Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas atzinums par tematu “Ilgtspējas ietekmes novērtējumi (IIN) un ES tirdzniecības politika”

Eiropas Komisija saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību 262. pantu 2010. gada 22. aprīlī nolēma konsultēties ar Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteju par tematu

Par Komitejas dokumenta sagatavošanu atbildīgā Ārējo attiecību specializētā nodaļa atzinumu pieņēma 2011. gada 7. aprīlī.

Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteja 471. plenārajā sesijā, kas notika 2011. gada 4. un 5. maijā (2011. gada 5. maija sēdē), ar 161 balsi par, 3 balsīm pret un 4 atturoties, pieņēma šo atzinumu.

Lai uzlabotu ar Eiropas Savienības tirdzniecības politiku saistīto ilgtspējas ietekmes novērtējumu (IIN) efektivitāti, EESK iesaka Komisijai pārskatīt sistēmu, ņemot vērā pilsoniskajai sabiedrībai svarīgus jautājumus un globalizāciju. EESK ierosina pārveidot IIN instrumentu, to iekļaujot saskaņotā novērtēšanas ciklā.

1.1 EESK uzskata, ka šajā nolūkā ir ļoti svarīgi, lai visos tirdzniecības nolīgumos turpmāk būtu iekļauts uzraudzības mehānisms, kurā iesaistīta pilsoniskā sabiedrība, jo vienīgi tādējādi būtu iespējams garantēt, ka tiek kontrolētas ilgtspējīgas attīstības jomā uzņemtās saistības un uzmanīgi pārraudzīti tirdzniecības liberalizācijas riski un iespējas. Ņemot vērā ierosināto dinamisko pieeju, tāds mehānisms ir vajadzīgs, lai saskaņā ar noteikto grafiku pārvērtētu sākotnējā novērtējumā konstatētos riskus un iespējas.

1.2 Lai nodrošinātu sistēmas atbilstību ilgtspējīgas attīstības mērķiem, EESK iesaka

1.3 Lai palielinātu sniegtās informācijas atbilstību, EESK iesaka pielāgot IIN, veicot šādus pasākumus:

2. Ilgtspējas ietekmes novērtējumi — nepieciešams instruments, kas ir jāpārskata

2.1 Paziņojumā “Tirdzniecība, izaugsme un pasaules norises” (1) Eiropas Komisija norāda, ka vēlas pastiprināt konsultācijas ar ieinteresētajām personām un pilsonisko sabiedrību, lai efektīvāk novērtētu tirdzniecības politiku ietekmi uz ilgtspējīgu attīstību. Apzinoties Tirdzniecības ĢD vadošo lomu ilgtspējas ietekmes novērtējumu (IIN) ieviešanā, EESK ir gandarīta par to, ka Komisija atjaunina diskusijas, lai izvērtētu metodes panākumus, kā arī lai mēģinātu novērst tās trūkumus un vājās puses. Šajā izpētes atzinumā EESK pievēršas priekšlikumiem, kas paredzēti sistēmas efektivitātes uzlabošanai un mērķu noskaidrošanai. Komiteja cenšas noskaidrot IIN sabiedrisko un politisko lietderību.

2.2 Līdz ar Lisabonas līguma spēkā stāšanos Eiropas Parlamenta pilnvaras ir paplašinātas, un tagad tirdzniecības politikas jomā tas ir vienādā pozīcijā ar Padomi. Nolīguma ar Dienvidkoreju — pirmā nolīguma kopš Līguma spēkā stāšanās — ratifikācija 2011. gada martā ļāva ieinteresētajām personām, jo īpaši paaugstināta riska nozarēs, izvērtēt šīs jaunās Eiropas Parlamenta deputātu pilnvaru jomas nozīmību. Tāpēc ir nepieciešams līdzšinējo metodi dialoga veidošanai ar pilsonisko sabiedrību saskaņot ar šīm institucionālajām pārmaiņām.

2.3 EESK ar lielu interesi apskata sistēmas izmaiņas, kas ierosinātas minētajā Komisijas paziņojumā. Saglabājas nosacījums, ka IIN izstrādē jāapspriežas ar pilsonisko sabiedrību, to papildina oficiālas saistības šādu apspriešanos veikt sarunu laikā un tās rezultātus apkopot “nostājas dokumentā”. Tam ir pievienots jauns posms: Komisija paziņo, ka tirdzniecības nolīgumu ietekmes uzraudzības nolūkā par tiem veiks ex-post novērtējumu. Visbeidzot, politiskās debates papildina jauns, svarīgs posms — pēc sarunām, bet pirms nolīguma parakstīšanas Komisija sagatavo “seku analīzi”, ko iesniedz Parlamentam un Padomei. Turpmāk IIN vairs nevarēs uzskatīt tikai par instrumentu, ko izmanto sarunu laikā. Tagad tas iekļaujas visā politiku izstrādes, īstenošanas un uzraudzības ciklā. Tāpēc šajā atzinumā sniegtie priekšlikumi par sistēmas pārskatīšanu ir aktuāli un nozīmīgi.

2.4 Tā kā nav pozitīvu rezultātu daudzpusējā līmenī, divpusējie vai reģionālie brīvās tirdzniecības nolīgumi ietver arvien vairāk aspektu saistībā ar pasaules tirdzniecības “ilgtspējīgāku” pārvaldību, jo tajos paredzēts pilnīgāks novērtēšanas cikls (ex-ante un ex-post), un to saturā iekļautas ilgtspējīgas attīstības sadaļas, t.sk. saistības vides un sociālajā jomā.

2.5 Jau pastāv Tirdzniecības ĢD un pilsoniskās sabiedrības strukturēts dialogs (2), ko veido informatīvas sanāksmes un viedokļu apmaiņa dažādos tirdzniecības sarunu posmos. Tas atbilst prasībai, ka konsultantiem, izstrādājot IIN, jāapspriežas gan ar Eiropas pilsoniskās sabiedrības organizācijām, gan ar partnervalstu organizācijām. EESK vēlas aktīvāk iesaistīties šajā vērienīgajā pilsoniskā dialoga eksperimentā.

2.6 Pašreizējā divpusējo un reģionālo tirdzniecības sarunu attīstības vai atsākšanas posmā šī informēšanas/apspriešanās formula vieš cerības, bet par to izteikta arī kritika (3). IIN izstrādē plaši piemērojot matemātiskās simulācijas modeļus, piemēram, vispārējā līdzsvara aprēķina modeļus, kas paredzēti makroekonomikas politiku efektivitātes, nevis to sociālās un vides (summārās) ietekmes novērtēšanai, būtiska nozīme tiek piešķirta ekonomiskajam novērtējumam. IIN iekļautie modelēšanas rezultāti bieži vien ir intuitīvi, bez reālas informatīvas vērtības sarunu dalībniekiem un ieinteresētajām personām, jo neuzrāda būtisku vai pietiekami mērķtiecīgu ietekmi. Tā kā trūkst statistikas datu par nedeklarētajām darbībām vai arī šie dati nav pietiekami ticami, IIN nav pienācīgi izvērtētas iespējamās sekas šajā sektorā.

2.7 Attiecībā uz procedūru vairāki pētījumi (4) liecina par ierobežojumiem šo IIN izstrādē un konsultāciju organizēšanā. Tā kā IIN sarunu procesā parādās pārāk vēlu, tie nespēj reāli mainīt sarunu saturu, ne arī savlaicīgi informēt attiecīgos dalībniekus par visproblemātiskākajiem ietekmes veidiem. Trūkst skaidru noteikumu par procedūras gaitā konsultējamo galveno dalībnieku apzināšanu un atlasi.

2.8 Laikā, kad finanšu un ekonomikas krīzes sekas ir radījušas būtiskas izmaiņas dažos sociālajos rādītājos, ir jāpapildina vai jāpārstrādā sākotnējais novērtējums, lai aktualizētu izmantotos datus un scenārijus un palielinātu ieteikto papildu pasākumu efektivitāti.

3.1 Tā kā IIN nav devuši gaidītos rezultātus — tajos iekļautā informāciju saņemta novēloti un nav bijusi izšķirīga sarunām, tiem nav bijusi skaidra politiskā ietekme un tie nav ietvēruši pienācīgas konsultācijas —, EESK ierosina pārstrādāt IIN, izmantojot dinamisku pieeju. Pirmkārt, IIN jābūt vērstiem uz konkrētu (vides un sociālo) risku apzināšanu un šo risku novērtēšanu un uzraudzību laika gaitā. IIN patiesā pievienotā vērtība izpaužas informēšanā par sagaidāmiem un novērotiem riskiem.

3.2 Šis novērtējums vienlaikus ir ex ante (sagaidāmie riski), in itinere (risku attīstība) un ex post (novērotā ietekme) novērtējums. Tādējādi IIN ir vairāk nekā tikai metode vai diagnostikas instruments: tas iegūst dinamiku. Tas vairs nav uzskatāms par statisku instrumentu triju pīlāru aritmētiskās vērtības aprēķināšanai, bet gan par mērķtiecīgas informācijas kopīgas izstrādes un kopīgas izmantošanas procesu. Šo informāciju var izmantot kā “signālu” vai brīdinājumu, kam jāpievērš pilsoniskās sabiedrības un sarunu dalībnieku uzmanība, jo uz viņiem gulstas pienākums būt modriem.

3.3 Lai IIN process būtu efektīvs, tas jāiekļauj saskaņotā ES politiku, kuru kopīgais mērķis ir ilgtspējīga attīstība, vērtēšanas ciklā.

3.3.1 Tādēļ vispirms jānodrošina triju pīlāru saskaņotība, nostiprinot vides un klimata dimensiju, kā arī attiecībā uz sociālo dimensiju – iekļaut nepārprotamus apsvērumus par cilvēktiesību ievērošanu un pienācīgu darba apstākļu nodrošināšanu (5).

3.3.2 Turklāt plānotās politikas un papildu pasākumi jāsaskaņo ar konstatētajiem riskiem un iespējām. Ieteikumos jāiekļauj pēc iespējas vairāk ES politikas jomu un pasākumu (struktūrfondi un īpašas programmas, attīstības palīdzība, Eiropas Globalizācijas pielāgošanas fonds, Eiropas Demokrātijas un cilvēktiesību instruments (EIDHR), EIB finansējums). Savukārt minēto instrumentu plānošanā jāņem vērā IIN.

3.3.3 Visbeidzot, jānodrošina dažādu Komisijas veikto novērtējumu saskaņotība. Jāprecizē, piemēram, ietekmes novērtējuma, kas veikts pirms sarunu pilnvarojuma, un IIN savstarpējā saikne. IIN pilnvarojumu vajadzības gadījumā var pielāgot un pārskatīt atkarībā no tā, vai pirms tam ir veikts plašs vai gluži pretēji – pieticīgs un nepilnīgs sākotnējais novērtējums par sociālo un vides risku.

3.4 Visā procesā vairāk nekā līdz šim būtu jāiesaista Eiropas Parlamenta deputāti, dalībvalstu un pilsoniskās sabiedrības pārstāvji. Komisijas izstrādātajai tirdzniecības nolīguma “seku analīzei”, kuru paredzēts iesniegt Eiropas Parlamentam un Padomei, šajā ciklā ir stratēģiska nozīme, un fakts, ka iestādes to ņem vērā, sniedz iespēju koncentrēt pilsonisko dialogu uz svarīgu politiskās diskusijas posmu.

3.5 Vajadzētu plaši ieviest IIN un pielāgot tos pašreizējiem un turpmākajiem sarunu pilnvarojumiem attiecībā uz brīvās tirdzniecības nolīgumiem ar mūsu stratēģiskajiem ekonomiskajiem partneriem (ASV, Ķīnu, Krieviju, Japānu, Indiju, Brazīliju), lai iekļautu šajos nolīgumos aspektus, kas saistīti ar ANO Protokolu par ekonomiskajām un sociālajām tiesībām, intelektuālā īpašuma tiesībām, tiesisko regulējumu publiskā iepirkuma jomā un investīciju nolīgumiem.

4.1 Rezultātu paziņošana sarunu dalībniekiem agrīnā diskusiju posmā ir izšķirīgs faktors, lai patiešām tiktu ņemtas vērā iespējamās pozitīvās vai negatīvās sekas. Novērtējumiem jābūt pieejamiem visām ieinteresētajām pusēm un partnervalstīm visos posmos. Kaut gan novērtējumu veikšanai paredzētais laiks ir pagarināts līdz deviņiem mēnešiem, šis laikposms jāorganizē tā, lai stiprinātu konsultāciju procesu partnervalstīs.

4.2 Ņemot vērā kritiku par IIN lietderību, ir jāatsakās no vispārinājumiem un summārās (ekonomiskās, vides un sociālās) ietekmes kvalitatīvās novērtēšanas. Prioritāte jāpiešķir riska noteikšanai vides un sociālajā jomā, kā arī šajās jomās esošajam potenciālam papildus nepieciešamajam novērtējumam par saimnieciskajām iespējām, kuras modeļu uzbūves dēļ vairumā gadījumu ir pozitīvas. Tāpēc minētās iespējas bija par pamatu sarunās par attiecīgajiem nolīgumiem, vadoties no ietekmes novērtējuma, kas veikts pirms sarunu pilnvarojuma.

4.3 Vides un sociālie riski būtu jāvērtē, izmantojot pēc iespējas plašāku pieejamo metožu klāstu — gan kvantitatīvās, gan kvalitatīvās metodes —, kas īpaši paredzētas informācijas nodrošināšanai par attiecīgās tirdzniecības politikas neekonomiskajiem aspektiem, piemēram, ietekmi uz dzimumu līdztiesību, pārtikas nodrošinājumu un pārtikas nekaitīgumu. Lielāku uzmanību vajadzētu veltīt ekoloģiskiem aspektiem, piemēram, dzīves ciklam, CO2 emisijas ietekmei un ietekmei uz bioloģisko daudzveidību. Otrs aspekts ir kvalitatīvo metožu izmantošana sociālās ietekmes izvērtēšanai konkrētās jomās nodarbinātības un pienācīga darba ziņā.

4.4 Šajā sakarā Komisijai uzaicinājumos uz konkursu jāiekļauj skaidra prasība konsultēties ar speciālistiem sociālajos un/vai vides jautājumos. EESK īpaši aicina plašāk iesaistīt ekspertus no partnervalstīm, ILO, PVO vai FAO, īpaši tajās valstīs, kurās ir liels nedeklarētas saimnieciskās darbības īpatsvars. Turklāt konsultantiem jāanalizē juridisko un medicīnas brīvo profesiju prakses nosacījumi, lai sniegtu informāciju par viņu interešu un fiziskās integritātes tiesisko aizsardzību.

4.5 Jāņem vērā arī ietekme Eiropas mērogā, īpaši attiecībā uz IIN, kuros ir iesaistīti stratēģiskie partneri, tostarp nodarbinātības vai pārstrukturēšanas jomā. Šajā jomā izšķirīga nozīme ir sociālo partneru iesaistīšanai, tostarp, lai apzinātu iespējamo konfliktu starp sociālajiem un vides mērķiem līdzsvarotas pārejas, ilgtspējīgas un integrējošas izaugsmes perspektīvā. Sistemātiski jāiegūst informācija par nozaru darbību no EESK Rūpniecības pārmaiņu konsultatīvās komisijas un no tām Eiropas nozaru sociālā dialoga komitejām, kuras nodarbojas ar tirdzniecības jautājumiem. Tiešas diskusijas ar sociālajiem partneriem nodrošinās ietekmes novērtējumu rezultātiem lielāku leģitimitāti.

4.6 Turklāt brīvprātīgas un/vai sarunu ceļā panāktas uzņēmumu sociālās atbildības saistības no starptautisko uzņēmumu puses, kā arī starptautiskie pamatnolīgumi būtu pakāpeniski jāpadara par IIN informācijas plūsmu veidojošiem faktoriem.

4.7 Finanšu resursiem un cilvēkresursiem, kas paredzēti kapacitātes stiprināšanai partnervalstīs (īpaši vides un sociālās ekspertīzes un konsultāciju mehānismu jomā) ir izšķirīga nozīme IIN kvalitātes nodrošināšanā un uzraudzības grupas darbībā. Šajā jautājumā ir jāpastiprina un jāpilnveido koordinācija starp Attīstības un sadarbības ĢD un Tirdzniecības ĢD, ņemot vērā Eiropas Ārējās darbības dienesta plānošanas uzdevumus.

4.8 Brīvās tirdzniecības nolīguma ietekme uz valstīm, kas nav tirdzniecības nolīguma dalībvalstis, un tālākiem reģioniem būtu pakāpeniski jāiekļauj palīdzības mehānismos, iesaistot vietējos ekspertus un pilsonisko sabiedrību, lai izvērtētu ekoloģiskās un sociālās sekas, ko rada izmaiņas tirdzniecības plūsmās.

4.9 Šī sarunu dalībniekiem un nākamajiem vērtētājiem noderīgā diagnostikas metode būtu jāīsteno, pārskatot Komisijas 2006. gadā izstrādāto IIN rokasgrāmatu (6). Tās pārskatīšanā un īstenošanā ir aktīvi jāiesaista Attīstības un sadarbības ĢD, Nodarbinātības ĢD, Vides ĢD, Klimata politikas ĢD un Veselības un patērētāju ĢD eksperti.

5.1 Daudzi no šiem ieteikumiem atbilst vēlmēm, ko pauduši Tirdzniecības ĢD 2010. gadā rīkotās sabiedriskās apspriešanās par jauno tirdzniecības politiku dalībnieki, kuri izteica kritisku viedokli. Tāpat kā IIN ir jāiekļauj saskaņotā politiku vērtēšanas ciklā, arī apspriešanās mehānisms ir jāpārskata, izmantojot dinamisku pieeju, lai apspriešanās būtu dažādiem cikla posmiem pielāgots process, un balstoties uz labas prakses piemēriem.

5.2 Iestāžu konsultāciju ietvaros EESK varētu jau pēc iespējas agrākā posmā iesaistīties konkrētu IIN izstrādē, sniedzot atzinumu par sociālo un vides rādītāju izvēli vai apzinot papildu pasākumus, vai arī ierosinot vispiemērotākos apspriešanās mehānismus.

5.3 Pilsoniskā sabiedrība sagaida, ka Eiropas Parlamentam iesniegtajā “seku analīzē” Komisija ziņos par to, kādā veidā IIN secinājumi tiek ņemti vērā sarunās un atsevišķu sadaļu grozījumos, lai novērstu konstatētos trūkumus.

5.4 Sākotnējais novērtējums būtu iekļaujams agrīnās novērtēšanas un uzraudzības sistēmā (no 2 līdz 3 gadiem), kas ļautu ciešā sadarbībā ar pilsonisko sabiedrību precizēt un, ja vajadzīgs, pārskatīt konstatēto ietekmi un apzināt jaunus riskus. Uzraudzībai un novērtēšanai jābūt orientētai uz riskiem un to iespējamajām izmaiņām laika gaitā, kā arī uz papildu pasākumu efektivitāti.

5.5 Lai sekmētu jauno vērtēšanas ciklu, kurā iekļauti IIN, EESK rīcībā ir stabils attiecību tīkls, kurā iesaistītas plašas trešo valstu pilsoniskās sabiedrības aprindas. Tāpēc Komiteja var darboties kā konsultāciju forums. Tai jau ir pieredze, lai organizētu dialogu ar partnervalstu pilsonisko sabiedrību dažādos sarunu posmos.

5.6 EESK pastāvīgās ģeogrāfiskās grupas sadarbībai ar trešo valstu pilsoniskās sabiedrības pārstāvjiem ir īpaši nozīmīgas, lai veidotu pamatu uzraudzības komitejām, kurās iekļauti visi pilsoniskās sabiedrības dalībnieki. Ar savu pieredzi, kas gūta dialogā un viedokļu apmaiņā par asociācijas vai partnerattiecību nolīgumu dažādiem aspektiem, minētās EESK darba struktūras ir ideāls forums ar tirdzniecības līgumiem saistīto jautājumu apspriešanai. Katra apvienotā struktūra nodrošina ģeogrāfiski piesaistītu vietējā līmeņa pieredzi par starptautiskās tirdzniecības un ilgtspējīgas attīstības empīrisko saikni.

5.7 Cariforum nolīgumā ietvertais uzraudzības mehānisms paredzēts, lai nodrošinātu vispārēju nolīguma piemērošanas monitoringu no dažādiem pilsoniskās sabiedrības skatu punktiem. Nolīgumā ar Dienvidkoreju tas ļauj uzraudzīt nolīguma ilgtspējīgas attīstības sadaļu. Minētie uzraudzības mehānismi ievērojami palielina Eiropas saistību uzticamību ilgtspējīgas attīstības aspektā. No IIN kvalitātes būs atkarīga uzraudzības turpmākā efektivitāte un pušu savstarpējā uzticēšanās konsultāciju procesā. Tāpēc EESK atkārto savu priekšlikumu paredzēt visos tirdzniecības nolīgumos uzraudzības komiteju.

5.8 EESK atbalsta Tirdzniecības ĢD izvēlēto partnerības pieeju, kuras mērķis ir iekļaut visos nolīgumos “ilgtspējīgas attīstības” sadaļu, kurā būtu ietvertas saistības sociālajā un vides jomā. Šī veicinošā pieeja ietver arī IIN, kurā empīriski un konkrēti norādītas tirdzniecības sniegtās iespējas šajā jomā, kā arī vajadzīgie pārejas, pielāgošanas, kompensācijas vai aizsardzības pasākumi, lai novērstu vai mazinātu risku sociālajā un vides jomā saskaņā ar nolīgumā paredzētajām saistībām.

5.9 EESK kā Cariforum nolīguma īstenošanas uzraudzības centrs darbosies, balstoties uz jau iepriekš izveidotajām attiecībām ar pilsonisko sabiedrību. Komiteja veidos arī partnerattiecības ar Dienvidkorejas pilsonisko sabiedrību, lai turpinātu pārraudzīt vajadzīgo uzraudzības mehānismu ieviešanu. Līdzdalības procesa pārskatīšanā ir jāņem vērā pieredzi, kas gūta, veicot pirmo ex-post novērtējumu attiecībā uz nolīgumu ar Čīli.

Briselē, 2011. gada 5. maijā

Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas priekšsēdētājs

Staffan NILSSON

(2) Pārskats par Tirdzniecības ĢD dialogu ar pilsonisko sabiedrību 2010. gadā (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/february/tradoc_145785.pdf).

(3) 2010. gada gala ziņojums par Eiropas Savienības jaunās tirdzniecības politikas sabiedrisko apspriešanu (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/september/tradoc_146556.pdf).

(4) Anne Chetaille (2005), “Les études d’impact des accords commerciaux sur le développement durable: bilan et perspectives” (“Pētījumi par tirdzniecības nolīgumu ietekmi uz ilgtspējīgu attīstību: bilance un perspektīvas”), Gret, Parīze.

Ruddy un Hilty (2007), “Impact assessment and policy learning in the European Commission”, Sciencedirect.

Pascal Gabriel (2008), “Problématiques environnementales, emploi et cohésion sociale. Un examen des développements politiques au niveau international” (“Vides problemātika, nodarbinātība un sociālā kohēzija. Starptautisko politisko norišu attīstības izvērtējums”), Syndex un Nodarbinātības ĢD.

Ekins un Voituriez (2009), “Trade, Globalisation and Sustainability Impact Assessment” (“Tirdzniecība, globalizācija un ilgtspējas ietekmes novērtējumi”), Earthscan, Londona.

(5) Informatīvs ziņojums “Pienācīgas kvalitātes nodarbinātība un ilgtspējīga attīstība Vidusjūras reģionā”, EESK, 2010. gada septembris.

(6) “Handbook for Trade Sustainability Impact Assessment” (“Tirdzniecības ilgtspējas ietekmes novērtējumu rokasgrāmata”), Tirdzniecības ĢD (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/march/tradoc_127974.pdf).