1. 

Autoceļa paplašināšanas projekts Nīderlandē ietekmē īpaši aizsargājamo dabas teritoriju Dzīvotņu direktīvas izpratnē ( 2 ). Īpaši iespējams, ka tas šajā apgabalā samazinās zilgano molīniju pļavu ( 3 ) platību un/vai kvalitāti. Ir dots rīkojums veikt noteiktus pasākumus nolūkā nodrošināt jaunu pļavu izveidošanos kaut kur citur šajā pašā teritorijā, lai aizstātu vai palielinātu apdraudēto pļavu platības. Ministrijas noteikumi, ar ko apstiprināts projekts saskaņā ar šiem pasākumiem, ir apstrīdēti tiesā.

2. 

Šai kontekstā Raad van State (Valsts padome) būtībā vēlas zināt, vai Dzīvotņu direktīvas izpratnē tiek nelabvēlīgi ietekmēta teritorijas viengabalainība, ja projekts ietver pēc lieluma vienāda vai lielāka šī dabiskā dzīvotnes veida apgabala izveidošanu šajā teritorijā, un, ja tā ir, tad vai šī izveidošana ir jāuzskata par “kompensācijas pasākumu” šīs pašas direktīvas izpratnē.

3.

Dzīvotņu direktīvas 1. pantā ir vairākas definīcijas, it īpaši:

[..]

[..]

[..]

[..].”

4.

2. pantā ir noteikts:

“1.   Šīs direktīvas mērķis ir sekmēt bioloģisko daudzveidību, aizsargājot dabiskās dzīvotnes un savvaļas faunu un floru Eiropā esošajā dalībvalstu teritorijā, uz kuru attiecas Līgums.

2.   Pasākumus, ko veic saskaņā ar šo direktīvu, izstrādā tā, lai saglabātu vai atjaunotu to dabisko dzīvotņu un savvaļas faunas un floras sugu labvēlīgu aizsardzības statusu, kas ir Kopienā nozīmīgas.

3.   Veicot pasākumus saskaņā ar šo direktīvu, ņem vērā ekonomiskās, sociālās un kultūras prasības, kā arī reģionālās un vietējās īpatnības.”

5.

3. panta 1. punktā ir noteikts:

“Izveido saskaņotu Eiropas ekoloģisko tīklu, kurā apvienotas īpaši aizsargājamas dabas teritorijas un kura nosaukums ir Natura 2000. Šo tīklu, ko veido I pielikumā uzskaitīto dabisko dzīvotņu veidu un II pielikumā uzskaitīto sugu dzīvotņu teritorijas, izmanto, lai minētos dabisko dzīvotņu veidus un sugu dzīvotnes saglabātu vai attiecīgā gadījumā atjaunotu to labvēlīgo aizsardzības statusu dabiskās izplatības apgabalā.

[..]”

6.

Dzīvotņu direktīvas 6. pantā ir noteikts:

“1.   Attiecībā uz īpaši aizsargājamām dabas teritorijām dalībvalstis nosaka vajadzīgos aizsardzības pasākumus, attiecīgā gadījumā tajos iekļaujot atbilstīgus apsaimniekošanas plānus, kas izstrādāti īpaši šīm teritorijām vai iekļauti citos attīstības plānos, kā arī atbilstīgus normatīvus, administratīvus vai līgumiskus pasākumus, kuri atbilst šajās teritorijās sastopamo I pielikuma dabisko dzīvotņu veidu un II pielikuma sugu ekoloģiskajām prasībām.

2.   Dalībvalstis veic attiecīgus pasākumus, lai īpaši aizsargājamās dabas teritorijās novērstu dabisko dzīvotņu un sugu dzīvotņu noplicināšanos, kā arī lai novērstu traucējumu, kas skar sugas, kuru dēļ noteikta attiecīgā teritorija, ja šāds traucējums varētu būt nozīmīgs attiecībā uz šīs direktīvas mērķiem.

3.   Visos plānos vai projektos, kas nav tieši saistīti ar konkrēto teritoriju vai nav vajadzīgi tās apsaimniekošanai, bet kas atsevišķi vai kopā ar citiem plāniem vai projektiem varētu būtiski ietekmēt minēto teritoriju, attiecīgi izvērtē ietekmi uz šo teritoriju, ievērojot tās aizsardzības mērķus. Ņemot vērā novērtējuma atzinumus par ietekmi uz minēto teritoriju un saskaņā ar 4. punkta noteikumiem, kompetentā valsts iestāde piekrīt plāna vai projekta īstenošanai tikai tad, ja tā ir pārliecinājusies, ka netiks izjaukta attiecīgās teritorijas viengabalainība, un vajadzības gadījumā noskaidrojusi plašas sabiedrības viedokli.

4.   Ja, neņemot vērā negatīvu vērtējumu saistībā ar ietekmi uz teritoriju, alternatīvu risinājumu trūkuma dēļ plāns vai projekts tomēr ir jāīsteno sevišķi svarīgu sabiedrības interešu labā, kas ietver arī sociāla un ekonomiska rakstura intereses, tad dalībvalsts veic visus vajadzīgos kompensācijas pasākumus, lai nodrošinātu Natura 2000 tīkla kopējās vienotības aizsardzību. Dalībvalsts informē Komisiju par pieņemtajiem kompensācijas pasākumiem.

Ja attiecīgajā teritorijā sastopams prioritārs dabiskās dzīvotnes veids un/vai prioritāra suga, tad vienīgie pieņemamie argumenti ir tie, kas saistīti ar veselības aizsardzību vai sabiedrības drošību, videi primāri svarīgām labvēlīgām pārveidēm vai, pēc Komisijas atzinuma, citām sevišķi svarīgām sabiedrības interesēm.”

7.

Visbeidzot, dzīvotņu veidu sarakstā saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas I pielikumu starp pusdabiskām mitrām augsto lakstaugu pļavām ir iekļautas “6410 Molīniju pļavas ar kaļķainu, kūdrainu vai mālainu – dubļu piesātināto augsni (Molinion caeruleae)”. Tā nav prioritāra dzīvotne.

8.

Komisija ir publicējusi pamatnostādņu dokumentu (2007/2012, turpmāk tekstā – “pamatnostādņu dokuments”) par Dzīvotņu direktīvas 6. panta 4. punktu, kura 1.4.1. punktā tostarp ir teikts, ka saistībā ar Dzīvotņu direktīvas 6. pantu ietekmes mazināšanas pasākumiem ir jābūt skaidri nošķiramiem no kompensācijas pasākumiem. Lai gan direktīvā nav definēti “kompensācijas pasākumi”, atbilstoši pamatnostādņu dokumentam pieredze liecina, ka:

9.

Pamatnostādņu dokumentā ir arī noteikts, ka kompensācijas pasākumiem ir jāpapildina pasākumi, kas ir parasta prakse saskaņā ar Dzīvotņu direktīvu vai kas ir pieprasīti atbilstoši tiesību normām, piemēram, pārvaldības plāna īstenošana; tiem būtu jāpārsniedz parastie vai standarta pasākumi, kas ir vajadzīgi Natura 2000 teritoriju aizsardzībai un apsaimniekošanai. “Tātad kompensējošie pasākumi nav līdzeklis, lai ļautu īstenot plānus vai projektus, izvairoties no 6. panta saistībām. Tie būtu apsverami tikai pēc tam, kad ir konstatēta negatīva ietekme uz Natura 2000 teritorijas viengabalainību”. Tikai tad, kad ir nolemts, ka projektu vai plānu vajadzētu turpināt, ir lietderīgi sākt apsvērt kompensācijas pasākumus; tie ir “pats pēdējais līdzeklis”, kad citi direktīvā paredzētie aizsardzības pasākumi nav efektīvi, un tomēr ir pieņemts lēmums izskatīt projektu vai plānu, kas negatīvi ietekmē Natura 2000 teritoriju.

10.

Komisija ir arī publicējusi “Metodiskus norādījumus par Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. un 4. punkta noteikumiem” (2001. gada novembris, turpmāk tekstā – “metodiskie norādījumi”), kur tā izklāsta savu viedokli par pieeju, kas jāizmanto atbilstīgi šiem noteikumiem. Tajos ir uzskaitīti četri secīgi posmi: pirmkārt, pārbaude, otrkārt, attiecīgs novērtējums (kur ņemti vērā aizsardzības mērķi un ietverts ietekmes mazināšanas pasākumu novērtējums), treškārt, alternatīvu risinājumu novērtējums un, ceturtkārt, novērtējums, kur nav alternatīvu risinājumu un kur saglabājas negatīvā ietekme (kas ietver kompensācijas pasākumu identificēšanu un izvērtēšanu).

11.

Tiesa vairākas reizes ir izskatījusi Dzīvotņu direktīvas 6. pantu. Pavisam nesen tā savu judikatūru apkopoja lietā Sweetman u.c. ( 4 ). Šeit var būt noderīgi izklāstīt šī sprieduma būtiskos punktus:

[..]

[..]

12.

Var būt noderīgi atcerēties dažus ieteikumus, ko sniedza ģenerāladvokāte J. Kokote [J. Kokott] savu secinājumu lietā Komisija/Nīderlande ( 7 ) 17. punktā: “[..] ir alternatīvas, kas nemaina plānus vai projektus tādā nozīmē, ka tiek piedāvāti alternatīvi plāni vai projekti, bet vienīgi attiecas uz veidu, kādā tie tiek realizēti. [Piemēram,] darbības, kas rada traucējumus, varētu realizēt laika posmos, kad traucējumi ir vismazākie. Šādas alternatīvas metodes plānu vai projektu realizācijai var būt starp tiem plāna vai projekta aspektiem, kas jau jāapskata novērtēšanas kontekstā saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktu. Saskaņā ar 6. panta 3. punkta otro teikumu kompetentajām iestādēm, pieņemot lēmumu par atļaujas izsniegšanu, arī tādā gadījumā, ja teritorija netiek nelabvēlīgi ietekmēta, ir jāņem vērā šāda izvērtējuma rezultāti. Atbilstošas saistības var [..] veicināt Kopienā nozīmīgu savvaļas faunas un floras dabīgo dzīvotņu un sugu saglabāšanu labvēlīgā aizsardzības statusā. Tomēr 6. panta 4. punkts neattiecas uz šīm alternatīvajām metodēm plānu un projektu realizēšanā, bet drīzāk uz alternatīviem plāniem un projektiem.”

13.

Secinājumu lietā Komisija/Portugāle ( 8 ) 35. punktā ģenerāladvokāte J. Kokote konstatēja: “Dzīvotņu direktīvas 6. panta ietvaros nelabvēlīgajai ietekmei teritorijā jābūt stingri nodalītai no kompensācijas pasākumiem. Saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas regulējošo sistēmu pēc iespējas ir jānovērš nelabvēlīgās sekas. Tas tiek paveikts, vispirms novēršot jebkuru risku vai veicot attiecīgus kaitējuma ietekmes mazināšanas un novēršanas pasākumus. Turpretim kompensācijas pasākumus var apsvērt tikai tad, ja nelabvēlīga ietekme ir jāpieņem sevišķi svarīgu iemeslu dēļ sabiedrības interesēs, jo nav nekādas alternatīvas. Esošo dabas resursu saglabāšanai tiek dota priekšroka salīdzinājumā ar kompensācijas pasākumiem vienkārši tāpēc, ka šādu pasākumu sekmes reti var pārliecinoši prognozēt.”

14.

Iesniedzējtiesa sniedz šādu faktu un argumentu vērtējumu tās tiesvedībā esošajā lietā.

15.

2011. gada 6. jūnijāMinister van Infrastructuur en Milieu (infrastruktūras un vides ministrs, turpmāk tekstā – “ministrs”) izdeva noteikumus par autoceļa A2 paplašināšanu, kas vēlāk tika grozīti ar 2012. gada 25. janvāra noteikumiem (turpmāk tekstā abi kopā – “noteikumi par autoceļiem”). Vairākas personas apstrīdēja šos noteikumus, bet lielākā daļa no izvirzītajiem pamatojumiem tika noraidīti. Tomēr iesniedzējtiesa vēl nav pieņēmusi lēmumu par pamatojumu attiecībā uz autoceļa paplašināšanas ietekmi uz Natura 2000 teritoriju Vlijmens Ven, Moerputten un Bossche Broek (turpmāk tekstā – “Natura 2000 teritorija”), kas ir īpaši aizsargājamā teritorija, it īpaši zilgano molīniju pļavu dabisko dzīvotņu tipam ( 9 ). Šīs teritorijas aizsardzības mērķi ir apgabala paplašināšana un kvalitātes uzlabošana.

16.

Sākotnējā ietekmes uz vidi novērtējuma ziņojumā ir konstatēts, ka nevar tikt izslēgta ievērojama negatīva ietekme slāpekļa nosēdumu dēļ. Otrajā ziņojumā tika konstatēts, ka slāpekļa nosēdumu pagaidu pieaugums Moerputten nozīmē nelielu jau notiekošā kvalitātes samazinājuma paātrināšanos. Bossche Broek molīniju pļavas ir labas kvalitātes, tomēr potenciāli apdraudētas. Nevarētu tikt izslēgta negatīva ietekme slāpekļa nosēdumu pieauguma dēļ. Turklāt, lai gan ir iespējams, ka molīniju pļavas varētu izplesties vairāku dekāžu gaitā, tomēr slāpekļa nosēdumi 2020. gadā joprojām pieaugs un šī attīstība varētu tikt bremzēta. Vlijmens Ven pēc hidroloģiskās sistēmas pabeigšanas molīniju pļavas varētu strauji attīstīties un īslaicīgs slāpekļa nosēdumu pieaugums neradītu nelabvēlīgu ietekmi. Ziņojumā secināts, ka jāveic ietekmes mazināšanas pasākumi, lai novērstu autoceļa paplašināšanas negatīvo ietekmi.

17.

Noteikumu par autoceļiem 6. panta 2. punktā tika konstatēts, ka hidroloģiskā situācija Vlijmens Ven ir jāuzlabo kā ietekmi mazinošs pasākums, lai neitralizētu iespējamo nelabvēlīgo ietekmi uz molīniju pļavām, ļaujot šī dabiskās dzīvotnes veida paplašināšanos šīs teritorijas iekšienē. Ietekmes mazināšanas plānā tika paredzēta Vlijmens Ven atjaunošana, sākot no 2012. gada, un pirmās jaunās molīniju pļavas parādīšoties 2013. gadā. Jaunajās Vlijmens Ven pļavās lielā mērā tiktu kompensētas slāpekļa nosēdumu pieauguma sekas esošajos molīniju pļavu 11,5 hektāros Natura 2000 teritorijā, ko radīs satiksme pa paplašināto A2 autoceļu.

18.

Daži pamatlietas dalībnieki norāda, ka, lemjot par to, vai netiek izjaukta Natura 2000 teritorijas viengabalainība, noteikumos par autoceļiem paredzētā jauno molīniju pļavu izveidošana Natura 2000 teritorijā nevarot tikt ņemta vērā un ka ministrs jaunu molīniju pļavu izveidošanu nepamatoti uzskatot par ietekmi mazinošu pasākumu.

19.

Ministrs uzskata, ka nevar būt ne runas par to, ka tiktu izjaukta teritorijas viengabalainība, jo ar noteikumos par autoceļiem paredzēto jauno molīniju pļavu iekārtošanu tiekot darīts pietiekami šī dzīvotņu tipa saglabāšanas mērķiem.

20.

Iesniedzējtiesa uzskata, ka ir jānoskaidro, vai ministrs varēja likumīgi uzskatīt, ka Natura 2000 teritorijas viengabalainība netiks izjaukta.

21.

Autoceļa paplašināšanai kā tādai ir negatīva ietekme uz esošo molīniju pļavu apgabalu. Tomēr noteikumos par autoceļiem ir izklāstīts ietekmi mazinošo pasākumu plāns, kura mērķis ir izveidot lielāku molīniju pļavu platību, kuras kvalitāte būtu augstāka nekā pašlaik. Ministra nostājā tiek pieņemts, ka, ja projekts varētu nelabvēlīgi ietekmēt aizsargājamo dabisko dzīvotņu apgabalu Natura 2000 teritorijā, tad novērtējumā par to, vai tiek izjaukta teritorijas viengabalainība, ir jāņem vērā līdzvērtīga vai lielāka šī dabiskās dzīvotnes veida apgabala izveide tajā pašā teritorijā, kas netiks nelabvēlīgi ietekmēts.

22.

Iesniedzējtiesa uzskata, ka ne Dzīvotņu direktīvas redakcijā, ne Tiesas judikatūrā nav norādīts, kā izvērtējams, vai netiek izjaukta teritorijas viengabalainība 6. panta 3. punkta izpratnē. Tādēļ tā vēlas saņemt prejudiciālu nolēmumu par šādiem jautājumiem:

“1)   Vai [Dzīvotņu direktīvas] 6. panta 3. punkta vārdkopa “netiks izjaukta attiecīgās teritorijas viengabalainība” ir interpretējama tādējādi, ka gadījumā, kad projekts ietekmē teritorijā esošu aizsargātu dzīvotņu veida apgabalu, teritorijas viengabalainība netiek izjaukta, ja, īstenojot projektu, attiecīgajā teritorijā tiek radīts tāds pats vai vēl lielāks šī dzīvotņu veida apgabals?

2)   Ja atbilde uz pirmo jautājumu ir tāda, ka vārdkopa “netiks izjaukta attiecīgās teritorijas viengabalainība” ir interpretējama tādējādi, ka [pirmajā jautājuma izklāstītajos apstākļos] Natura 2000 teritorijas viengabalainība tiek izjaukta, vai tādā gadījumā jauna dabiskā dzīvotņu tipa apgabala radīšana ir uzskatāma par kompensācijas pasākumu direktīvas 6. panta 4. punkta izpratnē?”

23.

Kad šajā lietā tika saņemts rīkojums par prejudiciāla jautājuma uzdošanu, tiesvedība lietā Sweetman u.c. bija pavirzījusies pārāk tālu, lai abas lietas apvienotu. Tāpēc šīs lietas izskatīšana tika atlikta, ļaujot ieinteresētajām personām iesniegt savus apsvērumus pēc sprieduma lietā Sweetman u.c..

24.

Rakstveida apsvērumus iesniedza viens no prasītājiem pamatlietā (Stichting Overlast A2 Vught en omstreken, turpmāk tekstā – “Stichting”), Nīderlandes Karaliste, Apvienotā Karaliste un Eiropas Komisija, 2013. gada 11. decembra tiesas sēdē viņi visi izteica arī mutiskus argumentus, kas koncentrēti īpaši uz jēdzieniem “ietekmes mazināšanas pasākumi” Komisijas pamatnostādņu dokumentos un “kompensācijas pasākumi” Dzīvotņu direktīvā.

25.

Attiecībā uz faktiem pamatlietā gan Stichting, gan Komisija norādīja uz esošo LIFE+ projektu ( 10 ), kas nav atkarīgs no autoceļa paplašināšanas projekta, ar konkrētu pamatmērķi īpaši paplašināt un uzlabot molīniju pļavu apgabalus Natura 2000 teritorijā kā dzīvotni divām tauriņu sugām. Projekts, kura nosaukums ir “Zilenīši purvos” ( 11 ), aptver “170 hektārus nesen naturalizētu zālāju dzīvotņu” teritorijas lielākajā daļā (Vlijmens Ven un Moerputten). Tas 2012. gada jūnijā saņēma Eiropas Savienības līdzfinansējumu, un to plānots īstenot līdz 2018. gada decembrim.

26.

Iesniedzējtiesa uzdod divus jautājumus, kas būtībā ir šādi. Ja esošo aizsargājamā dabiskās dzīvotnes veida apgabalu Natura 2000 teritorijā ietekmē projekts, kas tomēr ir atkarīgs no jauna tāda paša dabiskās dzīvotnes veida (vienāda vai lielāka) apgabala izveidošanas kaut kur citur tajā pašā teritorijā, vai tiek izjaukta pati teritorijas viengabalainība Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta izpratnē? Ja tas tā ir, vai jaunas teritorijas izveidošana ir jāuzskata par kompensācijas pasākumu šīs pašas direktīvas 6. panta 4. punkta izpratnē?

27.

Starp šiem jautājumiem – uz kuriem abiem, manuprāt, ir jāatbild apstiprinoši – ir tāda kopsakarība, ka šķiet lietderīgi izskatīt tos abus kopā.

28.

Šai sakarā īsa Dzīvotņu direktīvas 6. panta analīze varētu sniegt sākotnēju atbildi. Atbilstoši 6. panta 4. punktam kompensācijas pasākumi ir vajadzīgi, ja (i) ir bijis negatīvs novērtējums saskaņā ar 6. panta 3. punktu, (ii) nav alternatīvu risinājumu un (iii) plāns vai projekts ir jāīsteno sevišķi svarīgu sabiedrības interešu labā. Tādējādi no šo divu punktu struktūras, tos lasot kopā, ir skaidrs, ka šādi pasākumi nav iecerēti 6. panta 3. punkta kontekstā. Loģiski un hronoloģiski tie seko negatīvam novērtējumam saskaņā ar šo normu. Ja kompensācijas pasākumi, kas paredzēti 6. panta 4. punktā, tiktu ņemti vērā novērtēšanas kontekstā saskaņā ar 6. panta 3. punktu, tad vai nu (a) tie nebūtu pietiekami, lai novērstu nelabvēlīgo ietekmi, un šajā gadījumā plāns vai projekts vispār nevarētu tikt turpināts, vai (b) tie – un plāns vai projekts – tiktu pieņemti bez jebkādas prasības vispirms apsvērt, vai ir alternatīvi risinājumi vai sevišķi svarīgas sabiedrības intereses, lai rīkotos. Katrā ziņā 6. panta 4. punkts nebūtu efektīvs. Šāda pieeja nebūtu sekmīga, interpretējot 6. pantu, – kurā skaidri paredzēts, ka 4. punkts ir efektīvs, – kā saskaņotu veselumu, kā tas tiek pieprasīts judikatūrā ( 12 ).

29.

Tomēr ieteicams iet tālāk par diezgan formālas analīzes veikšanu un palūkoties uz šo normu būtību. Pirms tam ir lietderīgi aplūkot terminu “ietekmes mazināšanas pasākums”, par kuru, lai gan tas netiek izmantots tiesību aktos un nav noteikts judikatūrā, ir plaši diskutēts Tiesā izskatāmajā lietā.

30.

Vides speciālistu vidū ir vispārēja vienprātība, un šķiet, ka nav domstarpību starp tiem, kas piedāvāja šo argumentu tiesas sēdē, ka plāni vai projekti, kam varētu būt ietekme uz vidi, būtu jāizvērtē, ņemot vērā “ietekmes samazināšanas hierarhiju”. Šīs hierarhijas saturs varētu tikt izteikts vairāk vai mazāk detalizēti un nedaudz mainīgās formās, bet tās būtība var tikt formulēta šādi: “kompensācija par paliekošo kaitējumu ir pēdējais līdzeklis un notiek pēc tam, kad vispirms ir apsvērts, kā var izvairīties no kaitējuma, un tad, ja tas nav iespējams, kā var samazināt kaitējuma apjomu ar ietekmes mazināšanas līdzekļiem” ( 13 ). Tādā veidā trīs galvenie pasākumi vai līmeņi dilstošā izvēles secībā ir: novēršana, ietekmes mazināšana, kompensēšana ( 14 ).

31.

Salīdzināma hierarhija redzama Dzīvotņu direktīvas 6. pantā, kaut arī nav pieminēta ietekmes mazināšana kā tāda. 6. panta 1. punktā tiek pieprasīts noteikt aizsardzības pasākumus, proti, saskaņā ar 1. panta a) punktu, 2. panta 2. punktu un 3. panta 1. punktu šie pasākumi ir vajadzīgi, “lai saglabātu vai atjaunotu” dabiskās dzīvotnes “labvēlīgā stāvoklī”. Tāpēc šis līmenis drīzāk ir augstāks par vienkāršu novēršanu, jo tas ir saistīts ar aktīvu dzīvotņu kvalitātes vai apjoma saglabāšanu vai pat uzlabošanu. Turklāt 6. panta 2. punktā tiek pieprasīts veikt attiecīgus pasākumus, lai novērstu noplicināšanos vai traucējumus. Nolūkā nodrošināt tādu pašu aizsardzības līmeni ( 15 ) 6. panta 3. punktā ir atļauts plānus vai projektus apstiprināt tikai tad, ja tie “neizjauks attiecīgās teritorijas viengabalainību”. Visbeidzot, 6. panta 4. punktā ir paredzēts veikt visus vajadzīgos kompensācijas pasākumus, kad plāns vai projekts, lai arī tas neizjauc teritorijas viengabalainību, ir jāīsteno sevišķi svarīgu sabiedrības interešu vārdā un tam nav alternatīvu risinājumu.

32.

Tādējādi, lai gan Dzīvotņu direktīvas 6. pantā nav īpaši minēti ietekmes mazināšanas pasākumi, nevar tikt pamatoti pierādīts, ka tiem nav vietas tās struktūrā. Es piekrītu visiem tiem, kas iesnieguši apsvērumus, un ģenerāladvokātei J. Kokotei attiecībā uz teksta fragmentiem, ko es citēju iepriekš, ka pasākumi, kas veido daļu no plāna vai projekta un kas efektīvi mazina tā ietekmi, var tikt ņemti vērā, atbilstoši 6. panta 3. punktam izvērtējot, vai šis plāns vai projekts neizjauc teritorijas viengabalainību. Tomēr šķiet skaidrs, ka 6. panta 1. punktā tiek pieprasīta aktīva dabas aizsardzības pārvalde, nevis tikai negatīvas ietekmes neesība, un šis 6. panta 4. punkts attiecas uz situācijām, kurās jebkādi pasākumi, kas var tikt īstenoti nelabvēlīgas ietekmes samazināšanai, ir izrādījušies nepietiekami novērtējuma kontekstā saskaņā ar 6. panta 3. punktu.

33.

Visi, kas ir iesnieguši apsvērumus, piekrīt, ka “ietekmes samazināšanas pasākums” apzīmē attiecīgo jēdzienu Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta izpratnē, kas atšķiras no “kompensācijas pasākuma” jēdziena 6. panta 4. punktā. Turklāt 6. panta 3. punkta vieta 6. panta struktūrā atbilstoši vispārpieņemtajam kopumā atbilst “ietekmes mazināšanas” vai “apjoma samazināšanas” vietai ietekmes mazināšanas hierarhijā.

34.

Tagad es pievērsīšos jautājumiem, kurus uzdod valsts tiesa. Jautājums, kas tiek apspriests Tiesā, būtībā ir – vai pasākums, kāds tiek apspriests pamatlietā, ir ietekmes mazināšanas pasākums, kas (par to ir vienprātība) var tikt ņemts vērā 6. panta 3. punkta kontekstā, vai kompensācijas pasākums; un, ja tas ir pēdējais minētais, tad vai tas tomēr var tikt ņemts vērā 6. panta 3. punkta kontekstā vai arī tikai 6. panta 4. punkta kontekstā. Netiek apgalvots, ka šos pasākumus nevar kvalificēt kā kompensācijas pasākumus, taču tiek argumentēts, ka konkrētie pasākumi, kas tiek apspriesti pamatlietā, nebūtu jāņem vērā, novērtējot autoceļa paplašināšanas projekta ietekmi, ja tie patiesībā ir parasti Natura 2000 teritorijas apsaimniekošanas pasākumi.

35.

Tāpēc, pirmkārt, ir jānovelk divas robežlīnijas: starp ietekmes mazināšanas pasākumiem un kompensācijas pasākumiem, kā arī starp pasākumiem, kuri var tikt ņemti vērā Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta kontekstā, un tiem pasākumiem, kuri var tikt ņemti vērā vienīgi 6. panta 4. punkta kontekstā. Nav iespējams a priori apgalvot, ka šīs divas robežlīnijas ir identiskas ( 16 ).

36.

Pamata semantiskā atšķirība starp ietekmes mazināšanu (vai apjoma samazināšanu vai pazemināšanu) un kompensāciju (vai zaudējumu atlīdzināšanu) man nešķiet ļoti strīdīga. Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. un 4. punkta kontekstā ietekmes mazināšanas pasākumam ir jābūt tādam, kas mazina plāna vai projekta negatīvo ietekmi nolūkā nodrošināt, ja iespējams, lai (kaut arī neliela nenozīmīga un/vai pārejoša ietekme nevarētu pilnībā tikt novērsta), netiktu izjaukta “teritorijas viengabalainība” kā tāda. Kompensācijas pasākums turpretim ir tāds, ar kuru netiek sasniegts šis mērķis paša plāna vai projekta šaurākajos ietvaros, bet ar kuru tiek mēģināts līdzsvarot nespēju to paveikt, izmantojot atšķirīgu, pozitīvu ietekmi nolūkā vismaz galarezultātā izvairīties no negatīvas ietekmes (un, ja iespējams, galarezultātā panākt pozitīvu ietekmi) kāda raksturojuma plašāka konteksta ietvaros ( 17 ).

37.

Ņemot to vērā, pamatlietā apskatāmos pasākumus es klasificētu kā tādus, kas principā ir kompensācijas pasākumi. To aprakstā, šķiet, tiek atzīts, ka (dažu) esošo molīniju pļavu kvalitāte un/vai apjoms Natura 2000 teritorijā var noplicināties autoceļa paplašināšanas rezultātā. Šķiet, ka šīm pļavām draud noplicināšanās (ilgtermiņa) slāpekļa nosēdumu pieauguma dēļ satiksmes pa autostrādi palielināšanās rezultātā un, lai gan nav veikti vai plānoti pasākumi, kas nodrošinātu atbilstošu šā piesārņojuma samazināšanu vai nepieļautu tā nokļūšanu molīniju pļavu apgabalos, kuri ir vistuvāk pie autoceļa, tiek plānotas jaunas pļavas un tiek sagaidīts, ka tās atradīsies ārpus paaugstināta piesārņojuma izplatības zonas.

38.

Tādēļ es nevaru piekrist Nīderlandes valdībai, ka jaunu molīniju pļavu izveidošana kaut kur citur Natura 2000 teritorijā ir ietekmes mazināšanas pasākums; tas ir kompensācijas pasākums.

39.

Tomēr šis secinājums pats par sevi nenozīmē, ka šāds pasākums nevar tikt ņemts vērā Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta kontekstā. Šajā normā nav minēti ne ietekmes mazināšanas, ne kompensācijas pasākumi, bet tā ir koncentrēta uz sasniedzamo rezultātu neizjaukt “teritorijas viengabalainību”.

40.

Nīderlandes un Apvienotās Karalistes valdības uzskata, ka “teritorijas viengabalainība” ir jāskata kopumā, ņemot vērā galarezultātā radušos zaudējumus vai ieguvumus: nav svarīgi, ka konkrētā dzīvotne ir zaudēta vienā teritorijas daļā, ar noteikumu, ka kaut kur citur šajā teritorijā ir izveidota tāda pati dzīvotne, kam ir vismaz līdzvērtīga (bet labāk lielāka) platība un kvalitāte. Tādējādi, it īpaši atbilstoši Apvienotās Karalistes iesniegtajiem dokumentiem, šāda veida kompensācijas pasākums var tikt ņemts vērā Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta kontekstā.

41.

Es varētu piekrist, ka “teritorijas viengabalainība” ir jāskata kopumā tādā nozīmē, ka ir jāņem vērā tās ilgstošais būtiskais raksturs, nevis nenozīmīgas un īslaicīgas konkrētas dzīvotnes kvalitātes vai platības svārstības. Tomēr man šķiet, ka esošās dabiskās dzīvotnes ilgtermiņa noplicināšanās ir kaut kas tāds, kas neizbēgami attiecas uz ilgstošu būtisku raksturu, nevis nenozīmīgām un īslaicīgām svārstībām. Tas pats ir piemērojams, ja notiek (vai varētu notikt) paātrināta esošās kvalitātes samazināšanās vai iespējamās platības palielināšanās ierobežošana (abas ir prognozētas daļā no Natura 2000 teritorijas šajā lietā). Visos gadījumos 6. panta 3. punktā ir pieprasīts veikt izvērtējumu, “ievērojot teritorijas aizsardzības mērķus”, kas šajā gadījumā ir molīniju pļavas platības paplašināšanās un tās kvalitātes uzlabošana. Ja aprakstītā veida noplicināšanās nevar tikt izslēgta, manuprāt, jāsecina, ka teritorijas viengabalainība, ievērojot tās aizsardzības mērķus, tiek izjaukta.

42.

Fakts, ka jauni dzīvotnes apgabali var tikt izveidoti kaut kur citur tajā pašā teritorijā, šai sakarā man nešķiet būtisks, pat ja galarezultātā ir paredzama labvēlīga ietekme. Vēl joprojām ir vērojama nelabvēlīga – iespējams, pat nelabojama – ietekme uz esošo dabisko dzīvotni un tādējādi uz teritorijas viengabalainību. Jaunā dzīvotne savā ziņā tiks mākslīgi veidota un zināmu, iespējams, diezgan ievērojamu, laiku nevarēs kļūt par īstu dabisku dzīvotni. Kā minēja Stichting advokāts tiesas sēdē, nevar būt pārliecības, ka veicamās darbības, lai izveidotu jaunu konkrētas dzīvotnes apgabalu, patiesībā jebkad sasniegs vēlamo rezultātu un, piemērojot piesardzības principu, nenoteiktības nepastāvēšana ir nosacījums apstiprināšanai Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta kontekstā ( 18 ). Intensīvā zemkopībā nevar tikt garantēti rezultāti; bet vēl grūtāk tos ir garantēt, cenšoties veicināt dabisku attīstību. Tiesa ir norādījusi, ka secinājums par to, ka teritorijas viengabalainība netiek ilgstoši izjaukta, var tikt pieņemts tikai tad, kad vairs nav nekādu zinātnisku šaubu. Tas pats standarts, manuprāt, ir jāpielieto prognozēm par izveidotās “dabiskās” dzīvotnes plānoto jauno apgabalu panākumiem.

43.

Mani nav ietekmējis Apvienotās Karalistes arguments, ka manis šeit aizstāvētā pieeja varētu novest pie “absurda” rezultāta, ka plāns, kam ir nelabvēlīga ietekme uz dzīvotni, varētu tikt apstiprināts saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punktu, jo šī ietekme ir pārāk nenozīmīga, lai izjauktu teritorijas viengabalainību, savukārt cits plāns, kas saistīts ar ierobežota dzīvotnes apgabala noplicināšanos un tā aizstāšanu ar tādas pašas dzīvotnes lielāku apgabalu, galarezultātā gūstot kopējo ieguvumu, tādēļ nevarētu tikt apstiprināts. No vienas puses, kā jau teicu, nevar būt nekādas garantijas par jaunās dzīvotnes sekmēm un tādējādi par galarezultāta ieguvumu no tās, tādēļ Apvienotās Karalistes nostāja varētu neatbilst piesardzības principam. No otras puses, fakts, ka apstiprināšana nav iespējama saskaņā ar 6. panta 3. punktu, pati par sevi nekavē apstiprināšanu saskaņā ar 6. panta 4. punktu, kura tekstā īpaši ņemti vērā kompensācijas pasākumi.

44.

Mani nav ietekmējis arī Nīderlandes valdības arguments, ka, lai gan tāds projekts kā A2 autoceļa paplašināšana, bez šaubām, var atbilst standartam “sevišķi svarīgu sabiedrības interešu labā” un tādēļ tikt apstiprināts saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 6. panta 4. punktu, pamatojoties uz īstenotajiem kompensācijas pasākumiem, tomēr ir maz ticams, ka tas notiks privāta projekta (piemēram, cūku fermas piebūves) gadījumā pat tad, ja tajā tiktu iekļauti tie paši vai pat vēl efektīvāki kompensācijas pasākumi un tādējādi galarezultātā radīts tāds pats vai pat lielāks labums. Skaidrs, ka 6. panta 3. un 4. punktā likumdevēja iestāde ir noteikusi atšķirīgus kritērijus. Saskaņā ar 6. panta 3. punktu katrs projekts var pretendēt uz atbalstu, ja tas neizjauc teritorijas viengabalainību. Saskaņā ar 6. panta 4. punktu projekts, kas netiek kvalificēts apstiprināšanai saskaņā ar 6. panta 3. punktu, tomēr var tikt apstiprināts ar nosacījumu, ka tas tostarp ir jāīsteno sevišķi svarīgu sabiedrības interešu labā. Fakts, ka daudzi vai pat vairums privātu projektu neatbilst šim kritērijam, neattaisno pasākuma, kas nemazina nelabvēlīgu ietekmi uz teritorijas viengabalainību, pārklasificēšanu par pasākumu, kas to mazina.

45.

Tagad ir jāaplūko vēl viens arguments, ko izvirzījušas dalībvalstis, kas piedalījās tiesas sēdē, proti, tā kā Dzīvotņu direktīvas 6. panta 4. punktā ir pieprasīts, lai tiktu veikti “visi vajadzīgie kompensācijas pasākumi, lai nodrošinātu Natura 2000 kopējās vienotības aizsardzību” (izcēlums pievienots), šis noteikums attiecas tikai uz tiem pasākumiem, kas tiek veikti ārpus konkrētās teritorijas, ko nelabvēlīgi ietekmē plāns vai projekts.

46.

Es varētu piekrist, ka no 6. panta 4. punkta redakcijas ir skaidrs, ka minētie kompensācijas pasākumi nav jāveic ietekmētajā teritorijā – tie var attiekties uz citām Natura 2000 tīkla teritorijām ( 19 ). Manuprāt, tas tomēr nenozīmē, ka tie ir skaidri ierobežoti ar šādām citām teritorijām. Kompensācijas pasākums atšķiras no ietekmes mazināšanas, apjoma samazināšanas vai pazemināšanas pasākuma pēc sava rakstura, nevis ģeogrāfiskās atrašanās vietas. Lai gan ir maz ticams, ka nelabvēlīgu ietekmi uz viengabalainību vienā teritorijā mazinās pasākumi, kas veikti citā teritorijā, šī loģika nav piemērojama saistībā ar kompensāciju. Kompensācijas pasākums pēc sava rakstura atšķiras no tā, ko tas cenšas kompensēt, turpretim ietekmes mazināšanas pasākums noteikti ir saistīts ar to, kā ietekmi tam paredzēts mazināt. Tomēr fakts, ka kompensācijas pasākumi var tikt īstenoti kaut kur citur, nevis ietekmētajā vietā, nenozīmē, ka tie nevar tikt īstenoti šajā teritorijā (iespējams, citā tās daļā). Un nešķiet, ka ar pasākumu Natura 2000 kopējā vienotība tiks aizsargāta mazāk tad, ja tas tiks īstenots ietekmētajā teritorijā, nekā tad, ja tas tiks īstenots citā Natura 2000 tīkla daļā (starp citu, tā pat ir lielāka iespēja). Un Dzīvotņu direktīvas 6. panta 4. punktā es nekonstatēju neko tādu, kas mani pārliecinātu par pretējo.

47.

Vēl viens būtisks jautājums, kas ticis izvirzīts, bet attiecas uz faktiskajiem apstākļiem, ko var noteikt tikai kompetentā valsts tiesa, ir saistība starp jaunu molīniju pļavu apgabalu izveidošanu kā nosacījumu autoceļa paplašināšanas projekta īstenošanai un šādu apgabalu izveidi LIFE+ projekta kontekstā, ko es minēju iepriekš 25. punktā. Ja esmu pareizi sapratusi viņu iesniegtos materiālus, tad Stichting un Komisija ierosina, ka nosacījums noteikumu par autoceļiem 6. panta 2. punktā faktiski nevar būt bijusi jauna prasība, no kuras būtu atkarīga projekta īstenošana, bet gan tā mērķis drīzāk ir bijis būtībā paļauties uz LIFE+ projekta labvēlīgo ietekmi, lai līdzsvarotu autoceļa paplašināšanas projekta kaitīgo ietekmi.

48.

Man šķiet, ka, ja tas tiktu konstatēts, tad pasākumus, kas tiek aplūkoti pamatlietā, nebūtu iespējams uzskatīt par kompensācijas pasākumiem Dzīvotņu direktīvas 6. panta 4. punkta izpratnē. Apspriežamais LIFE+ projekts, šķiet, ietilpst aizsardzības pasākumu un apsaimniekošanas plānu lokā, kas tiek pieprasīti saskaņā ar šīs direktīvas 6. panta 1. punktu. 6. panta 3. punkts attiecas tikai uz plāniem vai projektiem, “kas nav tieši saistīti ar konkrēto teritoriju vai nav vajadzīgi tās apsaimniekošanai”, un tajā ir prasīts, lai tie tiktu izvērtēti, “ievērojot teritorijas aizsardzības mērķus”. Es to nozīmi interpretēju tā, ka šie mērķi un šī apsaimniekošana ir uzskatāmi par daļu no “teritorijas viengabalainības” un plāna vai projekta ietekme ir jāizvērtē, to ņemot vērā. Tai pašā laikā tie nevar būt (ietekmi mazinoša elementa) daļa no paša plāna vai projekta. Tas pats ir a fortiori piemērojams, ja plāns vai projekts, kas jau ir izvērtēts 6. panta 3. punkta kontekstā, tiek pakļauts papildu pārbaudei 6. panta 4. punkta kontekstā.

49.

Tādēļ es uzskatu, ka tāda veida pasākumi, kas aprakstīti noteikumos, par ko ir iesniegts lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu, nav būtiski, lai izvērtētu, vai Dzīvotņu direktīvas 6. panta 3. punkta izpratnē plāns vai projekts izjauc teritorijas viengabalainību, bet tie var tikt ņemti vērā 6. panta 4. punkta izpratnē ar noteikumu, ka tie ir raksturīgi plānam vai projektam un nav daļa no apsaimniekošanas vai aizsardzības plāna, kas ir jāīsteno jebkurā gadījumā. Līdz ar to nav noteikti jāizvērtē, kādas prasības būtu izpildāmas atšķirīga veida pasākumam, kas jāņem vērā 6. panta 3. punkta kontekstā. Tomēr var būt lietderīgi īsumā izklāstīt šo prasību būtību, it īpaši par diviem aspektiem, kas varbūt vēl nav konkrēti izklāstīti Tiesas spriedumos. Šeit es lielā mērā piekrītu kritērijiem, ko izvirzīja tiesas sēdē klātesošās dalībvalstis.

50.

No vienas puses, riska mazināšanas pasākums ne tikai ir neizbēgami saistīts ar ietekmi, ko ar to ir paredzēts mazināt – tā, ka tam ir jāattiecas uz to pašu teritoriju un tā paša tipa dzīvotni, – bet, lai tas varētu tikt aplūkots 6. panta 3. punkta kontekstā, tam ir jābūt neatņemamai aplūkojamā plāna vai projekta sastāvdaļai. Atbilstoši Apvienotās Karalistes iesniegtajam priekšlikumam tas var tikt iekļauts sākotnējā plānā vai projektā vai iestarpināts kā nosacījums vēlākā posmā (tomēr pirms plāna vai projekta apstiprināšanas), lai panāktu paredzamo ietekmi. Ar to vien, ka kāds pasākums var mazināt plāna vai projekta ietekmi, tomēr nav pietiekami, tam ir jābūt īpaši saistītam ar šo plānu vai projektu, nevis jābūt daļai no kādas izolētas struktūras.

51.

No otras puses, kā secināms no iepriekš minētā, pasākumiem, lai tie tiktu apstiprināti, ir jāveido juridiski saistošs nosacījums plāna vai projekta īstenošanai. Tiem arī (tā teikt, otra monētas puse) nav jābūt vajadzīgiem, ja plāns vai projekts netiek apstiprināts. Tas nenozīmē, ka tie nevar tikt realizēti, ja plāns vai projekts netiek apstiprināts (jo tie, protams, varētu kalpot kādam atsevišķam, noderīgam mērķim), bet nozīmē tikai to, ka tie nevar tikt uzskatīti par īpaši iekļautiem plānā vai projektā, ja tie faktiski ir atkarīgi no kādas patstāvīgas tiesiskas prasības.

52.

Ņemot vērā visus iepriekš izklāstītos apsvērumus, uzskatu, ka Tiesai uz Raad van State uzdotajiem jautājumiem būtu jāatbild šādi: