1. 

Šī lieta, kuras pamatā ir Itālijas Consiglio di Stato [Valsts padomes] lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu, faktiski pirmo reizi sniedz Tiesai iespēju interpretēt un piemērot Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 12. decembra Direktīvas 2006/123/EK par pakalpojumiem iekšējā tirgū ( 2 ) (turpmāk tekstā – “Pakalpojumu direktīva”) ( 3 ) noteikumus saistībā ar brīvību veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvību, skatot tās atbilstīgi LESD noteikumiem, kuri regulē šīs brīvības.

2. 

Jautājums, kuru būtībā uzdod iesniedzējtiesa, ir, vai Savienības tiesībām atbilst valsts tiesību norma, kura nosaka, ka sabiedrību, kuras kādā dalībvalstī vēlas sniegt noteiktus pakalpojumus (šajā gadījumā – sertifikācijas pakalpojumus), juridiskajai adresei ir jābūt minētajā dalībvalstī. Lai gan prasība, lai pakalpojuma sniedzēja juridiskā adrese (vai fiziskas personas gadījumā – dzīvesvieta) būtu kādā konkrētā vietā, jau izsenis ir bijusi Tiesas izvērtējuma priekšmets, kura ir pasludinājusi tās neatbilstību primārajām tiesībām ( 4 ), šajā lietā minētais jautājums ir jāskata Pakalpojumu direktīvas gaismā, kura sekundārajās tiesībās atspoguļo pastāvīgo judikatūru šajā jomā. Šādi raugoties, galvenās grūtības šajā lietā ir ne tik daudz noskaidrot, vai tādā gadījumā kā šajā lietā dalībvalsts šo prasību var attiecināt uz sertifikācijas pakalpojumu sniegšanu savas valsts teritorijā, jo, kā redzēsim, Pakalpojumu direktīva sniedz skaidru atbildi šajā ziņā, bet gan noteikt, cik lielā mērā šķērslis minēto pamatbrīvību īstenošanā, ko rada šī diskriminējošā prasība, ir attaisnots konkrētajā gadījumā. Lai to noskaidrotu, iepriekš ir jānosaka direktīvas īpašie noteikumi, kuri ir piemērojami šajā lietā un kuri attiecas gan uz brīvību veikt uzņēmējdarbību, gan pakalpojumu sniegšanas brīvību.

3.

Pakalpojumu direktīvu, kuras mērķis saskaņā ar tās 1. panta 1. punktu ir noteikt “vispārīg[us] noteikum[us], lai atvieglinātu to, kā pakalpojumu sniedzēji īsteno brīvību veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu brīvu apriti, vienlaikus saglabājot augstu pakalpojumu kvalitātes līmeni”, pamatojoties uz tās 2. panta 2. punkta i) apakšpunktu, nepiemēro darbībām, kas saistītas ar valsts varas īstenošanu, kā noteikts pašreizējā LESD 51. pantā.

4.

Minētās direktīvas 3. panta “Saistība ar citiem Kopienas tiesību aktiem” 3. punktā ir noteikts:

“Dalībvalstis šīs direktīvas noteikumus piemēro saskaņā ar Līguma noteikumiem par tiesībām veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu brīvu apriti.”

5.

Minētās direktīvas 14. pantā, kas iekļauts III nodaļā (“Pakalpojumu sniedzēju brīvība veikt uzņēmējdarbību”), ir noteikts:

“Dalībvalstis nedrīkst noteikt, ka piekļuve pakalpojumu darbībai vai tās veikšana attiecīgās dalībvalsts teritorijā ir atkarīga no kāda turpmāk norādītā faktora:

[..].”

6.

Pakalpojumu direktīvas 16. pantā ir noteikts:

“1.   Dalībvalstis ievēro pakalpojumu sniedzēju tiesības sniegt pakalpojumus dalībvalstī, kas nav valsts, kurā tie veic uzņēmējdarbību.

Dalībvalsts, kurā sniedz pakalpojumu, tās teritorijā nodrošina brīvu piekļuvi pakalpojumu darbībai un brīvību veikt pakalpojumu darbību.

Dalībvalstis nenosaka, ka – lai attiecīgās dalībvalsts teritorijā piekļūtu pakalpojumu darbībai vai to veiktu – jāizpilda jebkādas prasības, kas neatbilst šādiem principiem:

2.   Dalībvalstis nedrīkst ierobežot tāda pakalpojumu sniedzēja pakalpojumu sniegšanas brīvību, kas veic uzņēmējdarbību citā dalībvalstī, piemērojot jebkuru no šādām prasībām:

3.   Dalībvalstij, uz kuru pārceļas pakalpojumu sniedzējs, nav liegts saskaņā ar 1. punktu noteikt prasības attiecībā uz pakalpojumu darbību, ja tās ir pamatotas ar sabiedriskās kārtības, valsts drošības, veselības aizsardzības vai vides aizsardzības iemesliem. Minētajai dalībvalstij nav liegts saskaņā ar Kopienas tiesību aktiem piemērot savus noteikumus nodarbinātības nosacījumiem, tostarp tādus, kas ir noteikti koplīgumos.

[..]”

7.

Decreto del Presidente della Repubblica no 207/2010 [Itālijas Republikas prezidenta 2010. gada 5. oktobra Dekrēta Nr. 207/2010] (turpmāk tekstā – “DPR Nr. 207/2010”) 64. panta 1. punktā ir noteikts:

“Sertifikācijas organizāciju, kas izveidotas akciju sabiedrību formā, nosaukumā ir skaidri jābūt ietvertam apzīmējumam “sertifikācijas organizācijas” un to juridiskajai adresei ir jābūt [Itālijas] Republikas teritorijā.”

8.

Itālijas Consiglio di Stato lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pamatā ir trīs strīdi starp Presidenza del Consiglio dei Ministri [Ministru kabineta priekšsēdētāja biroju] un citām Itālijas valsts pārvaldes iestādēm, no vienas puses, un Rina Services SpA, Rina SpA un SOA Rina Organismo di Attestazione SpA (turpmāk tekstā – “SOA Rina”) attiecīgi, no otras puses (turpmāk kopā – “Rina grupas sabiedrības”) ( 5 ), saistībā ar Itālijas tiesībās noteikto pienākumu, ka “sertifikācijas organizāciju” (Società Organismo di Attestazione; turpmāk tekstā – “SOA”) ( 6 ) juridiskajai adresei ir jābūt Itālijā. Presidenza del Consiglio dei Ministri un citas Itālijas valsts pārvaldes iestādes Consiglio di Stato pārsūdzēja Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio [Lacio reģiona Administratīvās tiesas] pieņemtos spriedumus visās trīs tiesvedībās, ar kuriem, nepieņemot galīgo lēmumu pēc būtības, minētā tiesa pieņēma izskatīšanai Rina grupas sabiedrību iesniegtās prasības, kurās tās apstrīd DPR Nr. 207/2010 64. panta 1. punkta tiesiskumu.

9.

Consiglio di Stato, kura apvienoja visas trīs prasības, lai iesniegtu prejudiciāla nolēmuma lūgumu, formulē šādus prejudiciālus jautājumus:

10.

Rakstveida apsvērumus šajā tiesvedībā iesniedza Rina grupas sabiedrības, Itālijas valdība, Zviedrijas valdība un Eiropas Komisija. Uz Tiesas saskaņā ar Tiesas Reglamenta 61. panta 1. punktu uzdotajiem jautājumiem atbildēja minētās lietas dalībnieces un Polijas valdība. 2014. gada 2. decembra tiesas sēdē, kurā lietas dalībnieki tika lūgti izteikt savus apsvērumus tikai par pirmo prejudiciālo jautājumu, mutiskus apsvērumus sniedza tie paši lietas dalībnieki, kuri bija iesnieguši rakstveida apsvērumus.

11.

Ar saviem jautājumiem un neatkarīgi no tā, kas tiks sacīts saistībā ar otro jautājumu, iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai Līgumā (LESD 49. un 56. pantā) un Pakalpojumu direktīvā noteiktajiem principiem attiecībā uz brīvību veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvību ir pretrunā tāda valsts tiesību norma kā šajā lietā apstrīdētā, kas nosaka, ka SOA juridiskajai adresei ir jābūt Itālijā. Pirms sniegt atbildi uz šo prejudiciālo jautājumu, ir nepieciešami daži ievada apsvērumi.

12.

Pirmkārt, izvērtējot apstrīdētās Itālijas tiesību normas atbilstību Savienības tiesībām, iesniedzējtiesas šādi formulētais jautājums liek piemērot divējādus pārbaudes kritērijus – Līguma, no vienas puses, un Pakalpojumu direktīvas, no otras puses, noteikumus. Ņemot vērā, ka, formulējot prejudiciālo jautājumu par interpretāciju, valsts tiesa neapšauba neviena minētās direktīvas noteikuma spēkā esamību, un ievērojot, kā to turpmāk detalizēti izanalizēsim, ka Pakalpojumu direktīvā ir noteikta [tajā paredzētā] regulējuma priekšmeta pilnīga saskaņošana attiecībā uz konkrēti mūs interesējošo aspektu, lai izvērtētu apstrīdēto Itālijas tiesību normu, pietiks ar minētās direktīvas noteikumu interpretāciju ( 7 ).

13.

Otrkārt, lai noteiktu, vai iesniedzējtiesas formulētie prejudiciālie jautājumi ir jāizvērtē pēc būtības, vispirms ir jāaplūko šķietamā pārrobežu aspekta neesamība šajā lietā, jo no Tiesai iesniegtajiem lietas materiāliem izriet, ka visi lietas aspekti ir attiecināmi uz vienu dalībvalsti, šajā gadījumā – Itāliju: prasītājas šajā lietā ir trīs itāļu sabiedrības, kuru juridiskā adrese ir Itālijā un kuras tostarp īsteno sertifikācijas darbības Itālijā (un citās valstīs). Tās apstrīd Itālijas tiesību normu, kas paredz, ka SOA darbības īstenošana ir pakļauta prasībai, saskaņā ar kuru SOA juridiskajai adresei ir jābūt Itālijā. Tā kā strīds, šķiet, attiecas uz pilnībā iekšēju situāciju, pirmām kārtām ir jānosaka, vai Tiesai ir jāsniedz atbilde uz Consiglio di Stato uzdotajiem jautājumiem.

14.

Jāatzīst, ka šķietami vienkāršajā jautājumā, kuru uzdod iesniedzējtiesa, ir zināms “hipotētisks” aspekts, ja raugāmies uz konkrētajiem faktiem, kuri ir galveno tiesvedību pamatā. Sabiedrības SOA Rina, kura ir prasītāja vienā no tiesvedībām un kuras akcionāres ir pārējās divas prasītājas, juridiskā adrese ir Itālijā, un līdz šim tā sniedza sertifikācijas pakalpojumus Itālijā. Šajā ziņā apstrīdētā Itālijas tiesību norma nerada SOA Rina un tās partnerēm šķēršļus sertifikācijas darbību īstenošanā un principā tā arī neliedz pārcelt tās juridisko adresi no šīs valsts un uzsākt uzņēmējdarbību citā dalībvalstī, ja sabiedrība to vēlas, tomēr, to darot, sabiedrība, pamatojoties uz DPR Nr. 207/2010 64. panta 1. punktu, vairs nevarēs sniegt sertifikācijas pakalpojumus Itālijā.

15.

No otras puses, kā to tiesas sēdē uzsvēra Komisija un kā Tiesa to jau ir norādījusi spriedumos lietā Attanasio Group ( 8 ) un lietā SOA Nazionale Costruttori ( 9 ), nekādi nav izslēdzams, ka citās dalībvalstīs, nevis Itālijas Republikā dibināti uzņēmumi ir bijuši vai ir ieinteresēti īstenot sertifikācijas darbības minētajā valstī. Kā, atbildot uz vienu no uzdotajiem jautājumiem, tiesas sēdē norādīja Komisija, šābrīža situācija ir, ja tā var izteikties, “hipotētiska” tieši šajā Itālijas tiesību normā, kura ir šīs lietas priekšmets, noteiktās radikālās prasības dēļ, tomēr nebūt nav izslēdzams, ka ir citās dalībvalstīs reģistrēti uzņēmumi, kuriem DPR Nr. 207/2010 64. panta 1. punkts faktiski liedz sniegt sertifikācijas pakalpojumus Itālijā.

16.

Tādējādi uzskatu, ka, ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, šajā lietā ir pietiekama saistība ar iekšējo tirdzniecību. Līdz ar to es uzskatu, ka iesniedzējtiesas uzdotie prejudiciālie jautājumi ir jāizvērtē pēc būtības.

17.

Atbildot uz Consiglio di Stato diviem uzdotajiem jautājumiem, jāsāk ar to, ka jākliedē šaubas saistībā ar otro jautājumu, kas attiecas uz LESD 51. pantā paredzētā izņēmuma (valsts varas īstenošanas) piemērojamību SOA īstenotās darbības gadījumā; šis izņēmums ir ietverts arī Pakalpojumu direktīvas 2. panta 2. punkta i) apakšpunktā.

18.

Proti, šis ir aspekts, par kuru Tiesa nesen ir izteikusies spriedumā lietā SOA Nazionale Costruttori ( 10 ). Šajā spriedumā Tiesa nosprieda, ka, pamatojoties uz šeit izklāstītajiem iemesliem, uz kuriem es atsaucos, nevar apgalvot, ka SOA īstenotās sertifikācijas darbības ir tieši un specifiski saistītas ar valsts varas īstenošanu. Tas ļauj man pievērsties Consiglio di Stato pirmajam uzdotajam jautājumam, kas ir šā prejudiciālā nolēmuma lūguma kodols.

19.

Ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai Līgumā un Pakalpojumu direktīvā noteiktajiem principiem attiecībā uz brīvību veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvību ir pretrunā tāda norma kā apstrīdētā Itālijas tiesību norma (DPR Nr. 207/2010 64. panta 1. punkts), kas nosaka, ka, lai sniegtu sertifikācijas pakalpojumus, SOA juridiskajai adresei ir jābūt Itālijā. Iepriekš izklāstīto iemeslu dēļ (skat. šo secinājumu 12. punktu) pirmām kārtām jānoskaidro, vai Pakalpojumu direktīva ir piemērojama attiecībā uz šo lietu, un šādā gadījumā uz šo prejudiciālo jautājumu nebūtu jāatbild, pamatojoties uz primārajām tiesībām.

20.

Uzskatu, ka Pakalpojumu direktīva ratione materiae ir piemērojama attiecībā uz šo lietu, jo šeit apstrīdētie sertifikācijas pakalpojumi nav izslēgti no tās piemērošanas jomas (skat. minētās direktīvas 2. panta 2. un 3. punktu). Otrkārt, šie pakalpojumi ir skaidri minēti paraugam sniegtajā darbību sarakstā, kuras, formulētas tās preambulas 33. apsvērumā, ir iekļautas direktīvas materiālajā piemērošanas jomā.

21.

Šo secinājumu 12. punktā es jau pieminēju Tiesas pastāvīgo judikatūru, saskaņā ar kuru valsts pasākums jomā, kas Savienības tiesību līmenī ir pilnībā saskaņota, ir jāizvērtē, balstoties uz šā saskaņošanas pasākuma noteikumiem, nevis uz primāro tiesību noteikumiem ( 11 ).

22.

Ņemot vērā, ka Pakalpojumu direktīva ir horizontāls instruments, kas aptver plašu pakalpojumu klāstu (visus, kuri nav skaidri izslēgti no tās materiālās piemērošanas jomas), tās nolūks nav vispārīgi saskaņot dažādu pakalpojumu materiālo regulējumu valstu līmenī, tomēr, kā turpinājumā noskaidrosim, ir konkrēti aspekti, kuri ir pilnīgi precīzi saskaņoti.

23.

Lai gan, kā jau to esmu norādījis savos 2011. gada 16. novembra secinājumos lietā Duomo Gpa u.c. ( 12 ), Pakalpojumu direktīva īsti neiekļaujas Savienības saskaņošanas tiesību aktu “klasiskajā” modelī, uzskatu, ka saistībā ar konkrētajiem aspektiem, kuri ir saskaņoti, attiecīgās valsts tiesību normas atbilstība Savienības tiesībām ir jāizvērtē, par vērtēšanas kritēriju izmantojot minēto direktīvu ( 13 ).

24.

Tas, manuprāt, attiecas uz Pakalpojumu direktīvas 14. un 16. pantu. Uzskatu, ka šajos noteikumos Savienības likumdevējs, izmantojot galvenokārt “negatīvas iekļaušanas” ( 14 ) metodi, lai panāktu, ka dalībvalstis no sava tiesiskā regulējuma izslēdz nepamatotus ierobežojumus brīvai pakalpojumu sniegšanai, ir īstenojis “pilnīgu” saskaņošanu, kas ļauj izmantot minētos noteikumus kā kritēriju, lai izvērtētu tādus [valsts] pasākumus kā šajā lietā apstrīdēto.

25.

Kad ir apstiprinājies, ka uz šo gadījumu galvenokārt attiecas Pakalpojumu direktīvas noteikumi, jo apstrīdētie [lietas] aspekti tajā ir izsmeļoši saskaņoti, nākamais jautājums, kas rodas, ir, tieši kurš vai kuri direktīvas noteikumi ir piemērojami. Jāņem vērā, ka direktīvā ir atsevišķas nodaļas, kuras attiecas uz “pakalpojumu sniedzēju brīvību veikt uzņēmējdarbību” (III nodaļa) un uz “brīvu pakalpojumu apriti” (IV nodaļa). Katrā no tām, vairāk vai mazāk detalizēti, ir iekļauti dažādi nosacījumi, kuri attiecas uz brīvas pakalpojumu sniegšanas vai, konkrēti, uz brīvības veikt uzņēmējdarbību izmantošanu, formulējot tos kā “prasības”, kuras dalībvalsts vai nu nedrīkst noteikt, vai drīkst noteikt tikai ar zināmiem nosacījumiem. Tā kā šie regulējumi, protams, nesakrīt, jautājums par to, kuri Pakalpojumu direktīvas noteikumi ir piemērojami attiecībā uz šo lietu, kļūst nepārprotami nozīmīgs.

26.

Lietas dalībnieki šajā tiesvedībā pirmām kārtām ir mēģinājuši noskaidrot, kura pamatbrīvība ir skarta, kas attiecīgi liktu piemērot vienas vai otras nodaļas noteikumus. Vairākums ir uzskatījis, ka šajā gadījumā prima facie ir skartas abas brīvības – gan pakalpojumu sniegšanas brīvība, gan brīvība veikt uzņēmējdarbību. Itālijas Republika savukārt uzskata, ka runa ir vienīgi par brīvību veikt uzņēmējdarbību.

27.

Nav šaubu, ka apspriežamais jautājums ir saistīts ar valsts noteikumu, kas attiecas uz vietu, kurā atrodas sabiedrības, kura vēlas sniegt pakalpojumus konkrētā dalībvalstī, juridiskā adrese. Šādi raugoties un ņemot vērā to, kas tiks sacīts turpinājumā, ir grūti noliegt, ka runa šajā gadījumā ir par “uzņēmējdarbību”.

28.

Tomēr tajā pašā laikā, ja ņemam vērā šā valsts noteikuma iespaidu uz pamatbrīvībām, šķiet acīmredzami, ka tas, ko šis noteikums apgrūtina, ir pakalpojumu sniegšana, ko īsteno citā dalībvalstī reģistrēta sabiedrība, kuras brīvību veikt uzņēmējdarbību citā dalībvalstī tomēr nedrīkstēja ierobežot.

29.

Rezumējot un runājot par brīvību veikt uzņēmējdarbību, jāsecina, ka apstrīdētais noteikums teorētiski ietekmē sabiedrības lēmumu uzsākt vai neuzsākt uzņēmējdarbību citā dalībvalstī, ja tā to vēlas. Tomēr šis noteikums neapšaubāmi neliedz tiesības veikt uzņēmējdarbību citā dalībvalstī.

30.

Turpretim runājot par brīvu pakalpojumu sniegšanu, valsts noteikums darbojas tieši kā pilnīgs aizliegums – citā dalībvalstī reģistrēts uzņēmums nevar sniegt sertifikācijas pakalpojumus Itālijā ( 15 ).

31.

Gan Pakalpojumu direktīvas III nodaļā, gan IV nodaļā ir noteikumi, kuri varētu tikt piemēroti mūs interesējošajā situācijā (konkrēti, minētās direktīvas 14. panta 1. un 3. punkts un 16. panta 2. punkta a) apakšpunkts). Jāņem vērā, ka šajā situācijā valsts tiesību normas atbilstība būtu jāizvērtē, pamatojoties gan uz III nodaļas, gan IV nodaļas noteikumiem.

32.

Ņemot vērā, ka valsts tiesību norma, no vienas puses, ietver acīmredzamu šķērsli pamatbrīvības izmantošanai un, no otras puses, tikai ietekmē citas [pamatbrīvības] izmantošanu, uzskatu, ka jautājums pirmām kārtām ir jāskata, izvērtējot pirmo [situāciju], un tikai tad, ja tā izrādīsies pamatota no šā viedokļa, tā būs jāizvērtē arī no otra viedokļa.

33.

Ņemot vērā visus iepriekšējos apsvērumus, turpināšu ar to, ka izvērtēšu – pamatojoties uz Pakalpojumu direktīvu, jo, kā jau to norādīju šo secinājumu 25. punktā, attiecīgie noteikumi pilnībā saskaņo regulējuma priekšmetu, – apstrīdētajā Itālijas tiesību normā noteikto pienākumu, saskaņā ar kuru SOA juridiskajai adresei ir jābūt Itālijā, lai tā varētu sniegt sertifikācijas pakalpojumus šajā valstī.

34.

Kā Tiesa jau ir pasludinājusi spriedumā lietā Komisija/Itālija ( 16 ), “prasība, ka uzņēmumu [..] juridiskajai adresei vai filiālei ir jāatrodas valsts teritorijā, ir tiešā pretrunā brīvai pakalpojumu sniegšanai, jo tā liedz citās dalībvalstīs reģistrētiem uzņēmumiem sniegt pakalpojumus minētajā dalībvalstī”.

35.

Otrkārt, no vienota tirgus viedokļa, lai ļautu īstenot tā mērķus, Savienības tiesības vispārīgi nepieļauj piemērot jebkāda veida valsts tiesību aktus, kas padara pakalpojumu sniegšanu starp dalībvalstīm grūtāku par pakalpojumu sniegšanu tikai vienas dalībvalsts teritorijā ( 17 ).

36.

Minētā Tiesas judikatūra saistībā ar brīvu pakalpojumu sniegšanu šobrīd ir ietverta Pakalpojumu direktīvā, kuras 16. pantā Savienības likumdevējs ir “kodificējis” prasības, kurām dalībvalstis nedrīkst pakļaut piekļuvi pakalpojumu darbībai vai to veikšanu savā teritorijā citās dalībvalstīs reģistrētiem pakalpojumu sniedzējiem. Konkrētāk, direktīvas 16. panta 2. punktā ir ietverts šādu prasību piemēru saraksts, kuras Tiesa jau iepriekš ir izvērtējusi dažādos spriedumos.

37.

Direktīvas 16. panta 2. punktā tostarp ir noteikts, ka “dalībvalstis nedrīkst ierobežot tāda pakalpojumu sniedzēja pakalpojumu sniegšanas brīvību, kas veic uzņēmējdarbību citā dalībvalstī, piemērojot jebkuru no šādām prasībām: a) pakalpojumu sniedzēja pienākums izveidot uzņēmumu to teritorijā”.

38.

Atšķirībā no Pakalpojumu direktīvas 14. panta tās 16. panta 2. punkta a) apakšpunkts attiecas nevis uz pienākumu, lai pakalpojumu sniedzēja “juridiskā adrese” būtu attiecīgās dalībvalsts teritorijā, bet gan uz “pakalpojumu sniedzēja pienākum[u] izveidot uzņēmumu t[ās] teritorijā”. Tomēr, ņemot vērā zināmu paralēlismu ar 14. pantu ( 18 ), es sliecos domāt, ka Pakalpojumu direktīvas 16. panta 2. punkta a) apakšpunktā minētais “uzņēmums” juridisko personu gadījumā ietver arī “juridisko adresi” ( 19 ).

39.

Atbilstoši Pakalpojumu direktīvas transponēšanas rokasgrāmatai ( 20 ) (7.1.3.4. punkts) “16. panta 2. punkta a) apakšpunkts attiecas uz prasībām, kas nosaka citu dalībvalstu pakalpojumu sniedzējiem pienākumu izveidot uzņēmumu dalībvalstī, kurā tie vēlas sniegt pārrobežu pakalpojumus. Kā ir norādījusi EST, šādas prasības liedz [LESD 56. pantā] nostiprinātās tiesības sniegt pārrobežu pakalpojumus, jo padara neiespējamu šādu [pakalpojumu] sniegšanu, nosakot pakalpojumu sniedzējiem pienākumu izveidot stabilu infrastruktūru [uzņemošajā] dalībvalstī”.

40.

Faktiski direktīvas 16. pantu piemēro tikai attiecībā uz citās dalībvalstīs reģistrētiem pakalpojumu sniedzējiem, kuri vēlas sniegt pakalpojumus uzņemošajā dalībvalstī. Nosakot tiem pienākumu izveidot šajā dalībvalstī uzņēmumu, lai sniegtu tajā pakalpojumus, pēc būtības tiktu liegtas tiesības sniegt pakalpojumus vienā dalībvalstī, veicot uzņēmējdarbību citā ( 21 ). Uzskatu, ka šādi tiek izdarīta atsauce ne tikai uz pienākumu reģistrēt juridisko adresi dalībvalstī, kurā tiek sniegti pakalpojumi, bet tas ir viens no Pakalpojumu direktīvas 16. panta 2. punkta a) apakšpunktā minētajiem gadījumiem, jo ir klasificējams kā viens no “stabilas infrastruktūras” elementiem, kas minēti direktīvas 4. panta 5. punktā, definējot uzņēmējdarbības veikšanu ( 22 ). Kā Tiesa jau ir pasludinājusi spriedumā Komisija/Itālija ( 23 ), “runājot par pienākumu, kas nosaka, ka [..] juridiskajai adresei ir jābūt valstī vai vietējā [administratīvajā] teritorijā, jānorāda, ka, ja prasība par atļauju ir pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojums, tad prasība par pastāvīga uzņēmuma esamību faktiski ir šīs brīvības noliegšana. Rezultātā [LESD 56.] pantam tiek atņemta tā lietderīgā iedarbība, jo tā mērķis tieši ir atcelt ierobežojumus brīvai pakalpojumu sniegšanai personām, kuras neveic uzņēmējdarbību valstī, kurā tās vēlas sniegt pakalpojumus” ( 24 ).

41.

Tādējādi Itālijas tiesību norma, liedzot citās dalībvalstīs reģistrētām sabiedrībām sniegt sertifikācijas pakalpojumus Itālijā, ja vien tās nepārceļ savu juridisko adresi uz šo valsti, nosaka klaji diskriminējošu prasību, kas ir iekļauta Pakalpojumu direktīvas 16. panta 2. punktā skaidri aizliegto prasību skaitā. Kad tas ir noskaidrots, atliek izvērtēt, vai iemesli, uz kuriem Itālijas valdība atsaucas, lai attaisnotu šajā lietā apstrīdēto pasākumu, ir pieņemami.

42.

Itālijas valdība min vairākus iemeslus, kuri, pēc tās domām, attaisno apstrīdēto pasākumu. Konkrētāk, tā norāda, ka “vienotās kvalifikācijas sistēmas pareizas funkcionēšanas un efektivitātes iepriekšējs nosacījums ir pastāvīga uzraudzība [..], kas tiek īstenota, izmantojot plašas kontroles un soda noteikšanas pilnvaras [..]. Šī kontroles sistēma ir nepieciešama, lai nodrošinātu sabiedrības intereses, kuras Tiesa jau ir atzinusi par sevišķi svarīgiem iemesliem, kuri var pamatot pamatbrīvību ierobežojumu, jo iekļaujas pakalpojumu saņēmēju aizsardzības kontekstā [..], kā piemēram, garantija, ka nepastāv komerciālas vai finansiālas intereses, kas var būt par iemeslu SOA negodīgai vai diskriminējošai rīcībai. Šī kontrole attiecas ne tikai uz sabiedrības kā akciju sabiedrības struktūru un pārvaldību, bet arī uz tās personālu un darbiniekiem, kuriem saskaņā ar Itālijas tiesību normām katram individuāli ir jāsniedz objektivitātes garantijas [..], tie nedrīkst būt ieinteresēti uzņēmumos, kuri veic valsts vai privātus būvdarbus, vai atrasties citā situācijā, kas eventuāli varētu radīt interešu konfliktu” (Itālijas valdības apsvērumu 37.–39. punkts).

43.

Turpinājumā Itālijas valdība norāda, ka “ne vien materiālo tiesību normas, kas regulē SOA darbību, bet arī kontroles mehānismu efektivitāte atbilst primāriem vispārējo interešu iemesliem – pakalpojumu saņēmēju aizsardzība, ko Tiesa jau ir atzinusi, un neapšaubāmi arī sabiedriskās kārtības un sabiedrības drošības garantēšana” (44. punkts). Itālijas valdība uzskata, ka šādas uzraudzības efektivitāte ir atkarīga no tā, cik tuvu teritoriālā ziņā atrodas kontrolētājs un kontrolējamais, kā arī no iespējas izmantot valsts rīcībā esošos piespiešanas līdzekļus.

44.

Tiesas sēdē Itālijas valdība paskaidroja, ka, ievērojot to, ka valsts pārvaldes iestādes ir SOA īstenotās darbības netiešais adresāts, to darbības kontrole iepriekšējā punktā izklāstītajā veidā kļūst arī par sabiedriskās kārtības jautājumu.

45.

Rezumējot Itālijas valdība uzskata, ka draudi sabiedrības drošībai un sabiedriskajai kārtībai ir saistīti ar SOA īstenoto funkciju raksturu – šo uzņēmumu neatkarības garantēšana iepretim klientu individuālajām interesēm, kā arī [mērķis] garantēt, ka SOA nav saistītas ar noziedzīgo pasauli – šīs abas garantijas, kas ir īpaši nozīmīgas no pakalpojumu (tiešo un netiešo) saņēmēju aizsardzības viedokļa – pieprasa stingru kontroli. Pēc tās domām, šīs kontroles efektivitāte nevarētu tikt nodrošināta, ja SOA juridiskā adrese nebūtu Itālijā.

46.

Pakalpojumu direktīvas 16. panta 1. un 3. punktā ir uzskaitīti iemesli, kuri zināmos apstākļos ļauj attaisnot pasākumus, ko dalībvalsts pieņem, ierobežojot brīvu pakalpojumu sniegšanu citā dalībvalstī reģistrētam pakalpojumu sniedzējam. Šo iemeslu vidū ir sabiedriskā kārtība un sabiedrības drošība.

47.

Saistībā ar šo aspektu pirmām kārtām ir jāatgādina Tiesas pastāvīgā judikatūra (primāro tiesību kontekstā), saskaņā ar kuru klaji diskriminējošs pasākums – kā šajā lietā iztirzājamais, kas attiecas uz juridiskās personas, kura sniedz pakalpojumus, juridiskās adreses atrašanās vietu, – var būt saderīgs ar Savienības tiesībām vien tad, ja to pamato sabiedriskās kārtības, sabiedrības drošības un sabiedrības veselības apsvērumi ( 25 ).

48.

Uzskatu – kā to, šķiet, apstiprina arī Pakalpojumu direktīvas 3. panta 3. punkts – ka šādi ir interpretējama arī šīs direktīvas 16. panta 1. panta trešā daļa un 3. punkts. Proti, ir jāizvērtē šajā lietā apstrīdētā diskriminējošā pasākuma (kas ir skaidri aizliegts Pakalpojumu direktīvas 16. panta 2. punktā) iespējamais attaisnojums, balstoties uz Itālijas valdības apsvērumos un tiesas sēdē minētajiem sabiedriskās kārtības un sabiedrības drošības apsvērumiem.

49.

Kā Tiesa to arī ir pasludinājusi spriedumā Komisija/Spānija ( 26 ) un kā Komisija to atgādināja tiesas sēdē – lai atsauktos uz sabiedrisko kārtību un sabiedrības drošību (abi šie jēdzieni ir interpretējami šauri), ir jābūt reāliem un pietiekami nopietniem draudiem, kas skar sabiedrības pamatintereses ( 27 ).

50.

Tādējādi, lai ar sabiedriskās kārtības un sabiedrības drošības apsvērumiem attaisnotu tādu pasākumu kā šajā lietā apstrīdētais, kas, nosakot diskriminējošu prasību, rada šķēršļus brīvai pakalpojumu sniegšanai, pirmām kārtām ir nepieciešams noteikt, kuras ir Itālijas sabiedrības pamatintereses, ko vēlas aizsargāt ar diskriminējošo pasākumu un, otrkārt, [pierādīt], ka, nepiemērojot minēto pasākumu, šīs intereses būs reāli un nopietni apdraudētas.

51.

Pamatintereses, uz kurām šajā lietā atsaucas Itālijas valdība un kuru aizsardzībai ir nepieciešams noteikt, lai sabiedrību, kuras sniedz sertifikācijas pakalpojumus Itālijā, juridiskā adrese būtu šajā valstī, ir SOA pakalpojumu saņēmēju – gan tiešo, proti, uzņēmumu, kuri pieprasa sertifikāciju, lai saskaņā ar Itālijas tiesību aktos noteiktajām prasībām varētu piedalīties publiskos būvdarbu konkursos, gan netiešo, proti, līgumslēdzēju iestāžu, – aizsardzība.

52.

Pat pieņemot, ka dalībvalsts, izmantojot rīcības brīvību, lai noteiktu sabiedriskās kārtības prasības atbilstoši valsts vajadzībām ( 28 ), varētu definēt sertifikācijas pakalpojumu saņēmēju aizsardzību kā sabiedrības pamatintereses, kas tai ļautu atsaukties uz sabiedriskās kārtības un sabiedrības drošības apsvērumiem kā dibinātu iemeslu, šis nosacījums vien nebūtu pietiekams, lai runa būtu par sabiedriskās kārtības iemeslu. Katrā ziņā būtu jābūt izpildītam arī otram judikatūrā noteiktajam kritērijam, proti, šīm interesēm būtu jābūt reāli un nopietni apdraudētām, ja apstrīdētais pasākums netiktu piemērots (izmantojot Pakalpojumu direktīvas preambulas 41. apsvēruma formulējumu – jābūt “faktiskiem un pietiekami nopietniem draudiem”, kas ietekmē šīs pamatintereses).

53.

Kā norāda Itālijas valdība, vienotās sertifikācijas sistēmas pareizas funkcionēšanas nodrošināšanai ir nepieciešama pastāvīga uzraudzība, kuras mērķis ir aizsargāt pakalpojumu saņēmēju intereses, [savukārt] šīs uzraudzības, kas tiek īstenota, veicot kontroli un nosakot sodus, efektivitāti var garantēt tikai tad, ja SOA juridiskā adrese ir Itālijā.

54.

Manuprāt, nevar apgalvot, ka šīs lietas gadījumā sertifikācijas pakalpojumu saņēmēju aizsardzību reāli un nopietni apdraud fakts, ka gadījumā, ja SOA juridiskā adrese būtu citā dalībvalstī, Itālijas iestādes nespētu īstenot šo uzņēmumu darbības un to neatkarības efektīvu kontroli attiecībā pret klientu individuālajām interesēm.

55.

Faktiski īstenot kontroli un noteikt sodus var jebkuram uzņēmumam, kas ir reģistrēts vai sniedz pakalpojumus kādā dalībvalstī, neatkarīgi no tā, kur ir tā juridiskā adrese ( 29 ). Kā tiesas sēdē uzsvēra Komisija un Zviedrijas valdība, Pakalpojumu direktīvas 28. un nākamajos pantos tieši ir iekļauti noteikumi administratīvās sadarbības un savstarpējas palīdzības jomā starp dalībvalstīm, lai nodrošinātu pakalpojumu sniedzēju un to sniegto pakalpojumu uzraudzību. Šie noteikumi paredz dalībvalstīm iespēju iesniegt lūgumus veikt pārbaudes, apskates un izmeklēšanas (Pakalpojumu direktīvas 28. panta 3. punkts).

56.

Šis apstāklis, manuprāt, arī pierāda, ka šajā lietā apstrīdētais pasākums katrā ziņā nav nepieciešams, lai sasniegtu izvirzīto mērķi, jo – kā to tiesas sēdē uzsvēra arī Komisija – pastāv mazāk ierobežojoši līdzekļi, lai to sasniegtu, daži no tiem ir skaidri noteikti Pakalpojumu direktīvā.

57.

Tādējādi, ņemot vērā visu iepriekš minēto, uzskatu, ka nepastāv sabiedriskās kārtības un sabiedrības drošības apsvērumi, kuri attaisno tādu pasākumu kā šajā lietā apstrīdētais, kas nosaka, ka SOA“juridiskajai adresei ir jābūt [Itālijas] Republikā”.

58.

Līdz ar to uzskatu, ka uz pirmo iesniedzējtiesas uzdoto prejudiciālo jautājumu ir jāatbild, ka Pakalpojumu direktīvas 16. pants ir interpretējams tādējādi, ka tas nepieļauj tādu valsts tiesību normu kā šajā lietā apstrīdētā, kas nosaka, ka sabiedrības, kura vēlas sniegt sertifikācijas pakalpojumus, juridiskajai adresei ir jābūt uzņemošajā dalībvalstī.

59.

Ņemot vērā iepriekš minēto, ierosinu Tiesai uz Consiglio di Stato jautājumu atbildēt šādi: