1. 

Eiropas Savienības Tiesa jau ir spriedusi par Savienības tiesību saderīgumu ar dalībvalstu pasākumiem ar mērķi aizliegt izceļot no to teritorijas pilsoņiem, kuri ir nodokļu parādnieki tādā apmērā, kas valsts tiesībās ir kvalificēts kā nozīmīgs ( 2 ). Šajā prejudiciālajā tiesvedībā Tiesai tiek lūgts paust savu nostāju par gadījumu, kad parāds ir nevis attiecībā uz Valsts kasi, bet gan attiecībā pret privāto tiesību juridisku personu. Turklāt tai tiek vaicāts par apstākļiem, kādos atbilstoši Savienības tiesībām valsts tiesai ir jāpārskata tāda galīga administratīvā akta likumība, par ko nav celta prasība tiesā par tā pretrunīgumu Savienības tiesībām.

2.

Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 29. aprīļa Direktīvas 2004/38/EK par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, ar ko groza Regulu (EEK) Nr. 1612/68 un atceļ Direktīvas 64/221/EEK, 68/360/EEK, 72/194/EEK, 73/148/EEK, 75/34/EEK, 75/35/EEK, 90/364/EEK, 90/365/EEK un 93/96/EEK ( 3 ), preambulas 31. apsvērumā ir apstiprināts, ka “šajā direktīvā ir ievērotas pamattiesības un brīvības, un principi, kas jo īpaši ir atzīti Eiropas Savienības Pamattiesību hartā”.

3.

Direktīvas 2004/38 4. panta 1. punktā ir apstiprināts, ka, “neskarot noteikumus par ceļošanas dokumentiem, ko piemēro valstu robežkontrolei, visiem Savienības pilsoņiem ar derīgu personas apliecību vai pasi [..] ir tiesības izceļot no dalībvalsts teritorijas, lai ceļotu uz citu dalībvalsti”.

4.

Direktīvas 2004/38 27. panta, kurš ir ietverts tās VI nodaļā, kas veltīta ieceļošanas tiesību un uzturēšanās tiesību ierobežojumiem sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, 1. un 2. punkts ir šādi:

“1.   Ievērojot šīs nodaļas noteikumus, dalībvalstis neatkarīgi no valstiskās piederības drīkst ierobežot Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu pārvietošanās un uzturēšanās brīvību sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ. Šādus apsvērumus neizmanto ekonomiskos nolūkos.

2.   Pasākumi, ko veic sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu dēļ, atbilst proporcionalitātes principam un pamatojas tikai uz attiecīgā indivīda personisko darbību. Iepriekšējas kriminālas sodāmības pašas par sevi nav pamatojums šādu pasākumu veikšanai.

Attiecīgā indivīda personiskajai rīcībai jārada patiesi, attiecīgajā brīdī esoši un pietiekami nopietni draudi, kas skar vienu no sabiedrības pamatinteresēm. Nav pieņemami apsvērumi, kas atdalīti no konkrētā gadījuma iezīmēm vai pamatojas uz vispārējas prevencijas apsvērumiem.”

5.

Direktīvas 2004/38 31. pants ir veltīts Savienības pilsoņiem piešķiramajām procesuālajām garantijām. Konkrētāk, minētās direktīvas 31. panta 1. punktā ir paredzēts, ka “uzņēmējā dalībvalstī attiecīgajām personām jābūt piekļuvei juridiskajām un vajadzības gadījumā administratīvajām pārsūdzības procedūrām, lai pārsūdzētu vai pieprasītu izskatīt tiesā jebkādu lēmumu, kas pieņemts pret šīm personām sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ”.

6.

Saskaņā ar Direktīvas 2004/38 31. panta 3. punktu “pārsūdzības procedūrās tiek pārbaudīta lēmuma likumība, kā arī fakti un apstākļi, ar kuriem pamatots ierosinātais pasākums. Tām jānodrošina, ka lēmums nav nesamērīgs, jo īpaši, ņemot vērā 28. pantā noteiktās prasības”.

7.

Direktīvas 2004/38 32. pantā ir noteikts izbraukšanas rīkojumu darbības termiņš. Tā 1. punktā ir paredzēts:

“Personas, kuras sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu dēļ ir izraidītas no valsts, pēc pienācīga laikposma, ņemot vērā apstākļus, un visādā ziņā pēc trīs gadiem no tā galīgā izbraukšanas rīkojuma izpildes, kas bijis spēkā un pieņemts saskaņā ar Kopienas tiesību aktiem, var iesniegt pieteikumu par izbraukšanas rīkojuma atcelšanu, izvirzot argumentus, lai konstatētu, ka ir būtiski mainījušies apstākļi, ar kuriem ir attaisnots lēmums par izbraukšanas rīkojumu.

Attiecīgā dalībvalsts pieņem lēmumu par šo pieteikumu sešu mēnešu laikā no tā iesniegšanas.”

8.

Likuma par Bulgārijas personas dokumentiem (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, turpmāk tekstā – “ZBLD”) ( 4 ) 23. panta 2. punktā ir noteikts, ka “ikvienam Bulgārijas pilsonim ir tiesības izceļot no valsts ar personas apliecību un tajā ar šo apliecību atgriezties, šķērsojot Bulgārijas Republikas un Eiropas Savienības dalībvalstu iekšējās robežas, kā arī starptautiskajos nolīgumos paredzētās robežas”.

9.

Minētā panta 3. punktā ir precizēts, ka “2. punktā paredzētās tiesības ir neierobežotas, ja vien likumā nav paredzēts citādi ar mērķi aizsargāt valsts drošību, sabiedrisko kārtību vai sabiedrības veselību, vai citu pilsoņu tiesības un brīvības”.

10.

ZBLD 76. panta 3. punktā, redakcijā, kas bija spēkā apstrīdētā akta pieņemšanas brīdī, bija noteikts, ka “personām, kam ir būtiski naudas parādi Bulgārijas vai ārvalstu fiziskām vai juridiskām personām, kas ir konstatēti tiesā, var neatļaut izceļot no valsts teritorijas un neizdot pasi vai to aizvietojošu dokumentu, izņemot gadījumu, kad viņu personiskais īpašums sedz parādu vai arī viņi sniedz atbilstošu nodrošinājumu”.

11.

No lietas materiāliem izriet, ka ar divām secīgām Bulgārijas likumdevēja iniciatīvām ZBLD 76. panta 3. punkts tika atcelts ( 5 ), lai gan minētais likumdevējs netika precizējis apstākļus, kādos uz tā pamata noteiktajiem pasākumiem vairs nebūtu seku ( 6 ). Tādēļ būtu jāuzskata, ka pamatojoties uz ZBLD 76. panta 3. punktu pirms tā atcelšanas noteiktie administratīvie piespiedu pasākumi joprojām ir spēkā attiecībā uz personas dokumentiem valsts tiesību aktu izpratnē.

12.

Administratīvā procesa kodeksa (Administrativnoprotsesualen kodeks; turpmāk tekstā – “APK”) 99. pants ir ietverts APK 7. nodaļā, kas veltīta administratīvo aktu izdošanas procedūrām. Šajā pantā ir noteikts:

“Turpmāk uzskaitītos gadījumos individuālu vai vispārīgu galīgu administratīvu aktu, kas nav ticis pārsūdzēts tiesā, var atcelt vai grozīt tieši augstākstāvoša administratīvā iestāde un, ja par aktu nevar iesniegt administratīvu sūdzību, – iestāde, kura to ir izdevusi, ja:

[..]

13.

Prasītājs pamatlietā, H. Byankov, ir Bulgārijas pilsonis. 2007. gada 17. aprīlī, pamatojoties uz tobrīd spēkā esošo ZBLD 76. panta 3. punktu, attiecībā uz viņu tika izdots rīkojums par aizliegumu izceļot no Bulgārijas teritorijas un izsniegt viņam pasi vai līdzvērtīgus personas dokumentus (turpmāk tekstā – “2007. gada rīkojums”). Pēc privāta tiesu izpildītāja pieprasījuma [prasītājam] H. Byankov šo pasākumu nozīmīga apmēra ( 7 ) parāda kādai Bulgārijas privāto tiesību juridiskai personai dēļ un viņa nespējas sniegt atbilstošu nodrošinājumu dēļ izpildīja Iekšlietu ministrijas reģionālās pārvaldes direktors. H. Byankov tiesā par šo rīkojumu nevērsās, un tas tādējādi kļuva galīgs.

14.

2010. gada 6. jūlijā, trīs gadus pēc apstrīdētā administratīvā akta izdošanas, H. Byankov tā izdevējā iestādē iesniedza pieteikumu atsākt administratīvo procedūru un šo aktu atcelt. H. Byankov norādīja, ka viņam kā Savienības pilsonim paredzētās tiesības brīvi pārvietoties var tikt ierobežotas vienīgi Savienības tiesībās paredzētajos gadījumos. Viņš uzskata, ka viņam ar 2007. gada rīkojumu paredzētais aizliegums izceļot no teritorijas neietilpst sabiedriskās kārtības jēdzienā, kas paredzēts Direktīvā 2004/38, kas cita starpā izrietot no Tiesas sprieduma lietā Jipa ( 8 ), kurš pasludināts pēc apstrīdētā akta izdošanas.

15.

Glaven sekretar na Ministerstvoto na vatreshnite raboti (Iekšlietu ministrijas ģenerālsekretārs), kuram tika nodots H. Byankov pieprasījums, to atbilstoši APK 99. pantā paredzētajai procedūrai pārbaudīja kā lūgumu atcelt galīgu administratīvu aktu. Kompetentā administratīvā iestāde lūgumu ar 2010. gada 20. jūlija lēmumu noraidīja.

16.

Tādēļ prasītājs pamatlietā izlēma vērsties iesniedzējtiesā ar lūgumu šo lēmumu atcelt un apmierināt viņa lūgumu atcelt 2007. gada rīkojumu.

17.

Šādos apstākļos Administrativen sad Sofia-grad nolēma apturēt tiesvedību un ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, kas Tiesas kancelejā reģistrēts 2011. gada 19. maijā, atbilstoši LESD 267. pantam lūgt Tiesai atbildi uz šādiem prejudiciāliem jautājumiem:

18.

Eiropas Komisija ir vienīgā ieinteresētā, kas iesniegusi rakstveida apsvērumus Tiesā.

19.

Lai labāk izprastu izskatāmo lietu, man šķiet būtiski cik vien iespējams noskaidrot iesniedzējtiesas nostāju un pārstrukturēt tās uzdotos prejudiciālos jautājumus. Tādēļ es sākšu ar trešā jautājuma analīzi, piedāvājot Tiesai šajā sakarā samērā ātru pārbaudi, jo, manuprāt, nesenā judikatūra šajā jomā ir pietiekami pilnīga. Turpinājumā es paskaidrošu, kādēļ nav jāizskata otrais uzdotais jautājums. Visbeidzot es izskatīšu pirmo jautājumu, to vispirms pārformulējot.

20.

Iesniedzējtiesa uzdod jautājumu, vai pamatlietas prasītājam piemērotais pasākums ir saderīgs ar Savienības tiesībām, un šajā sakarā tā ir sniegusi apstākļu izklāstu. Tā Tiesai vispirms ir norādījusi, ka ZBLD 76. panta 3. punkts, uz kura pamata attiecībā uz H. Byankov ir noteikts pasākums par aizliegumu izceļot no valsts teritorijas, ir stājies spēkā pirms Bulgārijas Republikas pievienošanās Savienībai un ka ar to nav transponētas Savienības tiesību normas. Turklāt tā ir konkrēti norādījusi, ka Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punkts valsts tiesībās attiecībā uz Bulgārijas pilsoņiem nav ticis transponēts ( 9 ). Vēl tā ir precizējusi, ka pret H. Byankov vērstajā pasākumā nebija nekādu atsauču uz viņa personīgo rīcību, tajā nekādi nebija norādīti iemesli, kas liecinātu par to, ka šāda pasākuma piemērošana veicinātu H. Byankov parāda atmaksāšanu, un tajā arī nebija norādīti sabiedriskās kārtības, sabiedrības drošības vai veselības apsvērumi. Es īpaši vēlētos uzsvērt šādu būtisku īpašību: H. Byankov parāds bija attiecībā pret privāto tiesību juridisku personu.

21.

Saglabājot šo sākotnējo ziņu radīto iespaidu, es vispirms izskatīšu jautājumu par to, kāda nozīme šajā lietā ir apstāklim, ka attiecībā uz Bulgārijas pilsoņiem nav transponēta Direktīva 2004/38, pēc tam pārbaudot, vai H. Byankov situācija ietilpst Savienības tiesību tvērumā. Visbeidzot, būtu jānosaka apstākļi, kādos tāds pasākums kā 2007. gadā pieņemtais rīkojums, kas ietver aizliegumu izceļot no valsts teritorijas, būtu uzskatāms par saderīgu ar Direktīvas 2004/38 27. panta noteikumiem.

22.

Tātad vispirms – par Direktīvas 2004/38 netransponēšanas attiecībā uz Bulgārijas pilsoņiem ietekmi Tiesa jau ir atzinusi, ka tam, ņemot vērā valsts tiesas pienākumu nodrošināt Savienības tiesību normu pilnīgu iedarbību un attiecīgā gadījumā nepiemērot pasākumu, kas tām būtu pretrunā, nav nozīmes; katrā ziņā Direktīvas 2004/38 27. pantam ir tieša iedarbība ( 10 ).

23.

Otrkārt, uz H. Byankov – kurš no tās valsts teritorijas, kuras pilsonis viņš ir, plāno doties uz citas dalībvalsts teritoriju – situāciju nenoliedzami attiecas Savienības pilsoņu tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties citās dalībvalstīs ( 11 ). Tomēr tiesības brīvi pārvietoties nav beznosacījumu tiesības un tās var tikt ierobežotas cita starpā ar Direktīvā 2004/38 paredzētajiem apstākļiem. Atbilstoši minētās direktīvas 27. panta 1. punktam Savienības pilsoņu brīvu pārvietošanos var ierobežot sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, tomēr šādi apsvērumi netiek izmantoti ekonomiskos nolūkos. Tādējādi, lai tāds pasākums, kāds piemērots H. Byankov, būtu atbilstīgs Savienības tiesībām, ir jākonstatē, ka tas ir noteikts kāda no iepriekš minētajiem apsvērumiem dēļ un ar nosacījumu, ka šie apsvērumi netiek izmantoti ekonomiskos nolūkos.

24.

Visbeidzot, ir jānosaka nosacījumi, kādiem ir jāatbilst pasākumam, ar ko tiek ierobežota Savienības pilsoņu brīva pārvietošanās, lai tas būtu saderīgs ar Savienības tiesībām. Šim nolūkam es atgādināšu, ka pamatlietā aplūkojamajā 2007. gada rīkojumā par aizliegumu izceļot no valsts teritorijas atbilstoši iesniedzējtiesas paustajam nav minēts neviens iemesls nedz saistībā ar sabiedrisko kārtību, nedz sabiedrības drošību, nedz – kas ir vēl mazāk iespējams – sabiedrības veselību. Vienīgais pret H. Byankov vērstā administratīvā pasākuma pamats ir atkārtots konstatējums par viņa parādu attiecībā pret privātu sabiedrību un viņa nespēju sniegt atbilstošu nodrošinājumu.

25.

Pirmais pamatojuma nosacījums, kurš ir būtisks pilsoņa pārvietošanās brīvības ierobežojuma atbilstības Savienības tiesībām novērtēšanai, nenoliedzami, nav izpildīts. Protams, šajā prejudiciālajā tiesvedībā, kurā Bulgārijas valdība nav vēlējusies piedalīties, nav konkrēti norādīts, ka tā nav varējusi Tiesai sniegt efektīvus paskaidrojumus par valsts likumdevēja mērķiem brīdī, kad tas pieņēma un vēlāk grozīja ( 12 ) likumu, kurā ir paredzēta valsts pārvaldes iestāžu kompetence noteikt tādus pasākumus kā pamatlietā aplūkojamais. Tādēļ galīgais vērtējums par šo jautājumu lielā mērā ir atstājams iesniedzējtiesas ziņā. Īpaši neieslīgstot detaļās, tā ir izvirzījusi pieņēmumu, ka minētā tiesiskā regulējuma – un tādējādi arī H. Byankov piemērotā pasākuma – mērķis esot bijis kreditoru aizsardzība ( 13 ). Šādi formulējot, saiknei starp šādu mērķi un sabiedrisko kārtību nav pierādījuma spēka. Katrā ziņā, pat pieņemot, ka šāda mērķa pamatā ir zināma ideja par sabiedriskās kārtības saglabāšanu, tomēr no iesniedzējtiesas rīkojuma neizriet, ka minētā mērķa īstenošana nav tikai ekonomiska prasība. Savienības tiesībās, precīzāk, Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punktā, skaidri tiek izslēgta iespēja dalībvalstij sabiedriskās kārtības apsvērumus izmantot ekonomiskiem mērķiem.

26.

Šajā jautājumā iesniedzējtiesa ir nobažījusies par iespējamo nobīdi starp kreditoru aizsardzību, kādu piedāvā Eiropas Cilvēktiesību tiesa un Savienības tiesības, tādējādi liekot domāt, ka Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punktā paredzētais aizliegums sabiedriskās kārtības apsvērumus izmantot ekonomiskiem mērķiem neļautu nodrošināt kreditoru interešu aizsardzību atbilstošā līmenī, kaut arī Eiropas Cilvēktiesību tiesa jau ir atzinusi, ka šāds mērķis ir leģitīms citu personu tiesību aizsardzībai un var pamatot tādu brīvas pārvietošanās ierobežojumu, kāds ir minēts Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas ( 14 ) (turpmāk tekstā – “ECPAK”) 4. protokola 2. pantā, un kaut arī Savienības Pamattiesību hartā ir ietverts princips par līdzvērtīga līmeņa tiesību un brīvību aizsardzību, kā tas paredzēts ECPAK. Iesniedzējtiesa ir piebildusi, ka varētu tikt uzskatīts, ka šī ir tāda situācija, kurā pamatbrīvība ir ierobežota citu personu tiesību un brīvību aizsardzības nolūkā, kā tas ir norādīts Hartas 52. panta 1. punktā.

27.

Ņemot vērā šo, šķiet noderīgi atgādināt iesniedzējtiesai – tai pašai tiesai, kura vērsusies Tiesā ar prejudiciālajiem jautājumiem iepriekš minētajā lietā Aladzhov, – atšķirību, kāda pastāv starp tiesībām, kuras izriet no ECPAK, un Savienības tiesībām. Šajā sakarā man jau ir bijusi iespēja uzsvērt, ka, kaut arī Eiropas Cilvēktiesību tiesa ir varējusi konstatēt leģitīmu mērķi pārvietošanās brīvības ierobežojuma pamatošanai, tas tā ir arī tādēļ, ka ECPAK un tās protokolos ir pieļauts, ka sabiedriskā kārtība var tikt izmantota ekonomiskiem mērķiem, un tādējādi tajos nav paredzēts ierobežojums, kas līdzinātos Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punkta beigās paredzētajam. Savienības tiesību sistēma daudz ierobežotākos gadījumos pieļauj Savienības pilsoņu pārvietošanās brīvības apdraudējumu un nodrošina tiem augstāku aizsardzības līmeni nekā ECPAK sistēmas piedāvātais ( 15 ). Tā arī Savienības tiesībās parādnieku tiesības netiek nostādītas augstākā līmenī par kreditoru tiesībām un pēdējo minēto situācija nebūt netiek ignorēta. Ja ir tā, kā es uzskatu, un Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punktā netiek pieļauta tāda pasākuma piemērošana, kas ietver aizliegumu izceļot no valsts tikai tādēļ, ka ir konstatēts parāds privātpersonu starpā, tad no tā izrietošā morāle norāda, ka kreditoru interešu aizsardzības instrumentiem principā ir jābūt konstruētiem citādāk nekā parādnieka brīvas pārvietošanās ierobežošanai. Un Savienības tiesībās patiešām ir tiesisko līdzekļu arsenāls kreditoru interešu ievērošanas nodrošināšanai, obligāti neierobežojot parādnieka pārvietošanās brīvību ( 16 ). Tādēļ es, atšķirībā no iesniedzējtiesas, nesatraucos par atšķirībām aizsardzības līmenī starp ECPAK un Savienības tiesību sistēmu.

28.

Es piebildīšu, ka, pat ja pamatlietā aplūkojamā pasākuma pamatā tiešām ir ar sabiedrisko kārtību saistīti apsvērumi – par ko es neesmu pārliecināts iepriekš minēto iemeslu dēļ –, šī pamatojuma norādīšana pati par sevi nav pietiekama, lai tas ipso facto būtu atbilstoši Savienības tiesību prasībām. Tiesa atkārtoti ir norādījusi, ka “sabiedriskās kārtības jēdziens katrā ziņā nozīmē, ka papildus sabiedriskiem traucējumiem, ko rada jebkurš likumpārkāpums, pastāv reāli un pietiekami nopietni draudi sabiedrības pamatinteresēm” ( 17 ). Arī 2007. gada rīkojumu iesniedzējtiesa ir iesniegusi bez jebkāda vērtējuma saistībā ar H. Byankov rīcību vai šīs rīcības reālo, patieso un nopietno raksturu attiecībā pret minēto bulgāru sabiedrību, kura lietas dokumentos nekādi nav definēta.

29.

Tādēļ, tā kā nav pilnīgi nekādu apsvērumu saistībā ar pamatlietas prasītāja individuālo situāciju, ir jāsliecas piekrist teorijai par to, ka tādi pasākumi kā H. Byankov piemērotais, tiek automātiski piemēroti no brīža, kad tiek konstatēts parāds, kas pārsniedz BGN 5000 un attiecībā uz kuru parādniekam nav pietiekama nodrošinājuma. Tiesa tātad jau ir atzinusi, ka “leģislatīva vai reglamentējoša valsts tiesību norma, kas piešķir automātisku raksturu lēmumam, ar kuru tikai nodokļa parāda pastāvēšanas dēļ ir noteikts aizliegums izceļot no valsts teritorijas, neņemot vērā attiecīgā indivīda personisko rīcību, neatbilst Savienības tiesībās izvirzītajām prasībām” ( 18 ) un šāds konstatējums būtu jāpiemēro arī gadījumā, kad aizliegums izceļot no teritorijas ir noteikts uz nenoteiktu laiku tikai tādēļ, ka pastāv privāta rakstura parāds.

30.

Iepriekš minēto apsvērumu dēļ es ieteiktu Tiesai uz trešo jautājumu atbildēt, ka Savienības tiesībām ir pretrunā tāda valsts tiesību norma, kas pārvaldes iestādei ļauj šīs valsts pilsonim aizliegt izceļot no tās teritorijas tikai tādēļ, ka šim pilsonim attiecībā pret privāto tiesību juridisku personu pastāv parāds apmērā, kas atbilstoši valsts tiesībām ir uzskatāms par nozīmīgu, ja šī pasākuma mērķis nav reaģēt uz reālu, patiesu un pietiekami nopietnu sabiedrības interešu apdraudējumu un ja vēlamais rezultāts ir saistīts vienīgi ar ekonomiskiem nolūkiem. Katrā ziņā, pat ja tāds aizliegums izceļot no valsts teritorijas kā H. Byankov pamatlietā piemērotais ir noteikts Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punktā paredzētajos apstākļos, tas ir pretrunā minētās direktīvas 27. panta 2. punktam, ja tā pamatā ir vienīgi parāds un nav nekāda attiecīgās personas rīcības vērtējuma un nekādu atsauču uz to, kā viņš varētu apdraudēt sabiedrību. Iesniedzējtiesai ir jāpārbauda, vai tā tas ir pamatlietā.

31.

Ar otro Tiesai uzdoto prejudiciālo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai Direktīvā 2004/38 ir paredzēts pienākums veikt atkārtotu pārbaudi, pat ja pasākums, kas ietver Savienības pilsoņa pārvietošanās brīvības ierobežojumu, ir kļuvis galīgs?

32.

Šajā ziņā ir jākonstatē, ka iesniedzējtiesa nav pareizi norādījusi atbilstošo Direktīvas 2004/38 normu. Minētās direktīvas 31. pantā patiesībā ir definētas procesuālās garantijas, kādas nodrošināmas personām, pret kurām vērsti to pārvietošanās brīvību ierobežojoši pasākumi, to noteikšanas brīdī. Tajā it īpaši paredzēts minētajām personām nodrošināt efektīvu tiesisko aizsardzību. Konkrētajā lietā nav apstrīdēts, ka H. Byankov brīdī, kad tika izdots 2007. gada rīkojums par aizliegumu izceļot no valsts teritorijas, bija pieejami tiesību aizsardzības līdzekļi, lai minēto aizliegumu izceļot no teritorijas atbilstošā gadījumā pārsūdzētu tiesā. Nešaubīgi ir arī tas, ka H. Byankov minētajā brīdī izvēlējās savas tiesības uz efektīvu tiesisko aizsardzību neīstenot, kā rezultātā minētais rīkojums Bulgārijas tiesību izpratnē kļuva galīgs.

33.

Tādēļ tādu juridisko situāciju, kādu iesniedzējtiesa aprakstījusi savā otrajā jautājumā ( 19 ), nevar pārbaudīt, ņemot vērā Direktīvas 2004/38 31. pantu. Aizlieguma izceļot no valsts teritorijas iedarbība laikā ir regulēta direktīvas 32. pantā. Atliek vien noteikt, vai tas ir piemērojams šajā lietā.

34.

Manuprāt, nav nekādu šaubu, ka Direktīvas 2004/38 31. un 32. pantā Savienības likumdevēja paredzētās garantijas ir jānodrošina tāpat, gan kad runa ir gan par aizliegumu ieceļot, gan kad runa ir par aizliegumu izceļot no tās. Tādēļ 32. pants ir jāinterpretē, pārsniedzot tā burtisko tvērumu, un jāsecina, ka tas principā ir piemērojams gadījumā, kad pret Savienības pilsoni ir vērsts pasākums, kas ietver aizliegumu izceļot no valsts teritorijas.

35.

Direktīvas 2004/38 32. pantā ir skaidri pausts dalībvalstu pienākums paredzēt Savienības pilsoņu pārvietošanās brīvību ierobežojošu pasākumu, kas noteikti, pamatojoties uz Direktīvu 2004/38, pārskatīšanas procedūru. Šai procedūrai ir jābūt īstenojamai vismaz reizi trīs gados attiecībā uz galīgu pasākumu, ar ko ierobežota attiecīgās personas pārvietošanās brīvība, ja ir būtiski mainījušies apstākļi. Gan Direktīvas 2004/38 32. panta teksts, gan tā mērķis liek ņemt vērā – pretēji iesniedzējtiesas uzskatam –, ka akta galīgais raksturs nav šķērslis tā pārskatīšanai. Turklāt nebūtu jēgas pārskatīt tikai tādus aktus, kuri citādi vēl nebūtu kļuvuši galīgi.

36.

Tā kā pret H. Byankov vērstais 2007. gada rīkojums par aizliegumu izceļot no valsts teritorijas ir ticis pieņemts pirms vairāk nekā trīs gadiem un ir kļuvis galīgs, varētu uzskatīt, ka tas varētu tikt pārskatīts, pamatojoties uz Direktīvas 2004/38 32. pantu. Tomēr, lai šo pantu varētu piemērot pamatlietā, nav izpildīti divi nosacījumi. Pirmkārt, lai varētu veikt pārskatīšanu, ir nepieciešams, lai attiecīgais pasākums būtu “bijis spēkā un pieņemts saskaņā ar [Savienības] tiesību aktiem”. Bet no analīzes saistībā ar trešo jautājumu, manuprāt, tas neizriet. Otrkārt, lai saglabātu zināmu tiesisko noteiktību, tāda pārskatīšana, kāda ir definēta Direktīvā 2004/38, ir ierobežota ar gadījumiem, kad “būtiski mainījušies apstākļi, ar kuriem ir attaisnots lēmums” par aizliegumu izceļot no valsts teritorijas. Šīs būtiskās izmaiņas var būt kaitējuma, ko attiecīgā persona faktiski būtu varējusi nodarīt sabiedriskajai kārtībai, zudums vai arī parāda zudums. Jāatzīst gan, ka šāda veida izmaiņas H. Byankov gadījumā nav notikušas.

37.

Tādēļ pamatlietā radušos juridisko problēmu nevar atrisināt, pamatojoties uz Direktīvu 2004/38. Tādējādi iesniedzējtiesas uzdotajam otrajam jautājumam šādos apstākļos nav nozīmes pamatlietas atrisināšanā.

38.

Problēma, kas radusies saistībā ar 2007. gada rīkojumu, būtiski atšķiras no Direktīvas 2004/38 32. pantā paredzētā. Minētajā pantā ir paredzēts gadījums saistībā ar Savienības tiesībām atbilstošu pasākumu, kurš, kā vēlāk izrādās, vairs neatbilst Direktīvā 2004/38 diktētajiem apstākļiem. Tieši pretēji, pamatlietā Tiesas izskatīšanā ir iesniegts pasākums, kurš a) manuprāt, kopš tā noteikšanas brīža ir uzskatāms par neatbilstošu Direktīvas 2004/38 nosacījumiem, b) tiesa to nav pārbaudījusi un tādējādi tas ir kļuvis galīgs, un c) tagad to ir apstrīdējusi attiecīgā persona, bet šo apstrīdēšanu nevar uzskatīt par saistītu ar Direktīvas 2004/38 32. pantā paredzēto aizliegumu.

39.

Šādos apstākļos es piedāvāju veikt analīzi trīs kārtās.

40.

Vispirms uzmanīga valsts tiesību pārbaude Tiesai ļautu labāk noteikt atbilstošo valsts tiesību normu, kas izmantojama trešā prejudiciālā jautājuma analīzei. Pēc tam būtu jāņem vērā fakts, ka pret prasītāju pamatlietā vērstais pasākums, kas ietver aizliegumu izceļot no valsts, nav ticis pārbaudīts tiesā. Visbeidzot un loģiski būs jāveic pārbaude, ņemot vērā līdzvērtīguma un efektivitātes principus.

41.

Situācija, kādā ir valsts tiesa, apkopojot varētu būt šāda: tajā ir iesniegta prasība atcelt pārvaldes iestādes lēmumu, ar ko noraidīts pamatlietas prasītāja lūgums atsākt administratīvo procedūru, kuras rezultātā ticis pieņemts 2007. gada rīkojums, kas ietver aizliegumu izceļot no valsts, saistībā ar apgalvotu šī rīkojuma neatbilstību Savienības tiesībām. Tātad valsts tiesa vēlas noskaidrot, vai šis noraidījums ir atbilstošs Savienības tiesību prasībām. Pirms tiek lemts par šo jautājumu, ir svarīgi precizēt atbilstošo valsts tiesisko regulējumu, kurā ietilpst minētais atteikums atsākt administratīvo procedūru, lai to labāk izprastu.

42.

No iesniedzējtiesas norādēm izriet, ka administratīvā procedūra, kuras noslēgumā tika pieņemts galīgais individuālais administratīvais akts, par kuru nav tikusi celta prasība tiesā, APK 99. pantā uzskaitītajos septiņos gadījumos ārkārtas gadījumā var tikt atsākta, lai šo aktu atceltu vai grozītu. No šiem septiņiem gadījumiem iesniedzējtiesas uzmanību ir piesaistījuši divi, un tā ir nolēmusi tos darīt zināmus Tiesai.

43.

Pirmais ir APK 99. panta 7. punkts. Kā noprotu, atbilstoši tam administratīvā akta adresātam ir tiesības jebkurā brīdī un, attiecīgā gadījumā, vēršoties tiesā, lūgt atsākt administratīvo procedūru gadījumā, ja Eiropas Cilvēktiesību tiesas judikatūrā ir noteikts, ka attiecīgais akts ir pretrunā kādām no ECPAK paredzētajām pamattiesībām.

44.

Šī norma ir formulēta tādējādi, ka tajā ir minēta vienīgi Eiropas Cilvēktiesību tiesas judikatūra. Līdzvērtīgas normas par Tiesas judikatūru nav. Tomēr no otras puses šāda norma nav vajadzīga, jo Savienības tiesībām, pretēji no ECPAK izrietošajām tiesībām, ir raksturīgs pārākums ( 20 ) un tieša iedarbība ( 21 ). No pastāvīgās judikatūras arī izriet, ka “Tiesa, sniedzot [Savienības] tiesību normas interpretāciju, īstenojot ar [LESD 267.] pantu uzticēto kompetenci, izskaidro un vajadzības gadījumā precizē šīs normas nozīmi, kā tā ir vai būtu jāsaprot, un apjomu, kādā tā ir vai būtu jāpiemēro no tās spēkā stāšanās brīža” ( 22 ). Ņemot vērā Savienības tiesību īpatnības un prejudiciāla nolēmuma procedūras mehānisma īpašo raksturu, valstu tiesu pienākumi saistībā ar apstākļiem, kādos tām ir jāpārskata galīga administratīva akta likumība saistībā ar tā atbilstību Savienības tiesībām, ir jāaplūko nošķirti no gadījuma, kad apgalvotais prettiesiskums izriet no Eiropas Cilvēktiesību tiesas sprieduma.

45.

Bet no iesniedzējtiesas iesniegtā valsts tiesiskā regulējuma skaidri izriet, ka valsts tiesībās ir paredzēta vēl viena iespēja atsākt administratīvo procedūru, kas nav atkarīga no iespējas, kura balstīta vienīgi uz Eiropas Cilvēktiesību tiesas judikatūru, un kas izskatāmajai lietai ir piemērotāka.

46.

Tātad APK 99. panta 1. punktā ir paredzēts, ka galīgu administratīvu aktu var atcelt vai grozīt, ja būtiski ir pārkāpts kāds no tā likumības nosacījumiem. Tieši manis iepriekš minēto Savienības tiesību īpašību dēļ valsts tiesību jēdziens “būtiski pārkāpts likumības nosacījums” ir izprotams tādējādi, ka tas ietver arī gadījumus, kad akts ir pretrunā Savienības tiesībām.

47.

Tāpēc atšķirībā no APK 99. panta 7. punkta APK 99. panta 1. punktā paredzēto iemeslu akta adresāts var vienmēr norādīt, lai atsāktu procedūru. Tieši pretēji, šajā gadījumā galīgā administratīvā akta atcelšana vai grozīšana ir pakļauta stingriem nosacījumiem par iniciatīvas pilnvarām un termiņiem. Tikai pārvaldes iestāde, kas izdevusi aktu, prokurors vai miertiesnesis viena mēneša laikā no šī akta pieņemšanas dienas var izlemt – vai pieprasīt –, atcelt vai grozīt minēto aktu. No iesniedzējtiesas sniegtās informācijas izriet, ka minētajā APK 99. panta 1. punktā paredzētais administratīvās procedūras atsākšanas motīvs ir paredzēts kā administrācijas “tiesības”. To īstenošana ir atstāta iestāžu, kurām ir minētā akta atcelšanas vai grozīšanas iniciatīvas tiesības, ziņā, un šīs iestādes minētajā gadījumā rīkojas pilnīgi brīvi, pie kam ieinteresētā persona pēc savas ierosmes nevar atsaukties uz būtisku akta, kas skar viņa personiskās intereses, likumības pārkāpumu. No iesniedzējtiesas lūguma izriet, ka pārvaldes iestāde, kas lēma par prasītāja pamatlietā administratīvās procedūras atsākšanu, 2010. gada lēmumā konstatēja, ka 2007. gada rīkojuma izdevējiestāde ir atteikusies izmantot tai APK 99. panta 1. punktā paredzētās tiesības.

48.

Ņemot vērā šos apsvērumus, ir jāpārformulē pirmais prejudiciālais jautājums, jo no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu ir skaidri secināms, ka tā mērķis ir noskaidrot, vai APK 99. panta 1. punktā paredzētās pārsūdzības tiesības atbilst Savienības tiesību prasībām.

49.

Lai noteiktu no Savienības tiesībām izrietošos pienākumus par galīga administratīva akta pārskatīšanu saistībā ar tā neatbilstību Savienības tiesībām, iesniedzējtiesa vairākkārt ir norādījusi uz saikni ar judikatūru iepriekš minētajā lietā Kühne & Heitz. Saskaņā ar šo spriedumu Tiesa ir atzinusi, ka lojālas sadarbības princips pārvaldes iestādei, kurā iesniegts attiecīgs lūgums, paredz pienākumu pārbaudīt galīgu administratīvu lēmumu, lai ņemtu vērā attiecīgajā laika sprīdī radušos Tiesas judikatūru, ja a) tai atbilstoši valsts tiesībām ir pilnvaras pārskatīt šo lēmumu, b) attiecīgais lēmums ir kļuvis galīgs, jo valsts tiesa par to ir lēmusi pēdējā instancē, c) minētais spriedums, ņemot vērā pēc tā pasludināšanas radušos Tiesas judikatūru, ir pamatots ar kļūdainu Savienības tiesību interpretāciju, bet Tiesai sniegt prejudiciālu nolēmumu nav lūgts un d) ieinteresētā persona ir vērsusies pārvaldes iestādē tūlīt pēc iepazīšanās ar minēto judikatūru ( 23 ).

50.

Pirmkārt, ciktāl esmu piedāvājis precizēt pirmo prejudiciālo jautājumu, problemātika, kas saistīta ar Tiesas spriedumiem, kas pasludināti pēc galīgā administratīvā akta pieņemšanas, man vairs nešķiet svarīga pamatlietas izlemšanai. Otrkārt, katrā ziņā šajā spriedumā ietvertās norādes ir spēkā vienīgi tādā gadījumā, kad ir jālīdzsvaro tiesiskā drošība saistībā ar res judicata spēku un dalībvalstu pienākumi īstenot un saglabāt tiesības, kas Savienības tiesībās paredzētas indivīdiem. Viens no izskatāmās prejudiciālās lietas raksturelementiem tieši ir fakts, ka 2007. gada rīkojums ir kļuvis galīgs un par to nav veikta pārbaude tiesā.

51.

Tādējādi četri kumulatīvie nosacījumi, kurus Tiesa formulējusi savā spriedumā lietā Kühne & Heitz, izskatāmajā lietā nav piemērojami, jo šeit nav runa par res judicata spēku ( 24 ).

52.

Savienības tiesībās nav noteikts, ka “atbilstoši tiesiskās drošības principam [..] administratīvai iestādei principā ir pienākums atgriezties pie administratīvā lēmuma, kas ir kļuvis galīgs pēc saprātīga pārsūdzēšanas termiņa beigām vai pēc visu tiesību aizsardzības līdzekļu izmantošanas” ( 25 ), un “šī principa ievērošana ļauj novērst, ka administratīvie akti, kas rada tiesiskas sekas, tiktu apstrīdēti neierobežotu laiku” ( 26 ). Tātad Bulgārijas tiesībās tiešām ir paredzēta iespēja atsākt administratīvo procedūru gadījumos, kad saistībā ar galīgo administratīvo aktu ir konstatēta būtiska nelikumība.

53.

Situācijā, kad ir jānosaka pienākumi, kuri atbilstoši Savienības tiesībām ir svarīgi saistībā ar galīga administratīva akta pārskatīšanu, par kuru pastāv aizdomas, ka tas ir pretrunā Savienības tiesībām, bet kurš nav pārbaudīts tiesā, un ar nosacījumu, ka šāda akta likumības apšaubīšana ir pieļauta valsts tiesībās, Tiesa sniedz atbildi, pamatodamās uz efektivitātes un līdzvērtības principiem, un atgādina, ka, “ja nav [Savienības] tiesiskā regulējuma attiecīgajā jomā, procesuālie noteikumi, kas paredzēti, lai nodrošinātu to tiesību aizsardzību, kas attiecīgajām personām pienākas atbilstoši [Savienības] tiesībām, ir katras dalībvalsts iekšējās tiesiskās kārtības jautājums, ņemot vērā dalībvalstu procesuālās autonomijas principu, tomēr ar nosacījumu, ka tie nav nelabvēlīgāki par noteikumiem, kas reglamentē līdzīgas situācijas valsts tiesībās (līdzvērtības princips), un ka tie nepadara praktiski neiespējamu vai ārkārtīgi sarežģītu ar Kopienu tiesisko kārtību piešķirto tiesību izmantošanu (efektivitātes princips)” ( 27 ). Tātad pamatlieta ir jāizskata, ņemot vērā abus šos principus.

54.

Attiecībā uz līdzvērtības principu savukārt ir jāatzīmē, ka atbilstoši tam visiem noteikumiem, kas piemērojami prasībām, ieskaitot paredzētos termiņus, ir jābūt piemērojamiem neatkarīgi no tā, vai prasības ir pamatotas ar [Savienības] tiesību pārkāpumu vai arī ar valsts tiesību neievērošanu ( 28 ). Šajā ziņā iesniedzējtiesa nav bildusi par iespēju, ka APK 99. panta 1. punkta īstenošanas noteikumi atšķiras atkarībā no tā, vai galīgā administratīvā akta nelikumības pamatojums ir saistīts ar Savienības tiesību pārkāpumu vai valsts tiesību normas pārkāpumu.

55.

Attiecībā uz efektivitātes principu ir jākonstatē, ka situācija ir sarežģītāka. Atbilstoši minētajam principam noteikumi, kas piemērojami, kad var apstrīdēt galīga administratīvā akta spēkā esamību sakarā ar tā neatbilstību Savienības tiesībām, Savienības tiesībās šajā sakarā paredzēto tiesību īstenošanu nedrīkst padarīt neiespējamu vai pārlieku grūtu.

56.

Vismaz divi no šiem nosacījumiem raisa zināmas pārdomas, proti: termiņš un personas, kurām ir tiesības ierosināt administratīvās procedūras atsākšanu.

57.

Attiecībā uz termiņu es atgādināšu, ka Tiesa ir atzinusi, ka dalībvalstis, atsaucoties uz tiesiskās drošības principu, var prasīt, lai lūgums pārskatīt un atcelt galīgu administratīvo lēmumu, kurš – attiecīgā gadījumā, saskaņā ar vēlāk sniegtu Tiesas interpretāciju – ir pretrunā Savienības tiesībām, tiktu iesniegts kompetentajā iestādē saprātīgā termiņā ( 29 ). Šis termiņš ir precīzi jānosaka, ievērojot līdzvērtības un efektivitātes principus ( 30 ). Ir jāatzīst, ka APK 99. panta 1. punkts var būt pamats administratīvās procedūras atsākšanai vienīgi mēneša laikā kopš akta, par kuru nav celta prasība tiesā, pieņemšanas; tomēr, manuprāt, šis termiņš neatbilst efektivitātes principa prasībām.

58.

Katrā ziņā arī attiecībā uz iestādēm, kurām ir tiesības atsākt administratīvo procedūru, man nešķiet, ka ar efektivitātes principu saistītās prasības būtu izpildītas. Gadījumā, kad pārkāpums saistībā ar galīga administratīva akta, par ko nav celta prasība tiesā, likumību izriet no šī akta neatbilstības Savienības tiesībām, šī akta adresāts nevar pieprasīt administratīvās procedūras atsākšanu. Kā esmu paskaidrojis iepriekš, tikai pārvaldes iestāde, kas aktu izdevusi, prokurors vai miertiesnesis var prasīt vai izlemt atsākt procedūru.

59.

APK 99. panta 1. punktā minētais administratīvās procedūras atsākšanas pamats, kas ir ierobežots ar pārāk stingrām prasībām attiecībā uz termiņu un vēršanos tiesā, tādējādi Savienības tiesību aktos paredzēto tiesību īstenošanu padarot pārlieku sarežģītu vai praktiski neiespējamu, neļauj pietiekami aizsargāt Savienības tiesību aktos garantētās ieinteresēto personu tiesības. Tādēļ valsts tiesai ir jāizdara visi secinājumi pamatlietā, lai lemtu par prasītāja pamatlietā prasību atcelt lēmumu par atteikumu atsākt administratīvo procedūru.

60.

No iepriekš izklāstītā izriet, ka Savienības tiesībām ir pretrunā tāda valsts tiesību norma, atbilstoši kurai administratīvo procedūru, kuras rezultātā pieņemts galīgu spēku ieguvis administratīvs akts, par kuru nav celta prasība tiesā, gadījumā, ja minētais akts ir pretrunā Savienības tiesībām, var atsākt tikai mēneša laikā kopš attiecīgā akta pieņemšanas un vienīgi pēc akta autora, prokurora vai miertiesneša ierosmes, jo tādējādi Savienības tiesību aktos paredzēto tiesību īstenošana tiek padarīta pārlieku grūta vai praktiski neiespējama.

61.

Ņemot vērā visus iepriekš izklāstītos apsvērumus, es iesaku Tiesai uz Administrativen sad Sofia-grad uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi: