KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI

Par Eiropas Savienības finanšu interešu aizsardzību ar krimināltiesībām un administratīvu izmeklēšanu Integrēta politika nodokļu maksātāju naudas aizsardzībai

ES finanšu interešu aizsardzība ir Komisijas politiskās darba kārtības svarīgs elements, lai nostiprinātu un palielinātu sabiedrības uzticību un sniegtu pārliecību, ka nodokļu maksātāju nauda tiek izlietota pareizi. Ar Lisabonas līgumu ir ievērojami nostiprināti instrumenti, kas ir pieejami, lai rīkotos šajā ziņā (Līguma par Eiropas Savienības darbību – LESD – 85., 86. un 325. pants). LESD 310. panta 6. punktā un 325. pantā noteikts, ka ES un tās dalībvalstis novērš visas nelikumīgas darbības, kas ietekmē ES finanšu intereses. ES rīcībā ir visaptverošs instrumentu kopums, lai novērstu un atklātu ES budžeta nepareizu izlietošanu.

Integrētas pieejas ietvaros, kas ietvers Komisijas jaunas stratēģijas krāpšanas un korupcijas apkarošanai, šis paziņojums ir reaģēšana uz problēmu, izklāstot virzienu, pēc kura Komisija vadīsies ES publisko līdzekļu aizsardzībā pret visu veidu noziedzīgu rīcību, tostarp krāpšanu. ES līdzekļu aizsardzībai ar efektīvu un līdzvērtīgu tiesisku darbību Savienībā ir jākļūst par valsts iestāžu prioritāti.

Papildus vispārējiem centieniem noteikt konkrētus kopējus minimuma noteikumus par krimināltiesībām integrētai politikai, lai ES finanšu intereses aizsargātu ar krimināltiesībām un administratīvu izmeklēšanu, jābūt saskanīgai, ticamai un efektīvai. Tikai tad tā ļaus saukt pie atbildības un tiesāt tos, kas ir atbildīgi par veiktajiem noziedzīgajiem nodarījumiem, tostarp organizēto noziedzību, un tai būs preventīva ietekme uz iespējamiem likumpārkāpējiem. Politikā jāņem vērā arī tas, ka nodokļu maksātāju naudas aizsardzība bieži ietver pārrobežu lietas, kas skar daudzas jurisdikcijas un kam ir nepieciešama dažādu administratīvu un tiesībaizsardzības iestāžu aktīva sadarbība.

1. Kāpēc ir jārīkojas?

ES dažādās tiesību sistēmas un tradīcijas rada īpašu problēmu aizsargāt Savienības finanšu intereses pret krāpšanu un citām noziedzīgām darbībām. Lai gan ES finansējuma noteikumi pamatoti kļūst vienkāršāki[1], ir turpmāk jāstiprina arī spēja apkarot ES līdzekļu nepareizu izlietošanu. Tas attiecas arī uz valstīm, kas vēlas pievienoties Eiropas Savienībai.

ES budžets ir nodokļu maksātāju nauda, kas jāizlieto tikai to politikas nostādņu īstenošanai, kuras ir apstiprinājis ES likumdevējs. Tomēr 2009. gadā dalībvalstis ziņoja par EUR 279,8 miljonus vērtiem iespējamiem krāpšanas gadījumiem, kuros iesaistīti ES līdzekļi, kas tiek pārvaldīti attiecīgajās valstīs.[2] Lai gan tas ir tikai problēmas finansiālā apmēra rādītājs, šis skaitlis liecina, ka preventīvie centieni jāpapildina ar efektīviem un līdzvērtīgiem krimināltiesiskiem pasākumiem.

Lai gan pēdējos 15 gados ir gūti panākumi, ES finanšu interešu aizsardzības ar krimināltiesībām līmenis Savienībā joprojām ievērojami atšķiras. Ar Savienības finanšu interesēm saistītas krāpšanas un citu noziedzīgu nodarījumu kriminālizmeklēšanai ir raksturīgs nepilnīgs tiesiskais un procesuālais regulējums – policija, prokurori un tiesneši dalībvalstīs pieņem lēmumus, pamatojoties uz saviem valstu noteikumiem par to, vai viņi iejaucas, un, ja jā, kā viņi iejaucas, lai aizsargātu ES budžetu. Lai gan ir bijuši mēģinājumi nodrošināt minimuma standartus šajā jomā, situācija nav būtiski mainījusies – 1995. gada konvenciju par ES finanšu interešu aizsardzību un saistītām darbībām[3], kurā ietverti noteikumi par kriminālsodu, kaut gan nepilnīgu, pilnībā īstenoja tikai piecas dalībvalstis[4].

Kad tiek nodarīts kaitējums Savienības finanšu interesēm, visi pilsoņi kā nodokļu maksātāji kļūst par cietušajiem un tiek apdraudēta Savienības politikas nostādņu īstenošana. ES finanšu interešu aizsardzība pret krāpšanu un korupciju ir Komisijas prioritāte, un Eiropas Parlaments ir konsekventi aicinājis to būt efektīvākai un ticamākai.[5] Tas jo īpaši ir aicinājis pieņemt visus vajadzīgos pasākumus Eiropas Prokuratūras izveidei. Padomē ir pausts stingrs atbalsts pastiprinātai krāpšanas apkarošanai.[6]

Komisija plāno aktīvi turpināt šīs kopīgās rūpes. To darot, tā paļausies uz Lisabonas līgumu. Līgums nosaka skaidru regulējumu Eiropas Savienībai, lai nostiprinātu tās rīcību krimināltiesību jomā. Komisija šajā ziņā jau ir veikusi vairākus pasākumus.[7] Komisija īpaši uzsvērs turpmāko likumdošanas iniciatīvu paziņošanas aspektus, lai palielinātu juridisko profesiju pārstāvju un attiecīgā gadījumā plašas sabiedrības izpratni par šo jautājumu. Komisija arī turpinās nodrošināt, lai ES politikas turpmākajā izstrādē no ieceres uzmanība tiktu pievērsta nepieciešamībai aizsargāt ES finanšu intereses.

2. Kādi ir kriminālpolitikas uzdevumi?

Komisija 2011. gada martā ierosināja Biroja krāpšanas apkarošanai ( OLAF ) reformu kā veidu, lai stiprinātu administratīvās izmeklēšanas lietderību un efektivitāti. Turpmākie uzdevumi ietver to, kā pārvarēt grūtības iegūt precīzus datus par krāpšanas apmēru un kriminālvajāšanu dalībvalstīs, kā uzlabot sadarbību pārrobežu lietās un kā uzlabot efektīvu tiesvedību krimināltiesībās.

-To lietu skaits, ko valstu iestādes nodod Eurojust koordinācijai un konsultēšanai attiecībā uz visiem smagiem noziedzīgiem nodarījumiem, ir pastāvīgi palielinājies kopš struktūras izveides 2002. gadā (208 lietas) līdz 2009. gadam (1372 lietas).[8] Ņemot vērā Eurojust esošo mandātu, tas liecina par pārrobežu dimensijas lietu skaita palielināšanos.

-60 % aptaujāto nesenā pētījumā (valstu prokurori, kas specializējušies finanšu interesēs) uzskata Eiropas dimensiju par lietas apgrūtinošu faktoru; tādējādi 54 procenti dažreiz ierobežo izmeklēšanu līdz valsts elementiem. 40 % saskata valsts tiesībās traucējošus faktorus Eiropas lietu ierosināšanai. 37 % jau ir nolēmuši nesazināties ar ES iestādi attiecīgās lietās galvenokārt tāpēc, ka tas ir darbietilpīgi.[9]

3. Nepietiekama aizsardzība pret ES budžeta noziedzīgu izlietošanu

Kopš 2000. gadā tika pieņemta Baltā grāmata par Komisijas reformu[10], Komisija īpašu uzmanību ir pievērsusi pareizai finanšu pārvaldībai[11] un nostiprinājusi savas iekšējās kontroles sistēmas, lai apkarotu krāpšanu. Pasākumi ietvēra Civildienesta noteikumu reformu 2004. gadā (iekļaujot noteikumus par interešu konfliktu un pienākumu ziņot hierarhijai vai OLAF par iespējamām nelikumīgām darbībām, tostarp krāpšanu vai korupciju[12]) un iekšējās kontroles standartu un pamatregulējuma pārskatīšanu 2007. gadā[13]. Rezultātā esošo kontroles struktūru mērķis ir ne tikai nodrošināt darījumu likumību un pareizību, bet arī samazināt krāpšanas un pārkāpumu risku.

Tas ietver arī preventīvu instrumentu visaptverošu kopumu attiecībā uz kontroli, revīziju un ziņošanu, agro brīdināšanu un aizsardzību pret krāpšanu.[14] Tomēr vairāk efektīvu līdzekļu ir nepieciešams arī, lai apkarotu noziedzīgas darbības pret ES budžetu.

Dalībvalstīm ir juridisks pienākums (LESD 325. pants un Konvencija par finanšu interešu aizsardzību) apkarot nelikumīgas darbības uz ES rēķina un padarīt krāpšanu saistībā ar ES budžetu par sodāmu noziedzīgu rīcību. Tomēr pašlaik par krāpšanu noteikto sodu diapazons ir no nelielas sodanaudas līdz ilgam cietumsodam. Turklāt dalībvalstu tiesību aktos nav konsekventi paredzēta korumpētu vēlētu vai ieceltu amatpersonu un korumpētu ierēdņu sodīšana.[15]

Šī situācija kavē līdzvērtīgu krimināltiesisko aizsardzību Eiropas Savienībā, un ir ļoti iespējams, ka tā novedīs pie atšķirīgiem iznākumiem līdzīgās atsevišķās lietās atkarībā no piemērojamiem valstu krimināltiesību noteikumiem. Tas noziedzniekiem varētu dot arī iespēju izvēlēties, kur veikt noziedzīgu darbību, vai pārcelties citur pēc nodarījuma veikšanas pat tad, ja viņi ir saistīti ar rīcību vienā dalībvalstī.

4. Nepietiekama tiesiska darbība noziedzīgas darbības apkarošanai

Ņemot vērā konkrētā finanšu jautājuma apmēru, ES budžeta aizsardzībai ir nepieciešama biežāka un pamatīgāka izmeklēšana un kriminālvajāšana, ko veic krimināltiesību aizsardzības iestādes. Tas nav viegls uzdevums, jo noziedzība uz ES publisko līdzekļu rēķina bieži ietver pārrobežu izmeklēšanu un procesus vairākās dalībvalstīs.

Saskaņā ar esošo regulējumu šādu kriminālizmeklēšanu veic atsevišķu dalībvalstu prokuratūras, kas darbojas saskaņā ar attiecīgajām krimināltiesībām. Tomēr izrādās, ka dalībvalstu kompetento iestāžu rīcībā ne vienmēr ir pietiekami tiesiskie līdzekļi un atbilstīgas struktūras, lai pienācīgi veiktu kriminālvajāšanu lietās, kas skar ES. Tas tāpat attiecas uz pievienošanās valstīm.

Dalībvalstu tiesiskā regulējuma atšķirības un rezultātā operatīvie un organizatoriskie šķēršļi pārrobežu izmeklēšanai Eiropas Savienībā nozīmē, ka ES finanšu intereses Eiropas Savienībā nav līdzvērtīgi aizsargātas krimināltiesību ziņā.

Notiesāšanas rādītāju tajās lietās, kas saistītas ar pārkāpumiem pret ES budžetu, pozitīvi ietekmē tiesu iestādēm nosūtīto lieto smagums un pamatotība un sniegto pierādījumu kvalitāte un pietiekamība, tomēr ir vērts pieminēt, ka dalībvalstīs tas var būt no 14 % līdz 80 % (vidēji 41 %).[16]

Valstu tiesu iestādes sistemātiski nesāk kriminālizmeklēšanu pēc OLAF ieteikumiem. Dažreiz ir sarežģīti saskatīt konkrēto iemeslu šādai bezdarbībai. Turklāt ļoti bieži lietās, kas ietver krāpšanu saistībā ar ES budžetu, tiek veikta pārbaude kopumā, bet turpmāka rīcība nenotiek.[17] Rezultātā rodas krimināltiesību aizsardzības līdzvērtības trūkums Savienībā.

Noteiktā skaitā lietu, kas ietver krāpšanu saistībā ar ES budžetu, valstu kriminālizmeklēšanas iestādes atturas no izmeklēšanas sākšanas (atsaucoties uz tādiem diskrecionāriem iemesliem kā sabiedrības intereses trūkums vai zema prioritāte). Kriminālizmeklēšanai, kurā iesaistītas vairākas dalībvalstis, ir tendence būt ilgai[18], un tai tiek piemēroti atšķirīgi pierādīšanas standarti, tādējādi samazinot notiesāšanas iespēju.

Kopš 2000. gada 93 lietas no pavisam 647 OLAF lietām valstu prokuratūras izbeidza bez konkrēta iemesla. 178 lietas tika izbeigtas diskrecionāru iemeslu dēļ. Lai gan atsevišķos gadījumos, iespējams, ir bijis labs pamats tā rīkoties, šie skaitļi liecina par samērā augstu lietu slēgšanas rādītāju.

Ilgs kriminālprocess, īpaši, kad tas galu galā tiek izbeigts, var arī ievērojami aizkavēt disciplinārsodu, jo jāgaida kriminālizmeklēšanas iznākums par tiem pašiem faktiem lietās, kurās iesaistīti ES darbinieki.[19] Parasti ir nepieciešams piecu gadu laikposms, lai pieņemtu tiesas lēmumu pēc tam, kad OLAF ir sācis lietu. Turklāt noteikumi par noilgumu ievērojami atšķiras starp dalībvalstīm.

5. Trūkumu iemesli šajā noziedzības jomā

Šie trūkumi daļēji rodas no tiesību tradīciju un sistēmu dažādības, kā rezultātā rodas atšķirīgas dalībvalstu tiesu prakses. Tomēr ir iesaistīti arī ļoti konkrēti tiesiskuma kvalitātes trūkumi, kurus Savienība var novērst.

6. Nav kopēju līdzvērtīgu noteikumu krimināltiesībās

Iepriekšminētās problēmas atklāj trūkumus valstu tiesiskajos regulējumos par publisko līdzekļu aizsardzību. ES noteikumiem, kurus kavē nepilnīgi un nepienācīgi transponētā Konvencija par finanšu interešu aizsardzību, ir bijusi maza ietekme. Rezultātā dalībvalstu tiesu iestādes izmanto tradicionālos valstu krimināltiesību instrumentus, lai apkarotu noziedzīgus nodarījumus pret ES budžetu; ir dažādi veidi un līdzekļi, lai tiktu galā ar vienu realitāti. Tas diez vai ir piemērots sarežģītām lietām, kuras pēc savas būtības pārsniedz valsts kontekstu un kurām ir vajadzīga vairāk nekā tikai valsts reaģēšana.

Vienas dalībvalsts tiesu darbības analīze OLAF nosūtītajās lietās liecina, ka ES finanšu interešu krimināltiesiskajā aizsardzībā trūkst līdzvērtības. Šajā konkrētajā dalībvalstī 73 % ārējo izmeklēšanas lietu iestādes neveica turpmāku darbību, un 62 % OLAF lietu nekad netika sākta kriminālizmeklēšana.

Lai gan ir bijuši iepriekšēji mēģinājumi tuvināt ES noteikumus[20], dalībvalstu tiesību aktos joprojām ir būtiskas atšķirības:

- Savienībā ir liela atšķirība starp attiecīgo noziedzīgo nodarījumu definīcijām, piemēram, kas ir līdzekļu piesavināšanās vai varas ļaunprātīga izmantošana, sodiem par šiem nodarījumiem un noziedzīgu nodarījumu noilguma termiņiem. Tā kā rezultātā uz ļoti nepienācīgas rīcības atsevišķiem gadījumiem dažās dalībvalstīs vispār neattiecas krimināltiesību noteikumi vai attiecas tikai mazāk stingri noteikumi, preventīvās ietekmes līmenis Savienībā atšķiras;

- valsts amatpersonas jēdziens atšķiras saistībā ar korupcijas novēršanas noteikumiem. Rezultātā dažās dalībvalstīs rodas nesodāmības gadījumi, turpretim citās personas notiesāšanas rezultātā par to pašu rīcību tiks noteikta soda sankcija un atcelšana no valsts amata;

- dažās dalībvalstīs uzņēmumu vadītājus un juridiskas personas var saukt pie kriminālatbildības par noziedzīgu rīcību uzņēmuma vārdā, bet citās to nevar. Šī situācija rada tā saucamo „labvēlīgākās tiesas izvēli” ( forum shopping ).

OLAF bieži saskaras ar atkārtotu problēmu attiecībā uz interešu konflikta definīciju.[21] Pētījumi liecina, ka dažās dalībvalstīs publiskā iepirkuma saņēmējs var piedalīties atklātā konkursa plānošanā, neveicot noziedzīgu nodarījumu. Šādas rīcības sodīšanai jāpaļaujas uz noziedzīgu nodarījumu, piemēram, korupciju.

Lai gan jau ir veikti centieni, lai novērstu šo šķelšanos, Savienības bijušā tiesiskā regulējuma ierobežojumi, kas tikai daļēji attiecās uz krimināltiesībām, Savienībai apgrūtināja pietiekami ticamu juridisku iespēju izveidi.

15 gadus pēc tam, kad tika parakstīta Konvencija par finanšu interešu aizsardzību, un tās nepilnīgas īstenošanas rezultātā dalībvalstīs neatbilstības un nepilnības piemērojamos krimināltiesību un procesuālo tiesību aktos kavē efektīvu rīcību finanšu interešu aizsardzībā, atstājot nesodītus noziedzīgus nodarījumus dažās dalībvalstīs.

7. Nepietiekama sadarbība starp iestādēm

Tā kā ES budžeta aizsardzība bieži ietver pārrobežu lietu izmeklēšanu un lēmumu izpildi ārvalstīs, ir skaidri redzamas nepilnības sadarbības mehānismos.

8. Savstarpējas tiesiskās palīdzības ierobežojumi

Sarežģītas procedūras samazina to lietu skaitu, kurās pat tiek pieprasīta savstarpēja tiesiskā palīdzība. Tas ir, piemēram, līdzekļu atgūšanas gadījums, tostarp noteikumi par iesaldēšanu un konfiskāciju, kas ir būtisks elements krāpšanas apkarošanā. Tiesu iestādes dalībvalstīs var nevēlēties sākt šādus pasākumus sakarā ar to sarežģītību, ar savstarpējas tiesiskās palīdzības noteikumiem saistītajām ilgajām procedūrām un nenoteiktību par to, vai pūles būs rezultātu vērtas, īpaši pārrobežu lietu gadījumā.

Pat ja tiek pieprasīta savstarpēja tiesiska palīdzība starp dalībvalstu administratīvām un tiesu iestādēm, tā bieži vien neseko pietiekami ātri.

Dažos korupcijas un krāpšanas gadījumos krimināllietas netika izskatītas daudzus gadus, jo par tiem vispirms OLAF ziņoja valsts tiesas iestādēm. Šīs ilgās aizkavēšanās iemesli ir galvenokārt saistīti ar savstarpējās tiesiskās palīdzības procedūru ilgumu un nepietiekamu kriminālvajāšanas vadību ES līmenī.

9. Neizmantoti pierādījumi

ES administratīvās izmeklēšanas rezultātus valstu krimināltiesas bieži vien neizmanto sakarā ar ierobežojošiem procesuāliem noteikumiem, kuros ietverti ierobežojumi par ārvalstu jurisdikcijā savāktu pierādījumu izmantošanu. Reizēm šādu pierādījumu izmantošana netiek uzskatīta par pietiekamu, lai sāktu kriminālizmeklēšanu.

10. Kriminālvajāšanas ierobežošana ar iekšzemes lietām

Lietās netiek veikta pietiekama kriminālvajāšana, kad valsts iestādes nav pilnvarotas izmeklēt krāpšanas gadījumus, kuros iesaistīti notikumi, aizdomās turamie un cietušie ārvalstīs, tostarp kad kaitējums ir nevis valsts, bet drīzāk ES budžetam.

Dažas valsts iestādes ierosina lietas tikai tad, kad darbības pret svarīgām ES interesēm ir notikušas vienīgi viņu teritorijā.

Kādā Eurojust lietā, kurā iesaistītas vairākas dalībvalstis un trešās valstis, neviena no iesaistīto dalībvalstu valsts iestādēm neveica kriminālvajāšanu sakarā ar aizdomām par liela mēroga izvairīšanos no muitas nodokļa (vairāk nekā EUR 1 miljona vērtībā). Citā muitas lietā nebija iespējams rast praktisku risinājumu attiecībā uz dalībvalsts tiesas iestāžu nostāju un muitas atteikumu sekmēt OLAF koordinācijas darbības. Atteikums sadarboties bija saistīts ar valsts tiesu kompetences tiesību aktu stingru interpretāciju.

11. Nepietiekamas izmeklēšanas pilnvaras

OLAF veic administratīvu izmeklēšanu, un tiesu sadarbības struktūra Eurojust atbalsta dalībvalstu tiesu iestādes, nodrošinot koordināciju un konsultēšanu, par smagiem noziedzīgiem nodarījumiem, tostarp krāpšanas apkarošanu. Abām ES struktūrām varētu būt aktīvāka loma Savienības finanšu interešu aizsardzībā:

- tagad notiek OLAF reforma, lai uzlabotu tā efektivitāti un lietderīgumu. Tai papildus jāstiprina OLAF spējas, koncentrējot tā darbību uz prioritārām lietām un nodrošinot tam atbilstīgus juridiskus līdzekļus, lai veiktu administratīvu izmeklēšanu. Tomēr dažādie kriminālprocesa tiesību akti un prakses dalībvalstīs rada nevienādu reakciju Savienībā;

- Eurojust pašlaik ir ierobežojumi attiecībā uz kriminālvajāšanas vadību saistībā ar ES finanšu interešu aizsardzību. Tās 2008. gada reformā netika atjaunināti tās uzdevumi un struktūra atbilstīgi Lisabonas līgumā noteiktajiem mērķiem. Pašlaik Eurojust nespēj nedz sākt kriminālizmeklēšanu, nedz pati veikt kriminālvajāšanu noziedzīgos nodarījumos.

12. Ar Lisabonas līgumu ieviestie jaunie instrumenti ES finanšu interešu aizsardzībai

Lisabonas līgums nodrošina Savienībai lielāku kompetenci ES finanšu interešu aizsardzības jomā un tādā jomā kā tiesu iestāžu sadarbība krimināllietās. Savienība ir veikusi pirmos pasākumus ar Stokholmas programmas[22] pieņemšanu, kā arī Komisijas 2011. gada darba programmā[23]. Četri veidi, kā aizsargāt ES finanšu intereses saskaņā ar Līgumu par ES darbību:

i) pasākumi par procesuālu tiesu iestāžu sadarbību krimināllietās (82. pants);

ii) direktīvas, kuros ietverti krimināltiesību minimuma noteikumi (83. pants);

iii) tiesību akti par krāpšanu, kas skar Savienības finanšu intereses (310. panta 6. punkts, 325. panta 4. punkts);

iv) 85. pants ļauj piešķirt Eurojust izmeklēšanas kompetenci, un 86. pants ļauj izveidot Eiropas Prokuratūru ( EPPO ) no Eurojust , lai apkarotu noziedzīgus nodarījumus, kas skar Savienības finanšu intereses.

Ja krimināltiesības, tostarp noziedzīgu nodarījumu definīciju un minimuma noteikumu par sankcijām turpmāko izstrādi, uzskata par nepieciešamām, lai sasniegtu leģitīmo mērķi – apkarot krāpšanu saistībā ar ES budžetu, būs jāievēro noteikti pamatprincipi.

Pirmkārt, jāievēro pamattiesības. ES Pamattiesību hartā ir vairāki svarīgi noteikumi saistībā ar kriminālprocesu, piemēram, tiesības uz efektīvu tiesiskās aizsardzības līdzekli un taisnīgu tiesu, nevainīguma prezumpcija un tiesības uz aizstāvību, likumības princips, personas datu aizsardzība un dubultās apsūdzības aizliegums. Tie ir papildus precizēti tiesību aktos (piemēram, par datu aizsardzību[24]). Turpmākiem Komisijas priekšlikumiem tiks veikta padziļināta novērtēšana saistībā ar to ietekmi uz pamattiesībām.[25]

Otrkārt, ņemot vērā dažādās pieejas krimināltiesībām dalībvalstīs, īpaša uzmanība būs jāpievērš pievienotajai vērtībai, ko tuvināšana krimināltiesību jomā dos ES finanšu interešu aizsardzībai.

Treškārt, notiks pārdomas par tās lomas nostiprināšanu, kāda struktūrām var būt Eiropas līmenī, tostarp OLAF , Eurojust un – alternatīvi vai kumulatīvi – iespējamai Eiropas Prokuratūrai, lai veiktu labāku izmeklēšanu, kriminālvajāšanu un atbalstītu noziedzīgu nodarījumu gadījumos uz ES publisko līdzekļu rēķina.

Eiropas Savienība ir krustcelēs. Darbs jāveic trīs līmeņos – procesi (4.1.), materiālās krimināltiesības (4.2.) un iestāžu aspekti (4.3.).

13. Kriminālprocesa un administratīvā procesa stiprināšana

Pirmais solis būs atvieglot prokuroriem un tiesnešiem Savienībā krāpnieku apkarošanu, pat ja viņi atrodas ārvalstīs, turpmāk pamatojoties uz esošajiem instrumentiem, piemēram, Eiropas Tiesiskās sadarbības tīklu krimināllietās un Eiropas Tiesiskās apmācības tīklu.

Līdzekļu atgūšanai ir galvenā loma ES finanšu interešu aizsardzībā. Bieži bailes zaudēt nelikumīgi iegūtus līdzekļus ir lielākas nekā bailes no kriminālsoda kā tāda. Turklāt ir tikai godīgi, ka noziedzīgās darbībās zaudētiem publiskiem līdzekļiem atkal jābūt pieejamiem publiskai rīcībai, kad tie atrasti. Kā aicināts Stokholmas programmā[26], Komisija gatavo tiesību akta priekšlikumu par līdzekļu atgūšanu un konfiskāciju. Komisija, pārskatot ES Finanšu regulu, jau ir ierosinājusi, ka debitoru parādus, kas pienākas Savienībai, nedrīkst apstrādāt ar mazāk labvēlīgiem nosacījumiem kā valsts organizāciju prasījumus dalībvalstīs, kur tiek veikta iekasēšanas procedūra.[27]

Lai gan ir pamats apmaiņai starp policijas un tiesu iestādēm Savienībā, vēl nenotiek transversāla informācijas apmaiņa starp policiju, muitu, nodokļu iestādēm, tiesnešiem un citām kompetentām iestādēm. Komisija plāno labot šo situāciju, aizstājot 2004. gada priekšlikumu[28] par savstarpēju administratīvo palīdzību finanšu interešu aizsardzībai.

Tiesu un administratīvo iestāžu savstarpēja uzticība tiek veicināta, ja piemēro līdzvērtīgus procesuālos standartus. Tas uzlabotu pamatu, lai nodrošinātu, ka dalībvalstis savstarpēji atzīst iegūtos pierādījumus saistībā ar ES finanšu interešu aizsardzību. Komisija apsvērs tiesību aktu pieņemšanu, lai nodrošinātu OLAF izmeklēšanas ziņojumu pierādošo vērtību, kā arī citus pasākumus, kas varētu atvieglot pierādījumu vākšanu starptautiskā mērogā.

14. Materiālo krimināltiesību stiprināšana

Krimināltiesības ir stūrakmens ES rīcībai, lai novērstu un apkarotu kaitējumu ES budžetam.

Sakarā ar atlikušajām nepilnībām Konvencijā par finanšu interešu aizsardzību un tās nepilnīgu īstenošanu tiks sagatavots tiesību akts par ES finanšu interešu aizsardzību, kurš aizstās nepieņemto priekšlikumu par finanšu interešu krimināltiesisko aizsardzību[29]. Jebkuram jaunam pasākumam jāgarantē konsekvence un taisnīgums kriminālsodu piemērošanā par krāpšanu atkarībā no konkrētā veida, kā tika veikts noziedzīgais nodarījums. Pasākuma ietvaros jāparedz papildu galveno noziedzīgo nodarījumu definīcijas, tostarp par līdzekļu piesavināšanos un varas ļaunprātīgu izmantošanu tiktāl, ciktāl ir svarīgi ES finanšu interešu aizsardzībai. Tiks arī sīkāk analizēta noteikumu par jurisdikciju un noilgumu tuvināšana, lai uzlabotu kriminālizmeklēšanas rezultātus.

Ciktāl tas ir svarīgi ES finanšu interešu aizsardzībai, šis priekšlikums var ietvert sistemātiskākus noteikumus par atbalstīšanu un kūdīšanu, provocēšanu, mēģinājumu, kā arī par nodomu un nolaidību. Tajā var izklāstīt arī skaidrākus noteikumus par ieceltu un vēlētu amatpersonu un juridisku personu kriminālatbildību par finanšu interešu aizsardzību.

15. Nostiprināts iestāžu regulējums

Jebkuriem ES pasākumiem Savienības finanšu intereses ietekmējošas krāpšanas novēršanas un apkarošanas jomās, kuru mērķis ir nodrošināt efektīvu un līdzvērtīgu aizsardzību Savienībā, ir nepieciešams novērtējums par to, vai ES ir atbilstīgas struktūras, lai novērstu draudus ES finanšu interesēm. Šajā nolūkā un saskaņā ar Lisabonas līgumu tiks veikta pamatīga analīze par veidiem, kā jānostiprina Eiropas struktūras, lai veiktu kriminālizmeklēšanas pasākumus:

- Eurojust spējas jāmodernizē, iespējams, piešķirot tai pilnvaras pēc pašas iniciatīvas sākt tādu noziedzīgu darbību kriminālizmeklēšanu, kas skar Savienības finanšu intereses;[30]

- turklāt specializēta Eiropas prokuratūras iestāde, piemēram, Eiropas Prokuratūra, varētu sekmēt kopēju līdzvērtīgu noteikumu izveidi, konsekventā un viendabīgā veidā piemērojot kopējus noteikumus par krāpšanu un citiem noziedzīgiem nodarījumiem saistībā ar Savienības finanšu interesēm, veicot izmeklēšanu, kriminālvajāšanu un tiesājot noziedzniekus un līdzdalībniekus pret Savienības finanšu interesēm vērstos noziedzīgos nodarījumos;[31]

- OLAF tiek veikta reforma, lai stiprinātu lietderību un efektivitāti tā uzdevuma izpildē. OLAF pašlaik ir vienīgā ES izmeklēšanas struktūra, kurai uzticēts ES finanšu interešu aizsardzības uzdevums. Jāapsver, kā OLAF loma tiks pielāgota jaunā iestāžu struktūrā, precizējot mijiedarbību starp tiesas un administratīviem procesiem.

Mūsu redzējums 2020. gadam: veikt vajadzīgos pasākumus krimināltiesību un administratīvo tiesību jomā, lai samazinātu noziedzīgas darbības uz ES budžeta rēķina

Politikai par neiecietību pret ES krāpšanu ir nepieciešama atbilstīgu pasākumu ieviešana, lai par krāpšanas darbībām tiktu līdzvērtīgi veikta kriminālvajāšana Savienībā. Savienībai jātiecas uz finanšu interešu aizsardzības efektīvu, samērīgu un preventīvu līmeni, izmantojot ātru kriminālprocesu un sodus Savienībā, palielinot to preventīvo iedarbību. Šajā nolūkā nodokļu maksātāju nauda Savienībā jāaizsargā līdzvērtīgi ar pastiprinātu kriminālvajāšanu, kas nebeidzas pie valsts robežām, un ar kopējiem krimināltiesību minimuma noteikumiem, pilnībā izmantojot Lisabonas līgumā paredzētās iespējas.

[1] Vienkāršošana ir noteikta par galveno prioritāti ES Finanšu regulas pārskatīšanai – COM(2010) 815, 22.12.2010.

[2] COM(2010) 382, 6. lpp. Šis skaitlis attiecas uz agrīnu posmu pēc pārkāpumu izmeklēšanas sākšanas, kad ir pirmās aizdomas par noziedzīgu nodarījumu. Nevar uzskatīt, ka skaitlis attiecas uz notiesātas krāpšanas gadījumiem, un tas arī nenozīmē, ka iesaistītā summa nav atgūstama.

[3] 1995. gada 26. jūlija konvencija (OV C 316, 27.11.1995., 49. lpp.) (krāpšana); Pirmais protokols (OV C 313, 23.10.1996., 2. lpp.) un 1997. gada 26. maija konvencija (OV C 195, 25.6.1997.) (korupcija); 1996. gada 29. novembra protokols (OV C 151, 20.5.1997., 2. lpp.) (tiesas interpretācija); 1997. gada 19. jūnija otrais protokols (OV C 221, 19.7.1997., 12. lpp.) (nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizācija).

[4] Pirmais ziņojums par finanšu interešu aizsardzības instrumentu īstenošanu – COM(2004) 709; Otrais ziņojums – COM(2008) 77, kura pielikumā izklāstītas konkrētās īstenošanas problēmas dalībvalstīs, piemēram, būtiskas atšķirības attiecībā uz krāpšanas un korupcijas gadījumu apmēru, kā arī ES regulējuma specifikas nepietiekama apsvēršana.

[5] Piemēram, 2010. gada 6. maija rezolūcija, 2009/2167(INI) un 2011. gada 6. aprīļa rezolūcija, 2010/2247(INI), par Kopienu finanšu interešu aizsardzību un krāpšanas apkarošanu.

[6] Skatīt, piemēram, Padomes rezolūciju par visaptverošu ES politiku pret korupciju – 2005. gada 14. aprīlis; Spānijas prezidentūras organizētās Eiropas Prokuratūras darba grupas secinājumi (2010. gada pirmais semestris) un Beļģijas prezidentūras paziņojums (2010. gada otrais semestris) par Stokholmas programmu.

[7] Skatīt jo īpaši Zaļo grāmatu par pierādījumu iegūšanu krimināllietās, COM(2009)624, un pasākumus attiecībā uz procesuālajām tiesībām, piemēram, 2010. gada 20. oktobra Direktīvu 2010/64/ES par tiesībām uz mutisko un rakstisko tulkojumu kriminālprocesā, OV L 280, 26.10.2010., 1. lpp., vai Komisijas priekšlikumu direktīvai par tiesībām uz informāciju kriminālprocesā, COM(2010)392/3.

[8] Skatīt Eurojust 2009. gada ziņojumu, pielikums, 1. attēls, 50. lpp.

[9] Skatīt dienestu darba dokumentu SEC(2011) 621.

[10] Skatīt Balto grāmatu par Komisijas reformu, COM(2000)200.

[11] Skatīt 28. pantu Padomes 2002. gada 25. jūnija Regulā (EK, Euratom) Nr. 1605/2002 par Finanšu regulu, ko piemēro Eiropas Kopienu vispārējam budžetam (OV L 248, 16.9.2002., 1. lpp.).

[12] Civildienesta noteikumi – Regula (EEK) 31/62, ar grozījumiem.

[13] Skatīt paziņojumu par iekšējās kontroles standartu un pamatregulējuma pārskatīšanu – kontroles lietderības nostiprināšana, SEC(2007)1341.

[14] Institucionāli instrumenti par kontroli, revīziju, ziņošanu (Regula (EK) Nr. 2035/2005 – OV L 345, 28.12.2005.; Regula (EK) Nr. 1083/2006 – OV L 371, 27.12.2006.; Regula (EK) Nr. 1198/2006 – OV L 223, 15.8.2006.; Regula (EK, Euratom) Nr. 1553/89 – OV L 155, 7.6.1989.; Regula (EK, Euratom) Nr. 1150/2000 – OV L 130, 31.5.2000.), agrā brīdināšana (Komisijas lēmumi C(2004) 193 un C(2008) 3872, aizsardzība pret krāpšanu (Krāpšanas novēršana, pamatojoties uz operatīvajiem rezultātiem – dinamiska pieeja aizsardzībai pret krāpšanu – COM(2007) 806).

[15] Dalībvalstu tiesību aktos ne vienmēr ir paredzēta vēlētu personu un parlamenta locekļu korupcijas sodīšana. Skatīt arī dienestu darba dokumentu SEC(2011) 621, salīdzinošo tiesību tabulas 3.1. iedaļā.

[16] Skatīt dienestu darba dokumentu SEC(2011) 621, 2.2.a un 2.2.c tabulu, kurās parādīts, ka atsevišķās dalībvalstīs ir augsti notiesāšanas rādītāji, turpretim citās dalībvalstīs notiesāšanas rādītāji ir ārkārtīgi zemi.

[17] Skatīt dienestu darba dokumentu SEC(2011) 621, 2.2.a un 2.2.c tabulu, kurās parādītas to lietu procentuālās attiecības, kas nosūtītas valstu tiesu iestādēm un izbeigtas pirms tiesas procesa.

[18] Skatīt dienestu darba dokumentu SEC(2011) 621, 2.2.a tabulu: statistika par pēdējiem 12 gadiem par lietām līdz tiesas lēmumam pretstatā lietām ar tiesas lēmumu liecina par ievērojamām nesaskaņām starp dalībvalstīm.

[19] ES Civildienesta noteikumu IX pielikuma 25. pants.

[20] Skatīt, piemēram, Komisijas priekšlikumu par finanšu interešu krimināltiesisko aizsardzību – COM(2001) 272, kurā grozījumi izdarīti ar COM(2002) 577. Tas tā ir, neraugoties uz spēkā esošajiem ES publiskā iepirkuma tiesību aktiem, piemēram, Direktīvu 2004/17/EK par ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un pasta pakalpojumu tirgiem (OV L 134, 30.4.2004., 1. lpp.).

[21] Sal. Zaļo grāmatu par ES publiskā iepirkuma politikas modernizāciju – COM(2011) 15, 5. iedaļa.

[22] OV C 115, 4.5.2010., 1. lpp. (piemēram, attiecībā uz orientāciju par finanšu izmeklēšanu un līdzekļu atgūšanu, 4.4.5. punkts).

[23] COM(2010) 623 (piemēram, krāpšanas apkarošanas stratēģija vai OLAF tiesību akti, skatīt I pielikuma Nr. 32 un II pielikuma Nr. 81).

[24] Direktīva 95/46/EK (dalībvalstīm) (OV L 281, 23.11.1995., 31. lpp.) un Regula (EK) Nr. 45/2001 (ES iestādēm) (OV L 8, 12.1.2001., 1. lpp.).

[25] Skatīt stratēģiju Pamattiesību hartas efektīvai īstenošanai – COM(2010) 573.

[26] OV C 115, 4.5.2010., 1. lpp., 4.4.5. iedaļa.

[27] COM(2010) 815, 79. pants.

[28] COM(2004) 509, kurā grozījumi izdarīti ar COM(2006) 473.

[29] COM (2001) 272, kurā grozījumi izdarīti ar COM(2002) 577.

[30] LESD 85. pants.

[31] LESD 86. pants.