EIROPAS KOMISIJA
Briselē, 1.12.2025
COM(2025) 733 final
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI
par finansiālā atbalsta instrumenta muitas kontroles iekārtām 2021.–2027. gadam starpposma izvērtēšanu
{SWD(2025) 385 final}
1.Ievads un pamatinformācija
1968. gadā izveidotā ES muitas savienība ir Eiropas Savienības ekskluzīvā kompetencē. Tas nozīmē, ka tikai ES var pieņemt tiesību aktus muitas jomā, savukārt dalībvalstis ir atbildīgas par to īstenošanu. Laika gaitā muitas loma ir paplašinājusies un vairs neaprobežojas ar tradicionālo ieņēmumu iekasēšanu (ietverot muitas nodokļus, PVN par importētajām precēm un attiecīgā gadījumā akcīzes nodokļus). Muitas dienesti tagad veic daudzus citus uzdevumus un tiecas sasniegt plašākus mērķus, piemēram, aizsargāt ES iedzīvotāju drošību, drošumu, veselību un labklājību un ES uzņēmumus. Fiziskās pārbaudes, ko veic muitas darbinieki robežšķērsošanas vietās (tostarp pie sauszemes robežām, lidostās, jūras ostās un pasta centros), un šo pārbaužu laikā paņemto paraugu analīze muitas laboratorijās jāveic saskaņoti, lai novērstu nelikumīgu vai bīstamu preču ievešanu ES, vienlaikus atvieglojot likumīgu tirdzniecību. Lai muitas amatpersonas, robežšķērsošanas vietas un muitas laboratorijas varētu efektīvi un lietderīgi pildīt savus uzdevumus, tām jābūt aprīkotām ar modernām un uzticamām kontroles iekārtām. Finansiālā atbalsta instruments muitas kontroles iekārtām (“CCEI” jeb “instruments”) risina dalībvalstu vajadzību pēc finansiāla atbalsta šādu iekārtu iegādei.
CCEI ( 1 ) ir daļa no Integrētās robežu pārvaldības fonda kopā ar Robežu pārvaldības un vīzu instrumentu ( 2 ) un ietilpst ES budžeta 4. izdevumu kategorijā (migrācija un robežu pārvaldība). Šis instruments ir jauna ES finansēšanas programma muitas politikas jomā ( 3 ) saskaņā ar daudzgadu finanšu shēmu 2021.–2027. gadam, un tās budžets šim periodam ir 1,006 miljardi EUR. Tas nodrošina dotācijas dalībvalstu muitas dienestiem muitas kontroles iekārtu iegādei, uzturēšanai un modernizēšanai.
Instrumenta mērķis ir veicināt pienācīgus un līdzvērtīgus rezultātus muitas kontrolē, ilgtermiņā tiecoties panākt saskaņotu muitas noteikumu izpildi visās dalībvalstīs. Programmas mērķis ir nodrošināt, ka muitas iestādes ir pienācīgi aprīkotas ar mūsdienīgām kontroles iekārtām. Tas mazinās nelīdzsvarotību dalībvalstu veiktajā muitas kontrolē kapacitātes atšķirību dēļ. Līdzvērtīgu kontroles iekārtu pieejamības nodrošināšana arī palīdz novērst preču novirzīšanu uz vājākajām muitas kontroles sistēmas vietām ( 4 ). CCEI palīdz muitas dienestiem darboties vienoti un pildīt to uzdevumu:
§aizsargāt Savienības un tās dalībvalstu finanšu un ekonomiskās intereses;
§nodrošināt drošību un drošumu ES;
§aizsargāt ES pret nelikumīgu tirdzniecību, vienlaikus atvieglojot likumīgu uzņēmējdarbību.
CCEI regulas 13. pantā ir noteikts, ka Komisijai jāveic instrumenta starpposma izvērtējums, novērtējot tā efektivitāti, lietderību, saskaņotību, atbilstību, sinerģiju un ES pievienoto vērtību. Šajā ziņojumā izklāstīti instrumenta starpposma rezultāti attiecībā uz 2021.–2024. gada pārskata periodu, un tā pamatā ir Komisijas novērtējums ( 5 ), ko papildina ārējs pētījums ( 6 ). Novērtējums aptver visas 27 dalībvalstis.
Starpposma izvērtējuma mērķis ir novērtēt progresu instrumenta mērķu sasniegšanā un apzināt jomas, kurās vajadzīgi uzlabojumi, lai nodrošinātu programmas mērķa sasniegšanu. Starpposma izvērtējums ļauj Komisijai veikt korekcijas CCEI īstenošanā, pamatojoties uz gūto pieredzi, un izdarīt secinājumus par turpmāko politiku.
2.Galvenie elementi un pašreizējais īstenošanas stāvoklis
CCEI sāka darboties 2021. gadā, līdz ar CCEI regulas pieņemšanu un stāšanos spēkā. TAXUD ĢD to īsteno tiešās pārvaldības režīmā, izmantojot daudzgadu darba programmas. Tā vienīgie labuma guvēji ir ES dalībvalstu muitas dienesti. Kā izklāstīts pirmajā (2021.–2022. g.) un otrajā (2023.–2024. g.) daudzgadu darba programmā, tika izsludināti divi uzaicinājumi iesniegt priekšlikumus attiecīgi 2021. gada oktobrī un 2023. gada decembrī. Pirmā uzaicinājuma budžets bija 271,5 miljoni EUR, bet otrā – 284 miljoni EUR. Kopā tie veido aptuveni 55 % no instrumenta finanšu piešķīruma 2021.–2027. gadam.
Dalībvalstis bija tiesīgas iesniegt pieteikumus par diviem tematiem: robežšķērsošanas vietas (BCP) un muitas laboratorijas. Pēc pirmā uzaicinājuma pieteikumu izvērtēšanas tika izlietots viss budžets, proti, ar dalībvalstīm tika parakstīti 24 dotāciju nolīgumi attiecībā uz BCP un 18 – attiecībā uz muitas laboratorijām. Piešķirtie līdzekļi ļāva dalībvalstīm iegādāties, uzturēt vai modernizēt vairāk nekā 1300 muitas kontroles iekārtu vairāk nekā 210 BCP un vairāk nekā 500 iekārtu vairāk nekā 30 muitas laboratorijām.
Pēc otrā uzaicinājuma pieteikumu izvērtēšanas Komisija parakstīja 24 dotāciju nolīgumus ar dalībvalstīm attiecībā uz BCP un 22 – attiecībā uz muitas laboratorijām. Viena pieteikuma (no Bulgārijas, attiecībā uz BCP) izvērtēšana 2025. gada vidū vēl nebija pabeigta. Ieskaitot šo pēdējo paredzēto dotāciju, pilnībā tika izlietots arī otrā uzaicinājuma budžets. Abos uzaicinājumos atlasīto projektu vērtība ir parādīta 1. attēlā.
1. attēls. Budžeta piešķīrums katram uzaicinājuma tematam un dalībvalstij
Projekti var ilgt līdz 36 mēnešiem, un pamatotos gadījumos tos var pagarināt. Starpposma izvērtējuma laikā programma vēl bija īstenošanas sākumposmā. Līdz 2025. gada vidum no kopumā 42 projektiem pirmajā uzaicinājumā pilnībā pabeigti bija 13 projekti. Bija paredzēts, ka vēl 13 projekti tiks pabeigti 2025. gadā, 12 projekti – 2026. gadā un četri – 2027. gadā. Otrā uzaicinājuma projekti, kas sākti 2024. gada beigās vai 2025. gadā, turpināsies līdz 2027.–2028. gadam ( 7 ).
CCEI tika izstrādāts, lai politikas veidošanā izmantotu uz datiem balstītu pieeju. Tādi datu elementi kā pieejamās muitas kontroles iekārtas, transporta veidi, riski un apdraudējumi attiecībā uz katru BCP un muitas laboratoriju tiek vākti no dalībvalstīm kopā ar katru iesniegto pieteikumu un ikgadējos un galīgajos projekta īstenošanas ziņojumos. Šie dati tiek izmantoti, pieņemot lēmumus par politikas prioritātēm un līdzekļu piešķiršanu, un ļauj veikt uzraudzību un izvērtēšanu projektu un programmu līmenī.
3.Starpposma novērtējuma galvenie konstatējumi
Šajā iedaļā sniegts novērtējuma kopsavilkums. Sīkāka informācija ir pieejama attiecīgajā Komisijas dienestu darba dokumentā.
3.1. Efektivitāte
CCEI ietvaros plānotie pasākumi kopumā ir izvērsti, kā paredzēts, ar divām daudzgadu darba programmām un diviem uzaicinājumiem iesniegt priekšlikumus. Visas 27 dalībvalstis ir saņēmušas CCEI finansējumu: 22 dalībvalstis – abos uzaicinājumos, divas – tikai pirmajā un trīs – tikai otrajā. Finansējuma pieprasījums abos uzaicinājumos nedaudz pārsniedza budžetu: par mazāk nekā 1 % pirmajā uzaicinājumā un par 8 % otrajā uzaicinājumā.
CCEI struktūra ir izrādījusies atbilstoša un piemērota paredzētajam mērķim. Vairāk nekā 90 % aptaujāto valstu muitas administrāciju piekrita, ka CCEI budžets ir pietiekams, lai novērstu snieguma nepilnības un uzlabotu muitas kontroli to dalībvalstī. Tas, ka pieprasījums pēc līdzfinansējuma bija ļoti tuvs pieejamajam budžetam, liecina arī par to, ka pieejamais finansējums ir pietiekams, lai apmierinātu dalībvalstu galvenās vajadzības. Tomēr lēmumi pieteikties CCEI finansējumam nav balstīti tikai uz esošajām vajadzībām, jo dalībvalstīm ir jāņem vērā arī citi svarīgi faktori, piemēram, to darbības un finansiālās spējas iegādāties un izmantot iekārtas (tostarp līdzfinansējuma budžets, apmācīts personāls, infrastruktūra un paredzamās tirdzniecības plūsmas robežšķērsošanas vietās).
Īstenošanas kavējumi
Liela daļa projektu, kas tika iesniegti pirmajā uzaicinājumā, ir saskārušies ar kavējumiem to īstenošanā: 20 no 42 dotāciju nolīgumiem ( 8 ) termiņš ir pagarināts vai pašlaik tiek gaidīts tā pagarinājums. Vairāk nekā puse (53 %) valstu muitas administrāciju norādīja, ka CCEI īstenošanas progress to valstīs bija lēnāks, nekā gaidīts. Šie kavējumi ietekmē gan instrumenta vispārējo sniegumu (piemēram, kavējumi muitas savienības darbības uzlabošanā), gan Komisijas finanšu plānošanas spējas (jo projekta kavēšanās palēnina ES līdzekļu piešķiršanu).
Visbūtiskākais faktors, kas kavēja CCEI projektu virzību, bija grūtības pabeigt valsts iepirkuma procedūras. Valstu muitas dienesti ziņoja par šādām problēmām, kas palēninājušas iekārtu iepirkumu: apgrūtinošas procedūras, kam vajadzīgas vairākas atļaujas un apstiprinājumi, īpašu zināšanu un cilvēkresursu trūkums iepirkuma nodaļās, neskaidrība par to, vai un kā kiberdrošības apsvērumu dēļ izslēgt konkrētus piegādātājus, pretendentu trūkums, noraidīto pretendentu pārsūdzības vai sūdzības un budžeta ierobežojumi. Šie kavējumi apvienojumā ar pieprasījumu, kas tikai nedaudz pārsniedz abos uzaicinājumos pieejamo budžetu, liecina, ka dalībvalstu muitas dienestiem ir ierobežota absorbcijas spēja attiecībā uz šāda mēroga projektiem.
Vairākos projektos būtiska nozīme bija kiberdrošības apsvērumiem. Tā kā pēdējos gados ir radušās un pastiprinājušās bažas, ir īstenoti centieni novērtēt ražotāju riska profilus un vajadzības gadījumā ierobežot augsta riska pretendentu dalību iepirkuma procedūrās, kas saistītas ar sensitīvām iekārtām. Mērķis ir nodrošināt, ka tikai droši risinājumi saņem ES (arī CCEI) finansējumu. Tomēr vairākas dalībvalstis ir ziņojušas par praktiskām grūtībām šo prasību īstenošanā, jo valstu tiesību akti nodrošina atšķirīgu efektivitāti šo problēmu risināšanā. ES līmenī iekārtu drošības un kiberdrošības aizsardzības jautājumi tika risināti, izmantojot īpašus Komisijas norādījumus, kas izdoti 2022. gada uzaicinājuma ietvaros un atkārtoti apstiprināti 2023. gadā, pamatojoties uz CCEI koordinācijas grupas darbu. Otrajā uzaicinājumā tika noteiktas papildu prasības un sniegti norādījumi, lai nodrošinātu no CCEI līdzekļiem finansēto iekārtu drošību un kiberdrošību. Saņēmējām dalībvalstīm cita starpā tika noteikts pienākums iesaistīt valsts drošības dienestus un iesniegt pavaddokumentus, kas apliecina atbilstību drošības prasībām. Tomēr šis jautājums ES līmenī saskaņotā veidā vēl nav risināts, un iepirkuma procesi dažkārt tiek atcelti, atsākti un/vai pārveidoti tā, lai tie atbilstu valsts iepirkuma noteikumiem un drošības prioritātēm.
Krievijas pilna mēroga iebrukums Ukrainā arī ir ietekmējis dažus CCEI projektus valstīs, kas robežojas ar Ukrainu, Baltkrieviju vai Krieviju, izraisot kavēšanos vai nepieciešamību pārvietot plānotās iekārtas uz citām vietām būtisku tirdzniecības plūsmu izmaiņu dēļ.
Gūtie rezultāti
Neraugoties uz iepriekš izklāstītajiem kavējumiem un īstenošanas grūtībām, CCEI ir sācis sniegt manāmus rezultātus. Saskaņā ar dalībvalstu iesniegtajiem datiem līdz 2024. gada beigām, izmantojot CCEI līdzekļus, bija iegādātas, uzturētas vai modernizētas 907 iekārtas. Robežšķērsošanas vietās uzstādītās iekārtas veido 41 % no visām pirmajā uzaicinājumā paredzētajām iekārtām, savukārt laboratorijās – 64 %.
Tomēr CCEI rezultātu un ietekmes kvantitatīva mērīšana šajā agrīnajā posmā joprojām ir sarežģīta. Līdzšinējā pieredze liecina, ka visus CCEI uzraudzības un izvērtēšanas sistēmā ( 9 ) uzskaitītos rezultātu rādītājus ietekmē būtiskas problēmas un ierobežojumi, kas saistīti ar pamatā esošo datu pilnīgumu, kvalitāti un salīdzināmību. Līdz 2024. gada beigām galvenais rezultātu rādītājs, ar ko mēra to BCP procentuālo daļu, kuras pilnībā atbilst kopējam to iekārtu sarakstam, kurām vajadzētu būt pieejamām katram BCP veidam, uzrādīja lēnu progresu (10,67 % salīdzinājumā ar 60 % mērķrādītāju). Arī rādītājs, ar ko mēra to dalībvalstu procentuālo daļu, kuras ir izpildījušas savas saistības (pamatojoties uz atsauces vērtībām vai pašu noteiktajiem mērķrādītājiem, piemēram, dažādu preču vai vielu konfiskācijas gadījumu skaitu vai vērtību, veikto pārbaužu skaitu vai trāpījumu īpatsvaru), liecina par nelielu progresu (atkarībā no mērķa – no 10 % līdz 21 % salīdzinājumā ar 60 % mērķrādītāju). Šie rezultāti arī liecina, ka izvirzītie mērķrādītāji var būt nereāli un pārāk vērienīgi, jo tie apraksta ideālu scenāriju un nepietiekami ņem vērā atsevišķu BCP un muitas kontroles specifiku. Tā kā projektu ietekme izpaužas ilgākā laika posmā, līdz šim nav bijis iespējams aprēķināt instrumenta ietekmes rādītājus ( 10 ).
Apspriedēs ar ieinteresētajām personām lielākā daļa dalībvalstu (74 % respondentu) norādīja, ka, pamatojoties uz līdzšinējo pieredzi un prognozēm attiecībā uz atlikušo plānošanas periodu, CCEI sniegtu “ievērojamu” ieguldījumu, lai sasniegtu savu konkrēto mērķi – “veicināt pienācīgus un līdzvērtīgus muitas kontroles rezultātus”. Pārējie respondenti sagaidīja “nelielu” ieguldījumu (16 %) vai atbildēja – “nezinu” (10 %). Valstu muitas administrācijas arī norādīja, ka līdz šim iegādātās un uzstādītās iekārtas tika izmantotas efektīvi un atbilstoši paredzētajam mērķim. Lielākā daļa respondentu novēroja ievērojamus uzlabojumus gan BCP darbībā (jo īpaši attiecībā uz atklāšanas precizitāti, bet arī uz kontroles ātrumu, kapacitāti un kontroles gadījumu skaitu), gan muitas laboratoriju darbībā. Attiecībā uz inovāciju 91 % respondentu piekrita, ka CCEI veicina un atvieglo inovatīvu, progresīvu iekārtu iegādi. 87 % piekrita, ka CCEI īstenošanā tiek pienācīgi ņemti vērā drošuma un vides apsvērumi.
Finansējuma piešķiršana augstākās prioritātes jomām
Izvērtējumā tika analizēts, kā vajadzības tiek novērtētas un izmantotas finansējuma piešķiršanas noteikšanai. TAXUD ĢD noteica prioritārās jomas katrā daudzgadu darba programmā, lai risinātu konkrētas vajadzības. Tomēr šīs prioritātes bija vispārīgas, ļaujot valstu muitas dienestiem brīvi pieteikties jebkuru atbilstīgu iekārtu iegādei. Gadījumu izpēte, kas veikta saistībā ar šo izvērtējumu, liecina, ka dažas, bet ne visas dalībvalstis koncentrējās uz visaugstākajiem riskiem. Turklāt nelielais pieteikumu pārsniegums CCEI uzaicinājumos nozīmēja, ka būtībā nebija konkurences cīņas par finansējumu. Līdz ar to Komisijai nebija vajadzības piešķirt prioritāti priekšlikumiem vai darba paketēm, kas visvairāk atbilst galvenajām vajadzībām vai riskiem. Iekārtu daudzfunkcionalitāte, ko principā varētu izmantot dažādu apdraudējumu un risku novēršanai, arī izskaidro to, ka priekšlikumi nav prioritizēti. Būtībā dalībvalstis saņēma līdzfinansējumu visām iekārtām, kurām tās izvēlējās pieteikties, ja vien tās bija tiesīgas saņemt atbalstu no CCEI. Turklāt pastāv problēmas ar pieejamajiem datiem vajadzību novērtēšanai, cita starpā arī par to, kādas iekārtas pašlaik ir pieejamas katrā robežšķērsošanas vietā, salīdzinājumā ar to, kādām iekārtām ideālā gadījumā vajadzētu būt pieejamām, pamatojoties uz satiksmes apjomu un riska profiliem. Līdz ar to līdzšinējā CCEI īstenošanas pieeja ne vienmēr var nodrošināt, ka visnozīmīgākās nepilnības un vajadzības ES līmenī tiek novērstas pēc iespējas efektīvāk un lietderīgāk.
Ir grūti noteikt atbilstošu vadības un preskriptīvisma pakāpi. Centralizētāka lejupēja pieeja, kurā lēmumi par iekārtu iegādi un izvietošanas vietām tiek pieņemti ES līmenī, principā varētu nodrošināt efektīvāku resursu sadali un labāk risināt problēmas, ar kurām saskaras ES kopumā. Tomēr valstu kompetence muitas kontroles jomā ierobežo vadības apjomu, kas būtu politiski un juridiski iespējams. Iespēja visām dalībvalstīm piedalīties palīdz nodrošināt plašu atbalstu šim instrumentam. Lēmums par iekārtu iegādi ir sarežģīts, tāpēc ir jāņem vērā ne tikai iekārtu nepieciešamība, bet arī vairāki faktori: esošā infrastruktūra, pieejamā platība, ģeogrāfiskā atrašanās vieta, pietiekams daudzums kvalificētu darbinieku, budžeta ierobežojumi, satiksmes modeļi utt. Dažus no šiem faktoriem, iespējams, var pienācīgi novērtēt tikai no dalībvalsts perspektīvas vai Komisijas veiktajās pārbaudēs uz vietas, novērtējot BCP vai muitas laboratorijas kopumā.
3.2. Lietderība
Izvērtējums apstiprināja, ka CCEI īstenošana lielā mērā ir lietderīga. Valstu muitas administrācijas izteica lielu apmierinātību ar TAXUD ĢD sniegtajiem norādījumiem, programmu pārvaldību un atbalsta savlaicīgumu. Arī atsauksmes par dotāciju pieteikumiem un piešķiršanas procesiem kopumā bija pozitīvas. Pieteikuma iesniedzēji neiesniedza būtiskas sūdzības, izņemot par administratīvo slogu, kas saistīts ar CCEI pieteikumu sagatavošanu un ko vairākas dalībvalstis uzskatīja par īpaši apgrūtinošu.
Šī kritika par pieteikšanās procesu galvenokārt attiecas uz datu modeli un, konkrētāk, uz nepieciešamajiem plašajiem kvantitatīvajiem datiem. Šie dati ietver: i) visaptverošu pārskatu par dalībvalsts muitas kontroles iekārtām, kas pieejamas robežšķērsošanas vietās un muitas laboratorijās, ii) satiksmes statistiku, iii) informāciju par risku un iv) snieguma rādītājus. Saskaņā ar CCEI regulā paredzēto uz datiem balstīto pieeju šo datu vākšanas mērķis ir objektīvi apzināt trūkumus un vajadzības, lai CCEI finansējumu varētu mērķtiecīgi izmantot, un atvieglot instrumenta uzraudzību un novērtēšanu.
Tomēr lielākā daļa valstu muitas administrāciju uzskatīja, ka ir grūti un apgrūtinoši nodrošināt prasīto detalizācijas un granularitātes pakāpi. Datu vākšanai un ziņošanai bieži vien bija vajadzīgs apjomīgs manuāls darbs, jo dati parasti bija jāapkopo no vairākiem avotiem un kategorijas ne vienmēr bija saskaņotas ar valstu procedūrām un sistēmām. Dažos gadījumos dati vispār nebija pieejami. Vairākas dalībvalstis apšaubīja datu atbilstību un lietderību. Lai gan tās kopumā saprata, ka CCEI atbalstam ir jābūt balstītam uz skaidru izpratni par faktiskajām vajadzībām un riskiem, un principā atbalstīja Komisijas centienus, daudzas tomēr apšaubīja, vai pašreizējās datu lapas ir veicinājušas šā mērķa sasniegšanu.
Rezultātā rodas problēmas ar CCEI datu pilnīgumu, kvalitāti, uzticamību un salīdzināmību starp dalībvalstīm un kategorijām. Tas kavē datu modeļa pilnīgu īstenošanu un tā potenciāla izmantošanu. ES muitas datu ierobežojumi nav raksturīgi tikai CCEI. Komisija ir ierosinājusi izveidot īpašu ES muitas datu centru, lai: i) konsolidētu datus, kas pašlaik ir izkliedēti vairākos avotos, ii) nodrošinātu labāku datu analīzi un iii) nodrošinātu labākus riska pārvaldības un kontroles procesus.
Līdz ar to pastāv ievērojams datu modeļa vienkāršošanas potenciāls. Sistēmu varētu racionalizēt, lai koncentrētos uz elementiem, par kuriem ar minimālām papildu pūlēm var iegūt uzticamus un salīdzināmus datus un pēc tam tos izmantot, lai noteiktu reālās vajadzības un uzraudzītu progresu. Rādītāju aprēķināšanai iegūstamo datu granularitāte būtu jāpārskata, ņemot vērā jebkādas konstatētās metodoloģiskās neatbilstības un citas līdz šim neuzskaitītas īpatnības. Programmas īstenošanas sākumā noteiktie rādītāju mērķi būtu jāpārskata, lai nodrošinātu, ka tie visi ir sasniedzami un, pats galvenais, reālistiski.
3.3. Saskaņotība
CCEI struktūra ir iekšēji saskaņota: tās dažādie elementi efektīvi sadarbojas, lai sasniegtu izvirzītos mērķus. CCEI ir veidots kā salīdzinoši vienkāršs instruments, kas sniedz finansiālu atbalstu vienai pamatdarbībai: muitas kontroles iekārtu iegādei, uzturēšanai un modernizēšanai, ko veic 27 dalībvalstu muitas administrācijas. Šis atbalsts tiek sniegts saskaņā ar skaidru un pamatotu intervences loģiku. Atbalsta darbības (tostarp CCEI koordinācijas grupas sanāksmes un nodevumi, kā arī norādījumi un tehniskais un administratīvais atbalsts, ko TAXUD ĢD sniedz pieteikumu iesniedzējiem) atbilst instrumenta loģikai un mērķiem.
Ārēji CCEI ir izstrādāts tā, lai maksimāli palielinātu saskaņotību ar citām ES programmām un fondiem. Tas veicina papildināmību un sinerģiju ar: Muitas programmu ( 11 ), Robežu pārvaldības un vīzu instrumentu ( 12 ), ES Krāpšanas apkarošanas programmu, programmu “Apvārsnis Eiropa”, tehniskā atbalsta instrumentu, Iekšējās drošības fondu un Atveseļošanas un noturības mehānismu.
Konkrētāk, CCEI un ES Krāpšanas apkarošanas programma, ko pārvalda OLAF, ir nepārprotami savstarpēji papildinošas, pievēršoties atšķirīgiem, bet savstarpēji saistītiem mērķiem. Pirms CCEI tika izveidota kā atsevišķs instruments, OLAF programmai “Hercule” bija būtiska nozīme, sniedzot atbalstu saņēmējiem, kas meklē finansējumu robežaprīkojumam. Kopš CCEI izveides Krāpšanas apkarošanas programma ir pārdalījusi savus resursus citiem saņēmējiem (piemēram, citām tiesībaizsardzības iestādēm) un cita veida rīkiem un tehnoloģijām.
Tas, cik lielā mērā tas ir radījis faktisku sinerģiju un papildināmību, nedaudz atšķiras. Daļēji tas ir saistīts ar atšķirīgu informētības līmeni. Pamatojoties uz atbildēm uz anketas jautājumiem, gandrīz visas amatpersonas, kas strādā ar CCEI valstu muitas administrācijās, pārzina muitas programmu, savukārt informētība par dažām citām iniciatīvām ir ievērojami zemāka, neraugoties uz Komisijas sniegtajiem norādījumiem un informāciju. Tādēļ lielākā daļa respondentu un intervēto personu minēto sinerģijas piemēru ir saistīti ar muitas programmas aspektiem, piemēram, apmācību, sanāksmēm, zinātības apmaiņu un tādiem forumiem kā Muitas laboratoriju ekspertu grupa, Eiropas Muitas laboratoriju tīkls un Austrumu un dienvidaustrumu sauszemes robežas muitas ekspertu grupa. Tomēr tika konstatēti tikai daži piemēri, kad CCEI tiek izmantots kā papildinstruments līdztekus citiem ES instrumentiem. Piemēram, dažas dalībvalstis norādīja, ka tās ir izmantojušas krāpšanas apkarošanas programmu, lai saņemtu finansējumu priekšmetiem, uz kuriem neattiecas CCEI, bet kuri papildina CCEI finansētās iekārtas (piemēram, videoierakstītāji, IT aprīkojums un transportlīdzekļi). Kopējā ietekme, ko rada sinerģija ar Robežu pārvaldības un vīzu instrumentu, vēl nav kļuvusi acīmredzama.
Daudzas dalībvalstis vēl nav nodevušas citām robežu iestādēm CCEI finansētu aprīkojumu. Tas bieži vien ir saistīts ar šo iekārtu specifiku, jo tās ir paredzētas izmantošanai muitā un to ekspluatācijai ir vajadzīgs apmācīts personāls.
3.4. ES pievienotā vērtība
Izvērtējumā tika novērtēts, vai instruments galvenajiem saņēmējiem, proti, valstu muitas dienestiem, ir atvieglojis darbu, sasniedzot rezultātus, kurus nebūtu bijis iespējams sasniegt tikai ar valsts pasākumiem un finansējumu. Viens no CCEI izveides iemesliem bija nelīdzsvarotība starp dalībvalstīm muitas kontroles iekārtām paredzēto finanšu resursu jomā, proti, daudzi muitas dienesti bez papildu ārējā finansējuma nebūtu spējuši mobilizēt pietiekamus resursus iekārtu iegādei. Tomēr visas dalībvalstis ir tiesīgas saņemt CCEI finansējumu, pat ja to muitas dienesti būtu varējuši paši iegādāties iekārtas.
Izvērtēšanas laikā savāktie dati liecina, ka dalībvalstis kopumā iedalījās divās grupās atkarībā no to apstākļiem. Pirmajā grupā ietilpst valstis, kurām CCEI finansējums nepārprotami ļāva iegādāties iekārtas, ko nebūtu bijis iespējams finansēt no citiem avotiem. Lielākā daļa muitas dienestu pieder šai grupai, un gandrīz divas trešdaļas (61 %) respondentu norādīja, ka bez CCEI atbalsta nebūtu varējuši iegādāties dotāciju pieteikumos minētās iekārtas. Tikai 9 % respondentu bija pretējs viedoklis, savukārt atlikušie 29 % pret to attiecās neitrāli vai arī nesniedza atbildi.
Augsts papildināmības līmenis tika konstatēts sešos padziļinātajos gadījumpētījumos, kas tika veikti par desmit dotācijām pirmajā CCEI uzaicinājumā. Savukārt pārējos četros gadījumpētījumos tika aplūkota nepieciešamība pēc iekārtām, kuras, kā atzina valstu amatpersonas, būtu tikušas iegādātas arī bez CCEI finansējuma. Šajās dalībvalstīs CCEI uzdevums bija paātrināt nepieciešamo iekārtu izvietošanu vai paaugstināt muitas kontroles iekārtu politisko profilu, mudinot muitas dienestus izvirzīt vērienīgākus mērķus. Kopumā konstatējumi apstiprina, ka CCEI finansējums lielākoties bija papildu finansējums, lai gan dažos gadījumos tas vienkārši aizstāja valsts finansējumu.
Lielākā daļa dalībvalstu vai nu “pilnībā piekrita” (29 %) vai “drīzāk piekrita” (55 %), ka CCEI koordinācijas grupa ir efektīvs forums sadarbībai ES. Koordinācijas grupas ietvaros veiktā zinātības, ieteikumu un veidņu apmaiņa palīdzēja samazināt valstu izmaksas, kas saistītas ar konkursa specifikāciju izstrādi, iepirkuma pārvaldību un sadarbību ar piegādātājiem. To īpaši atzinīgi novērtēja mazākas dalībvalstis ar ierobežotāku kapacitāti.
Tomēr tādu operatīvās sadarbības piemēru, kas izriet no CCEI, joprojām ir ārkārtīgi maz. Neraugoties uz ES līdzfinansējumu un vispārēju vēlmi veidot ciešāku sadarbību, lēmumi par iekārtu iegādi un izmantošanu joprojām galvenokārt tiek pieņemti valstu līmenī. Tas saskan gan ar: i) CCEI īstenošanas modeli (kur dalībvalstis iepērk iekārtas) gan ar ii) muitas politiku plašākā nozīmē (kur atsevišķi muitas dienesti ir atbildīgi par riska analīzi un kontroli).
3.5. Atbilstība
Izvērtējumā tika pārbaudīts, cik labi CCEI atbilst mainīgajām ES vajadzībām un prioritātēm, tika izvērtēta tā spēja pielāgoties pārmaiņām un tas, cik lielā mērā tas atbilst ieinteresēto personu vajadzībām.
ES muitas stratēģija ( 13 ) un muitas rīcības plāns ( 14 ) nodrošina visaptverošu satvaru muitas savienības stiprināšanai. Tajos ir noteiktas galvenās prioritātes, piemēram, muitas noteikumu izpildes modernizēšana, riska analīzes un pārvaldības pilnveidošana, datu kopīgošanas uzlabošana un sadarbības veicināšana starp dalībvalstīm. Šajās stratēģijās uzsvērts, cik svarīgi ir: i) izveidot vairāk uz datiem balstītu un noturīgāku muitas sistēmu, ii) pastiprināt uz risku balstītus kontroles mehānismus un iii) nodrošināt muitas dienestus ar nepieciešamo infrastruktūru un tehnoloģijām, lai uzlabotu noteikumu izpildi un nodrošinātu uz datiem balstītu lēmumu pieņemšanu reāllaikā. Finansējot iekārtas valstu muitas dienestiem, CCEI atbalsta šos mērķu sasniegšanu un palīdz saskaņot uz datiem balstītas noteikumu izpildes spējas visā muitas savienībā.
CCEI daudzgadu darba programmas un uzaicinājumi iesniegt priekšlikumus finansējuma saņemšanai joprojām ir aktuāli, pielāgojot to darbības jomu jaunām prioritātēm. Ieinteresēto personu apspriežu laikā dalībvalstis pauda stingru atbalstu konkrētajām prioritātēm, kas izklāstītas pirmajā (2021.–2022. g.) un otrajā daudzgadu darba programmā (2023.–2024. g.).
CCEI saņem spēcīgu atbalstu no visiem 27 muitas dienestiem. To plaši uzskata par būtisku instrumentu, lai mazinātu atšķirības muitas noteikumu izpildes spēju jomā un nodrošinātu, ka visas dalībvalstis var piekļūt mūsdienīgām muitas kontroles iekārtām neatkarīgi no budžeta ierobežojumiem. Lielākā daļa muitas administrāciju piekrīt, ka CCEI risinātās vajadzības ir reālas un pareizi identificētas.
Valstu muitas dienesti kopumā uzskata, ka atbilstības kritēriji ir labi saskaņoti ar to iekārtu vajadzībām un prioritātēm. Tomēr vairākas dalībvalstis norādīja uz papildu vajadzībām, uz kurām pašreizējie kritēriji neattiecas vai uz kurām tie attiecas tikai daļēji. Tās ietver infrastruktūras izmaksas, jo dažām iekārtām ir vajadzīga īpaša infrastruktūra (piemēram, jaunas kravas automobiļu joslas), lai tās darbotos efektīvi. Vēl viena vajadzība, uz kuru neattiecas pašreizējie kritēriji, ir IT aprīkojums, kas nodrošina sadarbspēju, integrāciju (savienojumus kopējās sistēmās un tīklos), iekārtu centralizētu vadību un datu un attēlu centralizētu apstrādi. Principā infrastruktūra un IT iekārtas un to izmaksas nav attiecināmas izmaksas saskaņā ar pašreizējo CCEI.
4.Secinājumi un gūtās atziņas
Izvērtējumā uzsvērta CCEI nozīme, jo tā ir vienīgā programma, kas palīdz ES muitas dienestiem ieguldīt modernās muitas kontroles iekārtās, lai nodrošinātu konsekventu un efektīvu muitas kontroli visās dalībvalstīs. Lai gan instruments joprojām ir agrīnā īstenošanas posmā, ņemot vērā iepriekšējā iedaļā izklāstītos konstatējumus, Komisija uzskata CCEI par vērtīgu instrumentu ar ievērojamiem sākotnējiem sasniegumiem muitas kontroles spēju stiprināšanā visā ES. Tomēr tā ir arī apzinājusi problēmas un jomas, kuras varētu uzlabot, lai maksimāli palielinātu instrumenta efektivitāti, lietderību un ietekmi uz muitas prakses saskaņošanu.
CCEI ir reaģējis uz reālām politikas un praktiskām vajadzībām un lielā mērā sniedzis efektīvu un lietderīgu atbalstu. Ir konstatētas šādas sniegtās priekšrocības.
·Atbilstība un vērtība. CCEI risina svarīgu vajadzību: mazināt atšķirības muitas kontroles iekārtu jomā starp dalībvalstīm. Visu 27 dalībvalstu līdzdalība apliecina CCEI nozīmi nepilnību novēršanā un muitas kontroles iekārtu modernizācijā visā ES.
·Saskaņotība ar ES prioritātēm. CCEI ir cieši saskaņota ar plašākiem stratēģiskajiem mērķiem, kas noteikti Savienības Muitas kodeksā ( 15 ) un ES muitas stratēģijā un muitas rīcības plānā, jo īpaši attiecībā uz nepieciešamību pēc modernām, uz datiem balstītām, savstarpēji savienotām un noturīgām muitas sistēmām. Saskaņā ar otro uzaicinājumu muitas dienestiem ir piešķirti vairāk nekā 200 miljoni EUR ES finansējuma mūsdienīgu iekārtu iegādei. Šīs iekārtas atbalsta Eiropas Ostu alianses iniciatīvu un palielina muitas riska pārvaldības un kontroles efektivitāti saistībā ar nelikumīgām narkotiskajām vielām un prekursoriem.
·Efektīva struktūra, pārvaldība un atbalsts. CCEI galvenās struktūras iezīmes atbilst tā mērķiem. Tā pārvaldību, ko veic TAXUD ĢD, saņēmēji lielākoties uzskata par efektīvu un lietderīgu; viņi ir ļoti apmierināti ar sniegtajiem norādījumiem, komunikāciju un administratīvo atbalstu.
·Gūtie rezultāti. CCEI atbalstītie projekti ir sākuši sniegt rezultātus. Līdz šim ir iegādātas vairāk nekā 900 muitas kontroles iekārtas, kas palīdz uzlabot saņēmēju BCP un laboratoriju spējas. Lai gan precīzu ietekmi vēl nav iespējams novērtēt, instruments jau stiprina saņēmēju spēju veikt ātrāku un precīzāku kontroli. Ņemot vērā iespējamos īstenošanas kavējumus, sagaidāms, ka vissteidzamākās vajadzības pēc muitas kontroles iekārtām ES dalībvalstīs tiks apmierinātas līdz šā plānošanas perioda beigām, izmantojot dotāciju nolīgumus, kas noslēgti saskaņā ar 2021.–2027. gada CCEI uzaicinājumiem.
·Finansējuma papildināmība. CCEI finansiālais atbalsts ir sniedzis reālu pievienoto vērtību daudzām dalībvalstīm, jo īpaši tām, kurām ir budžeta ierobežojumi vai plašas robežas ar trešām valstīm. CCEI finansējums ir palīdzējis iegādāties muitas kontroles iekārtas, kas citādi nebūtu bijis iespējams.
Tā kā CCEI ir jauns instruments, tā īstenošanas gaitā ir nācies saskarties ar vairākām problēmām. Ir apzinātas šādas problēmas un jomas, kurās vajadzīgi uzlabojumi, un tām ir jāpievērš uzmanība.
·Īstenošanas kavējumi valsts iepirkuma problēmu dēļ. Gandrīz pusei no pirmajā uzaicinājumā piešķirtajām dotācijām bija nepieciešams pagarinājums, neraugoties uz salīdzinoši ilgo projektu sākotnējo ilgumu (vidēji 31 mēnesis). Lielākā daļa no pagarinājumiem bija saistīti ar: i) problēmām iepirkuma procesos (arī zināšanu trūkumu, nepietiekamiem resursiem, pārsūdzībām un tiesvedību), ii) grūtībām integrēt drošības un kiberdrošības prasības un iii) nepieciešamību ierobežot augsta riska ražotāju piekļuvi konkursiem. Lai gan CCEI ietvaros jau ir veikti pasākumi, lai apzinātu paraugpraksi un apmainītos ar to, valstu iepirkumi joprojām ir būtisks šķērslis.
Kopumā laika periods starp dalībvalstu CCEI projektu priekšlikumu iesniegšanu un iekārtu faktisko izvietošanu uz vietas ir ievērojams – parasti vismaz divi līdz trīs gadi mazākiem projektiem un līdz pat sešiem vai septiņiem gadiem vissarežģītāko projektu gadījumā. Šī situācija, ko vēl vairāk pasliktina iepriekš minētie kavējumi, parāda nepieciešamību pārskatīt instrumenta īstenošanas kārtību, īpašu uzmanību pievēršot iepirkumiem, sadarbspējai/starpsavienojamībai un iekārtu drošībai/kiberdrošībai.
·Nepietiekama mērķrādītāju un prioritāšu noteikšana. Uz datiem balstītā pieeja ir paredzēta tam, lai nodrošinātu, ka CCEI atbalsts ir vērsts uz visnozīmīgākajiem riskiem un nepilnībām visā ES. Tomēr pirmajā projektu kārtā galvenokārt tika apmierinātas valstu vajadzības un prioritātes, sniedzot tikai ierobežotus norādījumus, lai nodrošinātu, ka tiek risinātas visneatliekamākās muitas savienības vajadzības kopumā ( 16 ).
·Problēmas saistībā ar datu modeli un ziņošanu. Valstu muitas administrācijas uzskatīja, ka datu prasības ir grūti un apgrūtinoši izpildīt. Pastāv nopietnas bažas par to datu uzticamību un salīdzināmību, ko dalībvalstis iesniegušas TAXUD ĢD projektu pieteikumos un ziņojumos. Turklāt tiek apšaubīta dažu rādītāju un attiecīgo mērķu izstrāde. Rezultātā līdz šim savāktie dati ir tikai daļēji izmantojami paredzētajiem mērķiem, proti, i) trūkumu un vajadzību apzināšanai, lai labāk novirzītu CCEI finansējumu, un ii) CCEI uzraudzības un novērtēšanas atbalstam.
·Nevienmērīga papildināmība. Dažos gadījumos CCEI finansējums tika izmantots, lai iegādātos iekārtas, kas tik un tā būtu iepirktas par valsts līdzekļiem. Pat šādos gadījumos CCEI finansējums sniedza pievienoto vērtību, paātrinot iepirkumus un palielinot resursus.
·Ierobežota ietekme uz inovatīvām iekārtām. Lai gan abos uzaicinājumos iesniegt priekšlikumus finansējuma saņemšanai tika veicināta inovācija, līdz šim piešķirtajās dotācijās tai ir pievērsta maza uzmanība. Tā ir neizmantota iespēja izvietot progresīvas iekārtas, lai uzlabotu muitas kontroles efektivitāti un lietderību.
·Izolēta īstenošana un ierobežota sinerģija ar citām programmām. Neraugoties uz CCEI koordinācijas grupas darbu, CCEI dotāciju īstenošana būtībā ir valstu kompetencē. Dalībvalstu kopīgie iepirkumi vēl nav īstenoti. Ārpus muitas programmas darbības pierādījumi par praktisku sinerģiju ar citām ES programmām ir visai ierobežoti.
Atlikušajā plānošanas periodā TAXUD ĢD pievērsīsies visām apzinātajām jomām, kurās nepieciešami uzlabojumi, lai nodrošinātu instrumenta vispārējo un konkrēto mērķu sasniegšanu.
Paredzams, ka instrumenta politika un institucionālais satvars turpmākajos gados ievērojami attīstīsies pēc ierosinātās ES muitas reformas ( 17 ) pieņemšanas. Tā kā Komisija gatavo nākamo ES daudzgadu finanšu shēmu (2028.–2034. gadam), kuras mērķis ir vienkāršākas, racionālākas un saskaņotākas ES finansēšanas programmas ar lielākām elastības iespējām visā budžetā ( 18 ), tā izvērtē, kā vislabāk sasniegt muitas politikas mērķus un vai un kā turpināt atbalstīt muitas kontroles iekārtu iegādi.
Saskaņā ar notiekošajām sarunām par muitas reformu Komisija ierosina, ka visi pasākumi, kas ir līdzīgi CCEI, būtu jāīsteno topošajam ES Muitas dienestam. Šie pasākumi varētu būt pieejami arī kandidātvalstīm un kaimiņvalstīm, kuras pašlaik nav tiesīgas saņemt atbalstu no CCEI. Turklāt tos varētu izmantot, lai risinātu steidzamas krīzes situācijas ES. Attiecīgā finansēšanas programma šiem pasākumiem būtu ierosinātā vienotā tirgus un muitas programma ( 19 ), kas ietver pašreizējo muitas programmu.
Tā kā pirmā uzaicinājuma projektu īstenošana kavējās un lai ņemtu vērā jaunās politikas prioritātes, Komisija ir nolēmusi pārdalīt 84,95 miljonus EUR no atlikušajiem 448 miljoniem EUR CCEI saistību izpildei līdz pašreizējās daudzgadu finanšu shēmas beigām. Šī pārdale tiks īstenota trīs daļās: 68,35 miljoni EUR 2025. gadā, 8,85 miljoni EUR 2026. gadā un 7,75 miljoni EUR 2027. gadā. Šī ārkārtas pasākuma mērķis ir atbalstīt ar muitas politiku saistītus centralizētus digitālos risinājumus, paredzot 60 miljonus EUR 1. izdevumu kategorijā muitas datu centra sagatavošanai un 24,95 miljonus EUR 3. izdevumu kategorijā oglekļa ievedkorekcijas mehānismam. Pieņemot šo lēmumu, tika ņemta vērā dalībvalstu administratīvā spēja īsā termiņā pēc kārtas apgūt un īstenot jaunus CCEI projektus.
() Pieejama vietnē https://taxation-customs.ec.europa.eu/customs-4/eu-customs-strategy_en .
() Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam, Padomei un Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejai “Muitas savienības pāreja uz nākamo līmeni: rīcības plāns”, COM(2020) 581 final, Briselē, 28.9.2020.