Opinion of the Advocate-General
I – Ievads
1. Šajā tiesvedībā Eiropas Kopienu Komisija, pamatojoties uz EKL 226. pantu, lūdz Eiropas Kopienu Tiesai atzīt, ka Itālijas Republika nav izpildījusi pienākumus, kas tai uzlikti saskaņā ar Padomes 1985. gada 27. jūnija Direktīvas 85/337/EEK par dažu sabiedrisku un privātu projektu ietekmes uz vidi novērtējumu 2. panta 1. punktu un 4. panta 1.–3. punktu (2), kurā grozījumi izdarīti ar Padomes 1997. gada 3. marta Direktīvu 97/11/EK (3) .
2. Dalībvalstij tiek pārmests, ka, atļaujot darboties pārstādes uzņēmumiem, nepārbaudot to ietekmi [uz vidi], dalībvalsts ir pieļāvusi divus pārkāpumus. Pirmais, vispārīgais, pārkāpums, izriet no valsts likumdošanas, kas atbrīvo no šīs prasības uzņēmumus, kas nodarbojas ar vienkāršotā procedūrā atļautu atkritumu reģenerāciju ( valorización ) (4) . Otrais, specifiskais, attiecas uz rūpnīcu Masafrā, Taranto provincē, par elektroenerģijas ražošanu, sadedzinot atkritumu kurināmo un biomasu.
3. Lai atrisinātu strīdu, tāpat jāņem vērā 1975. gada 15. jūlija Direktīva 75/442/EEK par atkritumiem (5), kas grozīta ar 1991. gada 18. marta Direktīvu 91/156/EEK (6) .
II – Tiesību normas
A – Kopienu tiesiskais regulējums
1) Direktīva 85/337
4. Šīs direktīvas mērķis ir novērst vides piesārņojumu, nodrošinot, lai notiktu katra pasākuma ietekmes novērtējums (1. un 6. apsvērums, 1. panta 1. punkts).
5. Ar “projektu” saprot celtniecības darbu vai citu ierīkošanas vai programmu izpildi, kā arī iejaukšanos dabiskajā apkārtnē un ainavā, to skaitā iejaukšanos, kas saistīta ar minerālo resursu ieguvi. Par “attīstītāju” sauc atļaujas pieprasītāju privātam projektam vai valsts iestādi, kas ierosina projektu. Visbeidzot, “attīstības piekrišana” ir lēmums, kas piešķir attīstītājam tiesības turpināt projektu (1. panta 2. punkts).
6. Saskaņā ar 2. panta 1. punktu (7) :
“Dalībvalstis nosaka visus vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu, ka, pirms tiek dota piekrišana, uz tiem projektiem, kuriem var būt ekoloģiska ietekme [ietekme uz vidi] inter alia to rakstura, izmēra vai atrašanās vietas dēļ, attiektos prasība par attīstības saskaņošanu un novērtējumu attiecībā uz to ietekmi. Šie projekti ir noteikti 4. pantā.”
7. 4. pants (8) noteic, ka:
“1. Saskaņā ar 2. panta 3. punktu [ (9) ] I pielikumā uzskaitītos projektus pakļauj novērtējumam saskaņā ar 5. līdz 10. pantu.
2. Saskaņā ar 2. panta 3. punktu dalībvalstis:
a) ar katra gadījuma pārbaudēm
vai
b) pēc dalībvalsts noteiktajiem limitiem vai kritērijiem
attiecībā uz II pielikumā uzskaitītajiem projektiem nosaka, vai projekts jānovērtē saskaņā ar 5. līdz 10. pantu.
Dalībvalstis var nolemt piemērot gan a), gan b) apakšpunktā minēto kārtību.
3. Kad katra gadījuma pārbaude ir paveikta vai ir noteikti limiti vai kritēriji, kas paredzēti 2. punktā, ņem vērā attiecīgos atlasītos kritērijus [atlases kritērijus], kas paredzēti III pielikumā.
4. Dalībvalstis nodrošina, lai tas, ko kompetentās iestādes nosaka saskaņā ar 2. punktu, tiktu paziņots sabiedrībai.”
8. Direktīvas I pielikuma 9. punkts sākotnējā redakcijā regulēja “atkritumu iznīcināšanas iekārtas toksisko un bīstamo atkritumu sadedzināšanai, ķīmiskai apstrādei vai aprakšanai”, bet II pielikuma 11. punkta c) apakšpunkts attiecās uz “iekārt[ām] rūpniecisko un sadzīves atkritumu izgāšanai (ja tās nav iekļautas I pielikumā)”.
9. Pēc grozījumiem, kas izdarīti ar Direktīvu 97/11, I pielikuma 9. punkts attiecās uz “atkritumu noglabāšanas iekārtām bīstamo atkritumu (t.i. atkritumu, uz kuriem attiecās Direktīva 91/689/EEK [ (10) ] ) sadedzināšanai, ķīmiskai apstrādei, kā noteikts Direktīvas 75/442/EEK II A pielikumā D9, vai to aprakšanai”. 10. punkts ietver “atkritumu noglabāšanas iekārtas nebīstamo atkritumu sadedzināšanai vai ķīmiskai apstrādei, kā noteikts Direktīvas 75/442/EEK II A pielikumā D9, kuru ražošanas jauda pārsniedz 100 tonnu dienā.”
10. II pielikuma 11. punkta c) apakšpunkta saturs tika pārcelts uz b) punktu un kļuva par: “iekārtas atkritumu noglabāšanai (projekti, kas nav ietverti I pielikumā)”.
2) Direktīva 75/442
11. Šī direktīva, kas saskaņā ar otro, piekto un septīto preambulas apsvērumu attiecas uz vides aizsardzības un dzīves kvalitāti, veicina samazināt atkritumu daudzumu, pārstrādāt tos un atkārtoti izmantot, kā arī iegūt no tiem izejvielas un enerģiju (3. pants).
12. 1. panta a) punkts definē “atkritumu” jēdzienu, bet 1. panta b) punkta sākotnējā redakcija attiecina “apglabāšanu” uz tādām darbībām kā:
“– atkritumu savākšana, šķirošana, pārvadāšana un apstrāde, kā arī to uzglabāšana un noglabāšana virs zemes vai pazemē”;
“– pārveides darbības, kas ir vajadzīgas to atkārtotai izmantošanai, utilizācijai vai otrreizējai pārstrādei”.
13. Ar Direktīvu 91/156 tika grozīts “apsaimniekošanas” jēdziens, ietverot jaunajā 1. panta d) punktā “savākšan[u], pārvadāšan[u], reģenerācij[u] un apglabāšan[u ..] ”.
14. 1. panta e) un f) apakšpunktā ir raksturotas divas pēdējās darbības, kas noteiktas II A pielikumā [apglabāšanu un reģenerāciju] (“Apglabāšanas darbības”) un II B pielikumā (“Darbības, kuru rezultātā var notikt atkritumu reģenerācija”). Abos dokumentos ir precizēts, ka saskaņā ar 4. pantu atkritumi ir reģenerējami, neapdraudot cilvēka veselību un neizmantojot metodes vai darbības, kas varētu radīt fizisku kaitējumu videi (11) .
15. 9. un 10. pantā ir paredzēts pienākums iepriekš saņemt atļauju gadījumā, kad tiek veiktas abos pielikumos minētās darbības, 11. pantā atbrīvojot no šī pienākuma uzņēmumus, kas apglabā savus atkritumus in situ , un tos uzņēmumus, kas veic atkritumu reģenerāciju, neatkarīgi no tā, vai tie ir viņu vai kāda cita atkritumi. Šos izņēmumus piemēro tad, ja kompetentās iestādes ir paredzējušas vispārīgus noteikumus katram darbības veidam, paredzot pieļaujamo atkritumu daudzumu un veidu, un saderību ar direktīvas 4. panta prasībām. Turklāt šādiem uzņēmumiem jābūt reģistrētiem kompetentajās iestādēs.
B – Itālijas tiesību akti
16. Ar 1986. gada 8. jūlija Likumu Nr. 349 (12) Itālijas tiesībās tika ieviesta Direktīva 85/377 un pasākumi tās īstenošanai.
17. Pēc vairākiem gadiem 1994. gada 22. februāra Likuma Nr. 146 (13) 40. panta 1. punkts valdībai uzlika par pienākumu 60 dienu laikā pēc tā stāšanās spēkā izdot nosacījumus, kritērijus un tehniskās normas, lai izvērtētu direktīvas II pielikumā uzskaitīto darbu ietekmi uz vidi.
18. 1996. gada 12. aprīlī izdotais Republikas prezidenta dekrēts (14), kura 1. panta 3. punktā bija noteikts, ka šie piesardzības pasākumi attiecas uz A pielikumā uzskaitītajiem projektiem, tajā skaitā uz ražošanas atkritumu sadedzināšanu un reģenerāciju, kuru apjoms pārsniedz 100 tonnas dienā [i) punkts].
19. Ar Ministru Padomes prezidenta 1999. gada 3. septembra dekrēta (15) 3. pantu tika grozīti daži A pielikuma aspekti; i) un l) punktam tika noteikta šāda redakcija:
“i) bīstamo atkritumu apglabāšanas un reģenerācijas iekārtas, izmantojot darbības, kas paredzētas 1997. gada 5. februāra Likuma‑dekrēta Nr. 22 [ (16) ] B pielikumā un C pielikuma R1‑R9 punktā, izņemot reģenerācijas iekārtas, kam piemēro šī paša likuma‑dekrēta 31. un 33. punktā paredzētās vienkāršotās procedūras.
[..]
l) nebīstamo iekārtu apglabāšanas un reģenerācijas iekārtas, kuru ražošanas jauda pārsniedz 100 tonnas dienā, izmantojot sadedzināšanu vai Likuma‑dekrēta Nr. 22 B pielikuma D2 un D8‑D11 punktā un C pielikuma R1‑R9 punktā noteiktās apstrādes darbības, izņemot reģenerācijas iekārtas, kam piemēro šī paša likuma-dekrēta 31. un 33. punktā noteiktās vienkāršotās procedūras.”
20. Šie pēdējie panti, kas raksturo materiālu un darbību, uz kurām attiecas šī īpašā procedūra, pazīmes, tika ieviesti ar Vides ministrijas 1998. gada 5. februāra dekrētu (17) . Tiesa 2004 . gada 7. oktobra spriedumā lietā Komisija/Itālija (18) nosprieda, ka šī dalībvalsts nav izpildījusi savus pienākumus, ko tai uzliek Direktīva 75/442, minētajā dekrētā nenosakot maksimālo pieļaujamo atkritumu daudzumu.
III – Iepriekšējā administratīvā procedūra
21. 2001. gada 22. augustā Komisija lūdza Itālijas iestādēm informāciju par Direktīvas 85/337 īstenošanu attiecībā uz diviem rūpniecisko iekārtu projektiem Masafras pašvaldības teritorijā: pirmais – par sadzīves cieto atkritumu atlases un atkritumu kurināmā ražošanas iekārtu [projektu]; otrais – par elektroenerģijas ražošanas iekārtu, sadedzinot atkritumu kurināmo un biomasu, [projektu].
22. Šo lūgumu rezultātā, kuri tika apspriesti 2002. gada 24. un 25. janvārī Romā, kā arī divās sekojošās vēstulēs 30. janvārī un 20. februārī no Itālijas valdības delegātiem, Komisijas Vides ģenerāldirektorāts izteica viedokli, ka elektrības ražošanas rūpnīca, kuras jauda pārsniedz 100 tonnas dienā, nepārstrādā bīstamus elementus.
23. Saskaņā ar iesniegtajiem paskaidrojumiem abu rūpnīcu ietekmes uz vidi novērtējums netika prasīts, jo tika uzskatīts, ka uz tiem attiecās izņēmumi, kas noteikti Republikas prezidenta 1996. gada 12. aprīļa dekrēta A(1) pielikumā, kas grozīts ar Ministru Padomes prezidenta 1999. gada 3. septembra dekrēta 3. panta 1. punktu, un tiem tika piemērota 1997. gada 5. februāra likuma‑dekrēta 31. un 33. pantā noteiktā vienkāršotā procedūra.
24. 2002. gada 18. oktobrī un 2003. gada 11. jūlijā Komisija nosūtīja Itālijas Republikai divas brīdinājuma vēstules, uzskatot, ka pēdējās paskaidrojumi nav pārliecinoši. Tāpēc 2003. gada 16. decembrī Komisija nosūtīja Itālijas Republikai argumentētus secinājumus, kurā tā norādīja, ka pēdējā nav izpildījusi Direktīvas 85/337 2. panta 1. punktā un 4. panta 1.–3. punktā noteiktos pienākumus, un noteica tai divu mēnešu termiņu šīs normas prasību izpildei.
IV – Procedūra Tiesā un lietas dalībnieku argumenti
25. Komisija iesniedza šo prasību 2004. gada 25. novembrī, lūdzot Tiesu atzīt, ka Itālijas Republika ir pārkāpusi iepriekš minētos pantus:
– nenovērtējot Direktīvas 85/337 I pielikumā minētās darbības ietekmi (Masafras atkritumu dedzinātava);
– pieņemot tiesisko regulējumu [Republikas prezidenta 1996. gada 12. aprīļa dekrēta A pielikuma i) un l) punkts, kas grozīts ar Ministru Padomes prezidenta 1999. gada 3. septembra dekrētu], ar ko:
– atbrīvo atsevišķus Direktīvas 85/337 I pielikumā minētos projektus no ietekmes uz vidi novērtējuma (atkritumu pārstrāde, kuru jauda pārsniedz 100 tonnu dienā), ja tiem var piemērot vienkāršotu procedūru, kas noteikta Direktīvas 75/442 11. pantā;
– izmanto neatbilstošu kritēriju, lai noteiktu, vai nepieciešams veikt Direktīvas 85/337 II pielikumā minēto projektu ietekmes uz vidi novērtējumu, tādējādi atļaujot atbrīvot no šāda ietekmes uz vidi novērtējuma projektus, kuriem ir būtiska ietekme uz vidi.
26. Itālijas valdība 2005. gada 3. martā iesniedza rakstu savai aizstāvībai, bet tā paša gada 18. aprīlī un 8. jūnijā tika iesniegta replika un atbilde.
27. Pagājušā gada 25. aprīlī tiesas sēdē Komisijas un atbildētājas republikas pārstāvji uzturēja savas attiecīgās nostājas.
28. Prasītāja uzskata, ka Masafras atkritumu dedzinātava, kuras jauda pārsniedz 100 tonnu dienā, atbilst Direktīvas 85/337 II pielikumam, tāpat kā otrā rūpnīca atbilst Direktīvas 85/337 II pielikuma 11. punkta b) apakšpunktam. Šādos apstākļos, lai saņemtu atļauju pirmajai [rūpnīcai], bija nepieciešams veikt tās ietekmes uz vidi novērtējumu, bet, lai saņemtu atļauju otrajai [rūpnīcai], vismaz vajadzēja veikt pārbaudi saskaņā ar šīs direktīvas 4. panta 2. punktu.
29. Pēc tās domām, strīda cēlonis rodams Itālijas tiesību aktos, kas reģenerācijas darbībām ļauj apiet direktīvu, pamatojoties uz to, ka tām piemērojama īpaša, 1997. gada 5. februārī pieņemtā likuma‑dekrēta 31. un 33. pantā noteiktā procedūra.
30. Tā norāda, ka Direktīva 85/337 ir piemērojama atkritumu reģenerācijas iekārtām, kurām ir iespējama būtiska ietekme uz vidi, kuras likvidē vai reģenerē šos atkritumus; tā papildina, ka sākotnējā redakcijā Direktīvā 75/442 tika lietots jēdziens “apglabāšana” gan šaurā nozīmē, gan attiecībā uz pārstrādi; un tā atzīmē, ka Direktīvā 85/337 šim jēdzienam ir autonoma nozīme, kas nozīmē arī “reģenerāciju”.
31. Tā pievērš uzmanību Direktīvai 75/442, kuras mērķis ir aizsargāt veselību un ekosistēmas no “apglabāšanas” vai “reģenerācijas”.
32. Itālijas valdība noraida apgalvojumus un lūgumus, ka lietas dalībnieka prasība būtu noraidāma. Tā norāda, ka uz “apglabāšanas” darbībām neattiecas Direktīva 85/337, sakot, ka Direktīvas 75/442 izpratnē tās nav vienādas ar “reģenerāciju”. Lai uzturētu šo priekšlikumu, tā atsaucas uz abu direktīvu tehnisko raksturu, it īpaši uz to pielikumiem, un uz valodniecisko saskaņotību starp dažādajām Kopienas normām vides aizsardzības jomā.
33. Tāpat svarīgi ir tas, ka gadījumā, kad izmeši reģenerācijas darbību rezultātā atbilst Kopienas noteiktajiem apmēriem, nav nepieciešams novērtēt to ietekmi uz vidi, jo šo darbību mērķis ir aizsargāt vidi.
34. Tā argumentē, ka, lai gan Kopienu tiesību saskaņotās prasības atbrīvo visas reģenerācijas darbības no ietekmes uz vidi novērtējuma, Itālijas sistēma atbrīvo tikai tās darbības, kurām var piešķirt atļaujas saskaņā ar saīsināto procedūru, un tādēļ tā ir ierobežojošāka.
V – Iespējamo pārkāpumu analīze
35. Lai šajā tiesvedībā atrisinātu strīdu, nepieciešams apsvērt attiecības starp direktīvu par ietekmes uz vidi novērtējumu un direktīvu par atkritumiem. Nepieciešams noskaidrot, vai Direktīva 85/337, kā Itālija apgalvo, neattiecas uz reģenerācijas darbībām, kā rezultātā dalībvalstīm ir tiesības atbrīvot šādas darbības no šajā direktīvā paredzētā iepriekšējā novērtējuma.
36. Strīds skar abas minētās direktīvas tādā redakcijā, kāda tā bija pēc grozījumu izdarīšanas. Tomēr, ņemot vērā šajā lietā izvirzītos jautājumus, nevar neievērot šo direktīvu sākotnējo redakciju tekstus, kas palīdz atrisināt lietu un dod attiecīgas interpretācijas norādes.
37. Analīzei jāsākas ar Direktīvas 85/337 izvirzītā mērķa pārbaudi, lai tādējādi definētu tās piemērošanas robežas.
A – Direktīvas 85/337 pamats: vides aizsardzība
38. Vienotais Eiropas akts nostādīja vides aizsardzību Savienības kompetenču pamatā, un šis akts iedvesmo un veido šīs kompetences (19) tiktāl, ka to pamatoti sauc par “Kopienu [tiesību] sistēmas būtisku mērķi” (20) . Šis aizsargājošais mērķis saskaņā ar EKL 174. panta 2. punktu bruģēja ceļu uz atzīšanu tādiem principiem kā piesardzības princips un preventīvās rīcības princips, kas ir pamatā plašām Kopienas tiesību jomām.
39. Direktīva 85/337 kalpo šiem abiem principiem (21), nosakot, ka gadījumā, ja darbības varētu ietekmēt vidi, iepriekš nepieciešams saņemt novērtējumu (22) divos posmos. Pirmajā izmeklē, vai plānotajiem darbiem ir būtiskas sekas; otrajā veic šīs ietekmes novērtējumu (23) .
40. Saskaņā ar tiesisku prezumpciju atsevišķām darbībām, kas uzskaitītas direktīvas I pielikumā un minētas 1. panta 4. punktā, ir būtiska ietekme uz dabas vidi, un tāpēc to ietekme vienmēr ir jānovērtē.
41. Turpretim citu darbību ietekme nav tik ļoti pamanāma, un tādēļ dalībvalstīm jāizlemj, vai šīm darbībām jāsaskan ar 5.–10. pantu. Tas tiesa, ka II pielikumā uzskaitītas darbības, no kurām dalībvalstīm jāizvēlas tās, kuras jānovērtē, vai nu katrā konkrētajā gadījumā atsaucoties uz attiecīgiem kritērijiem vai rādītājiem, vai ar citām metodēm, saskaņā ar III pielikumā noteiktajiem parametriem (4. panta 2. un 3. punkts); tāpēc dalībvalstīm ir zināma autonomija izvēlēties, kuras no II pielikumā uzskaitītajām darbībām ir pelnījušas ietekmi uz vidi novērtējumu, it īpaši ņemot vērā to dimensiju, būtību un atrašanās vietu (24) .
42. Jebkurā gadījumā šī rīcības brīvība ir ierobežota ar Direktīvas 85/337 2. panta 1. punktu, kas nosaka šīs direktīvas pamata mērķi tā, ka darbībām, kurām ir būtiska ietekme, vienmēr ir jāpiemēro šīs ietekmes pārbaude (25) . Tāpēc gadījumā, kad iepriekšējs novērtējums ir izdarīts saskaņā ar abstraktiem kritērijiem vai rādītājiem, kad šie kritēriji vai rādītāji ir piemērojami, pastāv pienākums noteikt, vai projektam ir tādas pazīmes, kas varētu radīt būtisku ietekmi uz vidi. Šajos apstākļos atkal piemērojama vispārējā norma: pēc pienācīgas pārbaudes vajadzīgs būtiskās ietekmes novērtējums.
43. Citiem vārdiem, atbilstoši Direktīvas 85/337 efektivitātei neviena attiecīgā veida darbība nevar tikt atbrīvota no pienācīgas pārbaudes (26), kā rezultātā, lai cik plaša varētu likties valsts pārvaldes iestāžu kompetence, Kopienu tiesības izslēdz jebkādas šādas darbības īstenošanu, iepriekš to nepārbaudot un, ja vajadzīgs, neveicot ietekmes novērtējumu.
44. Atsaucoties uz šīm plašajām attiecīgo tiesību aktu robežām, kas uzsvērts Tiesas judikatūrā (27), vajag atrisināt izvirzīto strīdu, kas, kā jau esmu atzīmējis, attiecas uz to, vai atkritumu reģenerācijai nepieciešams ietekmes uz vidi novērtējums.
B – Direktīvas 85/337 un Direktīvas 75/442 terminoloģijas attīstība
45. Direktīvas 85/337 pielikumā sākotnējā redakcijā [spāņu valodā] saistībā ar atkritumiem bija izmantots jēdziens “ instalaciones de eliminación ”, bet pēc 1997. gada grozījumiem to aizstāja ar sinonīmu jēdzienu “ instalaciones para deshacerse ” (28) .
46. Savukārt Direktīvas 75/442 sākotnējā redakcijā spāņu valodā tika lietots termins – atkritumu “ gestión ” (burtiski – apsaimniekošana) [1. panta b) punkts], kas ietver to savākšanu, šķirošanu, pārvadāšanu, apstrādi, uzglabāšanu un noglabāšanu, kā arī pārveides darbības, kas vajadzīgas to atkārtotai izmantošanai, utilizācijai vai otrreizējai pārstrādei. Tomēr tādu valodu redakcijas kā franču (“ élimination ”), itāļu (“ smaltimento ”), angļu (“ disposal ”) un vācu (“ Beseitigung ”) izmantoja tādus terminus, kam bija vienāda nozīme spāņu valodas terminam “ eliminación ” (burtiski – likvidācija). Atbildētāja dalībvalsts balstās uz šo faktu, lai pierādītu, ka tad, kad Direktīva 85/337 atsaucas uz “atkritumu iznīcināšanas iekārtām”, tā lieto šo jēdzienu šaurā nozīmē, proti, tikai uz iekārtām atkritumu iznīcināšanai (burtiski – likvidācijai).
47. Es nepiekrītu šai domai. Iesākumam, attiecīgās normas šaura gramatiska interpretācija liek izdarīt pretējus secinājumus. Pirmajā Direktīvas 75/442 redakcijā “ gestión ” (“ élimination ”, “ smaltimento ”, “ disposal ” vai “ Beseitigung ”) ietvēra darbības, kās īpaši saistītas ar iznīcināšanu, kā arī ar tādām cita veida darbībām kā atkārtotu izmantošanu, utilizāciju vai otrreizēju pārstrādi, kuras pēc vairākiem gadiem Direktīvā 91/156 ir klasificētas kā “reģenerācija”.
48. Direktīvā 75/442, kas grozīta ar Direktīvu 91/156, atsaucoties uz savākšanu, pārvešanu, “ valorización ” un “ eliminación ” (“ valorisation ” un “ élimination ”; “ ricupero ” un “ smaltimento ”; “ recovery ” un “ disposal ”; “ Verwertung ” un “ Beseitigung ”) tiek lietots termins “ gestión ” (franču valodā “ gestion ”; itāļu valodā “ gestione ”; angļu valodā “ management ”; vācu valodā “ Bewirtschaftung ”) un definēta reģenerācija un iznīcināšana, attiecīgi atsaucoties uz II B un II A pielikumiem.
49. Tāpēc Itālijas valdības piedāvātā interpretācija, kas pamatota uz abu direktīvu sākotnējo tekstu valodniecisku saplūšanu, ir jānoraida, jo tā noved pie rezultāta, kas ir pretējs domātajam, jo “iznīcināšana” (“ gestión ” spāņu valodas tulkojumā) Direktīvas 75/442 izpratnē piemērojama arī attiecībā uz “reģenerācijas” darbībām.
50. Varētu argumentēt, ka, ņem ot vērā atšķirību starp “iznīcināšanu” un “reģenerāciju” 1991. gada atkritumu direktīvas grozījumos, tas, ka direktīva par ietekmes uz vidi novērtējumu pēc 1997. gadā izdarītajiem grozījumiem attiecās vienīgi uz “iznīcināšanu”, norāda, ka likumdevējs negribēja, lai šis termins ietvertu arī “reģenerāciju”.
51. Tomēr es uzskatu, ka šāda izpratne ne tikai liktu šķēršļus Direktīvas 85/337 īstenošanai, kuras kompetences jomu es jau noteicu, bet arī būtu pretrunā pašai Direktīvas 75/442 būtībai, kādu to interpretējusi Tiesa.
C – “Reģenerācija” pret “likvidāciju”
52. Šo divu jēdzienu atšķirība ir rodama Kopienas tiesību aktu šajā jomā pamatos (29) . Ikviena darbība, kas saistīta ar atkritumiem, jāapzīmē kā “iznīcināšana” vai “reģenerācija”, un šie jēdzieni ir definēti pielikumos II A un II B. Lai gan, loģiski, viena un tā pati darbība bieži var ietilpt abos sarakstos, juridiski to nevar kvalificēt kā esošu abos sarakstos. Katrs gadījums analizējams individuāli, ņemot vērā direktīvas mērķus, lai noteiktu pareizo izvēli (30) .
53. “Reģenerācijas” mērķis ir nodrošināt, lai atkritumu materiāli kalpotu noderīgiem mērķiem un aizstātu citus materiālus, kas tiktu izmantoti šim mērķim, tādējādi veicinot dabas resursu aizsardzību (31) . “Iznīcināšana” ir saistīta ar ideju par “iztikšanu bez” kaut kā vai kaut kā “atmešanu” kārtīgā veidā, bez nodoma to atprasīt (32) .
54. Atšķirība ir rezultātā, nevis līdzekļos, kā dēļ Itālijas valdības piedāvātā vienkāršotā pieeja par to, ka Direktīva 85/337 neattiecas uz reģenerācijas darbībām, kas pēc būtības ir mazāk kaitīgas fiziskajai videi, ir jānoraida. Pat izlasot II A un II B pielikumu, redzams, ka šāds priekšlikums nav pareizs; piemēram, tādi paņēmieni kā saprātīga meliorācija vai reģenerācija, kas, iespējams, ir daudz kaitīgākas nekā citi paņēmieni, tiek sauktas par “iznīcināšanu”, tāpat kā atsevišķi bioloģiski paņēmieni vai noglabāšana virszemē vai zem zemes tiek saukti par “reģenerāciju”.
55. Vides aizsardzība ir Direktīvas 75/442 un tās 1991. gada grozījumu (33) pamatojums, kas atbalsta “reģenerāciju” kā tādu, kas ir videi draudzīgāka nekā “iznīcināšana” nevis tādēļ, ka pirmā būtu nekaitīga, bet gan tādēļ, ka materiālu atkārtota izmantošana labāk aizsargā dabas resursus (34) .
56. Tādējādi, lai gan “reģenerācija” varētu būt videi draudzīgāka nekā “iznīcināšana”, tā nav nekaitīga, tādēļ arī vajadzīgi tādi piesardzības pasākumi kā tie, kas noteikti Direktīvā 85/337.
57. Nav pareizs atbildētājas dalībvalsts izteiktais priekšlikums, kas, uz atsevišķām iespējami bīstamām darbību kategorijām neattiecinot direktīvu, nenovērtējot atsevišķi katras nozīmi, ar nepienācīgiem argumentiem par to, ka šīs darbības kā likums nekaitē dzīves kvalitātei, var radīt sekas, kas ir pretrunā šai direktīvai (35) .
D – Masafras atkritumu sadedzinātava
58. Šī iekārta ražo elektrību, sadedzinot atkritumu kurināmo un biomasu, un tās jauda pārsniedz 100 tonnas dienā; tai piemērojams Direktīvas 85/337 I pielikuma 10. punkts, kas grozīts 1997. gadā un tāpēc saskaņā ar 4. panta 1. punktu attiecībā uz to veicams ietekmes novērtējums.
59. Šajos apstākļos es uzskatu, ka pirmais Komisijas norādītais pārkāpums ir neapstrīdams, jo Itālijas pārvaldes iestādes piekrita tādas iekārtas būvniecībai un darbībai, kurai bija vajadzīgas pārbaudes par tās ietekmi uz vidi.
E – Reģenerācijas iekārtas, kurām piemērojama vienkāršotā procedūra
60. 1991. gada grozījumos Direktīvā 75/442 to 11. punktā ir paredzēta īpaša procedūra, kas atbrīvo kā iestādes, tā uzņēmumus, kas nodarbojas ar “reģenerāciju” (36), no pienākuma saņemt atļauju, ja tās 1) paredzējušas vispārīgus noteikumus katram darbības veidam, paredzot atkritumu daudzumus, veidus un nosacījumus ar kādiem konkrēto darbību var veikt, nepiemērojot prasības attiecībā uz atļaujām; un 2) ir ievērotas direktīvas 4. pantā noteiktās prasības, proti, prasība neapdraudēt cilvēka veselību un nenodarīt kaitējumu videi.
61. Lai izņēmumu varētu piemērot, jāievēro abi priekšnosacījumi (37), lai gan šajā tiesvedībā nozīme ir pēdējam priekšnosacījumam.
62. Komisija sūdzas, ka, atbrīvojot tādus uzņēmumus, kas nodarbojas ar reģenerāciju un kas gūst labumu no saīsinātās procedūras, no ietekmes analīzes vai novērtējuma, Itālijas Republika nepilda tai ar Direktīvu 85/337 uzliktos pienākumus.
63. Šī vienkāršotā procedūra, kuru regulē 1997. gada 5. februāra Likuma‑dekrēta Nr. 22 31. un 33. pants, ievieš Itālijas tiesībās Direktīvas 75/442 11. pantu. Es esmu tikai atzīmējis, ka vienkāršotā procedūra ir paredzēta iekārtām, kas nenoplicina dabas resursus, it īpaši saskaņā ar 4. pantu, tām, kas neapdraud ūdeņus, gaisu, augsni, augus un dzīvniekus, un tāpat arī nerada traucējošus trokšņus un smakas, kā arī nerada negatīvu ietekmi uz lauku vidi un īpaši aizsargājamām teritorijām.
64. No pirmā acu uzmetiena un kārtīgāk nepārbaudot, varētu likties, ka šajā sakarā atbildētājai dalībvalstij ir taisnība.
65. Lai veiktu darbības ar atkritumiem, jāsaņem atļaujas, un tā priekšnoteikums ir pienākums veikt to ietekmes novērtējumu, ja nepieciešams, izdodot attiecīgo atzinumu (Direktīvas 75/442 8. un 9. pants saistībā ar Direktīvas 85/337 2. panta 1. pantu, abas ar tajās izdarītajiem grozījumiem). Tomēr izņēmuma gadījumos (38) šī iepriekšējā pārbaude neattiecas uz atsevišķām reģenerācijas darbībām, ar vispārīgu noteikumu, ka tās atbilst prasībām, kas arī abstrakti paredzētas, un tai pat laikā atbilst noteiktām prasībām, ar nosacījumu, ka šīs darbības nekaitē videi.
66. Nebūtu nozīmes analizēt darbību, par kuras nekaitīgo raksturu būtu iepriekš zināms, jo uz to neattiektos speciālā procedūra, ja būtu citādi.
67. Tomēr šajā viedoklī nav ņemts vērā tas, ka šajā jomā ir iesaistītas dažādu atļauju kategorijas: no vienas puses, Direktīvas 75/442 9. un 10. pantā un Direktīvas 85/337 2. panta 1. punktā in fine minētās darbības atļaujas; no otras puses, pēdējā panta pirmajā ievilkumā minētās un 1. panta 2. punktā raksturotās attīstības atļaujas. Vienkāršotā procedūra padara nevajadzīgu piekrišanu, nevis atļaujas.
68. Saskaņā ar Direktīvas 85/337 2. pantu, pirms tiek dota piekrišana tādam projektam, kuram var būt būtiska ekoloģiska ietekme, jānosaka šī projekta ietekme un jāsaņem attiecīga piekrišana. Ja saskaņā ar šo īpašo procedūru ietekme tiek novērtēta kā mazsvarīga, netiek prasīta darbības atļauja, bet tas neattiecas uz attīstības atļauju, ja nepieciešams projekta ietekmes novērtējums, “to rakstura, izmēra vai atrašanās vietas dēļ” (39), ja tas tieši minēts I pielikumā, vai arī tad, kad noteikta tā ietekme, ja tā minēta II pielikumā (40) .
69. Citiem vārdiem, iekārta, kurā tiek veiktas “videi” draudzīgas darbības, nav atbrīvota no novērtēšanas, ja tās rakstura, izmēra vai atrašanās vietas dēļ tai var būt nelabvēlīga ietekme uz vidi. Lai arī par saturu būtu zināms, ka tas ir nekaitīgs, tomēr katrā konkrētajā gadījumā jāpierāda, ka arī konteiners tāds ir. Neviens nestrīdētos par to, ka ir vajadzīga ietekmes uz vidi izpēte par ūdens attīrīšanas instalāciju aizsargājamā dabas zonā.
70. Šo secinājumu 42. punktā es atzīmēju, ka tad, ja obligātā novērtējuma kritēriji un rādītāji ir izdarīti ex ante , tad, piemērojot šos parametrus, nepieciešams pārliecināties, vai konkrētās darbības pazīmēm ir būtiska ietekme.
71. Jebkurā gadījumā, arī tad, ja šo secinājumu 64.–66. punktā raksturotā vispārīgā pieeja ir uzskatāma par piemērotu, dalībvalsts var pieļaut kļūdas, izmantojot nepareizus parametrus vai apejot Direktīvas 75/442 11. pantā paredzētos nosacījumus, kā nekaitīgas klasificējot tādas darbības, kuru ietekme nav zināma. Tāda ir arī situācija šajā gadījumā, jo, kā Tiesa nosprieda iepriekš minētajā spriedumā lietā C‑103/02 Komisija/Itālija (41), tad Itālijas Republika pārkāpa attiecīgos noteikumus, neparedzot 1998. gada 5. februāra dekrētā, ar ko īsteno 1997. gada 5. februāra likuma‑dekrēta 31. un 33. pantu, pieņemamu maksimālo atkritumu daudzumu attiecībā uz vienkāršotās procedūras kvalifikāciju un tā rezultātā neizpildot vienu no nosacījumiem, lai varētu piemērot šo procedūru.
72. Īsumā, Itālijā ir reģenerācijas iekārtas, uz kurām attiecas Direktīvas 85/337 I un II pielikums, kas ir atļautas, neizdarot ietekmes uz vides novērtējumu, un tas ir pretrunā ar šīs direktīvas 2. panta 1. punktu, 4. panta 1. līdz 3. punktu. Attiecīgi prasības pieteikuma otrā prasība arī ir pamatota.
VI – Tiesāšanās izdevumi
73. Saskaņā ar Tiesas reglamenta 69. panta 2. punktu lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja, kā tas ir šajā lietā, to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Attiecīgi, tā kā Komisijai prasība ir bijusi labvēlīga, tad atbildētājai ir jāuzliek par pienākumu atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
VII – Secinājumi
74. Ņemot vērā visu iepriekš minēto, es iesaku Tiesai:
1) pilnībā apmierināt Komisijas prasību;
2) atzīt, ka Itālijas Republika:
a) nepiemērojot ietekmes uz vidi procedūru iekārtai Masafrā, Taranto provincē, kas sadedzina atkritumu kurināmo un biomasu ar jaudu, kas pārsniedz 100 tonnu dienā, kas ir tāda iekārta, kas iekļauta direktīvas I pielikuma 10. punktā,
b) pieņemot tiesību aktus [3. pantu Ministru Padomes prezidenta 1999. gada 3. septembra dekrētā, ar ko groza Republikas prezidenta 1996. gada 12. aprīļa dekrēta A pielikuma i) un l) punktu], kas no šī novērtējuma atbrīvo atsevišķas iepriekš minētas direktīvas I pielikumā minētās darbības un izmanto nepiemērotus kritērijus, lai noteiktu, vai šī paša tiesību akta II pielikumā esošā darbība var tikt atbrīvota no šī novērtējuma,
nav izpildījusi pienākumus, ko tai uzliek Padomes 1985. gada 27. jūnija Direktīvas 85/337/EEK par dažu sabiedrisku un privātu projektu ietekmes uz vidi novērtējumu, kurā grozījumi izdarīti ar Padomes 1997. gada 3. marta Direktīvu 97/11/EK, 2. panta 1. punkts un 4. panta 1.–3. punkts;
3) uzlikt Itālijas Republikai par pienākumu atlīdzināt izdevumus.
(1) .
(2) – OV L 175, 40. lpp.; EE 15/06, 9. lpp.
(3) – OV L 73, 5. lpp.
(4) – Šis termins ( valorización ) raksturo (atkritumu) reģenerācijas darbību un ietekmi ( valorizar – burtiski: vērtēt), kas saskaņā ar Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua norāda tikai trīs nozīmes: noteikt lietu cenu, atzīt personu nopelnus un palielināt kāda vērtību. Kopienu tiesībās tas ir ieguvis citu nozīmi saistībā ar atkritumiem, ar kuru tas attiecas uz ikvienu darbību, kas paredzēta, lai nodrošinātu, ka atkritumu materiāli kalpo noderīgam mērķim un aizstāj citus materiālus, kurus vajadzētu šim mērķim izmantot, tādējādi veicinot dabas resursu aizsardzību.
(5) – OV L 194, 39. lpp.; EE 17/01, 129. lpp.
(6) – OV L 78, 32. lpp.
(7) – Ar grozījumiem, kas izdarīti ar Direktīvu 97/11.
(8) – Kas arī izriet no 1997. gada grozījumiem.
(9) – Šis punkts izņēmuma gadījumos atļauj nepiemērot direktīvu.
(10) – Padomes 1991. gada 12. decembra Direktīva par bīstamiem atkritumiem (OV 1991, L 377, 20. lpp.).
(11) – 4. pantā ir noteikts, ka atkritumu reģenerācija ir veicama, it īpaši “neapdraudot ūdeņus, gaisu, augsni, augus un dzīvniekus”, “neradot traucējošus trokšņus un smakas” un “neradot negatīvu ietekmi uz lauku vidi un īpaši aizsargājamām teritorijām”.
(12) – Likums par Istituzione del Ministero dell’ambiente e norme in materia di danno ambientale (Gaceta Ufficiale della Repubblica Italiana (turpmāk – “ GURI ”) 1986. gada 15. jūlija vienkāršais pielikums Nr. 59).
(13) – Šī likuma nosaukums ir Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 1993 ( GURI , 1994. gada 4. marta vienkāršais pielikums Nr. 52).
(14) – Atto di indirizzo e coordinamento per l’attuazione dell’art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale ( GURI , 1996. gada 7. septembra vispārīgais krājums Nr. 210, 28. lpp.).
(15) – Atto di indirizzo e coordinamento che modifica ed integra il precedente atto di indirizzo e coordinamento per l’attuazione dell’art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146, concernente disposizioni in materia di valutazione dell’impatto ambientele ( GURI , 1999. gada 27. decembra vispārīgais krājums Nr. 302).
(16) – Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio (Decreto Ronchi). Testo coordinato ( GURI , 1997. gada 15. februāra vispārīgais krājums Nr. 33).
(17) – Indivisuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del D.Lgs. 5 feggraio 1997, n. 22 ( GURI , 1998. gada 16. aprīļa vispārīgais pielikums Nr. 88).
(18) – Lieta C‑103/02 (Krājums, I‑9127. lpp.).
(19) – Kā Tiesa 1991. gada 11. jūnijā nosprieda lietā C‑300/89 Komisija/Padome ( Recueil , I‑2867. lpp., 22. un 24. punkts).
(20) – Šo izteicienu es lietoju 2005. gada 26. maija secinājumos lietā C‑176/03 Komisija/Padome, 59. punktā (2005. gada 13. septembra spriedums, Krājums, I‑7879. lpp.).
(21) – Minēti Direktīvas 97/11 preambulas otrajā apsvērumā, kā Tiesa atzīmēja 2006. gada 16. marta spriedumā lietā C‑332/04 Komisija/Spānija (Krājums, I‑40. lpp., 57. punkts). Esmu pārsteigts par Itālijas valdības pārstāvja piedāvāto “pliekano” Direktīvas 85/337 interpretāciju, ko tas izvirzīja tiesas procesā, kuram šķiet, ka Vienotais Eiropas akts un attiecīgie grozījumi, kas izdarīti EKL un Direktīvā 97/11, ir tikai nejaušības, kurām nav nozīmes.
(22) – Tas izriet no 1999. gada 16. septembra sprieduma lietā C‑435/97 WWF u.c. ( Recueil , I‑5613. lpp., 45. punkts) un no 2004. gada 7. janvāra sprieduma lietā C‑201/02 Wells (Krājums, I‑723. lpp., 42. punkts).
(23) – Šīs idejas es izteicu savos 2004. gada 8. janvāra secinājumos lietā C‑87/02 Komisija/Itālija (2004. gada 10. jūnija spriedums, Krājums, I‑5975. lpp.) un 2005. gada 14. jūlija secinājumos lietā C‑98/04 Komisija/Apvienotā Karaliste (2006. gada 4. maija spriedums, Krājums, I‑5975. lpp.).
(24) – 1999. gada 21. septembra spriedums lietā C‑392/96 Komisija/Īrija ( Recueil , I‑5901. lpp., 65.–67. punkts), 2002. gada 13. jūnija spriedums lietā C‑474/99 Komisija/Spānija ( Recueil , I‑5293. lpp., 31. punkts) un 2006. gada 16. marta spriedums lietā Komisija/Spānija, minēts 21. zemsvītras piezīmē, 76. punkts.
(25) – Tiesa izsaka tādu pašu viedokli 1996. gada 24. oktobra spriedumā lietā C‑72/95 Kraaijeveld u.c. ( Recueil , I‑5403. lpp., 50. punkts), 1998. gada 22. oktobra spriedumā lietā C‑301/95 Komisija/Vācija ( Recueil , I‑6135. lpp., 45. punkts), 1999. gada 16. septembra spriedums lietā WWF u.c., minēts iepriekš, 36. un 45. punkts, 1999. gada 21. septembra spriedums lietā C‑392/96 Komisija/Īrija ( Recueil , I‑5901. lpp., 64. punkts) un 2006. gada 16. marta spriedums lietā Komisija/Itālija, minēts 23. zemsvītras piezīmē, 44. punkts.
(26) – Spriedumi lietās WWF u.c., 45. punkts, un Komisija/Itālija, 44. punkts, abi minēti iepriekšējā zemsvītras piezīmē.
(27) – 1996. gada 24. oktobra spriedumā lietā Kraaijeveld un citi, minēts iepriekš, 31. un 39. punkts, un 2004. gada 16. septembra spriedumā lietā C‑227/01 Komisija/Spānija ( Recueil , I‑8253. lpp., 46. punkts) Tiesa uzsver direktīvas piemērošanas robežas.
(28) – Sākotnējās franču, angļu un vācu valodas redakcijas izmantoja attiecīgi terminus “ installations d’élimination ”, “ disposal installations ” un “ Abfallbeseitigungsanlagen ”, kas 1997. gada redakcijās tika saglabāti. Itāļu valodas redakcija aizstāja lietvārdu “ eliminazione ” ar “ smaltimento ”, kuram ir tāda pati nozīme.
(29) – Ģenerāladvokāts Džeikobss [ Jacobs ] uzsver šo punktu savos 2001. gada 15. novembra secinājumos, kas tika sniegti 2002. gada 27. februāra spriedumam lietā C‑6/00 ASA ( Recueil , I‑1961. lpp., 5. un 77. punkts).
(30) – Spriedumā lietā ASA Tiesa izteica līdzīgu uzskatu (63. un 64. punkts). Skat. arī 2003. gada 3. aprīļa spriedumu lietā C‑116/01 SITA ( Recueil , I‑2969. lpp., 40. un 41. punkts).
(31) – Sprieduma lietā ASA 69. punkts. Tajā pašā sakarā skat. arī 2003. gada 13. februāra spriedumu lietā C‑228/00 Komisija/Vācija ( Recueil , I‑1439. lpp.) un lietā C‑458/00 Komisija/Luksemburga ( Recueil , I‑1553. lpp., attiecīgi 45. un 36. punkts).
(32) – Nedrīkst jaukt “noglabāšanu” ar “izmešanu”, kas minēta un aizliegta Direktīvas 75/442 4. panta otrajā punktā, kopā ar izgāšanu un “nekontrolētu apglabāšanu”. Var skatīt arī 2004. gada 11. novembra spriedumu lietā C‑457/02 Niselli (Krājums, I‑10853. lpp., 38. un 39. punkts).
(33) – 2002. gada 18. aprīļa spriedumā lietā C‑9/00 Palin Granit un Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus ( Recueil , I‑3533. lpp.) Tiesa atzīmēja, ka Direktīvas 75/442 mērķis ir “cilvēka veselības un vides aizsardzība pret tādu kaitīgu ietekmi, ko rada atkritumu savākšana, pārvadāšana, apstrāde, uzglabāšana un noglabāšana”, tā arī atsaucas uz EKL 174. panta 2. punkta nozīmi, kas orientē Kopienas politiku uz to, lai tiktu nodrošināta augsta līmeņa vides aizsardzība, pamatojoties uz piesardzības un preventīvas darbības principu. Tādus pašus vārdus Tiesa lieto spriedumā Niselli , 33. punkts.
(34) – Šo iemeslu dēļ ar Direktīvas 75/442 3. panta 1. punkta b) apakšpunktu tā 1991. gada redakcijā dalībvalstis tiek mudinātas veicināt “reģenerēt atkritumus, tos atkārtoti pārstrādājot, atkārtoti izmantojot vai izmantojot jebkuras citas darbības, lai iegūtu otrreizējās izejvielas”, kā arī izmantot atkritumus kā enerģijas avotu.
(35) – 2004. gada 7. septembra spriedumā lietā C‑127/02 Landelijke Vereniging u.c (Krājums, I‑7405. lpp.) Tiesa, pamatojoties uz piesardzības principu, nosprieda, ka, ja pastāv šaubas par projekta iespējamo ietekmi, ir veicama pārbaude (44. punkts).
(36) – Tā arī atbrīvo tos, kas likvidē savus atkritumus ražošanas vietā.
(37) – Spriedums lietā Komisija/Itālija, minēts 18. zemsvītras piezīmē, 27. punkts.
(38) – Spriedumā Komisija/Itālija, minēts iepriekšējā zemsvītras piezīmē, Tiesa izskaidro šīs vienkāršotās procedūras speciālo raksturu (31. punkts).
(39) – Direktīvas 85/337 2. panta 1. punkta, ar tajā izdarītajiem grozījumiem, redakcija.
(40) – 2004. gada 29. aprīļa spriedumā lietā C‑117/02 Komisija/Portugāle ( Recueil , I‑5517. lpp.) Tiesa atzīmēja, ka arī tad, ja nav sasniegts normā noteiktais apjoms, darbībai tomēr var būt ietekme uz vidi “to rakstura, izmēra un atrašanās vietas dēļ” un šajā gadījumā veicamas attiecīgas pārbaudes (82. punkts).
(41) – Komisijas pārstāvis tiesas sēdē informēja, ka šis spriedums nav izpildīts, jo saskaņā ar EKL 228. pantu uzsākts process.