazina tās darbības izdevumus. Šie ierobežojumi ir vispārīgi, proti, tie ir attiecināmi uz visām Itālijas pārvaldes iestādēm un netika piemēroti tikai AGCOM.

37.

AGCOM uzskata, ka Itālijā īstenotie pasākumi ietekmē tās budžeta autonomiju ar Savienības tiesībām nesaderīgā veidā un tādējādi arī tās neatkarību. Pēc tās domām, VRI budžeta autonomijas dēļ tai nedrīkst vispārīgi piemērot tiesību normas par valsts finansēm, tostarp tās, ar kurām ir noteikts izdevumu palielinājuma maksimālais slieksnis un izdevumu lineārs samazinājums, jo tas ietekmē to brīvību pārvaldīt finanšu resursus pēc iespējas atbilstīgāk to darbības vajadzībām.

38.

AGCOM arī apgalvo, ka šādus tās finansiālo autonomiju ierobežojošus pasākumus nepamato prasība samazināt valsts izdevumus, jo šīs pārvaldības izmaksas netiek finansētas no valsts budžeta – pilnīgi visi resursi ir to tirgus dalībnieku iemaksas, uz kuriem attiecas tās regulatīvā darbība.

39.

Visbeidzot AGCOM norāda, ka Itālija varēja rast citus risinājumus, kas mazāk ierobežo tās finansiālo autonomiju un neatkarību, lai valsts izdevumu samazināšanu saskaņotu ar VRI autonomijas ievērošanu. AGCOM uzskata, ka Itālijas valstij pret to bija jānodrošina tāda pati attieksme kā pret Itālijas centrālo banku, kurai valsts izdevumus ierobežojošie pasākumi netika piemēroti automātiski.

40.

Komisija, kā arī Itālijas un Nīderlandes valdības aizstāv pretēju viedokli, kas atbilst Consiglio di Stato (Valsts padome) lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu paustajam viedoklim.

41.

Tādējādi, kā ir apgalvojusi Tiesa, publisko tiesību subjektu jomā jēdziens “neatkarība” parasti nozīmē statusu, kas minētajam subjektam nodrošina iespēju rīkoties pilnīgi brīvi, bez jebkādiem norādījumiem un jebkādas ietekmes ( *36 ). Kā esmu norādījis iepriekš, šī neatkarība ir atzīta gan attiecībā uz tirgus, kurā darbojas VRI, saimnieciskās darbības subjektiem, gan attiecībā uz valstu politisko varu ( *37 ).

42.

Valsts politiskā vara konkrētos gadījumos, protams, var samazināt neatkarību un ietekmēt savas VRI, ievērojami samazinot to finanšu resursus un cilvēkresursus ( *38 ). Lai to aizliegtu un nodrošinātu elektronisko komunikāciju nozarē darbojošos VRI statusu, pamatdirektīvas 3. pantā ar Direktīvu 2009/140 tika ieviesti vairāki grozījumi, kas ir vērsti uz to finansiālās neatkarības atzīšanu ( *39 ). Turklāt 3. panta 3.a punkta beigās skaidri ir ietverti divi nosacījumi: tām ir jābūt atsevišķiem gada budžetiem un to rīcībā jābūt pietiekamiem finanšu resursiem un cilvēkresursiem, lai tās varētu aktīvi iesaistīties un sniegt ieguldījumu BEREC darbā.

43.

Tomēr pamatdirektīvā nav noteikts, ka VRI finansiālā neatkarība ir neierobežota, jo “tas neliedz veikt pārraudzību saskaņā ar valsts konstitucionālajām tiesībām”. Šo apgalvojumu apstiprina Tiesas pastāvīgā judikatūra, kas izriet no sprieduma Komisija/Vācija ( *40 ), kurā ir pieļauta noteiktas parlamentārās kontroles īstenošana attiecībā uz valsts personas datu aizsardzības uzraudzības iestādēm. Šī judikatūra var tikt attiecināta uz VRI, kas darbojas elektronisko komunikāciju jomā, kurām tādējādi var tikt piemērotas konkrētas tiesību normas, kas izriet no demokrātiskās leģitimitātes pārākuma ( *41 ). Pārskata sniegšana valsts parlamentam un valsts revīzijas palātas veikta grāmatvedības kontrole arī ir iekļautas, piemēram, ierobežojumos, kas pamatdirektīvā ir atļauti elektronisko komunikāciju jomā.

44.

Tāpat kā savos apsvērumos ir uzsvērusi Nīderlandes valdība, arī es uzskatu, ka, ņemot vērā parlamenta veikto kontroli pār VRI budžetu (atkārtoju, tā ir saderīga ar finansiālo neatkarību, kas tām ir piešķirta pamatdirektīvas 3. pantā), tām arī drīkst piemērot ex ante valsts izdevumus ierobežojošus pasākumus. Minētie pasākumi ietekmētu tās neatkarību ar minētās pamatdirektīvas 3. pantu nesaderīgā veidā tikai tad, ja tie būtu nesamērīgi un liegtu veikt VRI tām uzticētos uzdevumus vai izraisītu to atsevišķā budžeta likvidēšanu.

45.

Itālijas gadījumā AGCOM piemērotie leģislatīvie pasākumi neizraisa tās atsevišķā un katru gadu publicētā budžeta likvidēšanu, un saskaņā ar Consiglio di Stato (Valsts padome) tie nav ietekmējuši tās spēju pārvaldīt resursus, kas vajadzīgi, lai veiktu tai uzticētos uzdevumus. Iesniedzējtiesa norāda, ka tikai tai ir jākonstatē, vai AGCOM nav sniegusi konkrētus pierādījumus, kas pamato apgalvoto negatīvo seku esamību, bet ir tikai apgalvojusi, ka ar apstrīdēto tiesisko regulējumu ir pārkāpta tās finansiālā neatkarība un autonomija.

46.

Turklāt tiesiskais regulējums par valsts finansēm un valsts izdevumu ierobežošanu (Likuma par budžetu 2005. gadam paredzētais izdevumu palielinājums ne vairāk kā par 2 % un 2006. gada 4. augusta Likumā Nr. 248 paredzētā tās izdevumu starpproduktu patēriņam samazināšana par 10 %) atbilst likumīgajam budžeta disciplīnas mērķim, ko Itālijas valsts ir izvirzījusi vispārīgi, un nav neviena atsevišķa lēmuma, kas AGCOM tiktu adresēts tieši.

47.

Ja AGCOM iesniedzējtiesā nav pierādījusi, ka apstrīdētajiem pasākumiem ir bijusi faktiska ietekme uz tās darbību, nedz arī to, ka ar vispārīgajiem budžeta ierobežojumiem tai konkrēti bija liegti “visi nepieciešamie resursi attiecībā uz personālu, īpašām zināšanām un finansiāliem līdzekļiem savu uzdevumu veikšanai” (pamatdirektīvas preambulas 11. apsvērums), grūti būtu pieņemt, ka tās neatkarība ir tikusi ietekmēta iepriekš izklāstītajā veidā ( *42 ).

48.

AGCOM prasība, lai Itālijas valsts tai nodrošinātu īpašu attieksmi, kas ir līdzvērtīga attieksmei pret Banca d’Italia, kurai tikai ir jāizpilda pienākumi sasniegt rezultātu, man arī nešķiet pamatota, un es atkal atbalstu nostāju, ko par šo argumentu ir paudusi iesniedzējtiesa.

49.

Pamatdirektīvas 3. pantā nav noteikts, ka, lai nodrošinātu VRI finansiālo neatkarību, dalībvalstīm ir jānosaka tām tikai pienākumi sasniegt rezultātu budžeta jomā, izslēdzot visaptverošus izdevumu ierobežošanas un samazināšanas pasākumus. Tāpat pamatdirektīvā nav elementu, kas VRI neatkarību ļautu pielīdzināt dalībvalsts centrālās bankas neatkarībai.

50.

Valstu centrālo banku neatkarība ir noteikta primāro tiesību normās (LESD 130. pants un 4. protokola par Eiropas Centrālo banku sistēmas statūtiem un Eiropas Centrālās bankas statūtiem 7. pants) un attiecas uz to īpašo pienākumu Eiropas centrālās bankas vadībā piemērot vienoto monetāro politiku, kuras mērķis ir panākt cenu stabilitāti ( *43 ). Turklāt šī neatkarība centrālajām bankām ir nepieciešama, lai garantētu LESD 123. pantā noteikto monetārās finansēšanas aizlieguma dalībvalstu valsts iestādēm piemērošanu. Nevienu no šiem mērķiem nevar attiecināt uz VRI darbību elektronisko komunikāciju nozarē, kuru statuss ir noteikts attiecīgajās direktīvās.

51.

AGCOM norāda, ka tā tiek finansēta no Itālijas valsts budžeta un galvenokārt no administratīvajām nodevām, ko maksā elektronisko komunikāciju tirgus saimnieciskās darbības subjekti. Turklāt pēdējos finanšu gados tās pašfinansēšanās bija pilnīga, jo tās izdevumi neizraisīja valsts deficītu, un ar vispārīgu pasākumu, ko Itālijas valsts pieņēmusi šajā jomā, piemērošanu esot pārkāpts Atļauju izsniegšanas direktīvas 12. pants, jo šajā gadījumā šie pasākumi ir ierobežojuši AGCOM finansēšanu no valsts budžeta.

52.

Tāpat kā iesniedzējtiesai, Komisijai, Itālijas valdībai un Nīderlandes valdībai arī man šī argumentācija nešķiet atbilstīga. Uzņēmumiem piemērotās nodevas ir reglamentētas Atļauju izsniegšanas direktīvas 12. pantā, un to mērķis nav segt visa veida VRI administratīvās izmaksas, bet saskaņā ar 12. panta 1. punkta a) apakšpunktu tikai tās, kuras rodas šīs direktīvas 6. panta 2. punktā minētās vispārēju atļauju izsniegšanas programmas, izmantošanas tiesību un īpašu pienākumu pārvaldē, kontrolē un ieviešanā, kas var iekļaut izmaksas starptautiskai sadarbībai, saskaņošanai un standartizēšanai, tirgus analīzei, izpildes pārraudzībai un citai tirgus kontrolei, kā arī reglamentējošo darbu, kurš saistīts ar sekundāro tiesību aktu un administratīvo lēmumu, piemēram, lēmumu par piekļuvi un savstarpēju savienojumu, sagatavošanai un ieviešanai ( *44 ).

53.

Lai arī dalībvalstīm ir piešķirta brīvība juridiski regulēt šīs nodevas, Tiesa uzskata, ka no Atļauju izsniegšanas direktīvas 12. panta 2. punkta izriet, ka minētajiem maksājumiem būtu jāsedz tikai šajā direktīvā paredzētās reālās administratīvās izmaksas un jābūt samērīgām ar izmaksām tādējādi, ka dalībvalstu gūtie ieņēmumi, saņemot maksājumu, nedrīkst būt lielāki par kopējiem ar šīm darbībām saistītajiem izdevumiem ( *45 ). Turklāt atļauju izsniegšanas direktīvas 12. panta 1. punkta b) apakšpunktā ir noteikts, ka dalībvalstīm minētie maksājumi uzņēmumu starpā ir jāsadala objektīvi, caurskatāmi un samērīgi.

54.

Maksājumi, ar kuriem tiek finansēta AGCOM, ir Itālijas valsts noteiktās nodevas, un Atļauju izsniegšanas direktīvas 12. pantā VRI nav piešķirtas vispārējas pilnvaras noteikt to apjomu ( *46 ), neņemot vērā valsts vispārēji pieņemtās tiesību normas par valsts izdevumu ierobežošanu un samazināšanu. Maksājumiem ir jābūt samērīgiem ar AGCOM izdevumiem (proti, vispārējo atļauju izdošanu un piemērojamās vispārējās atļauju sistēmas vadības, kontroles un ieviešanas segšanu), un AGCOM nevar nekontrolēti palielināt šos izdevumus, nedz arī tos samazināt, neņemot vērā valsts vispārējās tiesību normas par budžetu. Šīs nodevas kopā ar citiem maksājumiem, kuri jāveic elektronisko komunikāciju uzņēmumiem, veido daļu no nodokļu sloga, kas ir noteikts nodokļu maksātājiem (uzņēmumi parasti to pārnes uz patērētājiem), un parlaments var pieņemt tiesību aktus šajā jomā, kad to prasa ekonomiskās vajadzības. Ja, kā tas ir šajā gadījumā, likumdošanas pasākumi attiecībā uz izdevumu ierobežošanu nav faktiski ietekmējuši AGCOM spēju pildīt tai uzticētos uzdevumus, no finansiālās neatkarības viedokļa raugoties, nekāds pārkāpums nevar tikt konstatēts.

55.

Kopumā uzskatu, ka objektivitātes un neatkarības principiem, kas VRI ir atzīti pamatdirektīvas 3. pantā, kā arī Atļauju izsniegšanas direktīvas 12. pantā paredzētajam principam attiecībā uz pašfinansēšanos galvenokārt no to pašu līdzekļiem nav pretrunā valsts tiesiskais regulējums, ar kuru uz minētajām VRI vispārīgi tiek attiecināti valsts finanšu jomā piemērojamie tiesību akti, it īpaši speciālie noteikumi par valsts pārvaldes iestāžu izdevumu ierobežošanu un racionalizēšanu.

56.

Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, es iesaku Tiesai uz Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) uzdoto prejudiciālo jautājumu atbildēt šādi:

Objektivitātes un neatkarības principiem, kas attiecībā uz valsts regulatīvajām iestādēm ir atzīti Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 7. marta Direktīvas 2002/21/EK par kopējiem reglamentējošiem noteikumiem attiecībā uz elektronisko komunikāciju tīkliem un pakalpojumiem 3. pantā, kā arī Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 7. marta Direktīvas 2002/20/EK par elektronisko komunikāciju tīklu un pakalpojumu atļaušanu 12. pantā paredzētajam principam par šo iestāžu pašfinansēšanos galvenokārt no to pašu līdzekļiem nav pretrunā tāds valsts tiesiskais regulējums, ar kuru arī uz šīm iestādēm ir vispārīgi attiecināti valsts finanšu jomā piemērojamie noteikumi, un it īpaši speciālie noteikumi, ar ko reglamentē valsts iestāžu izdevumu ierobežošanu un racionalizēšanu.