KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par Bulgārijas panākumiem saskaņā ar Sadarbības un pārbaudes mehānismu /* COM/2015/036 final */
1. IEVADS
Sadarbības un pārbaudes mehānisms
(SPM) tika izveidots, kad Bulgārija 2007. gadā pievienojās
Eiropas Savienībai[1].
Tika panākta vienošanās, ka būtiskākajās jomās ir
nepieciešams papildu darbs, lai novērstu trūkumus tiesu sistēmas
reformā, cīņā pret korupciju un organizētās
noziedzības apkarošanā. Kopš tā laika SPM ziņojumos ir
atspoguļots Bulgārijas panāktais progress un
mēģināts palīdzēt Bulgārijas iestādēm
koncentrēt pūliņus, izmantojot īpašus ieteikumus. SPM ir bijusi
svarīga loma, lai Bulgārijā konsolidētu tiesiskumu, kas ir
Eiropas integrācijas nozīmīgs aspekts. Komisijas veiktā
uzraudzība un sadarbība ar Bulgārijas iestādēm, lai
veicinātu reformas, ir konkrēti ietekmējusi reformu gaitu un
apmēru. Padome ir pastāvīgi paudusi spēcīgu atbalstu Komisijas
secinājumiem un SPM metodoloģijai[2],
un labums ir gūts no sadarbības ar daudzām
dalībvalstīm un to veiktā ieguldījuma. Šajā ziņojumā ir apkopoti
pēdējos gados veiktie pasākumi un sniegti ieteikumi par
turpmākajām iniciatīvām. Tas ir rezultāts
rūpīgai analīzei, ko Komisija veikusi, pamatojoties uz
Bulgārijas iestāžu, pilsoniskās sabiedrības un citu
ieinteresēto personu ieguldījumu. Lai aplūkotu situāciju no
tiesu sistēmas profesionāļu skatupunkta, Komisija varēja
izmantot īpašo ekspertu atbalstu, ko sniedza tiesneši citās
dalībvalstīs. Politiskās neskaidrības, kas
Bulgārijā bija vērojamas iepriekšējā gadā, nav
ļāvušas nodrošināt stabilu platformu pasākumu
pieņemšanai. Šajā ziņojumā tiks norādītas vairākas
jomas, kurās ir apzinātas problēmas un ir sākta
risinājumu meklēšana. Šie risinājumi būs jānostiprina,
lai nodrošinātu pārmaiņu ilgtspēju. Turklāt
Bulgārija var darīt vairāk, lai apkopotu (un publicētu)
datus par tiesu sistēmu un tiesību aktu piemērošanu. Problēmu apmēru
apliecina Bulgārijas iedzīvotāju sabiedriskās domas
izpēte. Eirobarometra 2014. gada rudens pētījums liecina,
ka Bulgārijas sabiedrībā valda liela vienprātība par
to, ka tiesu sistēmas reforma, cīņa pret korupciju un
organizētās noziedzības apkarošana ir būtiskas problēmas
Bulgārijā. Rezultāti arī liecina, ka Bulgārijas
iedzīvotāji ir norūpējušies par situācijas pasliktināšanos,
tomēr pauž cerību, ka šī tendence varētu mainīties, un
izsaka stingru atbalstu ES lomai šo jautājumu risināšanā un ES ieguldījuma
turpināšanai, līdz Bulgārija būs sasniegusi citām
dalībvalstīm pielīdzināmu līmeni[3].
Šāda attieksme liecina, ka reformu turpināšana ir izšķiroši
svarīga pilsoņu dzīves kvalitātes nodrošināšanai,
ņemot vērā korupcijas un organizētās noziedzības
ietekmi uz Bulgārijas ekonomiku un tiesiskuma nozīmi brīvas
sabiedrības funkcionēšanā. SPM mērķis ir
uzraudzīt ilgtermiņa tendences, nevis gūt priekšstatu par
konkrētā brīža situāciju. Tomēr šajā
ziņojumā ir ņemtas vērā perspektīvas, ko
noteikusi valdība, kas stājās amatā 2014. gada
novembrī, un apzināti daži galvenie orientieri, kas nākotnē
varētu vadīt progresu šajās politikas jomās.
Tādējādi Komisija cer, ka šis ziņojums palīdzēs
veidot vienotu nostāju, lai paātrinātu reformu
Bulgārijā. Šajā ziņojumā izklāstītie
ieteikumi, ES līdzekļu mērķtiecīga novirzīšana un
citu dalībvalstu iesaistīšanās[4]
apliecina, ka ES ir gatava atbalstīt jaunos centienus. 2. SITUĀCIJA
SAISTĪBĀ AR REFORMU PROCESU BULGĀRIJĀ 2.1. Tiesu sistēmas
reforma Tiesu sistēmas
neatkarība, pārskatatbildība un integritāte Augstākajai
tiesu padomei (ATP) ir plašas pilnvaras pārvaldīt un organizēt
Bulgārijas tiesu sistēmu. 2014. gada SPM ziņojumā tika
atzīmēts, ka, neraugoties uz dažiem svarīgiem pasākumiem
attiecībā uz pārvaldības reformu, ATP netiek plaši
uzskatīta par "autonomu un neatkarīgu iestādi, kas
spēj efektīvi aizstāvēt tiesu iestāžu neatkarību
attiecībā pret valdības izpildvaras un parlamentāro atzaru” [5]. ATP
darbs 2014. gadā joprojām izraisīja domstarpības, jo
notika vairāki incidenti saistībā ar iecelšanu amatā,
atlaišanu no darba vai kontroli pār to, kā tiesu iestādes piemēro
sistēmu lietu sadalei pēc nejaušības principa. Turklāt
laika gaitā ir palielinājusies spriedze starp ATP un tās
Pilsonisko padomi, kas izveidota, lai pārstāvētu pilsonisko
sabiedrību, turklāt pilsoniskās sabiedrības
pārstāvji apgalvo, ka viņu viedokļi netiek
pienācīgi ņemti vērā. Tā
rezultātā vairākas organizācijas, tostarp lielākā
tiesnešu asociācija, ir izstājušās no Pilsoniskās padomes.
Iespējams, daļēji reaģējot uz iepriekšminēto
faktu, ATP izstrādāja savu komunikācijas stratēģiju un
veica turpmākus pasākumus attiecībā uz
pārredzamību[6]. Viens no ieinteresēto
personu izvirzītajiem jautājumiem saistībā ar
neatkarību ir tiesnešu apvienības divu atzaru pārvaldība,
ko veic kolēģi. Dažādās dalībvalstīs ir atšķirīgs
tiesnešu un prokuroru autonomijas līmenis tiesu padomēs. Tas ir
izraisījis plašas diskusijas Bulgārijā, un ir pausti
vairāki aicinājumi izveidot atsevišķas ATP palātas, kas
būtu atbildīgas par karjeras un disciplināriem lēmumiem
attiecībā uz tiesnešiem un prokuroriem, un vairāk horizontālo
jautājumu izskatīt plenārsēdēs. Šādu
aicinājumu galvenais iemesls ir dažādās organizatoriskās
struktūras un tiesnešu un prokuroru uzdevumi, kā arī tas, ka
viena ATP palāta varētu izmantot lēmumu pieņemšanu attiecībā
uz iecelšanu amatā un disciplinārajiem jautājumiem, lai
izdarītu spiedienu uz otru palātu. Šī ideja
par ATP struktūras izmaiņām ir pārņemta jaunajā
priekšlikumā par tiesu sistēmas reformas stratēģiju, ko
pieņēma Bulgārijas valdība un parlaments[7]. ATP,
lai arī pilnībā neiebilst pret izmaiņām, ir paudusi
bažas par to īstenošanas iespējamību, ņemot vērā,
ka tam būtu nepieciešamas izmaiņas konstitūcijā un tās
nevarētu īstenot ar normatīviem grozījumiem likumā par
tiesu sistēmu. Turklāt reformas stratēģija attiecas uz
plašākiem jautājumiem, piemēram, ATP locekļu
ievēlēšanu. Iepriekšējos SPM ziņojumos jau tika sniegti
ieteikumi, kas būtu attiecināmi arī uz nākamajām ATP
vēlēšanām, lai palielinātu pārredzamību un
integritāti atlases procedūrā, tostarp piemērojot principu
“viens tiesnesis, viena balss” attiecībā uz padomes locekļu
juridisko kvotu[8].
Jaunajā stratēģijā ir izskatīts arī jautājums
par tiesu priekšsēdētāju pilnvaru samazināšanu, kas
iepriekš tika izvirzīts kā svarīgs aspekts attiecībā
uz atsevišķu tiesnešu neatkarību. SPM
ziņojumos pastāvīgi tiek izskatīts jautājums par
lielākas pārredzamības un objektivitātes nozīmi tiesnešu
iecelšanā amatā[9].
Lai gan 2012. – 2013. gadā pieredzētās lielās
domstarpības 2014. gadā netika novērotas, problēmas
joprojām radīja jautājums par tiesnešu iecelšanu
augstākā līmeņa amatos. Konkrēti, vairākas reizes
tika atlikta Augstākās Kasācijas tiesas (AKT)
priekšsēdētāja ievēlēšana, pamatojoties uz
domstarpībām par balsošanas sistēmu un neraugoties uz to, ka
bija pieteikušies kandidāti ar labām atsauksmēm un
ievērojamu pieredzi AKT darbībā. Citu tiesu administratīvo
vadītāju izvirzīšana radīja bažas par to, vai atlases
procedūra ir atklāta un balstīta uz nopelniem. Turklāt,
šķiet, ne vienmēr tiek izskatīti NVO iesniegtie jautājumi ATP
par konkrētu kandidātu integritāti, lai gan ATP veic visu
kandidātu oficiālu integritātes pārbaudi, kas ir
procedūras būtiska sastāvdaļa, jo tās
rezultātā var tikt sniegts negatīvs atzinums. Ir veikti daži
procesuāli uzlabojumi, kas varētu sekmēt procedūru
pārredzamības palielināšanu, piemēram, ieviestā
iespēja ATP tiesnešiem rīkot tiesas priekšsēdētāja
amata kandidātu uzklausīšanu. Šīs jaunās procedūru
iespējas var palielināt iecelšanas amatā uzticamību un
uzlabot pārējo tiesnešu atbildību šajā procesā. Tiesu
iestāžu inspekcijai vienmēr ir bijusi svarīga loma tiesu sistēmas
integritātes un efektivitātes veicināšanā. Tās
galvenā inspektora ievēlēšana pēc tam, kad vakance ilgu
laiku bija neaizpildīta, 2014. gada janvāra SPM
ziņojumā tika uzskatīta par pārbaudījumu[10]. Ievēlēšana
līdz šim vēl nav notikusi. 2014. gada pavasara procedūrā
piedalījās kandidāti, kuri bija labi kvalificēti šim amatam,
bet ilgstošā procesa dēļ parlaments nesasniedza balsošanas
posmu. Tādējādi Tiesu iestāžu inspekcija palika bez
spēcīgas un neatkarīgas vadības, kas paredzēta konstitūcijā.
2015. gadā tas joprojām būs svarīgs pārbaudījums
Bulgārijas iestāžu spējai veikt pārredzamu un uz nopelniem
balstītu iecelšanu augsta līmeņa amatos tiesu iestādēs[11]. Vēl viens
ieteikums 2014. gada ziņojumā[12]
ir veikt rūpīgu un neatkarīgu sistēmas analīzi un
sadalīt lietas pēc nejaušības principa, lai nodrošinātu sistēmas
drošību un to, ka tiesu administratīvie vadītāji ir pilnībā
atbildīgi par jebkuru lēmumu neizmantot sadali pēc
nejaušības principa. ATP ir veikusi konkrētus pasākumus, lai
analizētu iespējamās nepilnības, un sagatavojusi
plānus, lai modernizētu sistēmu ilgāka termiņa e-tiesiskuma
projekta ietvaros. Lietu sadali tagad var veikt centralizēti, kas atvieglo
pārbaudes. Tomēr šis pagaidu risinājums, šķiet, nav
palielinājis drošību. Konkrēti trūkumi, kas konstatēti
2013. gada martā veiktajā revīzijā Augstākajā
administratīvajā tiesā un Sofijas pilsētas tiesā,
netika turpmāk izskatīti. Tā rezultātā 2014. gada
rudenī izcēlās vairāki skandāli saistībā ar
lietu sadali Sofijas pilsētas tiesā[13].
Šīs problēmas ATP nebija apzinājusi – tās
izvirzīja ārējie dalībnieki. Lai arī
kavēšanās saistībā ar sagatavošanās darbiem, ko veic
nolūkā panākt ilgtermiņa risinājumu, ir ļoti
nevēlama, svarīgāks jautājums ir reakcija uz
pierādījumiem par pārkāpumiem. ATP reakcija 2014. gada
rudenī liecināja, ka padome to uzskata par zemas prioritātes
jautājumu, neraugoties uz kriminālpārkāpumu un
disciplinārpārkāpumu risku. Šķiet, ka Bulgārijas tiesu
iestāžu reputācija tiks iedragāta arī turpmāk,
kamēr nebūs izveidota pilnībā droša sistēma.
Ārējo IT drošības jomas ekspertu zināšanu izmantošana, lai
pārbaudītu jauno sistēmu, ļautu pārliecināties,
ka tā ir uz pareizā ceļa[14].
Tiesu
sistēmas reformas stratēģijas Tieslietu ministrija
ir veikusi vairākus pasākumus – vispirms, tā
sagatavoja ceļvedi, lai ņemtu vērā SPM 2014. gada
ieteikumus (lai gan ir jāprecizē tā pašreizējais statuss un
termiņi) un pēc tam rudenī nāca klajā ar ilgi
gaidīto tiesu sistēmas reformas stratēģiju[15]. Šis
visaptverošais dokuments aizstās 2010. gadā pieņemto
stratēģiju, kas ir īstenota tikai daļēji.
Stratēģiju pieņēma ar Ministru padomes 2014. gada 17.
decembra lēmumu, un parlaments 2015. gada 21. janvārī
to plaši atbalstīja[16]. Vienprātība
un atbildība tika veicināta, aicinot rīkot debates par šo tekstu[17]. Ģenerālprokurors
un ATP jau ir pauduši detalizētu nostāju. Tekstā ir
iekļauti vairāki elementi, ko pieprasījusi pilsoniskā
sabiedrība un profesionālās organizācijas[18],
kā arī iepriekšējos SPM ziņojumos izvirzītie
jautājumi. Tā mērķi ir nodrošināt tiesu iestāžu
labu pārvaldību un uzlabot cilvēkresursu aspektus, kā
arī, plašākā mērogā, modernizēt
kriminālpolitiku un uzlabot pamattiesību aizsardzību. Līdz
ar šo stratēģiju ir ieviesta lielāka skaidrība un steidzamības
pakāpe attiecībā uz debatēm par tiesu sistēmas reformu – tagad
ir jāveic īstenošana. Attiecībā
uz prokuratūru ir panākts ievērojams progress, īstenojot
rīcības plānu, ko ģenerālprokurors iesniedza 2013. gadā.
Turklāt 2014. gada novembrī tika iesniegti jauni priekšlikumi, ko
daļēji sekmēja tiesu sistēmas reformas stratēģija
un kas attiecas uz prokuratūras decentralizāciju un papildu garantiju
par neiejaukšanos prokuroru darbā nodrošināšanu[19]. Darbs pie
jaunā kriminālkodeksa ir pavirzījies uz priekšu, taču
joprojām trūkst vienprātības. Eksperti un praktiķi ir
pauduši atšķirīgus viedokļus par to, vai ir nepieciešams
pilnībā pārrakstīt kriminālkodeksu, vai tikai veikt
tajā grozījumus, kā arī par vispārējo pamatojumu.
Šķiet, ka pašreizējais nodoms ir izmantot divu posmu pieeju,
pirmajā posmā raiti veicot grozījumus atsevišķās
kriminālkodeksa (un, iespējams, kriminālprocesa kodeksa)
daļās par atsevišķiem svarīgiem jautājumiem, tostarp
noteikumos, kas saistīti ar cīņu pret korupciju un
organizēto noziedzību. Otrajā posmā, pamatojoties uz
rūpīgu ietekmes novērtējumu un sabiedriskās
apspriešanas rezultātiem, tiktu izvērtēta nepieciešamība
izstrādāt jaunu kriminālkodeksu. Šis pasākums varētu
būt daļa no plašākām pārdomām par turpmāko
kriminālpolitiku, kam ir nepieciešams laiks, lai panāktu
vienprātību[20]. Tiesu
sistēmas efektivitāte ATP ietvaros
tiek turpināts darbs saistībā ar metodoloģiju, lai
novērtētu tiesnešu un tiesu iestāžu darba slodzi[21].
Viens no mērķiem ir ieviest noteikumus par to, kā noteikt un
sadalīt darba slodzi, ņemot vērā lietu
sarežģītību un tvērumu. Darba slodzes atšķirības
tiek uzskatītas par būtisku sistēmas neefektivitātes
iemeslu. Tiks pārbaudītas visas reģionālās tiesas,
ņemot vērā sociāli ekonomiskos un demogrāfiskos
apstākļus un nepieciešamību nodrošināt tiesu iestāžu
pieejamību, ar mērķi līdz 2015. gada beigām
iesniegt priekšlikumu par jaunu reģionālo tiesu karti. Konkrēti
pasākumi jau ir veikti, lai racionalizētu militārās tiesas.
Konkrēta metodoloģija sniegtu stabilu pamatu, lai izvērtētu,
vai ir pamatoti slēgt tiesas ar nelielu darba slodzi (vai ieviest "mobilo
tiesu" sistēmu), vienlaikus ļaujot līdzekļus
pārdalīt citām pārslogotajām tiesām. Darbam pie
tiesu kartes plašākas reformas, iespējams, būs nepieciešams
ilgāks laiks, jo īpaši tāpēc, ka ATP būtu
jāsadarbojas ar plašāku ieinteresēto personu loku[22], lai
arī galīgais lēmums ir ATP kompetencē. Attiecībā
uz cilvēkresursu plašāku pārvaldību galvenie faktori ir
novērtēšanas un amatā paaugstināšanas sistēmas,
kā arī apmācības kvalitāte. Šajā saistībā
valsts izstrādātajā tiesu sistēmas reformas
stratēģijā ir noteikti atsevišķi elementi turpmākiem
uzlabojumiem. Valsts tieslietu institūts turpina pilnveidot savu programmu
tiesnešu apmācībai[23]. Disciplinārie
pasākumi ir vēl viena joma, kas uzsvērta SPM ziņojumos.
Problēmas ir radījis konsekvences (un skaidri noteiktu kritēriju
tās nodrošināšanai) trūkums, un liela daļa lēmumu tiek
atcelti pārsūdzības instancēs. ATP nesen pieņēma
vairākus pasākumus, tostarp vispārīgas pamatnostādnes
šajā jomā, lai gan, šķiet, tie nav tikuši balstīti uz
skaidru analīzi par trūkumiem. Ir pāragri spriest par to, vai
pieņemtie pasākumi ir pietiekami, lai nākotnē novērstu
nepārtrauktās domstarpības par
disciplinārprocedūrām. Vēl viens
jautājums, ko SPM ziņojumos ir mudināts izskatīt, ir tiesu
spriedumu efektīva īstenošana un jo īpaši problēma
saistībā ar notiesāto noziedznieku izvairīšanos no tiesas
un aizbēgšanu. Ir paveikts zināms darbs, kam sekoja atsevišķi
vadības pasākumi, kas pieņemti 2014. gada starpiestāžu
rīcības plāna ietvaros. Tomēr iestāžu sniegtā
atbilde joprojām nav pārliecinoša. Šis jautājums nav
aplūkots pilnīgi, tāpēc ir grūti novērtēt,
cik lielā mērā atsevišķi pasākumi (piemēram,
elektroniskās novērošanas izmantošana) ļaus novērst
trūkumus[24]. 2.2. Korupcija Korupcija
joprojām ir liela problēma Bulgārijā. Nesen veiktajā
Eirobarometra aptaujā gandrīz visi respondenti (97 %)
norādīja, ka korupcija ir nopietna problēma[25]. Jau ilgu laiku
ir spēkā SPM ieteikums Bulgārijai pārskatīt un
atjaunināt valsts stratēģiju korupcijas apkarošanas jomā[26].
Pirmie neoficiālie rezultāti, kas iegūti nesen veiktajā
novērtējumā par Bulgārijas korupcijas apkarošanas
stratēģijas ietekmi pēdējos gados, ko īstenoja
Bulgārijas iestādes, šķiet, ir nozīmīgs
ieguldījums, lai godīgi izvērtētu stratēģijas
trūkumus. Tie ir, piemēram, nestrukturēta pieeja, riska
novērtējumu nepietiekama izmantošana un uzraudzības un
novērtēšanas trūkums. Lai gan ministriju inspekcijas ir
izveidojušas stingrākas kontroles kultūru, centralizētas
struktūras vai kopīgu kritēriju trūkuma rezultātā
dažādas ministriju inspekcijas darbojas nekoordinēti. Būtiski
trūkumi ir vērojami attiecībā uz vietējā
līmenī veiktiem pasākumiem. Šķiet, ka struktūra, kam
Bulgārija uzticējusi veikt riska analīzi (BORKOR), nav
devusi izmaksām atbilstošus rezultātus, un jebkurā
gadījumā tā ir sniegusi tikai analītisku ieguldījumu.
Šīs struktūras uzdevums nav sniegt politisku virzību[27]. Šis
pašreizējās korupcijas apkarošanas sistēmas nepilnību
novērtējums varētu būt sākumpunkts ilgi
gaidītajai reformai. Apspriešanās ar visām
ieinteresētajām personām ļautu ņemt vērā to attiecīgo
pieredzi un pastiprināt pārskatatbildību par īstenoto
pasākumu. Pilsoniskā sabiedrība ir guvusi noderīgu pieredzi
korupcijas apkarošanas jomā, kas būtu pilnībā
jāizmanto. Šķiet, ka
preventīvie pasākumi vairumā gadījumu vēl ir
sākuma stadijā. Pieredze ir gūta konkrētās jomās[28],
tomēr tā liecina par nestrukturētiem centieniem. Nav
pierādījumu tam, ka pastāv struktūra labākās
prakses apmaiņai vai panākumu novērtēšanai. Valsts
pārvaldes iestādēm nav visaptverošas sistēmas korupcijas
apkarošanas pasākumu obligātajai uzraudzībai un ziņošanai
centrālajam punktam. Kā noteikts
secīgajos SPM ziņojumos, publiskais iepirkums ir korupcijas
ziņā augsta riska joma. Saskaņā ar nesen pieņemto Bulgārijas
publiskā iepirkuma sistēmas stratēģiju, kas
izstrādāta, atbildot uz Komisijas dienestu ieteikumiem, var
nostiprināt procedūru pārbaužu sistēmas. Attiecībā
uz interešu konfliktiem un materiālā stāvokļa
nelikumīgu uzlabošanu Komisija interešu konfliktu novēršanai un
konstatēšanai (CPACI) gaida tiesību aktu izmaiņas,
kā arī iecelšanu amatā vadības līmenī. Abi šie
aspekti ir svarīgi šīs komisijas efektīvai darbībai[29], un
bijušā priekšsēdētāja piespiedu atkāpšanās no
amata pēc tam, kad tika iegūti pierādījumi par tirgošanos
ar ietekmi[30],
liecina, ka komisijai būtu steidzami jānodrošina stabils pamats.
Tomēr šie lēmumi netika pieņemti visu 2014. gadu. Par to
atbildīgs ir parlaments, un kavēšanās var radīt iespaidu,
ka lēmumi, kuros prioritāti vajadzētu piešķirt
integritātei, tiek pieņemti politisku iemeslu dēļ.
Attiecībā uz korupcijas novēršanu varētu labāk
izmantot amatpersonu iesniegtās aktīvu deklarācijas, lai noteiktu
riska jomas un iespējamos materiālā stāvokļa
nelikumīgas uzlabošanas gadījumus. Efektīva
saukšana pie atbildības un notiesājošie galīgie spriedumi ir
izšķiroši svarīgi ikvienas pret korupciju vērstas
stratēģijas uzticamībai. Līdz šim ir pieņemts
ļoti mazs skaits galīgo notiesājošo spriedumu lietās, kas
saistītas ar būtisku korupciju, neraugoties uz problēmas
mērogu[31].
Ģenerālprokuratūras ietvaros ir veikti pozitīvi
pasākumi, lai prioritāti piešķirtu korupcijas apkarošanai, un ir
pieaudzis uzsākto lietu skaits un ātrums, kādā tās virzās
uz priekšu. Dažas no šīm lietām attiecas uz privātpersonām
augsta līmeņa amatos. Tāpat kā attiecībā uz
organizēto noziedzību būtiska ir korupcijas lietu
attīstības uzraudzība tiesu līmenī, lai noteiktu tiesu
prakses aspektus, kas var tikt manipulēti, lai aizkavētu
tiesvedību. Dažreiz šķiet, ka lietas ievērojamu laiku
kavējas tiesu līmenī, pirms tās tiek nosūtītas
atpakaļ prokuratūrai, atstājot īsu termiņu papildu
uzdevumu veikšanai. Prokuratūra
ir izveidojusi nelielu specializētu struktūru, kurā
strādā prokurori un Valsts nacionālās drošības
aģentūras (SANS) izmeklētāji, lai
efektīvāk izmeklētu korupcijas gadījumus valsts
pārvaldē. Līdz šim minētā vienība
galvenokārt ir risinājusi vietēja mēroga korupcijas
gadījumus, ko uz vietas nebija iespējams izskatīt, ņemot
vērā vietējās attiecības un spiedienu. Šķiet, ka šī
struktūra ir devusi pirmos rezultātus, tomēr tās
efektivitāte tiks testēta augstāka līmeņa lietās
un operatīvo spēju attīstīšanā. Tāpat būs
svarīgi nodrošināt, lai SANS strukturālās
izmaiņas neapdraud šā darba efektivitāti. Vēl viena
problēma, šķiet, ir trūkumi kriminālkodeksa noteikumos, kas
paredzēti, lai apkarotu korupciju, jo īpaši augsta līmeņa
korupciju, tirgošanos ar ietekmi un aktīvās un pasīvās korupcijas
nodalīšanu. Šķiet, ka neatliekama vajadzība ir modernizēt
kriminālkodeksu šajā jomā, savlaicīgi veicot
grozījumus, kā arī uzsākot plašākas pārdomas par
krimināltiesību politiku un jaunu kodeksu. 2.3. Organizētā
noziedzība Organizētā
noziedzība joprojām ir problēma Bulgārijā. To apliecina
sabiedriskās domas aptauju rezultāti[32],
un nesenie, plaši atspoguļotie notikumi saistībā ar
publiskajām apšaudēm un liecinieka slepkavību ir
acīmredzams atgādinājums par situācijas nopietnību.
Lai gan prokuratūras ierosināto lietu skaits, šķiet, 2014. gadā
ievērojami pieauga, to lietu skaits, par kurām 2014. gadā
ir sniegts galīgais spriedums, joprojām ir mazs[33].
Iestādes, kuras strādā šajā jomā, Komisijai ir
paudušas bažas par vietējā līmenī izdarītu spiedienu,
kas traucē efektīvai noziegumu un korupcijas lietu izmeklēšanai.
Liecinieku iebiedēšana joprojām ir nopietna problēma, tomēr
var rast veidus, kā mudināt lieciniekus vairāk piedalīties
liecinieku aizsardzības programmās[34]. Pirms diviem
gadiem izveidotā specializētā prokuratūra un tiesa pakāpeniski
sāk uzrādīt pirmos rezultātus, proti, ir sniegti daži
galīgi notiesājoši spriedumi un pierādījumi liecina, ka
procedūras ir ātrākas. Tomēr to darbību joprojām
kavē uzdevumu nemērķtiecīga piešķiršana un ļoti
formāli kriminālprocesa kodeksa noteikumi. Ģenerālprokurors
novembrī iesniedza priekšlikumus, lai risinātu dažus no šiem
jautājumiem. Neraugoties uz
ievērojamajiem pūliņiem, aktīvu atsavināšana un
konfiskācija vēl aizvien nav pietiekami vērsta pret
organizētās noziedzības grupējumiem. Neatliekamos
gadījumos prokuratūra nosaka pagaidu iesaldēšanas pasākumus
un lietu nodod Aktīvu atsavināšanas komisijai. Šī komisija
turpina gūt būtiskus panākumus, neraugoties uz apgrūtinošo
tiesisko regulējumu. Pēdējā SPM ziņojumā tika uzdoti
vairāki jautājumi par jauno tiesisko regulējumu
attiecībā uz līdzekļu atsavināšanu[35] — šie
jautājumi vēl nav atrisināti. Iekšlietu
ministrijai ir iekšēja kapacitāte kriminālistikas, DNS,
ballistikas un grafoloģijas jomā, bet citās kompetences
jomās ir nepieciešams pieaicināt tiesās akreditētus
ekspertus, un tādējādi rodas problēmas saistībā
ar pieejamību, kompetenci, izmaksām un, iespējams,
objektivitāti. Bulgārijai nav ekspertu biroja vai līdzīga mehānisma.
Novērotāji šo jautājumu ir izvirzījuši kā vienu no
iespējamiem iemesliem tam, ka lietas tiesās nevirzās uz priekšu[36]. Jaunā
Bulgārijas valdība ir paziņojusi par nodomu no SANS
pilnvaru saraksta svītrot organizētās noziedzības
izmeklēšanu, atgriežoties pie jautājuma par bijušā policijas
direktorāta organizētas noziedzības jautājumos (GDBOP)
pretrunīgo apvienošanu ar SANS 2013. gadā[37].
Iepriekšējā reforma šajā jomā radīja vairākus
mēnešus ilgus darbības traucējumus organizētās
noziedzības lietu izskatīšanā, tostarp sadarbībā ar
citu dalībvalstu drošības dienestiem. Tika izteiktas bažas par to, ka
dienestu, kuri ir atbildīgi par organizētās noziedzības
lietu izmeklēšanu, jauna reorganizācija varētu radīt
līdzīgus traucējumus, tomēr valdība ir skaidri
norādījusi, ka tā apzinās šo risku un veiks pasākumus,
lai atvieglotu pāreju. 3. SECINĀJUMI
UN IETEIKUMI Kopš Komisijas
pēdējā ziņojuma 2014. gada janvārī ir
panākts neliels progress tiesu sistēmas reformas īstenošanā
un pret korupciju un organizēto noziedzību vērstu konkrētu
pasākumu izpildē. Fakts, ka šajā ziņojumā
aptvertajā periodā nomainījās trīs dažādas
valdības un parlamentārā situācija nonāca
strupceļā, ir būtiski mazinājis apņēmību
veikt reformas. Tomēr pamats reformu virzīšanai uz priekšu ir
problēmu atzīšana un pasākumu noteikšana, lai tās
novērstu. Pašreizējā valdība ir spērusi
nozīmīgu soli uz priekšu, pieņemot tiesu sistēmas reformas
stratēģiju ar iespaidīgu precizitātes līmeni.
Turklāt pierādījumi liecina, ka pašreizējo korupcijas
novēršanas pasākumu gaidāmā analīze būs
noderīgs ieguldījums pārdomās par turpmāko
stratēģiju. Nākamajā posmā būtu jāapliecina,
ka reformas patiešām ir politikas prioritāte, nodrošinot raitu
progresu šajās sistēmās, cenšoties panākt
vienprātību un nosakot konkrētas darbības ar precīziem
atskaites punktiem, un pēc tam jānodrošina šo pasākumu
īstenošana. Tam ir nepieciešamas turpmākas pārmaiņas
politikas kultūrā un praktisks apliecinājums, ka šie
jautājumi ir darba kārtības prioritāte. Dažas
galvenās iestādes turpināja īstenot vadības
līmeņa pārmaiņas, kam būtu jāatbalsta centieni
veikt reformas uz vietas. Papildus reformu paātrināšanai
saskaņā ar stratēģiju sistemātiskāka un
profesionālāka datu vākšana un lielāka
pārskatāmība attiecībā uz informācijas izvietošanu
publiskajā telpā varētu palīdzēt vairot uzticību
iestāžu profesionālismam un apņēmībai. Progresa
uzticamība būs atkarīga arī no reakcijas uz
konkrētām domstarpībām un virzības, kas panākta konkrētās
lietās. Iepriekšējos SPM ziņojumos ir norādīts, ka
sabiedrības skepsi attiecībā uz reformām ir
ietekmējušas domstarpības tādās jomās kā
pārredzamība un nopelnu princips tiesnešu iecelšanā amatos vai
reakcija uz pārkāpumiem, piemēram, notiesāto noziedznieku
bēgšanu, vai acīmredzami trūkumi lietu sadalē pēc
nejaušības principa. Bulgārijas iestāžu reakcija šādos
gadījumos joprojām nav pārliecinoša, radot šaubas par tiesu
neatkarību. Galīgo tiesas spriedumu skaits augsta līmeņa
korupcijas un organizētās noziedzības lietās joprojām
ir ļoti zems. Turklāt šie trūkumi attiecībā uz
galvenajiem pārmaiņu pasākumiem ir pamatā Bulgārijas iedzīvotāju
skepsei par līdz šim veikto reformu, kā to apliecina
sabiedriskās domas aptaujas rezultāti[38]. Komisija
aicina Bulgāriju veikt pasākumus turpmāk minētajās
jomās. 1. Tiesu sistēmas
neatkarība, pārskatatbildība un integritāte Tiesu
sistēmas reformas stratēģija ietver daudzus priekšlikumus, kas
paredzēti, lai novērstu trūkumus šajā jomā. Šie
pasākumi jāveic ar apziņu, ka sistēmas uzticamība ir
atkarīga no iestāžu apliecinātas apņemšanās
maksimāli palielināt objektivitāti un nodrošināt, ka
pārkāpumi tiek stingri sodīti. ·
Turpināt
ATP organizācijas reformu, iesaistot profesionālās
apvienības un citas attiecīgās ieinteresētās personas,
un paredzēt procedūras saistībā ar nākamajām ATP
vēlēšanām, lai nodrošinātu ATP uzticamību. ·
Piemērot
objektīvus standartus attiecībā uz nopelniem, integritāti un
amatā iecelšanas pārredzamību tiesu iestādēs, tostarp
augsta līmeņa amatos, un iecelšanu amatā veikt savlaicīgi.
Īpaši svarīgi ir integritātes jautājumi, un personām,
kuras atbild par iecelšanu amatā, ir jāapliecina, ka izvirzītie
jautājumi ir ņemti vērā. ·
Ātri
rast risinājumu saistībā ar galvenā inspektora iecelšanu
amatā. ·
Steidzami
uzlabot sistēmas lietu sadalei pēc nejaušības principa drošību
un paātrināt darbu pie tās modernizēšanas; veikt
rūpīgu un objektīvu izmeklēšanu visos gadījumos, kad
rodas aizdomas par iespējamu manipulāciju ar sistēmu. 2. Tiesu
sistēmas reforma Tiesu
sistēmas reformas stratēģija veido stingru pamatu turpmākai
rīcībai, un debates šajā jomā ir apliecinājušas, ka
tādas struktūras kā ģenerālprokuratūra ir
sniegušas konstruktīvu atbildi. ·
Īstenot
valdības pieņemto jauno tiesu sistēmas stratēģiju,
kā arī prokuratūras ierosinātās sīki
izstrādātās idejas. ·
Risināt
kriminālkodeksa kritiskās jomas, kas steidzami jāuzlabo, lai
pastiprinātu cīņu pret korupciju un organizēto
noziedzību. ·
Vienoties
par detalizētu grafiku ilgtermiņa pārdomām par jaunā
kriminālkodeksa pamatmērķiem. 3. Tiesu
sistēmas efektivitāte Augstākā
tiesu padome ir pieņēmusi vairākus svarīgus
pārvaldības pasākumus, kas tagad ir jāīsteno. ·
Pabeigt
metodoloģijas izstrādi tiesnešu un tiesu darba slodzes
novērtēšanai un apspriesties ar visām galvenajām
ieinteresētajām personām, lai nodrošinātu objektīvu
pamatu tiesu kartes reformai (ja nepieciešams, tiesas nošķirot no
citām sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju kartēm). ·
Īstenot
skaidras procedūras un standartus attiecībā uz sodiem, lai
nodrošinātu konsekventus disciplināros nolēmumus. ·
Īstenot
pasākumus, lai novērstu nepilnības tiesu nolēmumu
efektīvā īstenošanā, piemēram, slapstīšanos, lai
izvairītos no cietumsoda, vai tiesas noteiktu finansiālu sankciju
nepiemērošanu. ·
Panākt
reālu progresu e-tiesiskuma jomā, lai uzlabotu tiesas procesu. 4. Korupcija Bulgārijas
pretkorupcijas stratēģijas gaidāmajam novērtējumam
būtu jānodrošina lietderīga Bulgārijas problēmu
analīze. Tas var palīdzēt izstrādāt jaunu
stratēģiju un uzsākt konkrētus pasākumus, lai
atrisinātu problēmas, izmantojot preventīvos un
kriminālvajāšanas instrumentus. ·
Konkrētai
iestādei piešķirt nepieciešamās pilnvaras un autonomiju, lai
koordinētu un kontrolētu korupcijas apkarošanas darbību
īstenošanu, un izveidot vienotus obligātos standartus valsts
sektorā attiecībā uz kontroles organizācijām, riska
novērtēšanu un ziņošanas pienākumiem. ·
Izveidot
stabilu valsts korupcijas apkarošanas stratēģiju, sākot ar
pašreizējās stratēģijas trūkumu analīzes
publicēšanu. ·
Nodrošināt
2014. gada jūlijā pieņemtās publiskā iepirkuma
stratēģijas stingru uzraudzību. ·
Pabeigt
amatā iecelšanas procedūras attiecībā uz atlikušajiem CPACI
dalībniekiem un veikt tiesību aktu grozījumus likumā par
interešu konfliktu. ·
Izvērtēt,
kā var efektīvāk izmantot aktīvu deklarāciju
sistēmu (piemēram, veikt pārbaudes, izmantojot riska
novērtējumu). ·
Pastiprināt
prokuratūras spēju virzīt augsta līmeņa korupcijas
lietas. ·
Uzraudzīt
augsta līmeņa korupcijas lietu attīstību un
izstrādāt un īstenot pasākumus, lai novērstu
gadījumus, kad procesuālās nepilnības tiek izmantotas
tiesas procesa kavēšanai. 5.
Organizētā noziedzība Neatrisināto
lietu lielais skaits un nepietiekamais progress apēno darbu, kas tiek
veikts, lai cīnītos pret organizēto noziedzību un uzlabotu
tiesībaizsardzības iestāžu profesionālismu šajā
jomā. ·
Radīt
vajadzīgos priekšnoteikumus, lai Specializētā tiesa
organizētās noziedzības jautājumos un tai pievienotā
prokuratūra varētu koncentrēties uz augsta līmeņa
sarežģītām lietām. ·
Uzraudzīt
panākto progresu augsta līmeņa organizētās
noziedzības lietās un izstrādāt un īstenot
pasākumus, lai novērstu gadījumus, kad procesuālās
nepilnības tiek izmantotas tiesas procesa kavēšanai. ·
Nodrošināt,
ka tiek veikti nepieciešamie drošības pasākumi, lai novērstu, ka
augsta līmeņa apsūdzētie pirms tiesas galīgā
nolēmuma pieņemšanas slēpjas no tiesas vai slēpj
noziedzīgi iegūtu īpašumu. ·
Nodrošināt,
ka jebkuras izmaiņas struktūrās, kas iesaistītas organizētās
noziedzības izmeklēšanā, tiek veiktas tādā veidā,
lai garantētu darbības nepārtrauktību. [1] Padomes
2006. gada 17. oktobra secinājumi (dok. 13339/06);
Komisijas 2006. gada 13. decembra lēmums, ar ko izveido
mehānismu, lai nodrošinātu sadarbību un pārliecinātos
par Bulgārijā sasniegto, novēršot noteiktus trūkumus
tādās jomās kā tiesu sistēmas reforma un
cīņa pret korupciju un organizēto noziedzību, 13.12.2006.,
(C(2006) 6570 galīgā redakcija). [2] Padomes
secinājumi par iepriekšējiem ziņojumiem: http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm [3] Eirobarometra
zibensaptauja Nr. 406 [4] Dažas
dalībvalstis sniedz tehnisko palīdzību Bulgārijai ar SPM
saistītās jomās. [5] COM(2014) 36
final, 3. lpp. [6] Tehniskā
ziņojuma 2.1. iedaļa [7] Tomēr
ziņojumi liecina, ka šis jautājums tika apstrīdēts
parlamentā 2015. gada 21. janvārī. [8] COM(2012) 411
final, 11. lpp. [9] Sk.,
piemēram, COM (2012) 411 final, 6. lpp. un COM (2014) 36 final,
9. lpp. [10] COM(2014) 36
final, 4. lpp. [11] Nacionālā
asambleja ir atsākusi procedūru, un kandidātu izvirzīšanas
termiņš ir 2015. gada 30. janvāris. [12] Sk.
ieteikumu COM (2014) 36 final, 9. lpp. [13] Jo
īpaši saistībā ar maksātnespējas procedūru sadali
divās nozīmīgās lietās. Sk. tehniskā
ziņojuma 4.1. iedaļu. [14] Šī
ir joma, kur lietderīgs varētu būt ES fondu atbalsts. [15] Pieejams
Tieslietu ministrijas tīmekļa vietnē (bulgāru valodā):
http://mjs.bg/107/ [16] Daži
stratēģijas elementi tika apstrīdēti parlamentā. [17] Teksta
projekts tika iesniegts pagaidu valdības mandāta laikā 2014.
gada oktobrī. [18] Sk.
jo īpaši iepriekšminētos priekšlikumus par ATP sadalīšanu
palātās, kas atbild par iecelšanu amatā un
disciplinārlietām. [19] Konkrētos
priekšlikumus, ko iesniedzis ģenerālprokurors un kuru
mērķis ir izveidot decentralizētāku, pārredzamāku
un atbildīgāku prokuratūru, varētu izskatīt arī
saistībā ar plašākām izmaiņām
kriminālprocesa kodeksā un likumā par tiesu sistēmu. [20] Sagatavošanās
darbi, kas šajā jomā tiek veikti kopš 2009. gada, varētu
kalpot par vērtīgu pamatu analītiskā ieguldījuma
izteiksmē. [21] Daļēji
kā reakcija uz SPM ieteikumiem (sk., piemēram, COM(2014) 36 final,
10. lpp.) analītiskais darbs, kas pašlaik tiek veikts ATP ietvaros,
varētu turpmāk uzlabot novērtējuma pamatu, piemēram,
ļaujot efektīvāk uzskaitīt darba slodzi un izveidot
skaidrāku pamatu tiesnešu regulārai novērtēšanai. [22] Tas
ietekmē citu valsts dienestu teritoriālo organizāciju. [23] Tehniskā
ziņojuma 4.2. iedaļa. [24] Sk.
tehniskā ziņojuma 6.2. iedaļu. [25] Eirobarometra
zibensaptauja Nr. 406 [26] Tāpat
arī 2014. gada ES Pretkorupcijas ziņojumā tika
uzsvērtas vairākas problēmas Bulgārijā (COM (2014) 38 final).
Turklāt korupcija (kā arī tiesu iestāžu neatkarības
trūkums) kā problēma Bulgārijā ir arī
atzīmēta arī valstij adresētajos 2014. gada ieteikumos
saistībā ar Eiropas ekonomikas politikas koordinēšanas pusgadu.
(OV 2014/C 247/02). [27] COM(2014) 36
final, 7. lpp.; tehniskā ziņojuma 5.4. iedaļa. [28] Piemēram,
novēršot, ka muitas darbinieki un robežsargi vai darbinieki, uz kuriem
attiecas rotācijas politika, veic darbības ar skaidru naudu. [29] Tehniskā
ziņojuma 5.4. punkts. [30] Pret to ir
vērsts kriminālprocess. [31] SANS ziņojumā par
darbību 2014. gadā tika norādīts, ka
organizētās noziedzības novēršanas jomā tiek
darīts daudz vairāk nekā korupcijas apkarošanas jomā. [32] 96 %
Bulgārijas pilsoņu, kuri piedalījās nesenajā
Eirobarometra zibensaptaujā Nr. 406, to uzskatīja par
būtisku problēmu. [33] Tehniskā
ziņojuma 6.1. iedaļa. [34] Nesenā
gadījumā, kad tika nogalināts liecinieks nozīmīgā
lietā, šis liecinieks bija atteicies piedalīties liecinieku
aizsardzības programmā. [35] COM(2014) 35
final, 8. lpp. [36] Tehniskā
ziņojuma 6.1. iedaļa. [37] COM(2014) 35
final, 8. lpp. [38] Eirobarometra
zibensaptauja Nr. 406.