EIROPAS KOMISIJA
Briselē, 29.6.2017
COM(2017) 366 final
2017/0151(NLE)
Priekšlikums
PADOMES LĒMUMS
par nostāju, kas Eiropas Savienības vārdā jāieņem Orhūsas konvencijas pušu sanāksmes sestajā sesijā attiecībā uz atbilstības lietu ACCC/C/2008/32
EIROPAS KOMISIJA
Briselē, 29.6.2017
COM(2017) 366 final
2017/0151(NLE)
Priekšlikums
PADOMES LĒMUMS
par nostāju, kas Eiropas Savienības vārdā jāieņem Orhūsas konvencijas pušu sanāksmes sestajā sesijā attiecībā uz atbilstības lietu ACCC/C/2008/32
PASKAIDROJUMA RAKSTS
1.PRIEKŠLIKUMA KONTEKSTS
(1)Ievads
1998. gadā Eiropas Savienība (ES) parakstīja Orhūsas konvenciju. Tā bija un joprojām ir ļoti nozīmīga ES un tās dalībvalstīm, kā arī Austrumeiropas valstīm un bijušās Padomju Savienības valstīm, kas ir konvencijas puses. Konvencijas galvenais mērķis ir sniegt iespējas sabiedrībai vairāk iesaistīties vides jautājumos un aktīvi palīdzēt sekmīgāk saglabāt un aizsargāt vidi.
Orhūsas konvencija ir tiešs iemesls tam, kāpēc tika pieņemta Orhūsas regula, savukārt iepriekšējie ES noteikumi par piekļuvi dokumentiem palīdzēja veidot konvencijas tekstu. Tādējādi Orhūsas konvencija un ES laika gaitā ir savstarpēji viena otru stiprinājušas un viena otrai palīdzējušas attīstīties.
ES uzskata, ka Atbilstības komitejas konstatējumi lietā ACCC/C/2008/32 ir problemātiski, jo šajos konstatējumos nav ņemta vērā ES tiesību sistēmas specifika.
ES joprojām atbalsta nozīmīgos Orhūsas konvencijas mērķus.
(2)Orhūsas konvencija
Konvencija par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (“Orhūsas konvencija”) 1 ir daudzpusējs vidiskais nolīgums, ko pārrauga Apvienoto Nāciju Organizācijas Eiropas Ekonomikas komisija (ANO EEK).
Konvencija garantē sabiedrības locekļu piekļuvi informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem. Šīs tiesības ir svarīgi rīki, kas palīdz nostiprināt iedarbīgas vides aizsardzības rīcībpolitikas.
Orhūsas konvencija stājās spēkā 2001. gadā un pašlaik tai ir 47 puses, tostarp ES un tās dalībvalstis. Eiropas Kopiena to apstiprināja 2005. gada 17. februārī 2 .
Parakstot un apstiprinot Orhūsas konvenciju, ES nāca klajā ar deklarāciju (“ES deklarācija”), kurā tā Orhūsas struktūras informēja par “Kopienas institucionālo un juridisko kontekstu” un to, kā tā ar dalībvalstīm sadalījusi uzdevumus konvencijas aptvertajās jomās 3 .
Konvencijā noteiktie pienākumi attiecībā uz ES iestādēm un struktūrām ir īstenoti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 6. septembra Regulu (EK) Nr. 1367/2006 par to, kā Kopienas iestādēm un struktūrām piemērot Orhūsas Konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (“Orhūsas regula”) 4 .
(3)Lietas priekšvēsture
Orhūsas konvencijas Atbilstības komiteja (“Komiteja”) izvērtē pušu atbilstību konvencijas noteikumiem. 2017. gada 17. martā tā publiskoja konstatējumus lietā ACCC/C/2008/32 5 , ko attiecībā uz iespēju griezties tiesu iestādēs ES līmenī ierosinājusi nevalstiskā organizācija (NVO) ClientEarth. Komiteja pauda, ka gan Līguma noteikumi par ES tiesu iestāžu pieejamību ES tiesu interpretācijā, gan administratīvajai pārskatīšanai piemērojamie Orhūsas regulas kritēriji ir pretrunā Orhūsas konvencijai.
(4)Juridiskais konteksts
Komiteja konstatēja, ka ir pārkāpts Orhūsas konvencijas 9. panta 3. un 4. punkts. 3. punkts paredz, ka “katra Puse nodrošina to, ka sabiedrības pārstāvjiem, kas atbilst attiecīgās valsts tiesību aktos noteiktajiem kritērijiem, ja tādi būtu, ir pieejamas administratīvas vai tiesas procedūras, lai apstrīdētu fizisku personu vai valsts iestāžu darbību vai bezdarbību, kas pārkāpj attiecīgās valsts tiesību aktus vides jomā”. 4. punkts paredz, ka šīm procedūrām ir jānodrošina “pamatoti un efektīvi [tiesiskie līdzekļi] [..], un tām ir jābūt taisnīgām, objektīvām un ātrām, kā arī tās nav saistītas ar pārmērīgām izmaksām”.
2.PROBLĒMA
(1)Komitejas konstatējumi
Komiteja uzskata, ka nedz Eiropas Savienības Tiesas judikatūra, kurā interpretēti Līguma noteikumi attiecībā uz privātpersonu piekļuvi ES tiesām Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 263. panta ceturtās daļas nozīmē, nedz arī Orhūsas regula, kas paredz, ka Komisijai jāveic vides tiesību aktu administratīva pārskatīšana, NVO un sabiedrībai nenodrošina pienācīgu piekļuvi izskatīšanas procedūrām.
Komitejas ieskatā LESD 263. panta ceturtā daļa par privātpersonu tiesībām celt prasību par atcelšanu, kā to interpretējusi Eiropas Savienības Tiesa, ir pārāk šaura norma, ja tā attiecas tikai uz tādiem reglamentējošiem aktiem, kas personu skar tieši, bet nav saistīti ar īstenošanas pasākumiem 6 .
Turklāt Komiteja uzskata, ka Orhūsas regula nekompensē šos trūkumus, jo arī tā tikpat lielā mērā pārkāpj konvenciju šādos aspektos:
–Orhūsas pārskatīšanas mehānismam vajadzētu būt pieejamam ne tikai NVO, bet arī citiem sabiedrības locekļiem;
–pārskatīšanai būtu jāaptver ne tikai individuāli piemērojami akti, bet arī vispārīgi akti;
–vajadzētu būt iespējai apstrīdēt jebkuru administratīvo aktu, kurš ir vienkārši saistīts ar vidi, ne tikai tos administratīvos aktus, kas pieņemti saskaņā ar vides tiesību aktiem;
–vajadzētu būt iespējai izskatīt arī tādus aktus, kas nav juridiski saistoši un kam nav ārējas ietekmes 7 .
Komiteja arī uzskata, ka ES tiesu judikatūrā nav jauna pavērsiena, kas varētu nodrošināt atbilstību Konvencijai 8 .
Visbeidzot, Komiteja ieteica Eiropas Savienības Tiesas judikatūrā pilnībā ņemt vērā konvenciju vai arī ES grozīt Orhūsas regulu vai pieņemt jaunus tiesību aktus 9 .
(2)Komisijas nostāja attiecībā uz konstatējumiem
Kā minēts iepriekš, Orhūsas konvencijas struktūras par ES tiesību sistēmas īpatnībām tika informētas ar ES deklarāciju.
Tomēr ES deklarācija konstatējumos nepavisam nav ņemta vērā.
Tiesā veiktās pārskatīšanas sistēmas specifika ES līgumos ir rūpīgi izstrādāta tā, lai ikvienam Savienības iedzīvotājam būtu piekļuve tiesu iestādēm. ES pasākumu pārskatīšana tiesā neaprobežojas tikai ar tiešas prasības celšanu ES tiesās, proti, to var darīt arī nacionālā tiesā, kura var — un dažos gadījumos tas jādara obligāti — apšaubīt pasākuma likumīgumu un šajā sakarā griezties Eiropas Savienības Tiesā, kura ES aktu vai pasākumu var pasludināt par spēkā neesošu.
Konkrēti, attiecībā uz prasībām, ko fiziskas vai juridiskas personas iesniedz ES tiesās par ES pasākumiem, kas pieņemti saskaņā ar vides tiesību aktiem, LESD 263. panta ceturtā daļa nosaka, ka “[..] var celt prasību par tiesību aktu, kas adresēts šai personai vai kas viņu skar tieši un individuāli, un par reglamentējošu aktu, kas viņu skar tieši, bet nav saistīts ar īstenošanas pasākumiem”.
Šajā noteikumā un senākos noteikumos minētos nosacījumus ir interpretējusi Eiropas Savienības Tiesa savā judikatūrā, kurā nozīmīgākā lieta, kas attiecas uz “skar individuāli” interpretāciju ir Plaumann lieta 10 , kurā Eiropas Savienības Tiesa lēma, ka “tiesību subjekti, kas nav lēmuma adresāti, var apgalvot, ka ir individuāli skarti, tikai tad, ja šis lēmums viņus aizskar viņiem raksturīgu īpašu pazīmju dēļ vai tādu faktisko apstākļu dēļ, kas viņus atšķir no visām citām personām, un tādējādi viņus individualizē tieši tāpat kā lēmuma adresātu”. Eiropas Savienības Tiesa Plaumann judikatūru laika gaitā ir pilnveidojusi, kā arī piemērojusi un pielāgojusi konkrētiem juridiskiem vai faktuāliem apstākļiem neatkarīgi no pieteikuma iesniedzēja raksturojuma 11 .
Lisabonas līgums paplašināja noteikumus par privātpersonu tiesībām celt prasību par akta atcelšanu ar pievienojumu ceturtajā daļā (“[..] un par reglamentējošu aktu, kas viņu skar tieši, bet nav saistīts ar īstenošanas pasākumiem”). Ja ir piemērojami šie nosacījumi, prasības iesniedzējam nav jāpierāda, ka apstrīdētais akts viņu skar individuāli.
Savienības sekundārais likumdevējs nevar grozīt LESD 263. panta 4. punkta noteikumus, un tam ir jāievēro Savienības judikatūra, kas nosaka līguma pareizo interpretāciju. Tāpat arī Orhūsas konvencija nedod pamatu izdarīt atkāpi no LESD 263. panta ceturtās daļas 12 .
Papildus paplašinātajai piekļuvei ES tiesām, ko paredz LESD 263. panta ceturtā daļa, Lisabonas līgums LESD 19. panta 1. punktā īpašu nozīmi piešķīra nacionālo tiesu lomai: “Dalībvalstis nodrošina tiesību aizsardzības līdzekļus, kas ir pietiekami efektīvi tiesiskās aizsardzības nodrošināšanai jomās, uz kurām attiecas Savienības tiesības.” Šajā sakarībā Eiropas Savienības Tiesas prejudiciālo nolēmumu sistēma ir ES tiesību sistēmas stūrakmens, kā Eiropas Savienības Tiesa norādījusi Atzinumā 2/13 par Eiropas Savienības pievienošanos Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijai 13 .
Tas ir jo īpaši svarīgi ES vides tiesību jomā, kurā, kā 2015. gadā Eiropas Savienības Tiesa norādījusi divos virspalātas spriedumos par Orhūsas konvencijas nozīmi ES tiesību sistēmā, Savienības tiesību pašreizējā situācijā tiesu un administratīvās procedūras, kas attiecas uz vides tiesību aktiem, galvenokārt ietilpst dalībvalstu tiesībās 14 .
Komisijas ieskatā Komitejas konstatējumi neatzīst, ka nacionālajām tiesām ir centrāla loma kā ES tiesību parastajām tiesām 15 , kā arī neuzlūko LESD 267. pantā paredzēto prejudiciālo nolēmumu sistēmu par derīgu tiesiskās aizsardzības līdzekli.
Pretēji Komitejas konstatējumos paustajam ES tiesību sistēma nodrošina pilnīgu tiesiskās aizsardzības līdzekļu klāstu 16 . Personām, kas neatbilst LESD 263. panta ceturtajā daļā noteiktajiem pieņemamības kritērijiem (pat ar Lisabonas līgumu paplašinātajiem kritērijiem), joprojām ir reāla piekļuve tiesu iestādēm un tiesību tiesiskā aizsardzība, runājot par pasākumiem, kas izriet no ES tiesībām. Atkarībā no konkrētās situācijas tās var vai nu vērsties nacionālajās tiesās un lūgt, lai tās vēršas Eiropas Savienības Tiesā pēc prejudiciāla nolēmuma par spēkā esību, kā noteikts LESD 267. pantā, vai netieši pieteikt vispārpiemērojamu aktu spēkā neesību ES tiesās saskaņā ar LESD 277. pantu.
Attiecībā uz administratīvu pārskatīšanu Komiteja, pirmkārt, aicināja ES nodrošināt vispārējas piemērojamības vidisko aktu pārskatīšanu. Taču Orhūsas konvencijā nav prasības, kas paredzētu, ka ir jāveic šādu aktu administratīva pārskatīšana, kā arī nav skaidrs, cik lielā mērā šāda pārskatīšana būtu lietderīga šai konkrētajai aktu kategorijai.
Otrkārt, Orhūsas konvencijas 9. panta 3. punktu nevar saprast kā tādu, kas pieprasa, lai nesaistošiem aktiem bez ārējas ietekmes tiktu veikta administratīva pārskatīšana. Pasākumi, kas rada tikai tiesiskās sekas tikai administratīvajā iestādē un nenosaka tiesības vai pienākumus trešām personām, nav uzskatāmi par lēmumiem, kuri nelabvēlīgi ietekmē kādu personu.
Šajā sakarā arī jāatgādina, ka Tiesas virspalāta 2015. gadā pauda, ka Orhūsas regula, kura attiecas tikai uz ES iestādēm un tikai uz vienu no tiesiskās aizsardzības līdzekļiem, kas pieejami fiziskām personām nolūkā nodrošināt atbilstību ES tiesību aktiem vides jomā, nebija paredzēta no Orhūsas konvencijas 9. panta 3. punkta izrietošo pienākumu īstenošanai attiecībā uz nacionālajām administratīvajām vai tiesas procedūrām, kuras Savienības tiesību pašreizējā situācijā galvenokārt ietilpst dalībvalstu tiesībās. Tā kā Orhūsas regula ES tiesību aktu ietvaros nebija paredzēta kā līdzeklis Orhūsas konvencijas 9. panta 3. punkta īstenošanai, šīs tiesību normas izpildi ES tiesību sistēmā var nodrošināt, izmantojot citus līdzekļus un nevis grozot Orhūsas regulu, uz ko Komiteja uzstāja savos ieteikumos.
(3)Konstatējumu sekas
Komiteja ieteica, ka pušu sanāksmē būtu jāpieņem norādes, kuras Eiropas Savienības Tiesai būtu jāievēro, interpretējot Orhūsas konvenciju.
Taču saskaņā ar pilnvaru nošķīruma principu un institucionālā līdzsvara principu, Komitejas konstatējumus nav iespējams īstenot Eiropas Savienības Tiesas judikatūras ceļā, jo spriešanā tiesas ir neatkarīgas.
Attiecībā uz Orhūsas regulu Komiteja uzskatīja, ka kritēriji, kas regulē to, kurš var lūgt pārskatīšanu un ko var pārskatīt (ratione personae un ratione materiae), ir pārāk šauri. Ja tiktu paplašināts tvērums tā, kā to pieprasa Komiteja, tad tiesā veiktās pārskatīšanas mehānismam — un galu galā Eiropas Savienības Tiesai — varētu piekļūt milzīgs loks potenciālo tiesvedības dalībnieku, turklāt attiecībā uz aktiem, kam nav nekādu tiesisko seku, jomās, kas ir daudz plašākas par vides jautājumiem.
Ja Orhūsas regulā tiktu izdarītas izmaiņas nolūkā paplašināt administratīvās pārskatīšanas tvērumu, šis risinājums būtiski palielinātu piekļuvi ES tiesām, kas definēta LESD un konsolidētajā judikatūrā. Tādējādi administratīvās pārskatīšanas procedūru varētu attiecināt uz pasākumiem, kas nav apstrīdami saskaņā ar 263. panta ceturto daļu; te ietilpst piemēram, dalībvalstīm adresēti lēmumi, kas tām dod iespēju pagaidu kārtā iedalīt bezmaksas siltumnīcefekta gāzu emisiju kvotas. Kā jau Vispārējā tiesa norādījusi 17 , pēc tam lēmums, kas pieņemts, reaģējot uz administratīvās pārskatīšanas pieprasījumu, varētu tikt apstrīdēts, ceļot prasību par akta atcelšanu saskaņā ar LESD 263. panta ceturto daļu, kurā iesniedzējs varētu arī apšaubīt likumības aspektus tā ES pasākuma sakarā, kas apstrīdēts, iesniedzot administratīvās pārskatīšanas prasību.
Tāpat administratīvs akts, kura pazīme ir “individuāls raksturs” (kas ir nosacījums, lai tiktu sākta administratīvā pārskatīšana saskaņā ar Orhūsas regulas10. pantu), Vispārējās tiesas interpretācijā ir pazīme, kas būtiski neatšķiras no apstrīdama akta raksturojuma LESD 263. panta ceturtajā daļā 18 . No tā izriet, ka administratīvajai pārskatīšanai pakļaujamo aktu kategorijas paplašināšana nozīmētu, ka tie kļūtu netieši apstrīdami saskaņā ar LESD 263. panta ceturto daļu.
Būtībā, izdarot grozījumus sekundārajos tiesību aktos, ES tiesām tiktu piešķirta jurisdikcija pār pilnīgi jaunu lietu kategoriju, kur pamatā esošie akti, uz ko attiecināta administratīvā pārskatīšana, nebūtu apstrīdami saskaņā ar LESD 263. panta ceturto daļu. Šādi grozījumi varētu novest pie tā, ka Līgumos noteiktajā tiesiskās aizsardzības sistēmā rodas būtisks disblanass.
3.Turpmāki pasākumi Orhūsas procedūrā
Komitejas konstatējumi tiks iesniegti apstiprināšanai Orhūsas konvencijas pušu sanāksmes sestajā sesijā, kura norisēs no 11. līdz 14. septembrim Budvā, Melnkalnē, un tādējādi tie iegūtu Orhūsas konvencijas oficiālas interpretācijas statusu un kļūtu saistoši līgumslēdzējām pusēm un konvencijas struktūrām.
Parasti pušu sanāksmē lēmumus pieņem konsensa ceļā. Ja visi centieni panākt konsensu ir neveiksmīgi, lēmumus par būtiskiem jautājumiem pieņem ar trīs ceturtdaļu balsu vairākumu no klātesošo un balsojošo pušu skaita 19 .
4.Secinājumi
Komitejas konstatējumi apstrīd Savienības tiesību konstitucionālos principus, kuri ir tik fundamentāli, ka ES nav iespējas konstatējumus likumīgi ievērot un izpildīt.
Lai sīkāk paskaidrotu Savienības institucionālo satvaru, ES atbilstības procedūras gaitā lūdza Komiteju noturēt vēl vienu uzklausīšanu. Tomēr šo lūgumu Komiteja noraidīja. Komitejas konstatējumus nav nekādu iespēju pārsūdzēt. Tā kā ES nav citu iespēju, vienīgais veids, kā tā var pilnā mērā aizsargāt savas institucionālās īpatnības un ES tiesību sistēmas autonomiju, ir negatīvs balsojums pušu sanāksmē attiecībā uz konstatējumu apstiprināšanu.
Ņemot vērā minētos apsvērumus, gaidāmajā pušu sanāksmē konstatējumi lietā ACCC/C/2008/32 ES būtu jānoraida.
ES nostāja šajā jautājumā nemazina ES apņēmību īstenot Orhūsas konvencijas principus un mērķus.
Pretēji iepriekšējiem atbilstības konstatējumiem, šajā konkrētajā gadījumā ir vajadzīgs Padomes lēmums LESD 218. panta 9. punkta nozīmē.
2017/0151 (NLE)
Priekšlikums
PADOMES LĒMUMS
par nostāju, kas Eiropas Savienības vārdā jāieņem Orhūsas konvencijas pušu sanāksmes sestajā sesijā attiecībā uz atbilstības lietu ACCC/C/2008/32
EIROPAS SAVIENĪBAS PADOME,
ņemot vērā Līgumu par Eiropas Savienības darbību un jo īpaši tā 192. panta 1. punktu saistībā ar 218. panta 9. punktu,
ņemot vērā Eiropas Komisijas priekšlikumu,
tā kā:
(1)2005. gada 17. februārī Eiropas Kopienas vārdā ar Padomes Lēmumu 2005/370/EK 20 tika apstiprināta Orhūsas konvencija par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (“Orhūsas konvencija”) 21 .
(2)Savienība konvencijā noteiktos pienākumus attiecībā uz savām iestādēm un struktūrām īstenoja ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 6. septembra Regulu (EK) Nr. 1367/2006 par to, kā Kopienas iestādēm un struktūrām piemērot Orhūsas Konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (“Orhūsas regula”) 22 .
(3)Saskaņā ar Orhūsas konvencijas 15. pantu tika izveidota Orhūsas konvencijas Atbilstības komiteja (“Komiteja”), kuras kompetencē ir izvērtēt pušu atbilstību konvencijas noteikumiem.
(4)2017. gada 17. martā Savienība saņēma konstatējumus lietā ACCC/C/2008/32 attiecībā uz iespēju griezties tiesu iestādēs ES līmenī 23 . Komitejas ieskatā “konkrētā konvencijas puse neizpilda konvencijas 9. panta 3. un 4. punktu attiecībā uz sabiedrības locekļu piekļuvi tiesu iestādēm, jo ne Orhūsas regula, ne ES Tiesas judikatūra neīsteno un neizpilda no minētajiem punktiem izrietošos pienākumus” (Komitejas konstatējumu 123. punkts).
(5)Parakstot konvenciju, ES Orhūsas konvencijas struktūrām deklarēja un, apstiprinot konvenciju, atkārtoti apstiprināja, ka “Kopienas institucionālajā un juridiskajā kontekstā [..] Kopienas iestādes konvenciju piemēros saskaņā ar pašreizējiem un turpmākiem noteikumiem par piekļuvi dokumentiem un citiem attiecīgajiem Kopienas noteikumiem jomā, uz ko attiecas konvencija”.
(6)Konstatējumi neatzīst nacionālo tiesu centrālo lomu Orhūsas konvencijas 9. panta 3. punkta īstenošanā, kā arī neuzlūko Eiropas Savienības Tiesā izmantoto ES prejudiciālo nolēmumu sistēmu par derīgu tiesiskās aizsardzības līdzekli 24 .
(7)Konstatējumos pušu sanāksmei ieteikts rīkoties tā, kā acīmredzami ir pretrunā pamatprincipiem, saskaņā ar kuriem darbojas Savienības tiesību sistēma un tās tiesā veiktās pārskatīšanas sistēma. Šajos konstatējumos nav ņemta vērā ES tiesību sistēmas specifika.
(8)ES joprojām pilnā mērā atbalsta nozīmīgos Orhūsas konvencijas mērķus.
(9)Minētie konstatējumi tiks iesniegti Orhūsas konvencijas pušu sanāksmes sestajā sesijā, kura norisēs 2017. gada septembrī Budvā, Melnkalnē, un tādējādi tie iegūtu Orhūsas konvencijas oficiālas interpretācijas statusu un kļūtu saistoši līgumslēdzējām pusēm un konvencijas struktūrām,
IR PIEŅĒMUSI ŠO LĒMUMU.
1. pants
Nostāja, kas Savienībai jāieņem Orhūsas konvencijas pušu sanāksmes sestajā sesijā attiecībā uz atbilstības lietu ACCC/C/2008/32, ir šāda:
–negatīvs balsojums attiecībā uz konstatējumu apstiprināšanu.
2. pants
Šis lēmums stājas spēkā tā pieņemšanas dienā.
Briselē,
Padomes vārdā —
priekšsēdētājs