ĢENERĀLADVOKĀTES ELEANORAS ŠARPSTONES [ELEANOR SHARPSTON] SECINĀJUMI,
sniegti 2010. gada 4. martā 1(1)
Lieta C‑31/09
Nawras Bolbol
pret
Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal
(Fővárosi Bíróság (Ungārija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Obligātie standarti, lai kvalificētu trešo valstu valstspiederīgos vai bezvalstniekus kā bēgļus – Palestīniešu izcelsmes bezvalstnieks – Bēgļa statusa piešķiršanas nosacījumi – Direktīvas 2004/83/EK 12. panta 1. punkta a) apakšpunkts
1. Ar humānistisko izaicinājumu, kā rūpēties par personām, kas konflikta rezultātā ir zaudējušas mājas un iztikas līdzekļus, mums ir bijis jāsastopas kopš brīža, kad cilvēki pirmo reizi iemācījās pagatavot ieročus un tos izmantot pret saviem kaimiņiem. Personām un personu grupām šādā situācijā ir nepieciešama un tās ir pelnījušas palīdzību un aizsardzību. Diemžēl atsevišķu konfliktu veidu dēļ rodas ļoti liels skaits šādu personu. Pārtikušākajām un stabilākajām valstīm, pie kurām šīs personas vēršas, meklēdamas patvērumu, nebūt nav viegli tikt galā ar šo pieplūdumu, it īpaši tūlīt pēc jauna uzliesmojuma, pēc iespējas neapdraudot pašām savu pārticību un stabilitāti. Priekšrocību sniegšana jebkādai īpašai bēgļu klasei vai grupai jebkāda iemesla dēļ tādējādi – ja vien tā nebūs samērīga un līdzsvarota – tiks veikta uz pienācīgas attieksmes pret citām personām, kuras, raugoties no objektīva humānistiska skatupunkta, to pelnījušas tikpat lielā mērā, rēķina.
2. Tādējādi starptautiskā sabiedrība 1951. gada 28. jūlija Ženēvas Konvencijā par bēgļa statusu (2) ir paredzējusi saistošus humanitāro tiesību noteikumus, kuros noteikts, kas un kādos apstākļos ir uzskatāms par bēgli un kā par bēgļiem jāparūpējas. Visas Eiropas Savienības dalībvalstis ir parakstījušas šo konvenciju. Eiropas Savienības līmenī to pienākumi ir noteikti Direktīvā 2004/83 (3).
3. Šis Fővárosi Bíróság (Budapeštas apgabaltiesa) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu atbilstoši agrākajam EKL 68. pantam attiecas uz apstākļiem, kādos atbilstoši Direktīvai 2004/83 dalībvalstij jāpiešķir bēgļa statuss palestīnietim, kas šajā dalībvalstī lūdzis patvērumu.
Starptautiskās tiesības
1951. gada konvencija
4. 1951. gada konvencijas preambulā ir atgādināts, ka Apvienoto Nāciju Organizācijas Statūtos un Vispārējā cilvēktiesību deklarācijā ir apstiprināts princips, ka visiem cilvēkiem jābauda pamattiesības un brīvības bez diskriminācijas, un norādīts, ka dažādos gadījumos Apvienotās Nācijas ir deklarējušas savas patiesās bažas par bēgļiem un centušās nodrošināt bēgļiem visplašāko iespēju izmantot šīs pamattiesības un brīvības. Tai pat laikā preambulā atzīmēts, ka patvēruma piešķiršana var uzkraut pārāk smagu nastu atsevišķām valstīm un ka pieņemams risinājums problēmai, kam Apvienotās Nācijas atzinušas starptautisku raksturu un ietvarus, nevar būt iespējams bez starptautiskas sadarbības. Preambulā ir pausta cerība, ka visas valstis, atzīstot bēgļu problēmas sociālo un humāno raksturu, darīs visu, kas ir to spēkos, lai nepieļautu, ka šī problēma izraisa saspīlējumu starp valstīm.
5. 1951. gada konvencijas 1. panta A daļā noteikti detalizēti kritēriji, lai noteiktu, vai personai ir jāpiešķir bēgļa statuss:
“Šīs Konvencijas mērķiem termins “bēglis” attiecināms uz jebkuru personu, kas:
[..]
(2) sakarā ar labi pamatotām bailēm no vajāšanas pēc rases, reliģijas, tautības, piederības īpašai sociālai grupai pazīmēm vai politiskās pārliecības dēļ atrodas ārpus savas pilsonības valsts un nespēj vai sakarā ar šādām bailēm nevēlas izmantot šīs valsts aizsardzību; vai personu, kam nav pilsonības un kas, atrodoties ārpus savas iepriekšējās mītnes zemes, nespēj vai šādu baiļu dēļ nevēlas tajā atgriezties.
[..] (4).”
6. 1. panta C daļā noteikti dažādi apstākļi, kad Konvencija vairs nav piemērojama personai, kas ir atzīta par bēgli saskaņā ar 1. panta A daļu, – būtībā tad, ja personai vairs nav vajadzīga vai vairs nebūtu vajadzīga bēgļa statusa sniegtā aizsardzība.
7. 1. panta D daļā (kura interpretācija ir izšķiroša šim lūgumam sniegt prejudiciālu nolēmumu) ir noteikts:
“Šī Konvencija neattiecas uz personām, kas pašreiz saņem aizsardzību vai palīdzību no citām Apvienoto Nāciju struktūrām, izņemot Apvienoto Nāciju Augstā komisāra pārvaldi bēgļu jautājumos.
Ja personām šāda aizsardzība vai palīdzība ir pārtraukta jebkādu iemeslu dēļ un ja pēc Apvienoto Nāciju Ģenerālās Asamblejas rezolūcijām to stāvoklis nav īpaši noteikts, tām ipso facto jābauda šīs Konvencijas labvēlība.”
8. 38. pantā ir noteikts, ka jebkuru strīdu starp Konvencijas dalībvalstīm, kas attiecas uz tās interpretēšanu vai piemērošanu, izlemj Starptautiskā tiesa (5) pēc vienas no strīdā iesaistītajām pusēm lūguma.
ANO Ģenerālās asamblejas rezolūcijas par situāciju Palestīnā (6)
9. Pēc Otrā pasaules kara notikumiem, konkrētāk – pēc holokausta, Apvienotās Nācijas piekrita Apvienoto Nāciju Īpašās komitejas Palestīnas jautājumā (United Nations Special Committee on Palestine (7)) priekšlikumiem sadalīt Palestīnu (1947. gada 29. novembra Rezolūcija 181 (II)). 1948. gada 14. maijā tika proklamēta Izraēlas valsts. Tam nekavējoties sekoja tas, kas vēlākās ANO rezolūcijās apzīmēts kā “1948. gada konflikts”. Ar 1949. gada 11. maija Rezolūciju 273 (III) Apvienotās Nācijas uzņēma Izraēlas valsti par locekli šajā organizācijā.
10. 1948. gada konflikta rezultātā daudzi palestīnieši kļuva par pārvietotām personām. Ar 1948. gada 19. novembra Rezolūciju 212 (III) tika izveidots Apvienoto Nāciju Palīdzības Palestīnas bēgļiem fonds (United Nations Relief for Palestinian Refugees), lai sniegtu tūlītēju pagaidu palīdzību šādām personām. Ar Ģenerālās asamblejas 1949. gada 8. decembra Rezolūciju 302 (IV) Apvienotās Nācijas nodibināja ANO Palestīnas bēgļu atbrīvošanas un darba aģentūru Tuvajos Austrumos (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East) (8).
11. Kopš UNRWA izveidošanas 1949. gadā tās mandāts ik pēc trīs gadiem ir ticis atjaunots. Tās pašreizējā mandāta darbība beidzas 2011. gadā (9). Tās darbības zona ietver piecus “apgabalus”: Libānu, Sīrijas Arābu Republiku, Jordāniju, Rietumkrastu (tostarp Jeruzalemes austrumu daļu) un Gazas joslu (10).
Konsolidētās kvalificēšanās un reģistrācijas instrukcijas (The Consolidated Eligibility and Registration Instructions) (CERI)
12. UNRWA pieņemtajās CERI “personas, kas atbilst UNRWA palestīniešu bēgļa kritērijiem”, definētas kā “personas, kuru parastā dzīves vieta laikā no 1946. gada 1. jūnija līdz 1948. gada 15. maijam bija Palestīnā un kuras 1948. gada konflikta rezultātā zaudēja gan dzīvesvietu, gan iztikas līdzekļus” (11). Dažas citas personas arī ir tiesīgas saņemt UNRWA pakalpojumus, lai gan tās neatbilst UNRWA palestīniešu bēgļa kritērijiem (12). UNRWA šīs abas personu kategorijas kopā apraksta kā “personas, kas pēc reģistrēšanās Aģentūras reģistrācijas sistēmā un UNRWA reģistrācijas kartes kā pierādījuma par reģistrāciju saņemšanas ir tiesīgas saņemt UNRWA pakalpojumus” (13).
13. Turklāt ir noteiktas arī citas tādu personu kategorijas, kas ir tiesīgas saņemt UNRWA pakalpojumus bez reģistrācijas UNRWA reģistrācijas sistēmā (14). Tās ietver “nereģistrētas personas, kas ir pārvietotas 1967. gada un vēlāko sadursmju rezultātā” (15), un “nereģistrētas personas, kas dzīvo bēgļu nometnēs un kopienās” (16).
ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos pārvaldes statūti
14. ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos (17) pārvalde tika izveidota 1950. gada 14. decembrī ar Apvienoto Nāciju Ģenerālās asamblejas Rezolūciju 428 (V). Atbilstoši ANO Statūtu 22. pantam ANO Augstais komisārs bēgļu jautājumos ir Apvienoto Nāciju Organizācijas palīginstitūcija. ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos pārvaldes funkcijas ir noteiktas tās statūtos (18).
15. Statūtu 6. pantā ir noteikta ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos kompetence. Saskaņā ar 7. panta c) punktu šī kompetence tomēr neattiecas uz personu, kura turpina saņemt Apvienoto Nāciju Organizācijas citu institūciju un iestāžu aizsardzību vai palīdzību.
ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos paziņojumi
16. ANO Augstais komisārs bēgļu jautājumos ik pa brīdim izplata paziņojumus, kuriem ir autoritatīvs, bet ne saistošs spēks (19). ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos pārvalde ir publicējusi dažādus paziņojumus par 1951. gada konvencijas 1. panta D daļa interpretāciju: komentāru Rokasgrāmatā par procedūrām un kritērijiem bēgļa statusa noteikšanai saskaņā ar 1951. gada konvenciju un 1967. gada protokolu, 2002. gadā publicētu (un 2009. pārstrādātu) norādi un 2009. gada paziņojumu (kas arī vēlāk pārstrādāts), kas tieši skar N. Bolbolas [N. Bolbol] lietu. Esmu nodomājusi šo pēdējo izmantot kā neoficiālu amicus curiae viedokli.
ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos rokasgrāmata
17. Rokasgrāmatā 1. panta D daļa definēta kā noteikums, ar kuru personas, kurām citādi ir bēgļiem raksturīgas īpašības, tiek izslēgtas no bēgļa statusa. Tajā noteikts, ka izslēgšana saskaņā ar šo noteikumu attiecas uz jebkuru personu, kura saņem aizsardzību vai palīdzību no UNRWA, atzīmējot, ka UNRWA darbojas vienīgi noteiktos Tuvo Austrumu apgabalos un ka tikai tur tiek sniegta tās aizsardzība vai palīdzība (20). Tādējādi bēglis no Palestīnas, kas atrodas ārpus šīs zonas, nesaņem minēto palīdzību un var kandidēt bēgļa statusa saņemšanai saskaņā ar 1951. gada konvencijas kritērijiem. Tālāk Rokasgrāmatā noteikts, ka parasti ir pietiekami konstatēt, ka apstākļi, kas sākotnēji bija pamats viņam piešķirt UNRWA aizsardzību vai palīdzību, joprojām pastāv un ka palīdzības izbeigšanas un izslēgšanas nosacījumi (21) uz viņu neattiecas.
2002. gada norāde
18. Savā 2002. gada norādē (22) ANO Augstais komisārs bēgļu jautājumos abus 1. panta D daļas teikumus aplūkojis drīzāk kā alternatīvus, nevis kumulatīvus. Pēc Komisāra domām, 1. panta D daļa attiecas uz palestīniešu bēgļiem 1948. gada 11. decembra Rezolūcijas 194 (III) izpratnē vai uz pārvietotām personām 1967. gada 4. jūlija Rezolūcijas 2252 (ES‑V) izpratnē (23). Personas, kas dzīvo UNRWA zonā un ir vai nu reģistrējušās aģentūrā, vai kurām ir tiesības tajā reģistrēties (24), ir uzskatāmas par tādām, kas saņem UNRWA palīdzību, un uz kurām tādējādi attiecas 1. panta D daļas pirmais teikums un neattiecas 1951. gada konvencija.
19. ANO Augstais komisārs bēgļu jautājumos 1. panta D daļas otro teikumu uzskata par tādu, kas automātiski piešķir tiesības uz 1951. gada konvencijas aizsardzību personām, kas atrodas ārpus UNRWA zonas (25), bet kas tomēr ir palestīniešu bēgļi 1948. gada 11. decembra Rezolūcijas 194 (III) izpratnē vai pārvietotas personas 1967. gada 4. jūlija Rezolūcijas 2252 (ES‑V) izpratnē. Tas ietver personas, kas nekad nav dzīvojušas UNRWA zonā un uz kurām tādējādi attiecas ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos kompetence (26). Tomēr šādas personas var arī atgriezties (vai tikt atgrieztas) UNRWA zonā (27). Ja tā, uz tām attieksies 1. panta D daļas pirmais teikums.
2009. gada norāde
20. 2009. gada norādes sākuma punkts ir Rezolūcijas 194 (III) un Rezolūcijas 2252 (ES‑V) formulējums. ANO Augstais komisārs bēgļu jautājumos uzskata, ka formulējumā “saņem” 1. panta D daļas pirmajā teikumā ietvertas “ir tiesības saņemt” aizsardzību un palīdzību no UNRWA; un norāda, ka, lai attiecīgās personas varētu saņemt šādu palīdzību, tām jāatrodas UNRWA zonā (28). Attiecībā uz 1. panta D daļas otro teikumu ANO Augstais komisārs bēgļu jautājumos papildus savas 2002. gada norādes argumentiem piebilst, ka, pēc viņa domām, formulējums “ir pārtraukta jebkādu iemeslu dēļ” ietver apstākļus, kad konkrētā persona, kas iepriekš ir reģistrējusies UNRWA, ir izceļojusi ārpus UNRWA zonas (29).
Eiropas Savienības tiesības
EK līgums
21. EKL 63. pantā (30) ir noteikts:
“Padome [..] paredz:
1. pasākumus [..] attiecībā uz patvēruma meklētājiem saskaņā ar 1951. gada 28. jūlija Ženēvas konvenciju un 1967. gada 31. janvāra Protokolu par bēgļu statusu, kā arī citiem attiecīgiem līgumiem [..]
[..].”
Kopējā nostāja 96/196/TI
22. Kopējās nostājas (31) 12. panta nosaukums ir “Ženēvas konvencijas 1.D pants [1. panta D daļa]”. Tajā noteikts:
“Uz visām personām, kas apzināti atsakās no aizstāvības un palīdzības, kura minēta Ženēvas konvencijas 1.D pantā [1. panta D daļā], šī konvencija automātiski vairs neattiecas. Tādos gadījumos bēgļa statuss jānosaka saskaņā ar 1.A pantu [1. panta A daļu].”
Direktīva 2004/83
23. Eiropadomes Tamperes sanāksmē tika likti pamati Eiropas tiesību aktu programmai brīvības, tiesiskuma un drošības stiprināšanai Eiropas Savienībā, kas pazīstama kā Hāgas programma. Direktīva 2004/83 ietilpst šajā programmā. Tajā noteikti obligātie standarti, lai kvalificētu trešo valstu valstspiederīgos vai bezvalstniekus vai nu kā bēgļus, vai kā personas, kam citādi nepieciešama starptautiska aizsardzība (kā aizliegums izdot vajāšanai).
24. Direktīvas 2004/83 preambulas trešajā apsvērumā teikts, ka “Ženēvas konvencija un protokols veido pamatu bēgļu aizsardzības starptautiski tiesiskajam režīmam”. Preambulas sestajā apsvērumā noteikts, ka “šīs direktīvas galvenais mērķis ir, no vienas puses, nodrošināt, ka dalībvalstis piemēro vienotus kritērijus, lai identificētu personas, kam patiesi nepieciešama starptautiska aizsardzība, un, no otras puses, nodrošināt, lai šīm personām visās dalībvalstīs būtu pieejams minimālais pabalstu līmenis”.
25. Direktīvas 2. panta c) punktā atkārtots 1951. gada konvencijas 1. panta A daļas 2. punkts. “Bēglis” tajā definēts kā “trešās valsts valstspiederīgais, kas, pamatoti baidoties no vajāšanas rases, reliģijas, tautības, politisko uzskatu vai piederības kādai noteiktai sociālai grupai dēļ, atrodas ārpus valsts, kuras piederīgais šī persona ir, un nespēj vai šādu baiļu dēļ nevēlas pieņemt minētās valsts aizsardzību, vai bezvalstnieks, kas, būdams ārpus savas agrākās pastāvīgās dzīvesvietas valsts, tādu pašu iemeslu dēļ, kā minēts iepriekš, nevar vai šādu baiļu dēļ nevēlas tajā atgriezties un uz kuru neattiecas 12. pants”.
26. Direktīvas III nodaļā aplūkota kvalificēšana par bēgli. Šajā nodaļā iekļautais 12. pants attiecas uz 1951. gada konvencijas 1. panta D daļu. Konkrētāk, 12. panta 1. punkta a) apakšpunktā atkārtota 1951. gada konvencijas 1. panta D daļa un noteikts:
“Trešās valsts valstspiederīgo vai bezvalstnieku izslēdz no to personu loka, kas atzīti par bēgļiem, ja:
a) uz viņu attiecas Ženēvas konvencijas 1.D panta [1. panta D daļas] darbības joma, kas attiecas uz aizsardzību vai palīdzību, ko sniedz ANO organizācijas vai aģentūras, izņemot ANO Augsto komisāru bēgļu lietās. Ja šāda aizsardzība vai palīdzība jebkādu iemeslu dēļ izbeigta, līdz galam nenokārtojot šādu personu stāvokli saskaņā ar attiecīgajām ANO Ģenerālās asamblejas rezolūcijām, šīs personas paša šā fakta dēļ ir tiesīgas uz šīs direktīvas sniegto labumu”.
27. Direktīvas 13. pantā ir noteikts, ka bēgļa statusu piešķir “trešās valsts valstspiederīgajam vai bezvalstniekam, kas tiek kvalificēts kā bēglis saskaņā ar II [starptautiskās aizsardzības pieteikumu novērtēšana] un III [kvalificēšana par bēgli] nodaļu”.
28. Direktīvas V un VI nodaļa attiecīgi attiecas uz pretendēšanu uz alternatīvo aizsardzību un alternatīvo aizsardzības statusu. 18. pantā ir noteikts, ka alternatīvo aizsardzības statusu piešķir trešās valsts valstspiederīgajam vai bezvalstniekam, kas ir tiesīgs uz alternatīvo aizsardzību saskaņā ar II un V nodaļu.
29. 38. panta 1. punktā ir noteikts, ka direktīva ir jātransponē valstu tiesību sistēmās līdz 2006. gada 10. oktobrim. To faktu laikā, uz kuriem attiecas šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu, direktīvas 12. panta 1. punkta a) apakšpunkts nebija ticis transponēts Ungārijas tiesību sistēmā, lai gan transponēšanas termiņš bija pagājis. Puses tiesvedībā valsts tiesā uzskata, ka 12. panta 1. punkta a) apakšpunkts ir pietiekami skaidrs, precīzs un beznosacījuma, lai prasītājs uz to tieši varētu atsaukties pret kompetento valsts iestādi.
Fakti, procedūra un uzdotie jautājumi
30. 2007. gada 10. janvārī N. Bolbola, kas ir bezvalstniece palestīniete, kopā ar savu vīru ar vīzu ieradās Ungārijā no Gazas joslas. Pēc ierašanās viņa par ārvalstniekiem atbildīgajai iestādei lūdza viņai piešķirt uzturēšanās atļauju un saņēma to. 2007. gada 21. jūnijā viņa Bevándorlási és Allampolgársági Hivatal (Imigrācijas un pilsonības dienests, turpmāk tekstā – “BAH”) iesniedza lūgumu piešķirt viņai bēgļa statusu, jo gadījumā, ja šī iestāde uzturēšanās atļauju nepagarinātu, viņa nevēlējās atgriezties Gazas joslā, apgalvojot, ka tā konflikta starp Fatah un Hamas dēļ nav droša.
31. N. Bolbolas iesniegums tika iesniegts saskaņā ar 1951. gada konvencijas 1. panta D daļas otro teikumu, to pamatojot ar to, ka viņa ir palestīniete, kas dzīvo ārpus UNRWA zonas. Gazas joslā ir palicis vienīgi viņas tēvs, kurš tur ir universitātes mācībspēks. Visi pārējie ģimenes locekļi ir emigrējuši.
32. Nav strīda par to, ka N. Bolbola nav reāli izmantojusi UNRWA aizsardzību un palīdzību, atrazdamās Gazas joslā. Viņas prasības pamatā ir viņas tiesības uz šādu aizsardzību. Savu apgalvojumu pamatojumam viņa ir uzrādījusi UNRWA reģistrācijas karti, kas izsniegta uz viņas tēva brālēna ģimenes vārda. Tomēr BAH apšauba šīs radniecības saites pastāvēšanu, jo nav nekādu dokumentāru pierādījumu par to. UNRWA nav skaidri apstiprinājusi viņas tiesības tikt reģistrētai (32).
33. Ar 2007. gada 14. septembra lēmumu BAH noraidīja N. Bolbolas lūgumu par bēgļa statusa piešķiršanu (33). Tai pat laikā BAH uz N. Bolbolu attiecināja izraidīšanas aizlieguma (non-refoulement) aizsardzību (34), to pamatojot ar to, ka uz palestīniešu atpakaļuzņemšanu attiecas Izraēlas iestāžu rīcības brīvība un ka N. Bolbolai Gazas joslā sakarā ar tur pastāvošajiem kritiskajiem apstākļiem draudētu spīdzināšana vai necilvēcīga un pazemojoša apiešanās.
34. N. Bolbola BAH lēmumu, ar kuru tika noraidīts viņas lūgums piešķirt viņai bēgļa statusu, apstrīdēja Fővárosi Bíróság, kas apturēja tiesvedību un uzdeva Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“Vai Padomes Direktīvas 2004/83/EK 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta piemērošanas mērķiem:
1) ir jāuzskata, ka persona saņem aizsardzību vai palīdzību no Apvienoto Nāciju aģentūras, tikai tāpēc vien, ka šai personai ir tiesības uz šādu aizsardzību vai palīdzību, vai arī ir nepieciešams, lai tā šādu aizsardzību vai palīdzību tiešām būtu saņēmusi;
2) aģentūras aizsardzības vai palīdzības izbeigšana nozīmē atrašanos ārpus tās darbības zonas, aģentūras darbības izbeigšanu, iespējas saņemt šīs aģentūras aizsardzību vai palīdzību izbeigšanos vai arī objektīvu šķērsli, kura dēļ persona, kurai ir tiesības uz aizsardzību vai palīdzību, to nevar saņemt;
3) tas, ka persona ir tiesīga atsaukties uz Direktīvu, nozīmē bēgļa statusa vai vienas vai otras no abām Direktīvas piemērošanas jomā iekļautajām aizsardzības formām (bēgļa statuss un alternatīvās aizsardzības piešķiršana) atzīšanu pēc dalībvalsts izvēles, vai arī vajadzības gadījumā – nevienas no šīm formām automātisku [neatzīšanu], [liek vien domāt, ka attiecīgā persona ietilpst] Direktīvas ratione personae piemērošanas jomā?”
35. Rakstveida apsvērumus iesniedza N. Bolbola, Beļģijas, Vācijas, Francijas, Ungārijas un Apvienotās Karalistes valdības un Komisija. Visas minētās, atskaitot Apvienotās Karalistes valdību, 2009. gada 20. oktobrī piedalījās tiesas sēdē un sniedza mutvārdu apsvērumus.
Analīze
Direktīva un 1951. gada konvencija
36. Lai gan Eiropas Savienība nav parakstījusi Konvenciju, EKL 63. panta 1. punktā skaidri ir noteikts, ka kopējā politika attiecībā uz patvērumu ir jānosaka saskaņā ar 1951. gada konvenciju un tās 1967. gada protokolu. Direktīva 2004/83, kuras juridiskais pamats ir EKL 63. panta 1. punkts, preambulā 1951. gada konvencija aprakstīta kā bēgļu aizsardzības “pamats”. Direktīva nepārprotami ir paredzēta, lai ar kopīgu Kopienas noteikumu palīdzību īstenotu dalībvalstu starptautiskās saistības. Tādējādi direktīvas noteikumi ir jāinterpretē saderīgi ar 1951. gada konvenciju (35).
37. Starptautiskā tiesa vēl nav lēmusi par 1951. gada konvencijas 1. panta D daļas interpretāciju, lai gan ANO Augstais komisārs bēgļu jautājumos ir par to izteicis savu viedokli (36). Dalībvalstu tiesu attiecīgo nolēmumu (neizsmeļoša) analīze atklāj pārsteidzošas atšķirības attiecībā gan uz izmantoto pieeju, gan sasniegto rezultātu (37) (ko atspoguļo šajā lietā iestājušos dalībvalstu iesniegtie apsvērumi). Saprotams, neviena no šīm interpretācijām nav Tiesai saistoša.
38. Lai atbildētu uz iesniedzējtiesas uzdotajiem jautājumiem, manuprāt, ir gan loģiski, gan noderīgi vispirms analizēt Konvencijas 1. panta D daļu, pirms šī analīze tiek piemērota Savienības tiesībās (38).
39. Tāpat ir jābūt skaidrībai par šīs lietas apjomu. Gan Direktīvas 2004/83 12. panta 1. punkta a) apakšpunktā, gan 1951. gada konvencijas 1. panta D daļā vispārīgi veikta atsauce uz ANO “organizāciju vai aģentūru” “aizsardzību vai palīdzību”. Tomēr pamatā N. Bolbolas prasībai valsts tiesā ir viņas apgalvojums par tiesībām saņemt UNRWA palīdzību, un visu lietas dalībnieku Tiesai sniegtajos apsvērumos attiecīgie jautājumi aplūkoti, vienīgi atsaucoties uz UNRWA lomu (nevis vispārīgāk). Tādējādi es šajos secinājumos izmantošu šo pieeju.
40. Tādēļ es vispirms pievērsīšos 1951. gada konvencijas 1. panta D daļas izstrādāšanas vēsturiskajiem apstākļiem (līdz ar travaux préparatoires) (39). Turpinājumā es sniegšu vadlīnijas, kas, manuprāt, ir piemērojamas, pirms tiek analizētas konkrētas aplūkojamās interpretācijas problēmas. Visbeidzot, es atgriezīšos pie Direktīvas 2004/83 un secīgi aplūkošu uzdotos jautājumus.
Vēsturiskie apstākļi un “travaux préparatoires”
41. 1951. gada konvencijas izstrādāšanas konteksts ir nesens konflikts, posts un iedzīvotāju pārvietošana. Otrais pasaules karš Eiropā atstāja lielu skaitu pārvietotu personu. Atsevišķu, bet saistītu notikumu virkne ar starptautiskās sabiedrības piedalīšanos bija novedusi pie Palestīnas sadalīšanas, kam sekoja Izraēlas valsts proklamēšana. Reģionālajā konfliktā, kas izraisījās gan pirms, gan pēc šī notikuma, tika pārvietots liels skaits cilvēku.
42. Tā kā 1. panta D daļa ir formulēta vispārīgi, tas ir potenciāli piemērojams jebkurai situācijai, kad “citas Apvienoto Nāciju struktūras” [“citas Apvienoto Nāciju organizācijas vai aģentūras”] sniedz “aizsardzību vai palīdzību” personām, uz kurām citādi ratione personae attiektos 1951. gada konvencija. Patiešām, ANO nesen bija sākusi sniegt īpašu palīdzību sakarā ar konfliktu Korejā (40). Travaux préparatoires skaidri atklāj, ka Pilnvaroto [pārstāvju] konferencei par bēgļu un bezvalstnieku statusu (41), izstrādājot 1. panta D daļu, prātā pirmām kārtām bija situācija Palestīnā.
43. Pilnvaroto konferences protokoli šķiet atklājam trīs galvenās rūpes: (42) pirmkārt, nepieciešamību novērst masveida izceļošanu no ģeogrāfiskā apgabala, kas bija bijusi Palestīna (43), otrkārt, atsevišķu valstu vēlmi saglabāt 1948. gada notikumu rezultātā pārvietoto personu politisko pamanāmību (44) un, treškārt, nepieciešamību izvairīties no ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos un UNRWA kompetenču pārklāšanās (45). Visas šīs rūpes (vēsturisku iemeslu dēļ) ir vērstas uz situācijas Palestīnā sekām pārvietoto personu, kurām nepieciešama palīdzība, ziņā. Analizējot 1. panta D daļu šīs tiesvedības mērķiem, es tādējādi to uzskatīšu par vēsturisko sākumpunktu.
44. Šķiet, ka travaux préparatoires palestīniešu pārvietošana būtībā uztverta kā problēma, kas skar personu grupu (46). Tomēr, lai gan vēsturiski 1. panta D daļas priekšmets bija pārvietoto palestīniešu kategorija, pats pants ir jālasa veidā, kas to padara saprotamu un indivīdam piemērojamu. Izmantojot šādu pieeju, tiek ņemts vērā, ka starptautiskajās tiesībās kopumā augsti tiek vērtētas tiesības uz pašnoteikšanos (kā personu grupu kolektīvas tiesības) (47), bet tai pat laikā arī tas, ka starptautisko humanitāro tiesību pamatā ir principi par cieņu pret personu un pret indivīdiem grupas ietvaros (48).
45. Sarunu rezultātā panāktais kompromiss, kas kļuva par 1. panta D daļu, īpaši nošķir pārvietotos palestīniešus īpašai attieksmei un – dažos aspektos – īpašai aizsardzībai bēgļu tiesību vispārējos ietvaros.
46. Lai gan tas ir īss noteikums, 1. panta D daļa ir pilna ar neatbildētiem jautājumiem. Var nošķirt vismaz četras plašas neskaidrību jomas, divas no kurām izriet no pirmā teikuma un divas – no otrā teikuma, kas ir jāatrisina, lai varētu atbildēt uz jautājumiem, kas šajā tiesvedībā ir uzdoti Tiesai (49).
47. Pirmkārt, kas ģeogrāfiskā un laika ziņā jāsaprot ar “personām, kas pašreiz saņem aizsardzību vai palīdzību”? Otrkārt, vai šādām personām faktiski jāsaņem aizsardzība vai palīdzība, vai arī ir pietiekami, ka tām būtu tiesības to saņemt? (Pakārtots jautājums, kas konkrēti attiecas uz direktīvas interpretāciju un tiesvedību valsts tiesā: kāda nozīme ir formālai reģistrācijai UNRWA? Vai tā rada tiesības, vai arī tai ir tikai pierādījuma nozīme?) Treškārt, kādos apstākļos jāuzskata, ka “šāda aizsardzība vai palīdzība ir pārtraukta jebkādu iemeslu dēļ”? Ceturtkārt, kāda nozīme jāpiešķir frāzei “[šīm personām] ipso facto jābauda šīs konvencijas labvēlība”?
Apsvērumi
48. Kā skaidri redzams no rakstveida un mutvārdu paskaidrojumiem Tiesai, 1. panta D daļas tekstam var būt virkne dažādu skaidrojumu. Tādēļ es uzskatu par svarīgu skaidri un nepārprotami izklāstīt principus, uz kādiem balstās mans domu gājiens.
49. Pirmkārt, visi patiesie bēgļi ir pelnījuši aizsardzību un palīdzību. Tādējādi a priori ir jānoraida interpretācija, kas radītu pārrāvumu šādu personu aizsardzībā.
50. Otrkārt, 1. panta D daļas pamatā esošais vēsturiskais nolūks nepārprotami bija paredzēt zināmu īpašu attieksmi un uzmanību pret pārvietotajiem palestīniešiem (50).
51. Treškārt, lai kādas būtu bijušas Ģenerālās asamblejas sākotnējās cerības (ko pārstāvēja 1951. gada konvencijas izstrādātāji), ka UNRWA būs jāsniedz vienīgi pagaidu palīdzība, ar situāciju Palestīnā saistītā problēma nākamajās desmitgadēs ir izrādījusies neatrisināma, kā to pierāda secīgās UNRWA mandāta atjaunošanas. 1967. gada protokols tādējādi atspoguļo bēdīgo faktu, ka saskaņā ar 1951. gada konvenciju risināmās bēgļu problēmas nav ierobežotas ar tām, ko izraisījuši notikumi pirms 1951. gada. Tādējādi Konvencijas izstrādātāju sākotnējā iecere jāaplūko, ņemot vērā vēlākos vēstures faktus.
52. Ceturtkārt, Konvencijas izstrādātāji bija paredzējuši, ka palestīnieši, kas baudīja īpaši viņiem noteiktu īpašu attieksmi un uzmanību (UNRWA palīdzību), nevar pieprasīt bēgļa statusu saskaņā ar Konvenciju, kas ir ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos atbildības joma (kas izskaidro 1. panta D daļas pirmo teikumu). Kamēr par šīm personām rūpējas UNRWA, Konvencija uz tām neattiecas ratione personae.
53. Piektkārt, kā sekas (vai, iespējams, kā kompensācija) šai izslēgšanai bija paredzēts, ka noteiktos apstākļos pārvietotie palestīnieši, uz kuriem attiecas 1. panta D daļas otrais teikums, ipso facto bauda Konvencijas labvēlību (nevis vienkārši, beidzoties UNRWA aizsardzībai vai palīdzībai, izslēgšana [no Konvencijas piemērošanas jomas] uz viņiem vairs neattiecas). Pati otrā teikuma klātbūtne paredz nozīmīgākas sekas nekā tikai to, ka, kad tā specifiskie nosacījumi ir izpildīti, šādas personas vienkārši pievienojas visu citu potenciālo bēgļa statusa pieprasītāju atbilstoši 1. panta A daļai rindai.
54. Sestkārt, citas ANO struktūras, izņemot ANO Augsto komisāru bēgļu jautājumos (šajā gadījumā – UNRWA), “aizsardzības vai palīdzības pārtraukšanas” jēdzienu nevar tulkot tā, ka rezultātā šīs personas reāli būtu iesprostotas UNRWA zonā un nevarētu (pat tad, ja tās ar varu tiktu nošķirtas no UNRWA palīdzības) to atstāt un pieprasīt bēgļa statusu cituviet, līdz kamēr netiek pilnībā atrisināta “Palestīnas problēmas” situācija un izbeigta UNRWA darbība. Šāds iznākums būtu pilnīgi nepieņemams.
55. Septītkārt, tā kā visiem patiesajiem bēgļiem būtu jāvar saņemt aizsardzību vai palīdzību, bet valstu spēja uzņemt bēgļus nav neierobežota, 1. panta D daļu nevar arī interpretēt tādējādi, ka tas jebkuram pārvietotajam palestīnietim neatkarīgi no tā, vai viņš faktiski saņem vai saņēma UNRWA palīdzību, sniegtu tiesības brīvprātīgi atstāt UNRWA zonu un pieprasīt automātisku bēgļa statusa piešķiršanu cituviet. Šāda interpretācija būtu nesamērīgi labvēlīga attieksme pret pārvietotajiem palestīniešiem uz citu pasaules konfliktu rezultātā pārvietoto patieso bēgļa statusa pieprasītāju rēķina.
56. Visbeidzot, abi teikumi, kas veido 1. panta D daļu, kopā ir domāti, lai risinātu jautājumu par īpašas attieksmes un uzmanības nodrošināšanu personām, kas ir pārvietotas situācijas Palestīnā rezultātā. Tā kā tika uzskatīts, ka pirmais teikums viens pats ir nepietiekams, tika pievienots otrais teikums. Tādējādi šķiet saprātīgi abus teikumus (un tātad to sastāvdaļas) lasīt secīgi un kopā, nevis kā alternatīvas (51) un mēģināt rast tādu šī panta kopumā skaidrojumu, ar kuru tiktu panākts saprātīgs līdzsvars starp rūpēm par pārvietotajiem palestīniešiem (saskaņā ar 1. panta D daļu) un rūpēm par citiem potenciālajiem bēgļiem (saskaņā ar 1951. gada konvenciju kopumā).
57. Tagad es pievērsīšos ar iesniedzējtiesas uzdotajiem jautājumiem izvirzīto četru interpretācijas jautājumu (52) detalizētai aplūkošanai.
i) Jēdziena “personas, kas pašreiz saņem aizsardzību vai palīdzību” nozīme
58. Vārdi “pašreiz saņem” ir ierobežojoši divējādā ziņā. Pirmkārt, UNRWA aizsardzības vai palīdzības saņemšanas praktiskie aspekti paredz vietas ierobežojumu (53). Otrkārt, vārds “pašreiz” un tagadnes formas lietojums paredz laika ierobežojumu (54).
Vietas ierobežojums
59. Lai saņemtu aizsardzību vai palīdzību no kādas citas ANO struktūras, kas nav ANO Augstais komisārs bēgļu jautājumos, personai jāatrodas vietā, kur šāda aizsardzība un palīdzība ir fiziski pieejama. Palīdzību no UNRWA var saņemt vienīgi UNRWA zonā. Tādējādi, kā norāda ANO Augstais komisārs bēgļu jautājumos, šim mērķim 1. panta D daļas pirmais teikums uz personu attiecas tikai tad, ja šī persona dzīvo UNRWA zonā.
60. Beļģijas valdība iesaka, ka līdz ar to 1. panta D daļa būtu pilnībā jāpiemēro tikai personām, kas atrodas UNRWA zonā. Man šķiet, ka no tiesību viedokļa neviens no teikumiem, kas kopā veido 1. panta D daļu, nav nekādā veidā ģeogrāfiski ierobežots. Tie ir tikai UNRWA aizsardzības vai palīdzības saņemšanas praktiskie aspekti, kas rada šķietamo ģeogrāfisko ierobežojumu pirmajā teikumā. No tā izriet, ka personai, kas atstāj UNRWA zonu, zināmos apstākļos būtu jāvar atsaukties uz konkrētām tiesībām, ko piešķir 1. panta D daļas otrais teikums, lai kur šī persona atrastos.
61. Es arī uzsveru, ka abi 1. panta D daļa teikumi jālasa secīgi un kopā. Tādējādi, ja persona vēlas pieprasīt kādas tiesības saskaņā ar 1. panta D daļas otro teikumu, vispirms ir jānoskaidro, vai uz šo personu sākotnēji attiecās šī panta pirmais teikums. Ja tas tā nebija, šī persona iepriekš nebija ratione personae izslēgta no Konvencijas piemērošanas jomas, bet – tāpat kā jebkurš potenciāls bēglis – var pieprasīt individuālu novērtēšanu saskaņā ar 1. panta A daļu (55).
Ierobežojums laikā
62. Apvienotā Karaliste apgalvo, ka vārda “pašreiz” izmantošana nozīmē atsauci uz 1951. gadu, kad Konvencija tika izstrādāta. Tā uzskata, ka izstrādātāji domāja vienīgi par personu grupu, kas bija identificētas kā tādas, kas Konvencijas spēkā stāšanās brīdī jau saņēma UNRWA palīdzību un aizsardzību.
63. N. Bolbola uzskata, ka 1. panta D daļas pirmajā teikumā paredzētā izslēgšanas klauzula attiecas uz jebkuru personu, kas jebkad ir saņēmusi (56)UNRWA palīdzību (57).
64. Komisija un Ungārija vārdus “pašreiz saņem” interpretē kā tādus, kas nozīmē saņemšanu laikā tieši pirms bēgļa statusa pieprasīšanas saskaņā ar 1. panta D daļu.
65. Manuprāt, Apvienotās Karalistes piedāvātā interpretācija ir neelastīgāka par teksta pieļauto interpretāciju, īpaši, ņemot vērā 1967. gada protokolu un vairākkārtējās UNRWA mandāta atjaunošanas.
66. Es akceptēju, ka 1951. gadā konvencijas izstrādātāji varēja galvenokārt domāt par personām, kas tajā laikā jau saņēma aizsardzību un palīdzību no “citām Apvienoto Nāciju struktūrām” (tādām kā UNRWA). Tomēr kopš tā laika šī organizācija ir palīdzējusi un aizsargājusi daudzas citas personas (gan sākotnēji pārvietoto personu pēcnācējus, gan jaunas pārvietotās personas). Patiesi, ar 1967. gada protokolu izdarītie Konvencijas grozījumi skaidri pauž starptautiskās sabiedrības atzīšanu, ka situācijas, kuru rezultātā tiek pieprasīts bēgļa statuss, diemžēl nav beigušās kādā konkrētā vēstures brīdī.
67. Piemērojot šeit šo pašu loģiku, izriet, ka Apvienotās Karalistes piedāvātais šaurais 1. panta D daļas pirmā teikuma skaidrojums nevar būt pareizs. Šauru skaidrojumu ir arī grūti apvienot ar pašas UNRWA vadlīnijām (CERI), saskaņā ar kurām palīdzība tiek sniegta ne tikai personām, kas ir pārvietotas 1948. gada notikumu rezultātā, bet arī “nereģistrētām personām, kas ir pārvietotas 1967. gada un vēlāko sadursmju rezultātā” (58).
68. Turklāt ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos [pārvaldes] statūtu 7. pantā no ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos kompetences izslēgta jebkura “persona, kura turpina saņemt Apvienoto Nāciju Organizācijas citu institūciju un iestāžu aizsardzību vai palīdzību”. Pamatojoties (uz nebūt ne nesaprātīgajiem) saistītajiem pieņēmumiem par to, ka a) UNRWA šobrīd sniedz palīdzību lielākam skaitam cilvēku nekā 1951. gadā un b) daudzi no tiem, kas saņēma UNRWA palīdzību 1951. gadā, kopš tā laika ir miruši, man šķiet, ka ierobežojošs 1. panta D daļas pirmā teikuma skaidrojums, ticamākais, pārvietotajiem palestīniešiem sniegtu zemāku īpašas attieksmes un uzmanības līmeni, nekā Apvienotās Nācijas vēlējās.
69. Tomēr, manuprāt, N. Bolbolas piedāvātās pieejas plašā piemērojamība laikā pārāk pietuvojas otrai galējībai. Vienīgi tās personas, kas ar 1. panta D daļas pirmo teikumu sākotnēji tika izslēgtas no Konvencijas piemērošanas jomas, ir šīs normas otrajā teikumā paredzētās īpašās attieksmes potenciālie izmantotāji (59). Līdzsvarota pieeja 1. panta D daļa kopumā interpretācijai tādējādi prasa, gan lai pirmajā teikumā izslēgtās grupas lielums netiktu mākslīgi uzpūsts (to attiecinot ne tikai uz personām, kas “pašreiz saņem” aizsardzību vai palīdzību ne no ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos), gan lai pārlieku plaši netiktu skaidroti apstākļi, pie kādiem šīs grupas locekļi var saņemt ar otro teikumu piešķirtās tiesības.
70. No tā izriet, ka kaut kāds laika ierobežojums ir vajadzīgs. Tādēļ es 1. panta D daļas pirmā teikuma vārdus “pašreiz saņem aizsardzību vai palīdzību” lasu kā tādus, kas jebkurā konkrētā brīdī nozīmē “personas, kas šajā brīdī saņem aizsardzību vai palīdzību no citām Apvienoto Nāciju struktūrām, izņemot Apvienoto Nāciju Augstā komisāra pārvaldi bēgļu jautājumos”. Uz šādām personām Konvencija neattiecas, jo tām tās aizsardzība nav vajadzīga.
ii) Faktiska vai potenciāla saņemšana?
71. Otrais interpretācijas jautājums ir par to, vai attiecīgajai personai ir faktiski jābūt saņēmušai palīdzību vai aizsardzību vai arī pietiek ar to, ka tai potenciāli ir tiesības to saņemt.
72. Manuprāt, 1. panta D daļas pirmais teikums attiecas vienīgi uz personām, kas faktiski pašas ir saņēmušas aizsardzību vai palīdzību no kādas citas struktūras, izņemot Apvienoto Nāciju Augstā komisāra pārvaldi bēgļu jautājumos.
73. Pirmkārt, pirmā teikuma tekstā ir izmantots formulējums “saņem”, nevis “ir tiesīgas saņemt” (60). Šeit es piekrītu Apvienotajai Karalistei, ka lasīt “saņem” kā “ir tiesīgas saņemt” nozīmētu izlasīt kaut ko, kā tekstā acīmredzami nav.
74. Otrkārt, 1. panta D daļas pirmais teikums ir atkāpe no vispārējā principa, ka Konvencijas sniegtā ratione personae aizsardzība ir universāla (61), tiktāl, ciktāl ar to īpaša personu kategorija tiek izslēgta no Konvencijas piemērošanas jomas. Tādējādi tas, domājams, būtu drīzāk jāinterpretē šauri nekā plaši (62).
75. Treškārt, šaurs lasījums ir arī saskaņā ar ideju par to, ka šādas personas (kas vēlāk, ja nepieciešams, varēs pieprasīt 1. panta D daļas otrajā teikumā paredzētās īpašās tiesības) nedarbojas saskaņā ar savu gribu, bet gan tās sev līdzi aizrāvuši notikumi, kurus tās nekontrolē (63), tiktāl, ciktāl lēmums par to, vai konkrētai personai piešķirt palīdzību, tieši vai netieši ir atkarīgs no UNRWA (64).
76. Šajā jautājumā nepiekrītot ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos pārvaldes sniegtajai interpretācijai, es pamatā balstos uz šīs normas skaidro tekstu, kas nav grozīts vairāk nekā 50 gadus. Taču man šķiet, ka ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos sniegtā interpretācija gan laika gaitā ir bijusi atšķirīga (65), atainojot Palestīnas problēmas neatrisināmo raksturu. Lai gan viņa piedāvātās interpretācijas priekšrocība ir tāda, ka ar to tiek novērstas acīmredzamākās ar pirmo teikumu saistītās problēmas, tas tiek panākts, no 1951. gada konvencijas piemērošanas jomas izslēdzot daudz lielāku skaitu potenciālo bēgļu.
iii) “Ja šāda aizsardzība vai palīdzība ir pārtraukta jebkādu iemeslu dēļ”
77. Tiesai sniegtajos rakstveida apsvērumos sastopamas visdažādākās šīs frāzes interpretācijas – no UNRWA darbības pilnīgas izbeigšanas (66) līdz aizsardzības pārtraukšanai attiecībā uz konkrētu personu (67). N. Bolbola iet vēl tālāk, uzskatot, ka, ja tiek pārtraukta vai nu aizsardzība, vai palīdzība, kļūst piemērojams 1. panta D daļas otrais teikums. Viņa uzsver, ka ANO Palestīnas samierināšanas komisija [United Nations Conciliation Commission for Palestine] (68) faktiski ir beigusi darboties (69), un secina, ka 1. panta D daļas otrais teikums jau katrā ziņā darbojas attiecībā uz visām personām, ko pirms tam pirmais teikums izslēdza no aizsardzības.
78. Es nepiekrītu šim viedoklim. Abi 1. panta D daļas teikumi ir jālasa secīgi. Frāze “aizsardzība vai palīdzība”, kas ir lietota abos teikumos, tādējādi jāsaprot kā tāda, kas nozīmē aizsardzību vai palīdzību, ko sniedz kāda no “citām Apvienoto Nāciju struktūrām”, izņemot Apvienoto Nāciju Augstā komisāra pārvaldi bēgļu jautājumos. Ja persona no jebkuras šādas struktūras “pašreiz saņem” “aizsardzību vai palīdzību”, uz to neattiecas Konvencija (pirmais teikums). Es vārdu “pārtraukta” saprotu tā, ka tas nozīmē, ka 1. panta D daļas otrais teikums kļūst piemērojams, ja tā pati persona vairs nevar saņemt aizsardzību vai palīdzību no jebkuras šādas struktūras.
79. No otras puses, vārdu “pārtraukta” saprast tādējādi, ka ar to ir prasīta UNRWA darbības UNRWA zonā pilnīga izbeigšana, nozīmētu, ka līdz tam brīdim neviena persona, kas vairs nesaņem palīdzību no tādām struktūrām kā UNRWA, nevarētu izmantot 1. panta D daļas otro teikumu vai, kā varētu apgalvot, Konvenciju vispār. Šāda “pilnīgas pārtraukšanas” ideja ir arī grūti saskaņojama ar vārdu “jebkādu iemeslu dēļ” atrašanos pirms klauzulas par pamatā esošās problēmas (pārvietoto palestīniešu) atrisināšanu, jo acīmredzamais iemesls UNRWA darbības pilnīgai izbeigšanai būtu tas, ka “šo personu stāvoklis” tiktu galīgi [īpaši] noteikts.
80. Šī iemesla dēļ es secinu, ka nozīme ir tam, vai ir pārtraukta aizsardzība vai palīdzība attiecīgajai personai.
81. Visbeidzot, jāaplūko jautājums par to, vai ir nozīme iemeslam, kura dēļ ir pārtraukta UNRWA palīdzība. Konkrētāk, vai 1. panta D daļas otrais teikums kļūst piemērojams tad, ja persona brīvprātīgi pamet ģeogrāfisko rajonu, kurā UNRWA darbojas, tādējādi padarot sev neiespējamu turpināt saņemt UNRWA palīdzību? Vai arī “pārtraukšana jebkādu iemeslu dēļ” vienkārši nozīmē “neatkarīgi no iemesla, kura dēļ UNRWA ir pārtraukusi sniegt palīdzību attiecīgajai personai”? Kā es paskaidrošu, es dodu priekšroku otrajam skaidrojumam.
82. Mēģinot atšķetināt šo Gordija mezglu, es uzskatu, ka jāņem vērā gan jebkura skaidrojuma sekas, gan šīs normas pamatā esošais loģiskais pamats. Mana atbilde tādēļ ir saistīta ar skaidrojumu, kādu es dodu pēdējam interpretācijas jautājumam (par 1. panta D daļas otrā teikuma iedarbošanās tiesiskajām sekām) (70), un šajā jautājumā mana interpretācija ir augstsirdīgāka nekā dažu dalībvalstu ierosinātā. Es nošķirtu personas, kas brīvprātīgi atstāj UNRWA zonu un tādējādi UNRWA palīdzību, no personām, kurām UNRWA beidz sniegt palīdzību ārpus to kontroles esošu ārēju notikumu rezultātā (71).
83. Pirmajā kategorijā ietilpstošās personas vairs nav izslēgtas no Konvencijas piemērošanas jomas ratione personae, jo tās “pašreiz nesaņem aizsardzību vai palīdzību” un var brīvi lūgt veikt individuālu novērtēšanu bēgļa statusa iegūšanai saskaņā ar 1. panta A daļu. Tomēr tās nevar apgalvot, ka tām ir ipso facto jābauda Konvencijas labvēlība. Tās ir izvēlējušās atrasties situācijā, kurā UNRWA palīdzība tām vairs nav pieejama, bet nav beigusies UNRWA gatavība sniegt šādu palīdzību.
84. Otrajā kategorijā ietilpstošās personas pret savu gribu nonāk tādā situācijā, ka viņu agrākā situācija (kurā, lai gan saskaņā ar 1. panta D daļas pirmo teikumu Konvencija uz tām neattiecās, par tām rūpējās UNRWA) ir mainījusies. UNRWA ir pārtraukusi tām sniegt šādu palīdzību. Man šķiet, ka 1. panta D daļas otrajā teikumā paredzētajam īpašajam režīmam – ja tam vispār ir jābūt kādai nozīmei – ir jāiedarbojas, lai risinātu šādu personu vajadzības.
iv) “ipso facto jābauda šīs konvencijas labvēlība”
85. Beļģijas un Apvienotās Karalistes valdības apgalvo, ka tiesības uz 1951. gada konvencijas labvēlību nozīmē vienīgi to, ka šīs tiesības ir jānovērtē saskaņā ar 1. panta A daļā noteiktajiem kritērijiem. Manuprāt, no 1. panta D daļas otrā teikuma formulējuma tomēr kļūst pilnīgi skaidrs, ka personai, kura iepriekš ir bijusi izslēgta no 1951. gada konvencijas piemērošanas jomas ar šī panta pirmo teikumu, bet kurai citas struktūras, izņemot ANO Augsto komisāru bēgļu jautājumos, sniegtā aizsardzība vai palīdzība ir pārtraukta otrā teikuma pirmās daļas nozīmē, tad ir tiesības uz ko daudz vairāk, proti, automātisku atzīšanu par bēgli.
86. Pirmkārt, gan angļu, gan franču teksts var tikt skaidroti šādi. Tādējādi angļu tekstā ir “shall ipso facto be entitled to the benefits of this Convention”, bet franču – “bénéficieront de plein droit du régime de cette convention”. Man ir grūti saskatīt, kā varētu apgalvot, ka tikai tiesības pieprasīt novērtējumu saskaņā ar 1. panta A daļu atbilstu jebkurai no šīm formulām.
87. Otrkārt, 1. pants kā tāds nav Konvencijas “labvēlība”. Labvēlība jeb labumi ir ietverti nākamajos pantos. 1. pantā ir definēts, kam ir un kam nav tiesības uz pieeju šiem labumiem (72). No tā izriet, ka ipso facto tiesības uz labvēlību (labumiem) paredz, ka persona jau ir otrpus 1. pantā noteiktā “sliekšņa”.
88. Treškārt, 1. panta D daļas pamatā esošā doma ir tāda, ka pārvietotajiem palestīniešiem ir jābauda īpaša attieksme un uzmanība. Man ir grūti iedomāties, ka īpaša attieksme un uzmanība varētu vienīgi nozīmēt atļauju iestāties rindā uz tiesību uz bēgļa statusu individuālu novērtēšanu. Tas man šķiet drīzāk kā agrāka šķēršļa (izslēgšanas no Konvencijas darbības jomas) novēršana.
89. Tādējādi es secinu, ka ipso facto tiesības uz Konvencijas labvēlību nozīmē automātisku bēgļa statusa piešķiršanu bez individuāla novērtējuma.
Šī 1. panta D daļas skaidrojuma sekas
90. Skaidrojums, ko es piedāvāju, lai atbildētu uz katru no četriem interpretācijas jautājumiem, paredz tādu abu 1. panta D daļu veidojošo teikumu skaidrojumu, kas noved pie šādiem rezultātiem:
a) pārvietots palestīnietis, kurš nesaņem UNRWA aizsardzību vai palīdzību, nav ratione personae izslēgts no Konvencijas piemērošanas jomas. Tādējādi pret viņu jāizturas tāpat kā pret jebkuru citu bēgļa statusa pieprasītāju un viņa pieprasījums jānovērtē saskaņā ar 1. panta A daļu (izvairīšanās no UNRWA un ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos funkciju pārklāšanās un universālās aizsardzības principa piemērošana);
b) pārvietots palestīnietis, kurš saņem UNRWA aizsardzību vai palīdzību, kamēr viņš šo aizsardzību vai palīdzību saņem, ir ratione personae izslēgts no Konvencijas piemērošanas jomas (izvairīšanās no UNRWA un ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos funkciju pārklāšanās);
c) pārvietots palestīnietis, kurš saņēma UNRWA aizsardzību vai palīdzību, bet kurš jebkādu iemeslu dēļ UNRWA aizsardzību vai palīdzību vairs nevar saņemt, vairs nav ratione personae izslēgts no Konvencijas piemērošanas jomas (universālās aizsardzības principa piemērošana), taču tas, vai viņam tad ir ipso facto tiesības uz Konvencijas labvēlību, ir atkarīgs no tā, kāpēc viņš vairs nevar saņemt šādu aizsardzību vai palīdzību;
d) ja šāds pārvietots palestīnietis vairs nevar saņemt UNRWA aizsardzību vai palīdzību ārēju un ārpus viņa kontroles esošu notikumu rezultātā, viņam ir automātiskas tiesības uz bēgļa statusu (īpašas attieksmes un uzmanības principa piemērošana);
e) ja šāds pārvietots palestīnietis vairs nevar saņemt UNRWA aizsardzību vai palīdzību viņa paša rīcības rezultātā, viņš nevar pieprasīt automātisku bēgļa statusu, taču viņam (protams) ir tiesības, lai viņa pieteikums bēgļa statusa saņemšanai tiktu novērtēts pēc būtības atbilstoši 1. panta A daļai (universālās aizsardzības un taisnīgas attieksmes pret visiem patiesiem bēgļiem principa piemērošana; samērīga pārvietotajiem palestīniešiem paredzētās īpašas attieksmes un uzmanības interpretācija).
Piemērošana mutatis mutandis direktīvai
91. Tā kā direktīvas 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta formulējums tieši atspoguļo 1951. gada konvencijas formulējumu, tagad ir iespējams salīdzinoši īsi aplūkot uzdotos jautājumus. Pēc tam, kad Tiesa būs interpretējusi direktīvas 12. panta 1. punkta a) apakšpunktu, manuprāt, šim noteikumam varēs būt tieša iedarbība.
Pirmais jautājums
92. Direktīvas 12. panta 1. punkta a) apakšpunktā nav vārdu pa vārdam pārņemts izslēgšanas nosacījums “pašreiz saņem aizsardzību vai palīdzību”, bet tajā tikai veikta atsauce uz 1951. gada konvencijas 1. panta D daļu. Nekas nenorāda uz to, ka ar direktīvā ietverto izslēgšanas nosacījumu būtu domāts kaut kas atšķirīgs no 1. panta D daļa. Gluži pretēji, visas norādes liecina, ka tam būtu jānozīmē tieši tas pats.
93. Piemērojot manis iepriekš izklāstīto 1951. gada konvencijas 1. panta D daļas interpretāciju, es tādējādi secinu, ka persona ietilpst direktīvas 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta piemērošanas jomā tikai tad, ja tā ir faktiski izmantojusi citas ANO struktūras, izņemot Augstā komisāra bēgļu jautājumos pārvaldi, sniegto aizsardzību vai palīdzību. Tikai tiesības vien uz šādu aizsardzību vai palīdzību neliedz šai personai bēgļa statusu direktīvas 2. panta c) punkta izpratnē.
94. Pakārtots jautājums (kas rodas direktīvas piemērošanas kontekstā) ir par to, kādi pierādījumi bēgļa statusa pieprasītājam ir jāsniedz par to, ka uz viņu kā priekšvēstnesis īpašu tiesību pieprasīšanai saskaņā ar otro teikumu attiecās direktīvas 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta pirmais teikums. Pamatojoties uz manis iepriekš izklāstīto interpretāciju, man šķiet, ka bēgļa statusa pieprasītājam ir jāsniedz pierādījumi, kas liecina, ka viņš faktiski ir saņēmis aizsardzību vai palīdzību.
95. Te ir būtiski atzīt gan valsts likumīgās intereses pārbaudīt, vai attiecīgajai personai ir tiesības uz to, ko tā pieprasa, gan ļoti reālās praktiskās problēmas, kādas pārvietotajai personai, kas pieprasa bēgļa statusu, var būt, lai pierādītu savas tiesības. Dažiem bēgļa statusa pieprasītājiem nebūs reāla pamata pieprasīt bēgļa statusu, un valstij ir tiesības rūpīgi izskatīt viņu lietu. Tajā pašā laikā valsts nevar paredzēt nereālus prasīto pierādījumu standartus (73).
96. Rodas jautājums par to, kāda ir – vai kādai jābūt – reģistrēšanās UNRWA nozīmei.
97. Manuprāt, reģistrēšanās ir jautājums par pierādījumiem, nevis par būtību.
98. UNRWA dažreiz sniedz palīdzību, personu nereģistrējot (74). Dažreiz administratīvie ieraksti var būt novēloti vai var tikt iznīcināti sadursmju laikā. Tādēļ es noraidu Francijas valdības uzskatu, ka vienīgi faktiski pierādījumi par reģistrāciju UNRWA būtu pietiekami.
99. Es pret pierādījumiem par faktisku reģistrāciju UNRWA izturētos kā pret atspēkojamu prezumpciju, ka bēgļa statusa pieprasītājs ir faktiski saņēmis palīdzību.
Otrais jautājums
100. Direktīvas 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta otrais teikums tieši atspoguļo 1951. gada konvencijas otro teikumu un a fortiori ir interpretējams tādā pat veidā.
101. Mana atbilde uz otro uzdoto jautājumu tādējādi ir, ka “aģentūras sniegtās aizsardzības vai palīdzības izbeigšana” nozīmē, ka attiecīgā persona citu iemeslu dēļ, nevis pēc savas gribas vairs nesaņem aizsardzību vai palīdzību, ko tā saņēma tieši pirms tam.
102. Es nemazinu jautājuma par pierādījumiem nozīmi, kas radīsies, nosakot, vai attiecīgā persona UNRWA zonu ir atstājusi brīvprātīgi vai pret savu gribu. Problēmu diapazons var būt no fragmentāriem pierādījumiem (kas apstiprina vienīgi daļu no apgalvotā, bet ne katru soli) līdz pat viltotu pierādījumu (vai neviltotu pierādījumu, kas iegūti, piekukuļojot attiecīgo ierēdni) iespējamībai. Šajā jautājumā, tāpat kā jautājumā par palīdzības faktiskas saņemšanas pierādīšanu, valstij ir tiesības pieprasīt zināmus pierādījumus, bet ne pārliecinošākos pierādījumus, kādi varētu tikt iesniegti ideālā pasaulē.
Trešais jautājums
103. Uz trešo uzdoto jautājumu nevar atbildēt, tieši transponējot agrāko analīzi. Te jāņem vērā direktīvas shēma.
104. Direktīvas 2. panta c) punktā bēglis ir definēts kā trešās valsts valstspiederīgais, kas atbilst virknei konkrētu kritēriju (kas noteikti, par pamatu ņemot Konvencijas 1. panta A daļu) un “uz kuru neattiecas 12. pants”. 12. pantā (ar nosaukumu “Izslēgšana”) no par bēgļiem atzīto personu loka ir izslēgtas noteiktas personu kategorijas (atspoguļojot daļu no 1951. gada konvencijas 1. panta) (75).
105. Vai tas nozīmē, ka persona, uz kuru attiecas jebkura direktīvas 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta daļa (t.i., pirmais vai otrais teikums), ir pastāvīgi izslēgta no atzīšanas par bēgli? Manuprāt, tas tā nevar būt.
106. Pirmkārt, direktīvas 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta otrajā teikumā skaidri ir noteikts, ka direktīvas sniegtais labums tiek attiecināts uz personām, uz kurām attiecās pirmais teikums, bet kuras atbilst otrajā teikumā noteiktajiem kritērijiem. Lai saskaņotu šo formulējumu ar 2. panta c) punktā sniegto “bēgļa” definīciju, 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta otrais teikums ir jāskaidro kā izņēmums no šī noteikuma pirmajā teikumā ietvertās diskvalifikācijas klauzulas, un tam ir noteiktas sekas.
107. Otrkārt, 12. pants ietilpst direktīvas III nodaļā (“Kvalificēšana par bēgli”). Kā pamatoti argumentējusi N. Bolbola, Ungārijas valdība un Komisija, šī panta izvietojums norāda, ka tā ir no II nodaļā (“Starptautiskās aizsardzības pieteikumu novērtēšana”) ietvertās procedūras atšķirīga procedūra, atbilstoši kurai persona var tikt kvalificēta par bēgli un tādējādi tai var būt tiesības uz bēgļa statusa piešķiršanu saskaņā ar 13. pantu (76).
108. Visbeidzot, nosakot, kurš ir un kurš nav jāuzskata par bēgli, 2. panta c) punkts un 11. un 12. pants atspoguļo ne vien 1951. gada konvencijas 1. panta formulējumu, bet arī shēmu, to skatot kopumā. Ja direktīva ietver tādu izlaidumu, ka 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta abām daļām atbilstoša persona joprojām ir izslēgta no kvalificēšanas par bēgli, tad direktīvā nepareizi ir transponētas Eiropas Savienības tiesības. Tādējādi šim direktīvas skaidrojumam jābūt kļūdainam.
109. Piemērojot manis iepriekš izklāstīto Konvencijas 1. panta D daļas analīzi, es tādējādi, atbildot uz trešo uzdoto jautājumu, secinu, ka vārdi “uz šīs direktīvas sniegto labumu” nozīmē kvalificēšanu par bēgli un automātiskas tiesības uz bēgļa statusu saskaņā ar direktīvas 13. pantu (77).
110. Pilnīgas analīzes labad es piebildīšu, ka alternatīvās aizsardzības kā papildu iespējas pieejamība (78) neietekmē 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta interpretāciju. Šī iespēja attiecas vienīgi uz personām, kurām bēgļa statuss netiek piešķirts automātiski saskaņā ar 12. panta 1. punkta a) apakšpunktu, bet kas tiek novērtētas saskaņā ar II nodaļu un var kvalificēties alternatīvajai aizsardzībai saskaņā ar V nodaļu. Saskaņā ar 1951. gada konvenciju personai jāatbilst 1. panta A daļas kritērijiem, lai kvalificētos jebkādai aizsardzībai. Saskaņā ar direktīvu personai, kura neatbilst atbilstošajiem kritērijiem (kas noteikti 2. panta c) punktā un tālāk izvērsti II nodaļā), var tomēr tikt piedāvāta (zemāka) aizsardzības pakāpe.
Secinājumi
111. Ņemot vērā iepriekš minēto, es iesaku Tiesai uz Fővárosi Bíróság lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu uzdotajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1) persona ietilpst Padomes 2004. gada 29. aprīļa Direktīvas 2004/83/EK 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta piemērošanas jomā tikai tad, ja tā ir faktiski saņēmusi citas Apvienoto Nāciju Organizācijas aģentūras aizsardzību vai palīdzību, izņemot ANO Augsto komisāru bēgļu lietās. Tikai tiesības vien uz šādu aizsardzību vai palīdzību nav pietiekamas, lai šis noteikums kļūtu piemērojams;
2) vārdi “aģentūras sniegtās aizsardzības vai palīdzības izbeigšana” nozīmē, ka attiecīgā persona vairs neatrodas attiecīgajā ģeogrāfiskajā apgabalā un citu iemeslu dēļ, nevis pēc savas gribas vairs nesaņem aizsardzību vai palīdzību, ko tā saņēma tieši pirms šī ģeogrāfiskā apgabala atstāšanas;
3) vārdi “uz šīs direktīvas sniegto labumu” nozīmē atzīšanu par bēgli un automātisku bēgļa statusa piešķiršanu.
1 – Oriģinālvaloda – angļu.
2 – “1951. gada konvencija” jeb “Konvencija”, kas konsolidēja un aizstāja agrākos dokumentus. Tā stājās spēkā 1954. gada 22. aprīlī. Šai tiesvedībai piemērojamā redakcija ir tā, kas izriet no 1967. gada 31. janvāra Ņujorkas Protokola par bēgļa statusu (turpmāk tekstā – “1967. gada protokols”) pieņemšanas 1967. gadā. Direktīvā 2004/83 veikta atsauce uz 1951. gada konvenciju kā uz “Ženēvas konvenciju”, kas ir termins, ko parasti izmanto, lai apzīmētu četrus līgumus un to protokolus, kas, kopā ņemti, nosaka starptautisko tiesību standartus humānai attieksmei pret kara upuriem. Skaidrības labad es šajos secinājumos tādējādi izvairīšos no termina “Ženēvas konvencija”, izņemot tiešos citātos.
3 – Padomes 2004. gada 29. aprīļa Direktīva 2004/83/EK par obligātajiem standartiem, lai kvalificētu trešo valstu valstspiederīgos vai bezvalstniekus kā bēgļus vai kā personas, kam citādi nepieciešama starptautiska aizsardzība, šādu personu statusu un piešķirtās aizsardzības saturu (OV L 304, 12. lpp.) (turpmāk tekstā – “Direktīva 2004/83” vai “direktīva”).
4 – Ar grozījumiem, kas izdarīti ar 1967. gadā pievienoto protokolu, atzīstot, ka kopš Konvencijas pieņemšanas brīža radušās jaunas bēgļu situācijas un visiem bēgļiem jābūt vienlīdzīgam statusam.
5 – Turpmāk tekstā – “Starptautiskā tiesa”.
6 – Jautājums par to, vai ANO Ģenerālās asamblejas rezolūcijas ir “likums” strictu sensu, vēl nav ticis izšķirts (skat., piemēram, Starptautiskās tiesas konsultatīvo atzinumu par kodolieroču izmantošanas draudu vai kodolieroču izmantošanas likumīgumu (ICJ Reports, 1996, 226. lpp.), kurā tiek aplūkota rezolūciju normatīvā vērtība). Šo secinājumu mērķiem šim jautājumam tomēr nav nepieciešama detalizēta analīze.
7 – UNSCOP.
8 – Turpmāk tekstā – “UNRWA”.
9 – Skat. ANO Ģenerālās asamblejas Rezolūciju 62/02.
10 – Skat. CERI, VII.E punkts. Vienkāršības labad es šajos secinājumos atsaukšos uz UNRWA darbības zonu kā uz “UNRWA zonu”.
11 – UNRWA interneta vietne: http://www.un.org/unrwa/overview/qa.html; CERI III.A 1. punkts. VII punktā (izmantotie termini un definīcijas) šī definīcija ir atkārtota (VII.J punktā). Tajā ietvertas arī dažu citu šajos secinājumos vēlāk izmantotu terminu definīcijas.
12 – Tās ir “personas, kas sākotnējās reģistrācijas laikā neatbilda visiem UNRWA palestīniešu bēgļa kritērijiem, bet attiecībā uz kurām noteikts, ka tās ir cietušas nozīmīgus zaudējumus vai grūtības tādu iemeslu dēļ, kas ir saistīti ar 1948. gada konfliktu Palestīnā; tas ietver arī personas, kas ir reģistrēto personu ģimenes locekļi” (CERI, III.A 2. punkts). Šādas personas, lai gan tās ir reģistrētas UNRWA, netiek uzskatītas par Aģentūras oficiāli reģistrētajiem bēgļiem. Saskaņā ar UNRWA mājas lapā sniegto informāciju šobrīd UNRWA ir reģistrēti 4,6 miljoni personu.
13 – CERI, III.A punkts. Cituviet UNRWA ir noteikusi, ka “UNRWA pakalpojumi ir pieejami visām tās darbības zonā dzīvojošām personām, kas atbilst šai definīcijai, ir reģistrējušās Aģentūrā un kurām nepieciešama palīdzība” (www.un.org/unrwa/refugees/whois.html).
14 – CERI, III.B punkts. UNRWA apgalvo, ka tās programmas “pienācīgi uzskaita” šādas personas. Iespējams, saprotamā veidā UNRWA tomēr nemēģina pārliecināties, vai konkrētā persona, kas nav reģistrējusies un kas reāli nav saņēmusi palīdzību, tomēr ir potenciāli tiesīga palīdzību saņemt (skat. tālāk 71. punktu).
15 – UNRWA sniedz savus pakalpojumus šai kategorijā ietilpstošām personām saskaņā ar iedibinātu praksi un/vai vienošanos ar uzņemošās valsts valdību. 1967. gada 4. jūlija Rezolūcijā 2252 (ES‑V) ANO Ģenerālā asambleja atbalstīja UNRWA centienus “sniegt humāno palīdzību, ciktāl iespējams, ārkārtējos apstākļos un kā pagaidu pasākumu, citām personām, kas šobrīd ir pārvietotas un kurām nopietni nepieciešama tūlītēja palīdzība nesen notikušu sadursmju rezultātā”. To, ka vajadzība pēc šādas humānās palīdzības diemžēl nav “pagaidu”, pārliecinoši atklāj tas, ka Rezolūcijas 2252 (ES‑V) formulējums kopš tā laika ir atkārtots virknē Ģenerālās asamblejas rezolūciju, no kurām jaunākā ir 2009. gada 13. novembra Rezolūcija 64/L.13.
16 – “Šīs personas saņem UNRWA pakalpojumus (piemēram, higiēnas un veselīgas vides nodrošināšanas pakalpojumus), kas tiek sniegti arī bēgļu nometnēs un kopienās kā tādās.” (CERI, III.B punkts).
17 – UNHCR.
18 – Pievienoti šai rezolūcijai.
19 – Direktīvas 2004/83 preambulas piecpadsmitajā apsvērumā noteikts, ka, “nosakot bēgļu statusu, [..] apspriešanās ar ANO Augsto komisāru bēgļu jautājumos var sniegt dalībvalstīm noderīgas vadlīnijas”. Tālākai diskusijai par ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos pārvaldes paziņojumu nozīmi skat. Hathaway, The right of Refugees under International Law, Cambridge University Press, 2005, 112.–118. lpp., it īpaši par atšķirībām normatīvās nozīmes ziņā, par kādām Hathaway runā attiecībā uz a) izpildkomitejas nolēmumiem (kam ir visaugstākā autoritāte), b) rokasgrāmatu un c) citiem paziņojumiem, kas domāti kā vadlīnijas. ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos pārvaldes materiāli, uz kuriem ir atsauces šajos secinājumos, ietilpst b) un c) kategorijā.
20 – Rokasgrāmatā atzīmēts, ka – lai gan UNRWA šobrīd ir vienīgā institūcija vai aģentūra, atskaitot ANO Augsto komisāru bēgļu jautājumos, kas sniedz palīdzību saskaņā ar 1. panta D daļu, kādreiz bija vēl viena šāda organizācija (Apvienoto Nāciju Korejas rekonstrukcijas aģentūra – United Nations Korean Reconstruction Agency) un nākotnē varētu pastāvēt citas šādas organizācijas.
21 – 1. panta C daļa (izbeigšana), 1. panta E daļa un 1. panta F daļa (izslēgšana).
22 – ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos pārvalde 2009. gadā publicēja pārstrādātu šīs norādes redakciju. Attiecīgās izmaiņas es esmu atzīmējusi šīs sadaļas zemsvītras piezīmēs.
23 – 2009. gada pārstrādātajā norādē ir skaidrāk norādīts, ka tas ietver viņu pēcnācējus.
24 – 2009. gada pārstrādātajā norādē šī prasība nav iekļauta, un ir noteikts, ka personai vienīgi jāatrodas UNRWA zonā, lai tiktu uzskatīts, ka tā saņem aizsardzību un palīdzību.
25 – 2009. gada pārstrādātajā norādē noteikts, ka uz šādām personām attiecas otrais teikums, jo tās “pašreiz nesaņem” (nevis “vairs nesaņem”) aizsardzību vai palīdzību un aizsardzība vai palīdzība tādējādi “ir pārtraukta”.
26 – 2009. gada pārstrādātajā norādē no šī punkta svītroti vārdi “uz kurām attiecas ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos kompetence”.
27 – 2009. gada pārstrādātajā norādē netiek aplūkots “atpakaļ nosūtīšanas” jēdziens.
28 – Šīs norādes pārstrādātajā redakcijā izmantota pārstrādātās 2002. gada norādes analīze un piebilsts, ka visas personas, uz kurām attiecas Rezolūcijas 194 (III) un Rezolūcijas 2252 (ES‑V) formulējums, kā arī to pēcnācēji, kas atrodas UNRWA zonā, “pašreiz saņem aizsardzību vai palīdzību” 1. panta D daļas izpratnē.
29 – Pārstrādātajā redakcijā nav analizēta vārdu “pārtraukta jebkādu iemeslu dēļ” nozīme, bet vienkārši norādīts, ka personas, kas pārvietojas prom no UNRWA zonas un tad atkal atpakaļ, pārvietojas turp un šurp arī starp 1. panta D daļas 1. un 2. punktu neatkarīgi no aizbraukšanas vai atgriešanās iemesliem.
30 – Pēc Lisabonas līguma spēkā stāšanās 63. panta 1. un 2. punkts ir pārņemti (ar dažām izmaiņām) LESD 78. panta 1. un 2. punktā. Būtiski ir, ka LESD ir noteikts, ka Eiropas Parlaments un Padome paredz pasākumus par kopējo Eiropas patvēruma sistēmu, kas ietver cita starpā vienotu patvēruma un papildu aizsardzības statusu trešo valstu pilsoņiem. EKL 63. panta 3. punkta a) apakšpunkts ir pārņemts (ar dažām izmaiņām) LESD 79. panta 2. punkta a) apakšpunktā.
31 – 1996. gada 4. marta Kopējā nostāja, ko Padome, pamatojoties uz K.3 pantu Līgumā par Eiropas Savienību, izstrādājusi par saskaņotu termina “bēglis” lietojumu 1951. gada 28. jūlija Ženēvas Konvencijas par bēgļa statusu (OV L 63, 2. lpp.) 1. pantā.
32 – Skat. iepriekš 14. zemsvītras piezīmi (N. Bolbolas pārstāvis bija lūdzis šādu apstiprinājumu). Pat tad, ja N. Bolbolai nebūtu tiesību tikt reģistrētai, viņai tomēr (ja viņa atrastos UNRWA zonā) varētu būt tiesības saņemt palīdzību: skat. iepriekš 10.–12. punktu.
33 – No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka šī lēmuma pamatā bija Menedékjogról Szóló 1997. Évi CXXXIX. Törvény (Patvēruma likums) 3. panta 1. punkts.
34 – No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet arī, ka tā pamatā bija Patvēruma likuma 38. panta 2. punkts un Harmadik Országbeli Állampolgárok Beutazásáról és Tartózkodásáról Szóló 2007. Évi II. Törvény (Likums par trešo valstu valstspiederīgo ieceļošanu un uzturēšanos) 51. panta 1. punkts.
35 – Skat. Tiesas 2010. gada 2. marta spriedumu apvienotajās lietās C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 un C‑179/08 Salahadin Abdulla u.c. (Krājums, I‑0000. lpp., 52. un 53. punkts).
36 – Skat. ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos rokasgrāmatu un abus iepriekš 18. un 20. punktā minētos paziņojumus. Starptautiskajai tiesai saskaņā ar 38. pantu ir ekskluzīva jurisdikcija lemt par 1951. gada konvencijas nozīmi.
37 – Sal., piemēram, Apvienotās Karalistes apelācijas tiesas pieeju lietā El‑Ali [2003] 1 WLR 95 ar secinājumu, pie kāda nonāca Beļģijas Conseil du Contentieux des Etrangers 2009. gada 21. aprīļa un 2009. gada 14. maija lēmumos (lietas Nr. attiecīgi 26 112 un 27 366).
38 – Tas tā ir it īpaši tāpēc, ka 12. panta 1. punkta a) apakšpunkts faktiski ir tieša 1951. gada konvencijā ietverto jēdzienu un formulējumu transpozīcija. Tiesas nolēmums, protams, būs autoritatīvs vienīgi attiecībā uz direktīvu.
39 – Lai gan (saskaņā ar Vīnes Konvencijas par starptautisko līgumu tiesībām (turpmāk tekstā – “VKSLT”) 31. pantu) starptautiskajās tiesībās izmantojama līguma noteikumu parastā nozīme, gan VKSLT (saskaņā ar 32. pantu), gan vispārējie starptautisko tiesību principi ļauj atsaukties uz līguma sagatavošanas materiāliem (travaux préparatoires) un tā noslēgšanas apstākļiem, nosakot jēdziena nozīmi, ja noteikuma parastā nozīme, ņemot vērā šī līguma objektu un mērķi, šī jēdziena nozīmi atstāj neskaidru. Tālākai diskusijai skat. Sinclair, I. M., The Vienna Convention on the Law of Treaties, 2nd edition, Manchester University Press, 1984, 141. un nākamās lpp.
40 – Skat iepriekš 20. zemsvītras piezīmi.
41 – Turpmāk tekstā – “Pilnvaroto konference”.
42 – Virkne starptautisku organizāciju dažādos gadījumos ir interpretējušas līguma noteikumus, ņemot vērā attiecīgajā laikā pastāvējušo līgumu izstrādājušo pušu kopīgo gribu (skat., piemēram, Starptautiskās tiesas spriedumu lietā Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria, ICJ Reports 2002, 303. lpp. 59. punkts, un 2002. gada 13. aprīlī pasludināto Eritrejas un Etiopijas robežas komisijas lēmumu par robežas noteikšanu starp Eritreju un Etiopiju, 3.3., 3.4. un 3.13. punkts, kurā ir atsauces uz šķīrējtiesas lēmumu lietā Argentina/Chile Frontier ((1966) 38 ILR 10, 89. lpp.).
43 – Skat. Itālijas un Irākas pārstāvju paziņojumus Pilnvaroto konferences 19. sanāksmē un Francijas pārstāvja paziņojumu Pilnvaroto konferences 29. sanāksmē.
44 – Skat. Ēģiptes pārstāvja paziņojumus Pilnvaroto konferences 19. un 29. sanāksmē.
45 – Skat. Ēģiptes pārstāvja paziņojumu Pilnvaroto konferences 19. sanāksmē un Francijas pārstāvja paziņojumu 20. sanāksmē.
46 – Skat., piemēram, konferences prezidenta paziņojumus Pilnvaroto konferences 19. sanāksmē, Francijas pārstāvja paziņojumu 20. sanāksmē un ASV pārstāvja paziņojumu 21. sanāksmē.
47 – Skat., piemēram, ANO Statūtu 1. panta 2. punktu. Pašnoteikšanās jēdziens attīstījās līdztekus dekolonizācijas procesam, un tādējādi tam ir spēcīgs teritoriālais aspekts (Shaw, M., International Law, 5th ed., Cambridge University Press, 2008). Tādējādi to ir grūti attiecināt uz bēgļu un bezvalstnieku grupām. Jautājums par tā piemērojamību pārvietotajiem palestīniešiem ir dzīvu diskusiju priekšmets (skat. citu starpā Starptautiskās tiesas Konsultatīvo atzinumu par juridiskajām sekām sienas celtniecībai okupētajā Palestīnas teritorijā (ICJ Reports 2004, 136. lpp.)).
48 – Skat. ANO Statūtu preambulu un 1. panta 3. punktu. Šo analīzi atspoguļo Konvencijas 1. panta A daļas centrālais aspekts, atbilstoši kuram, lai iegūtu bēgļa statusu, personai jāpierāda, ka tai kā indivīdam ir labi pamatotas bailes no vajāšanas vairāk vispārēja riska konkrētai tādu personu grupai, kurām ir kopīga iezīme, ietvaros.
49 – Travaux préparatoires liek domāt, ka pat Ēģiptes delegācijai, pēc kuras iniciatīvas projektam, kas kļuva par 1. panta D daļu, tika pievienots otrais teikums, nebija īstas skaidrības par visa teikuma kopumā paredzēto funkciju: skat. Ēģiptes pārstāvja paziņojumus Pilnvaroto konferences 19. un 20. sanāksmē.
50 – Vācijas valdība ir uzdevusi jautājumu, vai ar šiem atsevišķajiem un atšķirīgajiem risinājumiem netiek pārkāpts vienlīdzīgas attieksmes princips. Lai uz šo jautājumu atbildētu noliedzoši, jāatzīst, ka 1. panta D daļa tika izstrādāta tā, lai ņemtu vērā īpašas tādu pārvietoto personu grupas, kuru situāciju – vismaz daļēji – bija radījis starptautiskās sabiedrības lēmums (Palestīnas sadalīšana), īpašās problēmas. Šī objektīvā atšķirība tad ir pamats (zināmas pakāpes) īpašai attieksmei. Tas, vai 1. panta D daļas piemērošana personām, kas saņem aizsardzību vai palīdzību no citas struktūras, kas nav ANO Augstais komisārs bēgļu lietu jautājumos, ir hipotētiska iespēja, ko nav izraisījis starptautiskās sabiedrības lēmums un ar ko tiktu pārkāpts vienlīdzīgas attieksmes princips, ir jautājums, kas pārsniedz šo secinājumu ietvarus.
51 – Šeit es nepiekrītu ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos pārvaldes (tās 2002. gada norādē un vēl skaidrāk – šīs norādes pārstrādātajā 2009. gada versijā) piedāvātajai interpretācijai, ka visi palestīnieši (uz kuriem attiecas 1948. gada 11. decembra Rezolūcija 194 (III) un 1967. gada 4. jūlija Rezolūcija 2252 (ES‑V)), kas atrodas ārpus UNRWA zonas, pašreiz nesaņem aizsardzību vai palīdzību un tādējādi aizsardzība vai palīdzība ir pārtraukta. Tas nozīmē, ka palīdzība teorētiski varētu tikt “pārtraukta” personai, kura to nekad nav saņēmusi, kas vienkārši neatbilst vārda “pārtraukt” dabiskajai nozīmei. ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos norādes, kas attiecas uz šo lietu, sākotnējā redakcijā bija teikts, ka, ja persona ir atstājusi UNRWA zonu, aizsardzība un palīdzība šai personai ir “pārtraukta” un tādējādi šai personai būtu automātiski jābauda konvencijas labvēlība. Es šim uzskatam pievērsīšos vēlāk (81. un nākamajos punktos).
52 – Apkopoti iepriekš 47. punktā.
53 – Es pieņemu, ka kaut kad hipotētiskā nākotnē ANO struktūra, kas darbojas 1. panta D daļa nozīmē, varētu nebūt tik ierobežota.
54 – Vēlāk pie otrā interpretācijas jautājuma es aplūkošu jautājumu par to, vai “saņem” nozīmē “faktiski saņem” vai arī “ir tiesīgas saņemt”.
55 – Protams, pieņemot, ka attiecīgā persona nav izslēgta saskaņā ar 1. panta C daļu, 1. panta E daļu vai 1. panta F daļu.
56 – Vai kas ir tiesīga saņemt palīdzību: par šo skat. 71. un nākamos punktus.
57 – Tālāk viņa iestājas par atbilstoši plašu otrā teikuma interpretāciju.
58 – Skat. iepriekš 11.–13. punktu.
59 – Diskusijai par to, ko šī īpašā attieksme ietver, skat. 85. un nākamos punktus.
60 – 1. panta D daļa franču valodas versijā (kas, kā minēts Konvencijas pēdējā rindkopā, ir otra autentiskā versija), arī ir “bénéficient actuellement”, nevis “sont éligibles à bénéficier”.
61 – Sākotnējais ierobežojums laikā (“to notikumu rezultātā, kas izraisījās pirms 1951. gada 1. janvāra”) tika atcelts ar 1967. gada protokolu; vairums valstu šobrīd saskaņā ar 1. panta B daļu ir izvēlējušās Konvenciju attiecināt uz “notikumiem Eiropā vai kaut kur citur”. 2009. gadā no 147 valstīm, kas ir Konvencijas vai protokola dalībnieces, tikai 4 valstis ir izvēlējušās Konvenciju piemērot vienīgi notikumiem Eiropā.
62 – Lai gan judikatūra attiecībā uz šādām klauzulām ir neskaidrāka nekā Eiropas Savienības tiesībās (skat., piemēram, ģenerāladvokātes Kokotes [Kokott] secinājumus lietā C‑73/07 Satakunnan Markkinapörssi un Satamedia, 2008. gada 16. oktobra spriedums, Krājums, I‑9831. lpp., 58. punkts un tajā minētā judikatūra), starptautiskās tiesu iestādes un šķīrējiestādes saskaņā ar VKSLT ir veidojušas savu praksi tā, lai līgumus interpretētu, ņemot vērā šo līgumu priekšmetu un mērķi (skat., piemēram, Starptautiskās tiesas lēmumu lietā Territorial Dispute (Libyun Aruh Jamuhiriyu/Chad), ICJ Reports 1994, 41. punkts, un šķīrējtiesas lēmumu lietā German External Debts, 19 ILM 1980, 1377. lpp., 28. un 30. punkts). Šīs iestādes liek domāt, ka citas starptautiskās struktūras varētu labvēlīgi izturēties pret šauru atkāpes interpretāciju.
63 – Pie jautājuma par kontroles pakāpi, kāda bēglim ir attiecībā uz viņa likteni, es atgriezīšos vēlāk, 77. un nākamajos punktos.
64 – Skat. 11.–13. punktu iepriekš un detalizētās zemsvītras piezīmes pie tiem.
65 – Skat iepriekš 18. un 19. punktu.
66 – Beļģijas, Francijas un Apvienotās Karalistes valdību apsvērumi.
67 – N. Bolbolas sniegtie apsvērumi un ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos 2009. gada norāde. Arī Komisijas pieeja ir vērsta uz indivīdiem. Tomēr Komisija uzskata, ka uz personām, kas ir atstājušas UNRWA zonu, attiecas nevis 1. panta D daļa, bet gan vispārējie noteikumi, jo viņu pārvietošanās nav pielīdzināma aizsardzības vai palīdzības pārtraukšanai (kas notiek neatkarīgi no indivīda darbībām).
68 – Turpmāk tekstā – “UNCCP”.
69 – N. Bolbola apgalvo, ka UNRWA tika izveidota, lai palīdzētu pārvietotajiem palestīniešiem, bet UNCCP uzdevums bija tos aizsargāt. Viņa savu argumentu balsta uz to, ka UNCCP darbība ir beigusies un ka UNRWA nepārņēma UNCCP funkcijas.
70 – Skat. turpinājumā 85. un nākamos punktus.
71 – Tā ir arī interpretācija, ko iepriekš ir izmantojis Eiropas likumdevējs: skat. Kopējo nostāju 96/196, kurā noteikts, ka uz personām, kas apzināti atsakās no aizstāvības un palīdzības, kura minēta 1951. gada konvencijas 1. panta D daļā, šī konvencija automātiski vairs neattiecas.
72 – 1967. gada protokola izstrādāšana atbalsta šādu interpretāciju, jo ar to vienā grupā tiek apvienots 1951. gada konvencijas 2.–34. pants. ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos pārvaldes 2009. gada norādē ir teikts, ka “jēdziens “1951. gada konvencijas labvēlība” nozīmē standarta attieksmi, kas līgumslēdzējām valstīm [..] jānodrošina bēgļiem saskaņā ar šīs konvencijas 2.–34. pantu”.
73 – To piemērojot direktīvai (nevis konvencijai), tas nozīmē, ka, lai gan dalībvalstis var saskaņā ar valsts tiesībām noteikt piemērojamos noteikumus par pierādījumiem, šie noteikumi nedrīkst padarīt neiespējamu vai praktiski neiespējamu bēgļa statusa pieprasītājam pieprasīt Savienības tiesībās garantētās tiesības. Skat. 2009. gada 29. oktobra spriedumu lietā C‑63/08 Pontin (Krājums, I‑0000. lpp., 43. punkts un tajā minētā judikatūra).
74 – Skat. iepriekš 13. punktu un 14.–16. zemsvītras piezīmi. Šķiet ticami, ka samērā liels skaits personu, kas saņem palīdzību, var nebūt formāli reģistrētas, lai gan UNRWA parasti būtu jābūt kādiem datiem, kas liecinātu, ka ir vismaz ticams, ka tās ir saņēmušas palīdzību.
75 – Atbilstība ir šāda (pirmais ir direktīvas pants, otrais – konvencijas pants): 12. panta 1. punkta a) apakšpunkts atbilst 1. panta D daļai, 12. panta 1. punkta b) apakšpunkts – 1. panta E daļai, 12. panta 2. punkta a), b) un c) apakšpunkts – 1. panta F daļai. 12. panta 3. punktā sniegti tālāki paskaidrojumi par 12. panta 2. punkta interpretāciju. Konvencijas 1. panta C daļas noteikumi atainoti atsevišķā direktīvas normā (11. pants – Izbeigšana).
76 – “Dalībvalstis piešķir bēgļa statusu trešās valsts valstspiederīgajam vai bezvalstniekam, kas tiek kvalificēts kā bēglis saskaņā ar II un III nodaļu” (mans izcēlums). Kopējās nostājas 96/196 12. panta formulējums arī liek domāt, ka personām, uz kurām attiecas abi 1951. gada konvencijas 1. panta D daļas teikumi, ir tiesības uz automātisku bēgļa statusa piešķiršanu un tās nav jānovērtē saskaņā ar 1. panta A daļā noteiktajiem kritērijiem.
77 – Imperatīvā frāze “piešķir bēgļa statusu” direktīvas 13. pantā (skat. iepriekšējo zemsvītras piezīmi) nevar nozīmēt neko citu.
78 – Atbilstoši direktīvas VI nodaļas 18. un 19. pantam.