EIROPAS KOMISIJA
Briselē, 20.10.2015
COM(2015) 509 final
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI
par Regulas (ES) Nr. 575/2013 503. pantu
Kapitāla prasības segtajām obligācijām
EIROPAS KOMISIJA
Briselē, 20.10.2015
COM(2015) 509 final
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI
par Regulas (ES) Nr. 575/2013 503. pantu
Kapitāla prasības segtajām obligācijām
ZIŅOJUMS par Regulas (ES) Nr. 575/2013 503. pantu
KAPITĀLA PRASĪBAS SEGTAJĀM OBLIGĀCIJĀM
VISPĀRĪGA INFORMĀCIJA
Segtās obligācijas ir kredītiestāžu emitēti parāda vērtspapīri, ko nodrošina ar norobežotu aktīvu pūlu ("seguma portfelis" vai "seguma aktīvi"), attiecībā uz kuru obligāciju turētājiem ir regresa tiesības kā priviliģētajiem kreditoriem. Obligāciju turētājiem tajā pašā laikā ir prasījuma tiesības pret emitējošo sabiedrību vai ar emitentu saistītu subjektu kā parastajiem kreditoriem par jebkurām atlikušajām summām, kas nav pilnībā nokārtotas ar seguma aktīvu likvidāciju. Šo dubultprasījumu pret seguma portfeli un emitentu sauc par "dubultā regresa" mehānismu. Turklāt seguma portfelis ietver augstas kvalitātes aktīvus, kas parasti — bet ne vienmēr — ir hipotekārie aizdevumi un publiskā sektora parāds. Parasti emitenta pienākums ir nodrošināt, ka seguma portfelī aktīvu vērtība visu laiku atbilst vismaz segto obligāciju vērtībai, un aizstāt aktīvus, kas kļūst ieņēmumus nenesoši, vai citādi neatbilst attiecīgajiem atbilstības kritērijiem.
Iepriekš aprakstītās iezīmes veicina to, ka segtās obligācijas ir zema riska parāda instrumenti, tādējādi sniedzot pamatojumu lietderīgām reglamentējošām kapitāla prasībām, kas izklāstītas Regulas Nr. 575/2013 (“KPR”) 129. pantā. Kredītiestādes, kas iegulda segtajās obligācijās, kuras ir atbilstīgas saskaņā ar 129. pantu, attiecībā uz minētajiem instrumentiem var turēt zemākus reglamentējošā kapitāla līmeņus, nekā citādāk būtu piemērojams augstākas prioritātes nenodrošinātam bankas parādam (piem., 10 % riska pakāpe "1. kredītkvalitātes pakāpes" segtajai obligācijai salīdzinājumā ar 20 % cita veida tiešiem riska darījumiem ar tādas pašas pakāpes kredītiestādi). Šīs salīdzinoši zemākās kapitāla prasības KPR ir minētas kā "preferenciālās riska pakāpes".
Tomēr minētās preferenciālās riska pakāpes ir pieejamas tikai attiecībā uz "atbilstīgām segtajām obligācijām", tas ir, obligācijām, kas nodrošinātas ar augstas kvalitātes aktīviem, kā noteikts KPR 129. pantā. Seguma portfeļi cita starpā var ietvert atbilstīgas augstākas prioritātes daļas, kuras emitējuši Francijas Fonds Communs de Creances ("FCCs"), vai līdzvērtīgus vērtspapīrošanas instrumentus līdz maksimums 10 % no segto obligāciju atlikušās emisijas summas, un saskaņā ar KPR 496. pantu kompetentās iestādes līdz 2017. gada 31. decembrim var paredzēt atkāpi no minētās robežvērtības.
KPR 503. pants pilnvaro Komisiju ziņot likumdevējiem par vairākiem posteņiem, kuri attiecas uz reglamentējošo kapitāla prasību procedūras piemērošanu segtajām obligācijām saskaņā ar KPR, ņemot vērā ieteikumus, kurus sniegusi Eiropas Banku iestāde ("EBA") par katru no jautājumiem, kuri izklāstīti EBA Ziņojuma par ES segto obligāciju regulējumiem un kapitāla režīmu ("EBA ziņojums") 10. sadaļā.
1. POSTENIS: VAI PREFERENCIĀLĀS RISKA PAKĀPES IR PIEMĒROTAS SEGTAJĀM OBLIGĀCIJĀM?
KPR 503. panta 1. punkts pilnvaro Komisiju ziņot par to, vai KPR 129. pantā noteiktās preferenciālās riska pakāpes un 336. panta 3. punktā noteiktās specifiskā riska pašu kapitāla prasības ir piemērotas atbilstīgām segtajām obligācijām, ņemot vērā dažādos seguma aktīvu veidus, seguma portfeļa pārredzamības līmeni un segto obligāciju emisijas ietekmi uz emitenta nenodrošinātajiem kreditoriem (aktīvu apgrūtinājums).
Attiecībā uz vispārējo jautājumu par preferenciālo riska pakāpju piemērotību EBA atzina, ka "saistībā ar segto obligāciju labu vēsturisko saistību neizpildi/zaudējumu rādītājiem ES, segto obligāciju regulējumos iegulto dubultā regresa principu [..], īpašo publisko uzraudzību [..] un noteiktajiem atbilstības kritērijiem KPR 129. pantā, EBA uzskata, ka KPR 129. pantā paredzētais preferenciālo riska pakāpju režīms principā ir pienācīgs prudenciāls režīms 1 ."
Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija saskaņā ar KPR 503. panta 1. punktu norāda šo:
lai arī dalībvalstu valdību lēmums atbalstīt vai pat glābt konkrētus segto obligāciju emitentus būtu varējis veicināt to, ka tiktu pilnībā novērsta oficiāla saistību neizpilde, Komisija atzīst, ka Eiropas segto obligāciju vispārējie kredītu rādītāji ir bijuši ļoti stabili nesenajos tirgus spriedzes periodos laikposmā no 2008. līdz 2012. gadam, it īpaši salīdzinājumā ar citiem finanšu instrumentiem (proti, ar aktīviem nodrošinātiem vērtspapīriem). Svarīga nozīme bija arī trim Eurosistēmas segto obligāciju iegādes programmām, tādējādi nodrošinot likviditāti Eiropas segto obligāciju tirgos;
EBA ziņojumā norādīts, ka dubultā regresa princips ir efektīvi iestrādāts dalībvalstu tiesību aktos par segtajām obligācijām, kas atbilst Direktīvas 2009/65/EK 52. panta 4. punktā izklāstītajām prasībām, un minētie tiesību akti lielākoties atbilst KPR 129. pantā paredzētajiem kredītkvalitātes, parakstīšanas un pārredzamības standartiem. Lai gan tiesību aktos par segtajām obligācijām ar minētajiem noteikumiem panāktā saskaņošanas pakāpe ir bijusi tikai netieša un augstā līmenī, Komisija atzīst, ka tā tomēr ir veicinājusi finanšu stabilitātes uzlabošanu visā tirgū un kvalitātes etalona izveidošanu, uz ko paļaujas ieguldītāji.
Līdz ar to Komisija piekrīt EBA ieteikumam, ka KPR 129. pantā patlaban paredzētās preferenciālās riska pakāpes un 336. panta 3. punktā izklāstītās specifiskā riska pašu kapitāla prasības vēl aizvien ir piemērots prudenciālais režīms atbilstīgām segtajām obligācijām.
Neskarot iepriekš minēto, EBA ziņojums liecina par to, ka dalībvalstu tiesību akti par segtajām obligācijām diezgan būtiski atšķiras dažos galvenajos tehniskajos aspektos, jo īpaši tajos, kas attiecas uz minēto instrumentu drošumu un pārredzamību. Lai pamatotu esošo preferenciālo prudenciālo režīmu, EBA iesaka panākt lielāku konverģenci starp dalībvalstu tiesību aktiem segto obligāciju jomā, ņemot vērā minētajā ziņojumā izklāstītos paraugprakses principus. Šādu konverģenci nevarētu panākt, tikai veicot izmaiņas KPR 129. pantā noteiktajos atbilstības kritērijos, jo šāda panta darbības joma ietver tikai minēto instrumentu apakšgrupas prudenciālu režīmu. Līdz ar to Komisija plāno iegūt ieinteresēto personu atsauksmes par ES segto obligāciju integrētas sistēmas ērtību un formu, izmantojot īpašu apspriešanās dokumentu par segtajām obligācijām, kā 18. februārī tika paziņots Zaļajā grāmatā par kapitāla tirgu savienību.
Attiecībā uz KPR 503. panta 2. punktā izklāstītajiem konkrētajiem jautājumiem Komisija pauž šādu nostāju:
preferenciālās riska pakāpes būtu jāturpina piemērot vienādi visām atbilstīgajām segtajām obligācijām, neatkarīgi no aktīvu kategorijām vai izcelsmes dalībvalsts. Tomēr Komisija vēlētos ar ieinteresētajām personām apspriest, vai būtu piemēroti: i) aizstāt KPR 129. pantā paredzētos augsta līmeņa noteikumus ar visaptverošāku atbilstības kritēriju kopumu un ii) atzīt nodrošinātos instrumentus, izmantojot segto obligāciju veida struktūras, kas nodrošinātas ar aizdevumiem, kuri finansē nefinanšu darbības Eiropas iespējama tiesiskā regulējuma/reglamentējošo noteikumu nolūkos (sk. šā ziņojuma 2. posteni);
informācijas atklāšanas prasības ieguldītājiem, kas KPR 129. pantā veido daļu no atbilstības kritērijiem, šajā posmā nebūtu jāmaina. Tomēr Komisija plāno iegūt ieinteresēto personu atsauksmes par emitentiem piemēroto detalizētas un konsekventas informācijas atklāšanas prasību ērtumu un veidu attiecībā uz Eiropas segto obligāciju un to pamatā esošo seguma aktīvu kredīta, tirgus un likviditātes riskiem;
šajā posmā nevajadzētu veikt izmaiņas KPR 129. pantā, ņemot vērā risku, kam ir pakļauti citi emitējošās iestādes kreditori. Lai gan aktīvu apgrūtinājums, kas ir labvēlīgs nodrošinātajiem obligāciju turētājiem, ietekmē risku, ko uzņemas citi emitenta kreditori, šis jautājums ir atrisināts, nosakot minimālo prasību attiecībā uz pašu kapitālu un atbilstīgajām saistībām (MREL), kas noteikta Direktīvā 2014/59 ("Banku sanācijas un noregulējuma direktīva"), un ko turpina uzraudzīt uzraudzības iestādes un makroprudenciālās uzraudzības iestādes.
2. POSTENIS: VAI PREFERENCIĀLĀS RISKA PAKĀPES IR PIEMĒROTAS GAISA KUĢU AIZDEVUMIEM?
KPR 503. panta 3. punkta pirmā daļa pilnvaro Komisiju ziņot par to, vai segtās obligācijas, kas nodrošinātas ar gaisa kuģu aizdevumiem (gaisa kuģu ķīlām), pie dažiem nosacījumiem būtu jāuzskata par atbilstīgu aktīvu saskaņā ar KPR 129. pantu. Šāds segto obligāciju veids nav ietverts patlaban atbilstīgo obligāciju sarakstā saskaņā ar šo pantu.
Attiecībā uz iepriekš minēto EBA secināja, ka "pamatojoties uz šajā ziņojumā ietvertajiem kvalitatīviem un kvantitatīviem pierādījumiem, EBA uzskata, ka nebūtu piemēroti ietvert aizdevumus, kas ir nodrošināti ar gaisa kuģu ķīlām, to pamatā esošo aktīvu kategorijās, kas atbilst riska pakāpju preferenciālajam režīmam, kurš noteikts KPR 129. pantā." 2
Ņemot vērā EBA analīzi un ieteikumus šajā jautājumā, Komisija neplāno nākt klajā ar priekšlikumiem šajā posmā, lai grozītu KPR 129. pantu nolūkā ietvert gaisa kuģu aizdevumus kā atbilstīgus aktīvus. Tomēr Komisija plāno iegūt ieinteresēto personu atsauksmes par piemērotu režīmu vērtspapīriem, kas nodrošināti ar aizdevumiem, kuri finansē nefinanšu darbības (kas ietvertu ne tikai gaisa kuģu aizdevumus, bet arī kuģu un MVU aizdevumus). Komisija ir ļoti ieinteresēta panākt pareizo līdzsvaru starp pienācīgu prudenciālo režīmu segtajām obligācijām un citiem nodrošināto aizdevumu veidiem, kā arī iespējamo labumu ekonomikas izaugsmei, kas var rasties no stabilas aizdevumu sniegšanas reālajai ekonomikai, pamatojoties uz segto obligāciju veida tehnoloģiju, kas par nodrošinājumu izmanto minētos aktīvus.
3. POSTENIS: VAI PREFERENCIĀLĀS RISKA PAKĀPES IR PIEMĒROTAS GARANTĒTIEM MĀJOKĻA KREDĪTIEM?
KPR 503. panta 3. punkta otrā daļa pilnvaro Komisiju ziņot par to, vai segtās obligācijas, kas ir garantētas ar mājokļa kredītiem, pie dažiem nosacījumiem būtu jāuzskata par atbilstīgiem aktīviem saskaņā ar KPR 129. pantu. Garantētiem mājokļu kredītiem patlaban piemēro minētā panta 1. punkta e) apakšpunktā izklāstītās atbilstības prasības.
Šajā sakarā EBA secināja, ka "pamatojoties uz šajā ziņojumā ietvertajiem kvalitatīviem un kvantitatīviem pierādījumiem, EBA uzskata, ka mājokļu kredītus, kas nodrošināti ar garantiju, ir lietderīgi saglabāt preferenciālo riska pakāpju režīma tvērumā. Tomēr EBA uzskata, ka papildus patlaban KPR 129. panta 1. punkta e) apakšpunktā noteiktajiem atbilstības kritērijiem, būtu jāapsver iespēja tajos ietvert šādus papildu kritērijus:
valsts tiesiskajai/reglamentējošajai segto obligāciju sistēmai nevajadzētu ļaut aizņēmējiem izvietot hipotekārās ķīlas aizdevumiem, kas ietverti seguma portfelī;
valsts tiesiskajai/reglamentējošajai segto obligāciju sistēmai vajadzētu būt tādai, kas nerada juridiskus šķēršļus segto obligāciju programmas administratoram izvietot hipotekārās ķīlas aizdevumiem, kas ietverti seguma portfelī, scenārijā, kur segto obligāciju emitents ir neizpildījis saistības vai attiecībā uz kuru ir sākts noregulējums, un kur jebkādu iemeslu dēļ garantija beidz pastāvēt" 3 .
Komisija uzskata, ka ir lietderīgi turpināt atbilstīgos garantētos mājokļu kredītus turēt atbilstīgo aktīvu kategorijā. Attiecībā uz EBA ieteiktajiem papildu kritērijiem pirmais jau ir ietverts KPR 129. panta atbilstības prasībās. Komisija plāno iegūt ieinteresēto personu atsauksmes par otro papildu kritēriju.
4. POSTENIS: 496. PANTA ATKĀPES PĀRSKATĪŠANA
4.1. Apakšpostenis: Atkāpe segtajām obligācijām, kas nodrošinātas ar vērtspapīrošanas instrumentiem
KPR 503. panta 4. punkts pilnvaro Komisiju pārskatīt, vai KPR 496. pantā paredzētā atkāpe ir lietderīga un vai tā būtu jāpiemēro cita veida segtajām obligācijām. Jo īpaši atsauce ir izdarīta uz atkāpi no 10 % limita augstākās prioritātes daļām, kuras emitējuši Francijas FCC, vai ekvivalentiem vērtspapīrošanas instrumentiem, kā noteikts KPR 129. panta 1. punkta d) un f) apakšpunktā, ko kompetentās iestādes var piemērot kredītiestādēm līdz 2017. gada 31. decembrim. Lai novērstu šaubas, šajā ziņojumā atsauces uz "vērtspapīrošanas instrumentiem" ir jāsaprot arī kā augstākās prioritātes daļas, kuras emitējuši FCC.
EBA pauž vispārējas prudenciālas bažas par to, ka vērtspapīrošanas instrumentus izmanto kā nodrošinājuma aktīvus, pārsniedzot iepriekš minēto 10 % limitu, galvenokārt šādu iemeslu dēļ: i) pievienotā juridiskā un operacionālā sarežģītība, kas izriet no divu slāņu struktūras, ko nodrošina segtās obligācijas un vērtspapīrošanas instrumentu laidiens, ar kuru tās nodrošinātas; ii) iespējamais interešu konflikts, kas var rasties 496. pantā paredzētās atkāpes noteikuma rezultātā, kurā segto obligāciju emitenta grupas dalībniekam pieprasa paturēt visu pirmās kārtas zaudējumu vērtspapīrošanas laidienu, ar ko nodrošina augstākas prioritātes vērtspapīrošanas laidienus emitenta saistību neizpildes gadījumā; un iii) iespējamās konfliktējošās prasības par pārredzamību un uzticamības pārbaudi starp segto obligāciju programmu un pamatā esošajiem vērtspapīrošanas instrumentiem. Ņemot vērā šīs bažas, EBA "uzskata, ka patlaban KPR 496. pantā noteikto atkāpi no 10 % limita augstākās prioritātes vērtspapīrošanas daļām ir lietderīgi atcelt pēc 2017. gada 31. decembra." 4
Lai gan divu slāņu iezīme, kas ietver vērtspapīrošanas instrumentus, no riska mazināšanas perspektīvas minētās struktūras pārvaldības ziņā var padarīt mazāk pārredzamas un sarežģītākas, nekā viena slāņa struktūras, dažas EBA paustās bažas var būt iespējams novērst, izmantojot vienkāršas un pārredzamas struktūras. Komisija vēlētos plašāk apspriesties ar ieinteresētajām personām par to, vai vērtspapīrošanas instrumenti ir atbilstīgi kā nodrošinājuma aktīvi, par kritērijiem un limitiem, kuri tiem būtu jāpiemēro, un par mijiedarbību ar Komisijas iniciatīvu par vienkāršu, pārredzamu un standarta vērtspapīrošanu kapitāla tirgus savienības projekta kontekstā.
4.2. Apakšpostenis: Atkāpe segtajām obligācijām, kas nodrošinātas ar citām segtajām obligācijām
EBA norāda, ka vismaz vienā dalībvalstī KPR 496. pantā paredzētā atkāpe ir piešķirta grupas iekšējām segto obligāciju struktūrām: šādās struktūrās segtās obligācijas, kuras ir emitējuši vienas un tās pašas grupas dalībnieki, ir apkopotas atsevišķā juridiskajā personā, kas emitē segtās obligācijas galaieguldītājiem. Attiecībā uz minētajām struktūrām EBA "iesaka Komisijai turpmāk izvērtēt, vai KPR 129. pantā varētu ieviest īpašu noteikumu, kas ļautu veikt īpašus grupas iekšējos darījumus ar KPR atbilstīgām segtajām obligācijām, ko izmantotu kā atbilstīgu nodrošinājumu. No prudenciālās perspektīvas šķiet, ka šāds noteikums nerada papildu risku, ja attiecīgā juridiskā persona ir pietiekami integrēta grupā." 5
Komisija atzīst, ka struktūras, kas ietver segtās obligācijas, kuras nodrošinātas ar citām segtajām obligācijām, nerada tik pat sarežģītus jautājumus kā tos, kas aprakstīti attiecībā uz darījumiem, kuri nodrošināti ar vērtspapīrošanas instrumentiem, ciktāl var labāk saskaņot segto obligāciju iezīmes darījuma abos slāņos. Turklāt var būt īpaši ieguvumi, kas ļauj apvienot segtās obligācijas no dažādiem emitentiem kā seguma aktīvus kopumā, ne tikai grupas iekšējiem finansēšanas nolūkiem. Piemēram, minētos struktūru veidus parasti izmantoja mazāki segto obligāciju emitenti dažādās dalībvalstīs kā līdzekļus, lai iegūtu emisijas apjomu, apvienojot lielākā portfelī savus seguma portfeļus, un tādējādi piekļūtu kapitāla tirgiem ar labākiem saimnieciskajiem nosacījumiem nekā būtu citādi pieejams katram individuālam emitentam.
Līdz ar to Komisija plāno turpināt apspriesties ar ieinteresētajām personām par segto obligāciju struktūru atbilstīgu juridisko un reglamentējošo režīmu, kas apkopo citu emitenti iniciētos vai emitētos seguma aktīvus. Šajā diskusijā būtu arī jāņem vērā struktūras, kas ietver segtās obligācijas, kuras emitētas grupas finansēšanas nolūkiem, tā, kā tās tiek patlaban izmantotas.
SECINĀJUMI
1. līdz 3. postenis
Komisija šajā posmā neierosina grozīt KPR 129. pantu attiecībā uz 1. līdz 3. postenī minētajiem jautājumiem. Šāds grozījums nav lietderīgs, pirms ieinteresētajām personām nav sniegta iespēja izteikt viedokli par attiecīgajiem ieguvumiem, ko radītu katrs no apspriešanās dokumentā ietvertajiem attiecīgajiem politikas risinājumiem.
Pēc saņemto atsauksmju izskatīšanas Komisija var iesniegt tiesību aktu priekšlikumus, kuros var ietvert mērķtiecīgus grozījumus KPR 129. pantā vai tā atcelšanu, ja to aizstāj ar segto obligāciju sistēmu.
4. postenis
Komisija gaidīs, lai pārskatītu ieinteresēto personu atsauksmes apspriešanās dokumentā, lai izlemtu, vai būtu lietderīgi gaidīt, kad beidzas 496. pantā minētās atkāpes termiņš, padarīt to par pastāvīgu vai aizstāt to ar segto obligāciju sistēmu, kas var ietvert noteikumus par segto obligāciju struktūrām, kuras nodrošinātas ar vērtspapīrošanas instrumentiem.
Tas pats attiecas uz 496. pantā noteiktās atkāpes piemērošanu cita veida segtajām obligācijām, īpaši apkopotām segto obligāciju struktūrām, kas minētas 4.2. postenī.