1. Ievads

Eiropas valstu tautsaimniecības cieš no finanšu krīzes ietekmes un tās izraisītajām sekām valstu finansēm. Visā vienotajā tirgū valstu valdības vērtē, kā varētu veicināt darbavietu veidošanu un atjaunot ekonomisko izaugsmi. Savā 2012. gada Paziņojumā[1] par pakalpojumu direktīvas īstenošanu Komisija uzsvēra, cik šajā kontekstā ir būtiski nodrošināt, lai profesionālo pakalpojumu tiesiskais regulējums joprojām atbilstu tā mērķiem.  Pārskatītajā Direktīvā par profesionālo kvalifikāciju atzīšanu, par kuru Padome, Eiropas Parlaments un Komisija panāca politisku vienošanos 2013. gada jūnijā, šie jautājumi tiek risināti un tiek aicināts ieviest jaunu stratēģiju, saskaņā ar kuru katrai dalībvalstij ir aktīvi jāpārskata un jāmodernizē savi noteikumi par kvalifikācijām, kuri regulē piekļuvi profesijām vai profesionālajai kvalifikācijai[2]. Šis paziņojums ir darba plāns šādai pārskatīšanai. Piekļuves profesijām uzlabošana, jo īpaši veidojot dalībvalstīs elastīgāku un pārredzamāku regulējumu, atvieglotu kvalificētu profesionāļu mobilitāti iekšējā tirgū un profesionālo pakalpojumu pārrobežu sniegšanu. Tam arī vajadzētu labvēlīgi ietekmēt nodarbinātības situāciju un veicināt ekonomisko izaugsmi, jo īpaši tādēļ, ka profesionālie pakalpojumi veido apmēram 9 % Savienības IKP.

Lai stimulētu izaugsmes potenciālu un radītu priekšnosacījumus ekonomikas izaugsmei, šāda reglamentēto profesiju pārskatīšana būtu jānosaka par prioritāti. Tāpēc Komisija rosina dalībvalstis nenogaidīt, kamēr oficiāli stāsies spēkā pārskatītā Direktīva par profesionālo kvalifikāciju atzīšanu (t. i., 2013. gada beigas) un valsts līmenī sākt pārskatīt kvalifikācijas prasības, kas attiecas uz reglamentētajām profesijām, un rezervētās darbības. Izaugsmes un nodarbinātības paktā, ko Eiropadome apstiprināja 2012. gada jūnijā, tika aicināts īstenot Komisijas paziņojumu, „tostarp veicot valstu ierobežojumu stingru savstarpēju izvērtēšanu un ātri rīkojoties, lai novērstu nepamatotus šķēršļus”. Tāpat arī Eiropas Parlaments aicināja Komisiju „apzināt jomas, kurās dalībvalstis rada nesamērīgus šķēršļus” šādai piekļuvei[3]. Tostarp arī atbilstoši visaptverošai pieejai jauniešu bezdarba mazināšanai, ko Eiropadome saskaņoja 2013. gada 28. jūnijā, ir uzsvērta nepieciešamība rīkoties, lai piedāvātu darba iespējas gados jauniem cilvēkiem.

Lai nodrošinātu visu dalībvalstu virzīšanos uz vienotu mērķi, šajā paziņojumā ir izklāstīts satvars, uz kura pamata dalībvalstis varēs iepazīstināt ar pirmo valstu rīcības plānu kopumu līdz 2015. gada aprīlim. Taču rezultātam nevajadzētu būt universālam jebkuriem gadījumiem piemērotam risinājumam. Šo rīcības plānu pamatā vajadzētu būt padziļinātai un konkrētai piekļuves profesijai šķēršļu un iespējamo alternatīvo regulējuma pasākumu analīzei. Minētais ir viens no secinājumiem, kas tika gūts 2013. gada 17. jūnijā kopā ar valstu ministrijām un profesionālajām organizācijām rīkotajā darbseminārā. Nākamo divu gadu laikā notiks plaša savstarpēja novērtēšana, kam būtu jānodrošina konkrētas izmaiņas katrā dalībvalstī. Šajā laikposmā Komisija sāks apzināt sasniegumus un nepilnības, izmantojot 2014. un 2015. gada novembra ziņojumu par vienotā tirgus integrāciju.

Komisija ir sniegusi konkrētām valstīm adresētus ieteikumus par šo jautājumu vairākām dalībvalstīm. Šajā paziņojumā aprakstītā savstarpējā novērtēšana ir atsevišķs pasākums un neietekmē dalībvalstu apņemšanās Eiropas semestra kontekstā.

Lai iegūtu pilnīgu ainu par šķēršļiem, kas ietekmē piekļuvi reglamentētajām profesijām un darbu tajās, vienlaikus tiek publicēts ziņojums par konstatējumiem, kuri ir noskaidroti saskaņā ar Pakalpojumu direktīvu veiktajā ekspertu salīdzinošajā pētījumā (vēl viena darbība, par kuru tika paziņots 2012. gada paziņojumā) par juridisko formu, līdzdalības un tarifu prasībām.

2. Kāpēc ir svarīgi pārskatīt visas profesijas?

Vairākās dalībvalstīs notiek plaša mēroga reformas attiecībā uz reglamentētajām profesijām (piemēram, Spānijā, Polijā, Portugālē un Slovēnijā), un gan Komisija, gan citas starptautiskas organizācijas aicina veikt attiecīgu valstu regulējuma pārskatīšanu. ESAO, kas ir izstrādājusi rādītājus, uz kuru pamata var izmērīt noteiktās dalībvalstīs spēkā esošo noteikumu radītos ierobežojumus attiecībā uz atlasītu profesiju un nozaru skaitu, ir uzsvērusi šo noteikumu kropļojošo raksturu[4].

Šajā nodaļā ir aplūkoti galvenie argumenti, kuri varētu attaisnot ar regulējumu noteiktu piekļuves šķēršļu esamību, kā arī sagaidāmie ieguvumi no piekļuves atvēršanas šobrīd reglamentētajām profesijām, un tas, kāpēc ir svarīgi pārskatīt visus šķēršļus, kuri ierobežo piekļuvi profesijām.

2.1  Piekļuves profesijām regulējums var būt noderīgs

2.1.1 Patērētājam jāsniedz iespēja spriest par pakalpojuma kvalitāti

Patērētājiem var rasties grūtības novērtēt pakalpojuma sniedzēju kvalifikācijas līmeni, kas ir būtiski augstas kvalitātes pakalpojumu saņemšanai. Šāds informācijas nesimetriskums liedz patērētājiem izdarīt informētu pakalpojuma sniedzēja izvēli. Lai novērstu iespējamo tirgus nepilnību risku, patērētājiem nepieciešamās garantijas varētu sniegt noteikumi, kas skaidri nosaka tirgū strādājošajiem profesionāļiem nepieciešamo tehnisko kompetenci un zināšanas[5].

2.1.2 Atbalsts pienācīgai dalībvalsts tautsaimniecības funkcionēšanai

Patērētāju un sabiedrības interešu aizsardzība

Profesijas var reglamentēt veselības un darba aizsardzības apsvērumu dēļ, lai nepieļautu negadījumus, kurus var izraisīt ļaunprātīga prakse vai nekvalitatīvas preces. Piemēram, lielākajai daļai profesiju veselības aprūpes jomā ir nepieciešama atbilstoša kvalifikācija, tostarp stažēšanās. Pastāv arī pakalpojumi, kurus uzskata par sabiedriskā labuma precēm, jo tie ir vērtīgi sabiedrībai kopumā, un arī šādus pakalpojumus var būt nepieciešams reglamentēt, lai nodrošinātu atbilstošu piedāvājumu un kvalitāti.

Ārējās sekas trešām personām

Profesionālie pakalpojumi var ietekmēt trešās personas. Regulējums var nodrošināt, ka pakalpojuma sniedzēji ņem vērā savas darbības ietekmi ne tikai uz tiem, kuri maksā par šādu pakalpojumu. Piemēram, uzņēmuma pārskatiem var būt obligāti jāveic revīzija, jo tā ir investoru interesēs, kuriem būtu jāspēj uzticēties šādiem pārskatiem, un nevis paredzēta tikai uzņēmumam, kas maksā revidentam atlīdzību.

2.2  Ieguvumi, kas izriet no piekļuves profesijām atvēršanas

2.2.1 Plašākas izvēles par labāku cenu piedāvāšana patērētājam

Labākas cenas

Piekļuves profesijām ierobežojumi samazina to profesionāļu skaitu, kuriem ir atļauts sniegt pakalpojumu. Tātad profesionāļu piedāvājumu nenosaka tirgus. Tas var radīt sarežģījumus pakalpojuma pieprasījuma izmaiņu gadījumā. Tā rezultātā attiecīgajos amatos strādājošie varētu gūt ekonomisko renti un notiku cenu celšanās uz pārējās ekonomikas un patērētāju rēķina, un pieaugums būtu pat vēl lielāks, ja pieprasījums pēc pakalpojumiem ir neelastīgs[6].

Lielākas izvēles iespējas patērētājiem

Pārmērīgi regulējuma radītie šķēršļi profesijām var kropļot tirgu un paaugstināt cenas, kas varētu atbaidīt patērētājus, kuri tam nav gatavi un arī nespēj atļauties maksāt šādos apstākļos noteikto cenu. Bieži ir iespējams nodrošināt mazāk apgrūtinošu regulējumu, kas joprojām garantē labu pakalpojumu kvalitāti un varētu nodrošināt pievilcīgākas cenas. Tā rezultātā patērētājam rastos lielākas izvēles iespējas un varētu samazināties sociālās atšķirības starp patērētājiem[7].

2.2.2 Valsts konkurētspējas paaugstināšana un nodarbinātības veicināšana

Konkurētspējas paaugstināšana

Profesionāļi ne tikai piedāvā pakalpojumus gala patērētājiem. Profesionāļu pakalpojumi veido starpposma ieguldījumu daudzās nozarēs, tādējādi palielinošajai iedarbībai var būt ievērojama ietekme uz pārējo tautsaimniecību. Ar regulējumu noteikto piekļuves šķēršļu samazināšana var radīt augstāku konkurenci lielāka profesionāļu skaita vidū, un tas var nodrošināt arī spēcīgu stimulu sniegt augstas kvalitātes novatoriskus pakalpojumus un pastāvīgi pārskatīt pamatdarbības izmaksas. Liels pakalpojumu sniedzēju skaits konkurences rezultātā var arī paaugstināt jauninājumu līmeni. Regulējuma modernizēšana varētu rosināt profesionāļus sniegt pakalpojumus citās dalībvalstīs, tādējādi paplašinot tirgus iespējas ES uzņēmējiem, konkurenci un patērētāju izvēles iespējas.

Situācijas nodarbinātības jomā uzlabošana

Regulējums var nelabvēlīgi ietekmēt darbavietu radīšanu, sadrumstalojot darba tirgus un radot grūtības koriģēt darbaspēka piedāvājumu atbilstoši patērētāju izvēles izmaiņām[8]. Tā rezultātā noteiktās profesijās var rasties grūtības pietiekamā apmērā atrisināt darbaspēka deficītu, jo ar regulējumu tiek kavēta mobilitāte starp profesijām. Iekļūšanas šķēršļu samazināšana vai novēršana varētu atvieglot gados jauniem cilvēkiem piekļuvi iekšzemes darba tirgum, vienlaikus arī veicinot citu dalībvalstu profesionāļu mobilitāti.

2.3 Regulējuma ekonomisko seku apsvēršana

Reglamentēto profesiju pārskatīšana ir laba iespēja katrai dalībvalstij novērtēt ieguvumus un izsvērt tos salīdzinājumā ar ekonomiskajām izmaksām, kuras ir iekšzemes regulējuma pamatā.

Šāda veida analīze jau ir veikta akadēmiskos pētījumos, kuros lielākā uzmanība ir pievērsta nevis šķēršļu skaitam, bet gan galvenokārt profesionālā regulējuma ietekmei uz galvenajiem rādītājiem: pakalpojuma kvalitāti, attiecīgo profesionāļu darba samaksu, cenām patērētājiem un vispārējo ietekmi uz nodarbinātību.

Vairākos no šiem pētījumiem[9] ir konstatēts, ka nav iespējams konstatēt nekādu saistību starp regulējumu un pakalpojuma kvalitāti. Pētnieki piedāvā šādu minētās situācijas skaidrojumu: grupām ar zemiem ienākumiem ir grūti piekļūt reglamentēto profesiju sniegtajiem pakalpojumiem to augstās maksas dēļ, kā rezultātā šādas grupas ir spiestas meklēt savus risinājumus. Tāpat arī daudzu profesiju gadījumā nav skaidrs, kā izmērīt kvalitāti.

Citos pētījumos[10] ir konstatēts, ka reglamentētajās profesijās vidējā darba samaksa ir ievērojami augstāka nekā nereglamentētajās un reglamentējuma ieviešana paaugstina profesionāļu ienākumus. Attiecīgi pastāv risks, ka šāds pieaugums atspoguļosies cenās, radot nelabvēlīgas sekas cilvēkiem, kuri izmanto šādus pakalpojumus.

Veicot pētījumu ASV, kurās katrā pavalstī pastāv atšķirīgs regulējums, bija iespējams salīdzināt regulējuma ietekmi starp pavalstīm, kurās pastāv regulējums, un pavalstīm, kurās tāda nav. Piemēram, ir secināts, ka ASV noteiktās profesijās nodarbinātības pieaugums ir bijis par 20 % augstāks tajās pavalstīs, kurās nepastāv regulējums[11].

Arī Vācijā veiktā pētījumā[12] tika secināts, ka profesiju reglamentēšanai varētu būt negatīva ietekme uz profesionāļu mobilitāti starp darbavietām, jo tas liedz profesionāļiem ātri reaģēt uz iespējām darba tirgū.

2.4 Iespēja profesionāļiem izmantot vienotā tirgus priekšrocības

Tirgus dalībnieki, kuri vēlas piedāvāt profesionālos pakalpojums starpvalstu līmenī vai atrast darbu citā dalībvalstī, saskaras ar ievērojamu skaitu šķēršļu, kurus rada ar profesijām saistītais regulējums. Termins “reglamentētā profesija” atbilstoši Direktīvā par profesionālu kvalifikāciju atzīšanu sniegtajai definīcijai[13], aptver ne tikai profesionālo darbību, bet arī amatus, piekļuve kuriem ir atkarīga no valstu tiesību aktos noteiktas kvalifikācijas esamības.

Savienībā reglamentēto profesiju skaits[14] katrā dalībvalstī atšķiras – no 50 līdz vairāk nekā 400 profesijām valstī[15]. Šobrīd aprēķinātais vidējais skaits vienā dalībvalstī ir 157. Vislielākais reglamentēto profesiju skaits ir veselības aprūpes nozarē (vairāk nekā 40 % visu reglamentēto profesiju ES), pēc tam seko izglītība, pakalpojumi uzņēmumiem, būvniecība, tirdzniecība un transports. Lielās starp dalībvalstīm pastāvošās atšķirības rada traucējumus profesionāļiem, kuri vēlas strādāt ārzemēs vai piedāvāt savus pakalpojumus starptautiskā mērogā.

Modernam un elastīgam regulējumam par piekļuvi profesijām vajadzētu atvieglot brīvu profesionāļu pārvietošanos un palīdzēt risināt bezdarba un darbaspēka deficīta sarežģījumus, ar kuriem sakaras dažādas Savienības daļas. Tāpat arī tam vajadzētu atvieglot iespējas profesionāļu vadītiem uzņēmumiem piedāvāt savus pakalpojumus visā Savienībā, izmantojot potenciālās apjomekonomikas priekšrocības ar lielāka tirgus starpniecību bez nepieciešamības ievērot daudzveidīgas valstu regulējuma prasības, un atbalstīt efektīvāku resursu sadali.

2.5 Pilnīgas pārredzamības un izvērstas analīzes nepieciešamība

Ņemot vērā šeit iepriekš sniegto analīzi, dalībvalstīm ir daudzi iemesli, lai visaptveroši izvērtētu iespējamo šķēršļu sekas profesionālo pakalpojumu piedāvāšanai visā vienotajā tirgū, kā arī labāk izprastu reglamentēto profesiju nozīmi valsts tautsaimniecībā.

Pakalpojumu direktīvas kontekstā veiktajā ekspertu salīdzinošajā pētījumā par juridisko formu, līdzdalības un tarifu prasībām ir konstatēti šķēršļi noteikta veida profesionālās darbības veikšanai un grūtības, ar kurām saskaras profesionāļi, kuri vēlas strādāt citā dalībvalstī. Dažas no šīm prasībām faktiski liedz iespēju izveidot meitasuzņēmumus. Lai gan dažas dalībvalstis ir mainījušas savu regulējumu šajā jomā, ieviešot Pakalpojumu direktīvu, ekspertu salīdzinošajā pētījumā tika atklāts, ka daudzas dalībvalstis neveic pilnīgu pastāvošā regulējuma samērīguma izvērtējumu.

Iecerētā savstarpējā novērtēšana piedāvā katrai dalībvalstij iespēju stingri izvērtēt šķēršļus, kuri ierobežo piekļuvi profesionālajai darbībai. Obligāts sākotnējais priekšnosacījums ir pilnīga katrā dalībvalstī reglamentēto profesiju pārredzamība. Tāpēc dalībvalstīm vajadzētu uzsākt detalizētu visu apzināto piekļuves ierobežojumu pārbaudi un analizēt šādu ierobežojumu nepieciešamību un samērīgumu, pienācīgi ņemot vērā to nodrošinātos ieguvumus sabiedrībai un radīto ietekmi uz tautsaimniecību. Jo īpaši būtu jāņem vērā, kā šāds regulējums ietekmē kvalitāti, cenu un nodarbinātību.

Vienlaikus ar mērķi atbalstīt dalībvalstu darbu Komisija plāno 2014. gada pirmajā pusgadā uzsākt ekonomisku pētījumu konkrētu gadījumu salīdzināšanai, lai sīkāk izmērītu profesiju reglamentēšanas vai nereglamentēšanas priekšrocības un vai ir lietderīgi ievērot atšķirīgas regulējuma pieejas.

3. Kā Komisija veiks savstarpējo novērtēšanu?

Komisija aicina dalībvalstis sākt savstarpējo novērtēšanu pēc iespējas ātrāk, nevis vēlāk. Izņēmumam nevajadzētu būt arī dalībvalstīm, kuras jau ir sākušas pārbaudīt savas reglamentētās profesijas Eiropas semestra un Saprašanās memoranda kontekstā – tām būtu jāturpina iesāktais darbs, balstoties uz jau sasniegto profesijām noteikto ierobežojumu jomā.

Lai novērtētu regulējumu, kas ierobežo piekļuvi profesijām, ir nepieciešama katras konkrētās profesijas analīze. Šāda pieeja tiek ievērota Polijā, Portugālē un Slovēnijā īstenotajās reformās. 2013. gada 17. jūnijā notikušajā darbseminārā tika arī apstiprināta nepieciešamība vērtēt katras profesiju specifiku pēc būtības.

Tomēr dalībvalstīm to darbā nevajadzētu norobežoties, galarezultātā iegūstot tikai iekšzemes novērtējumu. Drīzāk šķiet, ka svarīgāk ir ļaut dalībvalstīm salīdzināt savas sistēmas cik vien ātri iespējams pirms katras dalībvalsts galīgās nostājas pieņemšanas.

3.1 Joma

Pārskatītās Direktīvas par profesionālo kvalifikāciju atzīšanu 59. pants paredz trīs kritērijus, lai pārbaudītu prasības attiecībā uz piekļuvi profesijām, kuri īsumā ir šādi.

­ Nediskriminācijas pēc valstspiederības vai dzīvesvietas principa ievērošana. Dalībvalstīm būtu jānodrošina, ka profesionāļi var piekļūt reglamentētajām profesijām, arī nebūdami valstspiederīgie vai arī bez pienākuma uzturēties savas valsts teritorijā.

­ Pamatojums – regulējuma pamatā jābūt svarīgam vispārējas intereses apsvērumam.

­ Samērīgums – valsts noteikto pasākumu samērīgums būtu jāanalizē salīdzinājumā ar piemērotību to mērķu sasniegšanas nodrošināšanai. Tiem nevajadzētu būt arī plašākiem nekā nepieciešams šādu mērķu sasniegšanai.

3.2 Regulējuma pamatojuma izvērtēšana

Katrai reglamentētajai profesijai dalībvalstīm būtu jāapzina konkrētie vispārējas intereses apsvērumi, kuri attaisno attiecīga regulējuma noteikšanu, un jāpārliecinās, vai šāds pamatojums ir aktuāls arī šobrīd.

3.2.1 Dažādas regulējuma pakāpes

Apspriežot regulējuma nepieciešamību, dalībvalstis tiek aicinātas apsvērt pastāvošās garantijas, kuras piedāvā cita veida ex-ante un ex-post regulējums, ko piemēro katras profesijas sniegtajiem pakalpojumiem, piemēram, apstiprināšanas kārtība, atbilstība tehniskajiem un drošuma normatīviem un pārbaužu kārtība. Piekļuves profesijai regulējums ar īpašas kvalifikācijas noteikšanu būtu jāsaglabā tikai gadījumā, ja šādas garantijas ir nepietiekamas. Pretējā gadījumā pastāvētu pārklāšanās vai pārmērīgas administratīvas birokrātijas sloga risks pakalpojuma saņēmējiem.

Šā paša iemesla dēļ ir jāņem vērā arī regulējums, kas attiecas uz profesionālo darbību, jo īpaši tās jomas, kuras ir aplūkotas ekspertu salīdzinošajā pētījumā saskaņā ar Pakalpojumu direktīvu, proti, juridiskā forma un līdzdalības prasības. Dalībvalstīm vajadzētu ņemt vērā visu vienai un tai pašai profesijai noteikto ierobežojumu kopējo ietekmi, tostarp obligātu iestāšanos profesionālās apvienībās, ja attiecas. Kvalifikācijas prasību saglabāšana noteiktos gadījumos varētu būt lietderīga ar noteikumu, ka ir atcelti vai būtiski pārskatīti citu veidu ierobežojumi.

3.2.2 Izglītības sistēmu vai darba devēju piedāvātās garantijas

Daudzās dalībvalstīs, lai sagatavotu personas īpašu profesionālu pienākumu veikšanai[16], kurus varētu nereglamentēt, valsts kontrolē ir izstrādātas mācību programmas, iekļaujot tajās stažēšanās periodus. Piešķirtā kvalifikācija apliecina kvalitāti darba devējiem gadījumos, kad pati piekļuve profesijai nav reglamentēta un ja nepastāv nekādi nodarbošanās ierobežojumi.

Vēl viens svarīgs faktors, kas ir jāņem vērā, ir strādāšanas profesijā veids: tādas profesijas reglamentēšanu, kurā strādā galvenokārt pašnodarbināti profesionāļi, iespējams, varētu uzskatīt par nepieciešamu garantiju. Atšķirīga situācija veidojas, ja profesijā strādā galvenokārt privātuzņēmumos vai valsts iestādēs nodarbināti profesionāļi, jo šajā gadījumā darba devējiem ir jāveic noteikta jaunpieņemto darbinieku zināšanu pārbaude un viņiem ir arī jāuzņemas atbildība negadījumu vai sūdzību gadījumā.

Izvērtējot regulējuma nepieciešamību, būtu jāņem vērā šie divi aspekti: īpašas mācības un strādāšanā profesijā darbinieka statusā. Piemēram, tas izskaidro, kāpēc inženieru profesija netiek reglamentēta Francijā, kur 95 % inženieru nodarbina uzņēmumi vai valsts pārvaldes iestādes un kur darbinieku atlase balstās galvenokārt uz inženiertehnisko izglītības iestāžu reputāciju.

3.2.3 Reģionālais regulējums

Reģionālajā līmenī pastāvošais kvalifikāciju regulējums būtu jāpārbauda tāpat kā valsts federālajā līmenī noteiktais regulējums. Tomēr šajā gadījumā pastāv papildus izaicinājums. Kvalifikāciju savstarpējai atzīšanai starp vienas un tās pašas dalībvalsts reģioniem ir jābūt efektīvai, lai nodrošinātu, ka profesionāļi no konkrētās valsts vai ārvalstīm varētu strādāt visā valsts teritorijā. Pakalpojumu direktīvas 10. panta 4. punkts paredz, ka jebkādai atļaujai vienā reģionā vajadzētu principā attiekties uz visu dalībvalsts teritoriju. Piemēram, Spānijā šo jautājumu risināšanai notiek liela reforma.

3.3 Regulējuma samērīguma izvērtēšana

Ja pastāv svarīgi vispārējas intereses apsvērumi, kuru dēļ ir nepieciešams regulēt piekļuvi profesijai, dalībvalstis tiek arī aicinātas pārbaudīt regulējuma formu un apmēru, lai novērstu nepamatotus ierobežojumus vai šķēršļus.

3.3.1 Rezervēto darbību apmērs un skaits

Pārbaudes laikā būtu jāvērtē pieprasītās kvalifikācijas līmenis salīdzinājumā ar profesijā veicamo uzdevumu sarežģītību. Dažos gadījumos varētu būt iespējams pārskatīt regulējumu, neapdraudot vēlamo mērķi, piemēram, sašaurinot rezervēto darbību apmēru, piešķirot noteiktām rezervētajām darbībām piekļuvi citām reglamentētajām profesijām vai izvēloties mazāk ierobežojošas pieejas. Piemēram, ja profesionāļi no ārvalstīm lūdz daļēju piekļuvi dažām, taču ne visām rezervētajām darbībām, tas varētu liecināt par vajadzību vērtēt, vai pastāvošais regulējums joprojām ir samērīgs.

3.3.2 Ietekme uz pakalpojuma saņēmējiem un tirgu

Samērīguma analīzē vajadzētu arī ņemt vērā profesiju regulējuma ietekmi uz to pakalpojumu lietotājiem. Piemēram, būtībā patērētāju aizsardzību var izmantot, lai attaisnotu jebkādas profesijas reglamentēšanu nolūkā samazināt ar profesionālo darbību saistītos riskus. Tomēr katrā dalībvalstī būtu jāvērtē ar tādi ekonomiski apsvērumi kā cenas, darba samaksa, konkurētspēja un nodarbinātība (skatīt 2.2. un 2.3. punktu) un jāapspriež tie ar citām dalībvalstīm.

3.3.3 Alternatīvu modeļu salīdzināšana

Dalībvalstis izmanto atšķirīgas profesionālās darbības reglamentējuma formas. Saskaņā ar visizplatītāko pieeju tiesības veikt noteiktu darbību ar valsts tiesību aktiem vai noteikumiem tiek rezervētas kvalificētiem profesionāļiem. Citi veidi ietver profesionālo amatu aizsardzību vai arī obligātas (vai pat brīvprātīgas) sertificēšanas programmas (skatīt I pielikumu).

Dalībvalstis, kuras izmanto šādas sistēmas, tiek aicinātas iesniegt rakstiskus ziņojumus par to, kā praksē darbojas obligātās un arī brīvprātīgās sertificēšanas programmas. Jo īpaši tajos vajadzētu atsaukties uz akreditāciju, kuru paredz Regula (EK) Nr. 765/2008, nosakot valsts iestāžu kontroli attiecībā uz šādām sertificēšanas programmām (gan brīvprātīgām, gan obligātām), lai nodrošinātu akreditētu sertifikātu atzīšanu.

Savstarpējā novērtēšana būtu jāuzskata par iespēju dalībvalstīm, kuras nereglamentē profesijas attiecīgajās nozarēs, sniegt informāciju par jebkādiem alternatīviem nosacījumiem, kas garantē svarīga vispārējas intereses apsvēruma ievērošanu. Tam vajadzētu sniegt iespēju dialogam starp dalībvalstīm, kuras izmanto dažādas pieejas, kad būtu jāpārbauda kāda ir visu veidu formālo un neformālo ierobežojumu attiecībā uz piekļuvi profesionālajām darbībām ietekme.

4.       Darba plāns

II pielikuma diagrammā attēlotajam procesam vajadzētu sākties 2013. gada novembrī. Katra dalībvalsts tiek aicināta vispirms precīzi apzināt visas tajā reglamentētās profesijas un pēc tam turpināt ar sīku valstī pastāvošā pamatojuma katras profesijas reglamentēšanai pārbaudi. Nākamajam izšķirīgajam posmam vajadzētu būt rezultātu salīdzināšanai plašas savstarpējās novērtēšanas starp dalībvalstīm laikā cik ātri vien iespējams. Komisija regulāri ziņos par dalībvalstu savstarpējās novērtēšanas virzību. Pirmos pasākumus ar mērķi pārskatīt piekļuves ierobežojumus noteiktām profesionālās darbības jomām dalībvalstīm vajadzētu ierosināt jau līdz 2015. gada aprīlim.

Savstarpējā novērtēšana būtu jāgrupē pēc nozarēm, lai ņemtu vērā ekonomisko kontekstu (konkurence, cena, nodarbinātība, darbaspēka deficīts un pakalpojumu kvalitāte). Lai atvieglotu darbu, pārbaude un savstarpējā novērtēšana būtu jāsadala divos posmos ar atšķirīgiem grafikiem, katrā no posmiem aplūkojot atsevišķu nozaru kopu. Pirmajā kopa būtu jāietver visas reglamentētās profesijas tajās ekonomikas nozarēs, kurās regulējuma modernizācija varētu ievērojami veicināt nodarbinātību un izaugsmi: pakalpojumi uzņēmumiem, būvniecība, ražošana, nekustamais īpašums, transports, vairumtirdzniecība un mazumtirdzniecība. Otrajā kopā būtu jāietver pārējās nozares (izglītība, izklaides pasākumu rīkošana, veselības un sociālās aprūpes pakalpojumi, tīkla pakalpojumi, izņemot transportu, valsts pārvalde, tūrisms, citi pakalpojumi/darbība).

Vienlaikus Komisija 2014. gada pirmajā pusgadā uzsāks pētījumu (skatīt 2.5. punktu). Komisija arī turpinās piesaistīt ieinteresētās puses un konsultēties ar profesiju pārstāvjiem, organizējot gada darbseminārus tāpat kā 2013. gada jūnijā.

Pēc katrai kopai veiktās pārbaudes un savstarpējās novērtēšanas dalībvalstis tiks uzaicinātas iesniegt valstu rīcības plānus, kuros varēs iekļaut arī jau īstenojamos pasākumus. Tajos attiecībā uz katru reglamentēto profesiju būtu jānosaka vispiemērotākais pasākums, tostarp šādas iespējas:

­ pastāvošā piekļuves profesijai reglamentējuma saglabāšana, norādot, vai ir atcelti vai pārskatīti citi darbam profesijā piemērojamie reglamentējuma veidi;

­ pastāvošā regulējuma izmaiņas, piemēram, pārskatot kvalifikācijas prasības, proti, saīsinot mācību programmas vai stažēšanās ilgumu, samazinot rezervēto darbību apjomu, t.i., reglamentējot tikai tādu darbību, kurai ir nepieciešamas īpašas zināšanas un/vai raksturīgi augstāki riski;

­ pastāvošā regulējuma veida aizstāšana ar citu sistēmu, kas spēj nodrošināt pakalpojumu kvalitāti, piemēram, amata aizsardzība vai valsts iestāžu uzraudzīta brīvprātīga sertificēšanas sistēma; vai

­ pastāvošā regulējuma atcelšana.

Ja dalībvalstis saņem pieprasījumus par jauna regulējuma noteikšanu tieši no šādu profesiju pārstāvjiem, rīcības plānā būtu arī jāiekļauj skaidri un pārredzami kritēriji, atbilstoši kuriem tiks izskatīti šādi jauna regulējuma pieprasījumi.

Lai atvieglotu procesu, Komisija ierosina organizēt darbu trijos posmos ar precīziem laika grafikiem un savlaicīgi sniegt dalībvalstīm atsauksmes par katru posmu.

4.1 Pirmais posms: profesiju apzināšana katrā dalībvalstī

Sākot ar 2013. gada novembri dalībvalstīm būtu jāpārbauda Komisijas Reglamentēto profesiju datubāzē jau pieejamā informācija un jāsniedz visi nepieciešamie papildu dati, tostarp par amatu aizsardzību un profesionālās darbības veidiem, uz kuriem attiecas obligāta sertificēšana. Gadījumos, kuros obligātu sertifikāciju nosaka kāda ES direktīva (piemēram, autotransporta jomā), dalībvalstīm būtu jāinformē Komisija, uz kādiem ES instrumentiem tās atsaucas. Attiecībā uz katru reglamentēto profesiju dalībvalstīm būtu arī jāsniedz no rezervēto darbību apraksts. Reglamentēto profesiju datubāze būtu jāpabeidz līdz 2014. gada februārim.

2014. gada martā Komisija plāno publicēt Eiropā reglamentēto profesiju apkopojumu.

4.2 Otrais posms (2013. gada novembris – 2015. gada aprīlis): pārbaude, novērtēšana un valstu rīcības plāni pirmajai nozaru kopai

Laikposmā no 2013. gada novembra līdz 2014. gada maijam dalībvalstīm būtu jāveic sīka pirmajā kopā iekļauto profesiju pārbaude. Sākot ar 2014. gada jūniju, Komisija organizēs sanāksmes, kurās dalībvalstis varēs apmainīties ar veikto pārbaužu rezultātiem. Visām dalībvalstīm būs iespēja paust komentārus par citu dalībvalstu sasniegumiem un sākotnējiem secinājumiem.

Dalībvalstis tiks aicinātas ņemt vērā Komisijas konstatējumus, ar kuriem tā iepazīstinās gada ziņojumā par vienotā tirgus integrāciju (kopā ar izvērstāku novērtēšanas ziņojumu) 2014. gada novembrī.

Pārbaudes un savstarpējās novērtēšanas rezultātā katrai dalībvalstij vajadzētu spēt sagatavot sākotnējos ziņojumus par pirmajā kopā iekļautajām profesijām līdz 2015. gada aprīlim, norādot, kādus pasākumus tā ir veikusi vai plāno veikt. Šo ziņojumu secinājumus vajadzētu nostiprināt ar valsts reformu programmām (VRP), kas iesniedzamas tajā pašā laikā Eiropas semestra ietvaros. Minētos secinājumus varētu arī izskatīt, sagatavojot 2015. gada konkrētām valstīm adresētos ieteikumos.

4.3 Trešais posms (2014. gada jūnija – 2016. gada janvāris): pārbaude, novērtēšana un valstu rīcības plāni otrajai nozaru kopai

Būtu jāveic tāds pats process kā pirmās kopas gadījumā. Komisija sniegs detalizētus secinājumus tās gada ziņojumā par vienotā tirgus integrāciju, kā arī daudz izvērstākā novērtēšanas ziņojumā 2015. gada novembrī. Dalībvalstīm otrs ziņojums būtu jāiesniedz līdz 2016. gada janvārim, norādot, kādus pasākumus tās ir veikušas vai plāno veikt. Arī secinājumus par šīm nozarēm var apsvērt 2016. gada Eiropas semestra kontekstā.

2015. gada jūnijā un 2016. gada martā Komisija ierosinās turpmākos koriģējošos pasākumus, pamatojoties uz dalībvalstu 2015. gada jūnijā un 2016. gada janvārī iesniegtajiem rīcības plāniem. Šie pasākumi cita starpā var ietvert pārkāpuma procedūras ierosināšanu, ja būs saglabātas diskriminējošas vai nesamērīgas valstu prasības.

5.         Secinājums

Reglamentēto profesiju pārredzamības un savstarpējas novērtēšanas iznākumam vajadzētu būt valstu regulējuma, kas ierobežo piekļuvi profesijām, modernizācijai. Rezultātiem vajadzētu veicināt profesionāļu mobilitāti vienotajā tirgū, palīdzēt radīt jaunas darbavietas attiecīgajās profesionālajās nozarēs, uzlabot to (tostarp saistīto nozaru) konkurētspēju un radīt izaugsmes iespējas.

Komisija sagaida, ka dalībvalstis pilnībā apņemsies izpildīt šo uzdevumu, veltot pietiekamus resursus dalībai valstu regulējuma pārbaudē un savstarpējā novērtēšanā. Komisija apzinās lielo darbu, kas ir jāpaveic katrā valstī, un ir gatava sniegt jebkādu iespējamo atbalstu.

I PIELIKUMS

Dažādas pieejas profesionālās darbības reglamentēšanai

1. Reglamentētās profesijas, kas saistītas ar rezervētām darbībām

Visizplatītākā pieeja ir tiesību veikt noteiktu darbību rezervēšana ar valsts tiesību aktiem vai noteikumiem kvalificētiem profesionāļiem. Saskaņā ar šo pieeju dalībvalstis pašas definē profesionālās darbības kopumu, kuram to skatījumā ir nepieciešama īpaša kvalifikācija. Piemēram, ēku projektēšanas tiesības daudzās dalībvalstīs ir rezervētas tikai arhitektiem.

Kvalifikācijas prasības un rezervēto darbību apjomu parasti kontrolē valsts vai reģionāla līmeņa iestāde. Dažos gadījumos šīs tiesības ir deleģētas profesionālām apvienībām (padomes, palātas, kolēģijas), kurām ir organizatoriskas un disciplināras funkcijas un kuras atbild par ētikas kodeksa izstrādi un piemērošanu.

Lai pārvarētu iespējamos valstu regulējuma radītos šķēršļus, ES ir ieviesta kvalifikāciju savstarpējas atzīšanas sistēma. Direktīva 2005/36/EK attiecas uz vienā dalībvalstī kvalificētiem profesionāļiem (neatkarīgi no tā, vai profesija šādā dalībvalstī ir vai nav reglamentēta), kas vēlas darboties vai sniegt pakalpojumus citā dalībvalstī, kurā profesija tiek reglamentēta.

2. Profesionālā darbība, ko reglamentē ar obligātu sertifikāciju

Uz piekļuvi profesionālai darbībai, kurai ir nepieciešamas īpašas tehnisko noteikumu vai procesu zināšanas, var attiekties obligāta valstī paredzēta sertifikācija. Dažos gadījumos šāds pienākums izriet no ES tiesību aktiem. Galvenā atšķirība starp šo pieeju un iepriekš aprakstīto tiesību rezervēšanu ir tā, ka kvalifikācijas prasības nav tikai piesaistītas profesijai kā tādai. Ierobežots nodarbošanos tehniskajā jomā skaits ir atkarīgs no tā, vai ir izsniegts sertifikāts, kuru var iegūt dažādu profesiju pārstāvji.

Kā vienu no piemēriem var minēt ES tiesību aktus fluoru saturošo gāzu jomā[17]. Tie paredz obligātu sertifikāciju uzņēmumiem un darbiniekiem, kas strādā ar stacionārām saldētavām, gaisa kondicionēšanas un siltumsūkņu iekārtām. Līdzīgi ES mēroga tiesību akti ir izstrādāti noteiktām vilcienu vadītāju[18] kategorijām un noteiktām autotransportā strādājošu profesionālu autotransporta vadītāju kategorijām[19].

Visos šajos gadījumos ES tiesību aktos ir noteiktas minimālās mācību prasības. Dažkārt tajos ir definēti nosacījumi un kārtība, saskaņā ar kuru atzīst citās dalībvalstīs izsniegtus sertifikātus. Turklāt, ja šādu sertificēšanas programmu pamatā ir akreditācija saskaņā ar Regulu (EK) Nr. 765/2008, citām dalībvalstīm ir pienākums atzīt šos sertifikātus. Tomēr, ja minētais neattiecas vai arī ja nav norādīti skaidri atzīšanas nosacījumi, Direktīvā 2005/36/EK ir paredzēti nepieciešamie noteikumi par atzīšanu.

3. Aizsargāti profesionālie amati

Vēl viena pieeja ir saistīta ar piekļuves profesionāliem amatiem reglamentēšanu. Šajā gadījumā konkrētai kvalifikācijai ir piesaistīts profesionāls amats, taču ar profesiju saistītā darbība nav rezervēta šāda amata turētājiem: ikviens var darboties šajā jomā, ja vien neizmanto amata nosaukumu. Piemēram, profesionālo amata nosaukumu “Ingenieur” Vācijā aizsargā likums un to var iegūt tikai uz akadēmiskas kvalifikācijas inženierzinātnēs vai dabaszinātnēs pamata.

Valsts iestādes dažām profesionālām apvienībām ir deleģējušas ekskluzīvas tiesības piešķirt profesionālos amatu nosaukumus (piemēram, saskaņā ar piešķirtajām privilēģijām dibinātas profesionālās apvienības Apvienotajā Karalistē).

Aizsargāts profesionāla amata nosaukums apliecina patērētājiem un darba devējiem, ka tā īpašnieks atbilst noteiktām kvalifikācijas prasībām, taču viņiem ir rīcības brīvība algot arī profesionāļus, kuriem nav piešķirts amata nosaukums.

4. Brīvprātīgas sertifikācijas programmas

Brīvprātīgas sertifikācijas sistēmas bieži izmanto profesijās, kuras nav reglamentētas ar likumu. To galvenais mērķis ir apliecināt profesionālo kompetenci, garantēt pakalpojumu kvalitāti un informēt patērētājus reglamentējuma neesamības gadījumā. Pakalpojumu direktīvas[20] 26. pants veicina sertifikācijas sistēmu un kvalitātes zīmju izstrādi, lai būtu iespējams novērtēt pakalpojumu sniedzēju kompetenci un nodrošināt augstu pakalpojuma kvalitāti.

Dažas sertifikācijas programmas ir izstrādājušas valsts iestāžu nozīmētas regulējušās organizācijas (piemēram, Frizieru cunfte Apvienotajā Karalistē). Tomēr šāda veida sertifikācijas sistēmu uzturēšana var radīt to dalībniekiem ievērojamas izmaksas.

Starp profesionālajām apvienībām arvien vairāk izplatās tendence izstrādāt savas sertifikācijas programmas un dažos gadījumos nākamajam dalībniekam pirms iestāšanās vispirms ir jānokārto sertifikācija.

Itālijā 2012. gadā tika pieņemts jauns likums par nereglamentēto profesiju sakārtošanu, ieviešot iespēju veidot profesionālās apvienības un mudinot nereglamentētā darbā strādājošos profesionāļus pašiem izstrādāt brīvprātīgas sertifikācijas programmas. Šādai individuālai sertificēšanai jābalstās uz valstī spēkā esošajiem tehniskajiem normatīviem, kuros ir definēts, kāda kompetence ir nepieciešama darbam profesijā.

Šādas prakses mērķis ir uzlabot profesionālās darbības pārredzamību patērētājiem un palīdzēt viņiem izdarīt izvēli starp dažādiem pakalpojumu sniedzējiem. Tomēr, ja šādu sertifikācijas programmu pamatā nav akreditācija saskaņā ar Regulu (EK) Nr. 765/2008, tad nepastāv nekāda to kvalitātes vai darbības kontrole. Papildus tās var radīt praktiskus šķēršļus piekļuvei profesionālajai darbībai. Piemēram, tās var veicināt dominējošu profesionālo apvienību attīstību, tā rezultātā nepieļaujot jaunu dalībnieku no citām valstīm iekļūšanu tirgū: lai gan piekļuve profesionālajai darbībai nav ierobežota ar likumu, sertifikācija tirgū kļūtu par nepieciešamību, taču vienlaikus valsts regulējuma neesamības apstākļos neattiektos Direktīvā 2005/36/EK paredzētā atzīšanas sistēma.

II PIELIKUMS

[1]       Paziņojums par pakalpojumu direktīvas īstenošanu. Partnerība jaunai pakalpojumu nozares izaugsmei 2012-2015" (skatīt http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/servicesdir/implementation/report/COM_2012_261_lv.pdf)

[2] Pārskatītās Direktīvas par profesionālo kvalifikāciju atzīšanu 59. pants. (skatīt http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201309/20130902ATT70679/20130902ATT70679LV.pdf)

[3] 2012. gada 14. jūnija Rekomendācija.

[4]       Skatīt attiecībā uz 2003., 2008. gadu (un 2013. gadu):

http://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htm

[5] “Law and Kim” (2005.) Specialization and Regulation: The Rise of Professionals and the Emergence of

Occupational Licensing Regulation.

[6] Friedman (1962.) Capitalism and Freedom, Shapiro (1986.) Investment, Moral Hazard and Occupational Licensing, Stigler (1971.) The Theory of Economic Regulation.

[7] Friedman (1962.) – skatīt 7. zemsvītras piezīmi, Kleiner (2006.) Licensing Occupations: Ensuring Quality or Restricting Competition?

[8] Mortensen un Pissarides (1994.) Job Creation and Job Destruction in the Theory of Unemployment.

[9] Carroll un Gaston (1981.) A Note on the Quality of Legal Services: Peer Review and Disciplinary Service, Maurizi (1980.) The impact of regulation on quality: The case of California contractors, Kugler un Sauer (2005.) Doctors

without Borders? Relicensing Requirements and Negative Selection in the Market for Physicians.

[10] Kleiner un Krueger (2013.) Analyzing the Extent and Influence of Occupational Licensing on the Labor Market.

[11] Kleiner (2006.) – skatīt 8. zemsvītras piezīmi.

[12] Plantl un Spitz-Oener (2009.) How does Entry Regulation Influence Entry to Self-Employment and Occupational

 Mobility?.

[13] Skatīt Direktīvas 2005/36/EK 3. panta 1. punktu.

[14] Reglamentēto profesiju datubāze, ko uztur Komisija, pamatojoties uz dalībvalstu iesniegto informāciju. Datubāzē ir uzskaitītas Direktīvā 2005/36/EK minētās profesijas. (Tīmekļa vietne: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?fuseaction=home.home).

[15] Dalībvalstu norādītais reglamentēto profesiju skaits ir jāvērtē piesardzīgi. Veids, kādā dalībvalstis šobrīd norāda savas reglamentētās profesijas Reglamentēto profesiju datubāzē, var atšķirties (noteiktas dalībvalstis var paziņot vienu konkrētu profesiju, kas aptver plašu dažādu nodarbošanos/specialitāšu klāstu, savukārt citas dalībvalstis var paziņot vairākas profesijas).

[16] “Reglamentētā izglītība un apmācība” Direktīvas par profesionālo kvalifikāciju atzīšanu izpratnē.

[17] Regula 842/2006, Komisijas Regula Nr. 303/2008.

[18] Direktīva 2007/59/EK.

[19] Direktīva 2003/59/EK.

[20] Direktīva 2006/123/EK.