27.11.2007   

LV

Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis

C 285/1

I.–VIII.

1.–7.

8.–10.

11.–60.

11.–27.

11.–19.

20.

21.–27.

28.–41.

28.–37.

38.–41.

42.–54.

45.–52.

53.–54.

55.–60.

61.–70.

61.

62.–64.

65.–67.

68.–69.

70.

AAF

Albānijas Attīstības fonds

ANO

Apvienoto Nāciju Organizācija

BDMR

Bijusī Dienvidslāvijas Maķedonijas Republika

CARDS

Kopienas palīdzība rekonstrukcijai, attīstībai un stabilizācijai (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation)

CFLV

Centrālā finanšu un līgumslēgšanas vienība

DFR

Dienvidslāvijas Federālā Republika

ECPA

Eiropas Kopienas policijas palīdzības misija Albānijā

EDSO

Eiropas Drošības un sadarbības organizācija

EK

Eiropas Komisija

ERA

Eiropas Rekonstrukcijas aģentūra

ES

Eiropas Savienība

EURALIUS

Eiropas palīdzības misija Albānijas tiesu sistēmai

ĢDELARG

Paplašināšanās ģenerāldirektorāts

ĢDRELEX

Ārējo attiecību ģenerāldirektorāts

KFOR

NATO vadītie Kosovas miera spēki

OPR

Objektīvi pārbaudāmi rādītāji

PB

Pasaules Banka

VSD

Valsts stratēģiskais dokuments

UNMIK

ANO misija Kosovā

I.

Galvenie CARDS (Kopienas palīdzība rekonstrukcijai, attīstībai un stabilizācijai) programmas mērķi ir atbalstīt saņēmēju līdzdalību stabilizācijas un asociācijas procesā un šajā procesā palielināt Rietumbalkānu valstu un struktūru atbildību. Ar CARDS bija iecerēts sekmēt noturīgu un ar ES saskanīgu reformu, konsolidēt stabilitāti un tuvināt reģionu Eiropas Savienībai. Laikposmam, kas aptver 2000.–2006. gada programmu, bija piešķirts budžets vairāk nekā 5 000 miljonu EUR apmērā (sk. 1.–7. punktu).

II.

Palāta revidēja CARDS programmu, lai izdarītu secinājumu par Komisijas veiktās pārvaldības efektivitāti. To darīja, novērtējot šādus aspektus (sk. 8. punktu):

III.

Komisijas īstenotā stratēģiskā vadība bija ļoti vispārīga. Tā bija atbilstoša rekonstrukcijas posmam, bet ne sarežģītajiem iestāžu darbības uzlabošanas mērķiem. Valsts stratēģijas dokumenti nebija pietiekami mērķtiecīgi, jo īpaši tādēļ, ka to pamatā nebija savlaicīgas nozaru stratēģijas. Daudzgadu indikatīvajās programmās nebija noteiktas dažādo intervences jomu prioritātes, turklāt tās nebija saskaņotas ar pārējām jomām. Eiropas partnerību, ko ieviesa 2004. gadā, neizmantoja, lai uzlabotu pasākumu atlases vadību (sk. 11.–27. punktu).

IV.

Iepriekš ES palīdzību Rietumbalkāniem apgrūtināja triju dažādu tiesisko regulējumu līdzāspastāvēšana, lēna programmu īstenošana un pārmērīga centralizācija. CARDS regula vienādoja tiesisko regulējumu. Komisija arī sekmīgi nodrošināja ātru atbalsta sniegšanu, lai gan reizēm tas pārsniedza saņēmējvalstu spēju gūt labumu no šā atbalsta. Komisija izmantoja četras dažādas pārvaldības metodes. Divas galvenās – pilnvarotās delegācijas un Eiropas Rekonstrukcijas aģentūra (ERA) – bija efektīvākās un atbilstošākās (sk. 28.–41. punktu).

V.

Lai gan saņēmējvalsts līdzdalību Komisija uzskatīja par prioritāti, šā mērķa sasniegšanai nebija konsekventas pieejas, un izmantotās pārvaldības metodes šādu līdzdalību neveicināja (sk. 42.–54. punktu).

VI.

Uzraudzība un vērtēšana atsevišķos aspektos bija laba, tomēr pastāv nekonsekvences starp delegācijām un ERA. Uzraudzības efektivitāti mazināja adekvātu projekta rādītāju trūkums (sk. 55.–60. punktu).

VII.

Palāta secina, ka Komisija CARDS programmu pārvaldīja kopumā sekmīgi un veicināja stabilizāciju un rekonstrukciju saņēmējvalstīs. Tomēr administratīvās spējas uzlabošanas jomā atbalsts bija mazāk efektīvs, jo sākotnēji pievēršanās iestāžu darbības uzlabošanai bija neliela un saņēmējvalstis nespēja absorbēt sniegto palīdzību (sk. 61.–70. punktu).

VIII.

CARDS regula zaudēja spēku 2006. gada beigās, bet 2007. gadā spēkā stājās jaunais pirmspievienošanās palīdzības instruments. Palāta iesaka Komisijai uzlabot stratēģisko vadību; nodrošināt, lai īstenošanas ātrums atbilstu saņēmēju spējai absorbēt palīdzību; izstrādāt efektīvu stratēģiju saņēmējvalsts līdzdalības nodrošināšanai un izplatīt labāko uzraudzības un vērtēšanas praksi (sk. 61.–70. punktu).

1.

CARDS ir saīsinājums no “Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation” (Kopienas palīdzība rekonstrukcijai, attīstībai un stabilizācijai). CARDS programma (1) aptver šādas Rietumbalkānu valstis: Albāniju, Bosniju un Hercegovinu, Horvātiju, Dienvidslāvijas Federālo Republiku (DFR) un Bijušo Dienvidslāvijas Maķedonijas Republiku. Attiecībā uz palīdzību DFR un tās pēctecei – Serbijas un Melnkalnes Valstu Savienībai (2) – CARDS programma bija sadalīta trīs gada programmās: Serbijai (3), Kosovai un Melnkalnei.

2.

CARDS ir daļa no Eiropas Savienības stabilizācijas un asociācijas stratēģijas Rietumbalkānos, radusies kā reakcija uz kariem bijušajā Dienvidslāvijā pagājušā gadsimta deviņdesmitajos gados. Stabilizācijas un asociācijas stratēģija iezīmēja militārā konflikta beigas, fiziskas rekonstrukcijas sākumu un šo valstu ekonomikas atjaunotni (t. i., stabilizāciju), un aizvien ciešākas saiknes ar Eiropas Savienību (t. i., asociāciju). Eiropadome, kas sanāca 2000. gada jūnijā, skaidri formulēja, ka šī integrācija galīgā izpausmē nozīmētu dalību Eiropas Savienībā.

3.

CARDS regulas preambulā aprakstīts palīdzības galvenais mērķis: “Esošā Kopienas palīdzība būtu jāizvērš un jāpārorientē, lai to pielāgotu Eiropas Savienības politiskajiem mērķiem reģionā un jo īpaši lai dotu ieguldījumu stabilizācijas un asociācijas procesā un palielinātu saņēmējvalstu un administratīvo vienību atbildību attiecībā uz šo procesu.” Turklāt saskaņā ar šo regulu īpaša uzmanība jāpievērš Kopienas palīdzības reģionālajai dimensijai.

4.

Stabilizācijas un asociācijas process ir progresīva partnerība, kurā ES piedāvā kombinētas tirdzniecības koncesijas (autonomus tirdzniecības pasākumus), ekonomisko un finansiālo palīdzību (CARDS programma) un līgumattiecības (stabilizācijas un asociācijas nolīgumi).

5.

Laikposmā no 2000. līdz 2006. gadam CARDS programmas budžets bija vairāk nekā 5 000 miljoni EUR, galvenokārt ieguldījumu atbalstam un iestāžu darbības uzlabošanai. Rietumbalkānu reģionā kopumā ir apmēram 24 miljoni iedzīvotāju. Tādējādi CARDS piešķīrums katru gadu ir EUR 30 uz vienu iedzīvotāju, apliecinot, ka ES atzīst šā reģiona politisko nozīmi (4).

6.

Galvenās CARDS programmas palīdzības jomas ir šādas:

7.

Līdz 2005. gada sākumam Eiropas Komisijā par CARDS programmas pārvaldību dalīti atbildēja Ārējo attiecību ģenerāldirektorāts (ĢD RELEX) un EuropeAid Sadarbības birojs. ĢD RELEX atbildēja par attiecību politisko aspektu un stratēģisko attīstību, cita starpā, par valstu stratēģisko dokumentu un daudzgadu indikatīvo programmu sagatavošanu. EuropeAid Sadarbības birojs bija atbildīgs par gada programmu pārvaldību. 2005. gada sākumā Paplašināšanās ģenerāldirektorāts (ĢD ELARG) pārņēma atbildību par visu projekta ciklu – no politikas formulēšanas un programmu plānošanas līdz īstenošanai.

8.

Eiropas Revīzijas palātas revīzijas mērķis bija novērtēt Komisijas veiktās CARDS programmas pārvaldības efektivitāti. Revīzijas galvenie uzdevumi bija secināt, kādā mērā

9.

Revīzijas darbs ietvēra stratēģijas un plānošanas dokumentu, kā arī pamatnostādņu un ziņojumu caurskatīšanu. Turklāt tika pārbaudīts pēc revidentu ieskatiem atlasītu CARDS projektu paraugs (pielikums) par laikposmu no 2002. līdz 2005. gadam.

10.

Revīzijā tika skatīti arī attiecīgie vērtēšanas ziņojumi, kas sagatavoti Komisijas vārdā, tostarp arī CARDS programmas starpposma vērtējums (5), kas tika pabeigts 2004. gada jūnijā, kā arī Komisijas veiktie pēcpārbaudes pasākumi. Palāta secināja, ka var šo ziņojumu rezultātus izmantot kā apstiprinošus pierādījumus savu revīzijas konstatējumu pamatošanai (6).

11.

CARDS regulā izklāstīta CARDS palīdzībā izmantojamo galveno stratēģisko dokumentu tiesiskā bāze: “Kopienas palīdzība būtu jāreglamentē stratēģijai un gada un daudzgadu programmām, ko atzinuma sniegšanai iesniedz ar šo regulu izveidotai pārvaldības komitejai.”

12.

Palāta vērtēja to, kādā mērā CARDS programmas stratēģiskā vadība bija atbilstoša un vērsta uz iesaistīto valstu īpašajām vajadzībām, vienlaikus būdama saskanīga ar regulā izvirzītajiem programmas mērķiem un stabilizācijas un asociācijas procesu plašākā nozīmē.

13.

Saskaņā ar CARDS regulu Komisija definēja stratēģisko pamatu Rietumbalkānu valstīm ar katras valsts stratēģisko dokumentu un reģionālo stratēģisko dokumentu, ko sagatavoja, ņemot vērā visas saņēmējvalstis. Kā paredzēts tiesību aktos, Komisija ir izstrādājusi divas daudzgadu indikatīvās programmas – katrai valstij savu un vienu reģionālajai starpvalstu programmai 2002.–2004. un 2005.–2006. gada periodam.

14.

Pirmā daudzgadu indikatīvo programmu perioda beigās – 2004. gadā – Eiropadome apstiprināja Eiropas partnerības dokumentus, aptverot Albāniju, Bosniju un Hercegovinu, Bijušo Dienvidslāvijas Maķedonijas Republiku un Serbiju un Melnkalni (ietverot Kosovu) (7), nolūkā pastiprināt stabilizācijas un asociācijas procesu (8). Partnerības dokumenti tika sagatavoti katrai reģiona valstij, un tajos bija norādītas darbības jomas un pienākumi, kas jāpilda partnervalstīm, lai tās tuvinātos Eiropas Savienībai. ES palīdzība bija vērsta uz partnerības dokumentos noteiktajām prioritātēm.

15.

Revīzijā tika atklāti trūkumi CARDS plānošanas mehānismu stratēģiskajā vadībā. Lai gan valstu stratēģiskajos dokumentos (VSD) aprakstītās stratēģijas formāli atbilda Komisijas VSD pamatnostādnēm, tās bija pārāk plaši formulētas, lai būtu izmantojamas plānošanā. Valstu stratēģiskie dokumenti nebija atjaunināti, lai tajos atspoguļotu lielākās pārmaiņas, piemēram, Padomes Eiropas partnerības dokumentus.

16.

Daudzgadu indikatīvajās programmās nebija norādītas nozaru prioritātes, un tās nebija saskaņotas ar pārējām nozarēm (lai gan tas ir paredzēts Komisijas pamatnostādnēs (9)), un nebija norādīts arī plānoto pasākumu laika grafiks. Pirmā Eiropas partnerība 2004. gadā Komisijai deva iespēju daudz precīzāk pievērsties tās pasākumiem daudzgadu indikatīvajā programmā 2005.–2006. gadam (10). Lai gan 2005.–2006. gada daudzgadu indikatīvajās programmās bija atsauces uz Eiropas partnerības prioritātēm, tās joprojām bija nepietiekams orientieris finansējamo pasākumu atlasē.

17.

CARDS regulā paredzēts, ka CARDS pārvaldības komitejai (11) bija jāsniedz atzinums par CARDS plānošanas pamatnostādnēm un daudzgadu indikatīvajām programmām, un gada programmām nolūkā uzlabot stratēģisko vadību plānošanas posmā. Faktiski netika konstatēti pierādījumi tam, ka Komitejas darbs būtu palīdzējis uzlabot ierosināto dokumentu kvalitāti.

18.

Detalizēta nozaru analīze no Komisijas puses un/vai saņēmējvalsts nacionālajās stratēģijās lielākoties neeksistēja vai arī tika sagatavota pārāk vēlu, lai to varētu izmantot stratēģiskās vadības uzlabošanai. Rezultātā projektus neatlasīja, pamatojoties uz objektīviem kritērijiem, un atsevišķos gadījumos tie bija atlasīti, atsaucoties uz saņēmēju ad hoc pieprasījumu.

19.

Lai gan projektu atlases process bija sarežģīts, tas neietvēra skaidru metodoloģiju projektu atlases uzlabošanai. Piemēram, pirms projektu atlases nebija veikta izmaksu un ieguvumu analīze (12) vai kāda cita iespējamo alternatīvo projektu analīze. Daži projekti bija vienkārši iepriekš sniegtā atbalsta turpinājums. Nebija norādījumu, kas palīdzētu izlemt, kura intervence vislabāk atbalstītu stabilizācijas un asociācijas procesu.

20.

Revīzijā tika apzinātas atšķirības starp plānotajiem un īstenotajiem projektiem. Bija būtiski projekti, kas netika īstenoti saņēmējvalsts pretestības dēļ, vai projekti, kuru sākotnējie plāni bija atmesti (1. izcēlums).

1. izcēlumsNeīstenoto projektu piemēri1. gadījums. Nekāda politiska atbalsta Serbijas Augstākajai revīzijas iestādeiJau 2001. gadā Eiropas Rekonstrukcijas aģentūra apzināja vajadzīgos pamatelementus nozīmīgai valsts iestāžu reformai Serbijā, ietverot atbalstu Valsts kasei, iekšējās revīzijas funkcijai, kā arī projektam par augstākās revīzijas iestādes izveidi. Tomēr augstākās revīzijas iestādes izveidei nebija vajadzīgā atbalsta no Serbijas Parlamenta, un projekts nevirzījās uz priekšu līdz 2006. gada programmai.2. gadījums. Eiropas Komisijas Policijas palīdzības misija AlbānijāProjekta pieteikums tieslietu un iekšlietu nozarē Albānijā 2002. programmu gadā paredzēja izveidot policijas un sabiedriskās kārtības komponentu, “lai atbalstītu likuma varas iedibināšanu un lai izveidotu darbojošos policijas spēkus, kas sekmēs demokrātisko stabilitāti”. Dokumentos bija noteikts: “Projekts paredz atbalstīt EK Policijas palīdzības misiju (ECPA), mācības un attiecīgus ieguldījumus.” No 8 miljoniem EUR, kas bija piešķirti policijas un sabiedriskās kārtības komponentam, 4 miljoni EUR bija paredzēti iestāžu darbības uzlabošanai (ECPA misijas finansējums), 2,5 miljoni EUR – mācību un atbalsta komponentam, 1,5 miljoni EUR – ieguldījumu komponentam.Īstenībā projekta pieteikums tika pilnībā atmests. Neviens EUR netika izlietots, lai finansētu ECPA misiju. 4,7 miljonus EUR izlietoja datu komunikāciju tīklam, 1,9 miljonus EUR izlietoja elektroapgādes aprīkojumam, un 1 miljonu EUR piešķīra Apvienoto Nāciju Organizācijai, lai atbalstītu drošības sektora reformas programmu.

21.

Tā kā saņēmējvalstis atguvās pēc kara, pirmajos gados CARDS programma vairāk pievērsās rekonstrukcijai (ar ieguldījumu projektiem), nevis iestāžu darbības uzlabošanai. Tomēr, programmai “nobriestot”, bija vairāk jāpievēršas iestāžu darbības uzlabošanai.

22.

Palīdzības pārvirzīšana izraisīja budžeta izpildes apstiprinātājiestādes interesi. Ziņojumā par Eiropas Rekonstrukcijas aģentūru (ERA) (publicēts 2002. gada maijā) Eiropas Parlaments sprieda, ka ERA būtu ievērojami jāpalielina ES palīdzība abās valstīs (t. i., Dienvidslāvijas Federālajā Republikā un Bijušajā Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikā) iestāžu darbības uzlabošanai.

23.

Palāta analizēja CARDS projektus, lai noteiktu un novērtētu iestāžu darbības uzlabošanai veltīto projektu samēru salīdzinājumā ar ieguldījumu projektiem (sk. 1. grafiku).

24.

Kopumā laikā no 2001. līdz 2005. gadam bija pieaudzis iestāžu darbības uzlabošanai veltīto projektu īpatsvars. Pašā sākumā pievēršanās iestāžu darbības uzlabošanai bija vairāk izteikta valstīs, kurās palīdzību pārvaldīja delegācijas (14), nekā valstīs, kurās to pārvaldīja ERA (15).

25.

Valsts administratīvās spējas stiprināšanā par svarīgu instrumentu uzskata mērķsadarbību (16). Tomēr Rietumbalkānos mērķsadarbība sākās lēni, jo īpaši Bijušajā Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikā, kur ERA to sāka izmantot tikai 2005. gadā. ERA mērķsadarbības novērtējumā (17) tika secināts, ka Aģentūras programmu vadītāji dažreiz sniedza tikai nelielu atbalstu mērķsadarbībai un ka ERA darbiniekiem ne vienmēr bija piedāvātas pienācīgas mācības šā instrumenta izmantošanai.

26.

Tā kā Rietumbalkānu valstis atguvās no kara, programmu uzmetumos un saistītajos projektu pieteikumos (Project Fiches) (18), kā arī jau iesāktos projektos ņēma vērā Parlamenta prasību pārvirzīt ES palīdzību no ieguldījumu atbalsta iestāžu darbības uzlabošanai. Tomēr dažos gadījumos plānotos projektus grozīja tā, ka pievēršanās iestāžu darbības uzlabošanai mazinājās (sk. 2. izcēlumu).

2. izcēlumsIestāžu darbības uzlabošanas projekta pārveide – integrētā robežkontrole Bijušajā Dienvidslāvijas Maķedonijas RepublikāCARDS 2003. gada programma Bijušajā Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikā paredzēja, cita starpā, pastiprināt zaļās robežas kontroli, un šim mērķim bija piešķirti 2,8 miljoni EUR. Saskaņā ar gada programmu bija jāveic vairāki īstermiņa pasākumi: 1) jāizveido īpašs robežapsardzes dienests, 2) jāuzlabo darbā pieņemšanas procedūras, 3) jānodrošina pamatmācības un padziļinātais kurss par robežkontroli un 4) jāpiegādā ierīces nepareizu vai viltotu dokumentu atklāšanai un moderni autotransporta meklēšanas līdzekļi, kā arī atbilstoši mācību līdzekļi.Šai iniciatīvai bija divēji mērķi: 1) stiprināt valsts robežapsardzes sadarbības spēju pastāvošās organizācijas sistēmā, reaģējot uz tūlītējām vajadzībām, un 2) izveidot jaunu organizācijas struktūru robežpolicijai un operatīvajiem dienestiem atbilstoši Eiropas Savienības standartiem.Tā vietā, lai konsekventi risinātu iepriekš minētās vajadzības, mērķus un prioritātes, ERA par visiem līdzekļiem iepirka automašīnas.

27.

Palāta nekonstatēja pierādījumus tam, ka pēc projektu apstiprināšanas posma Pārvaldības komiteja veiktu projektu uzraudzību. Citiem vārdiem – Pārvaldības komiteja neinteresējās par projektu grozījumiem pēc tam, kad bija sākusies projektu īstenošana.

28.

1998. gada jūlijā Palāta publicēja Īpašo ziņojumu Nr. 5/98 par rekonstrukciju bijušajā Dienvidslāvijā (1996.–1997. gads). Revīzija attiecās uz divām valstīm: Bosniju un Hercegovinu un – mazākā mērā – uz Horvātiju. Ziņojumā bija kritizēta Komisija, kas neatkarīgi no ES skaidri paziņotā nolūka nebija pietiekami veiksmīgi izmantojusi cilvēkresursus rekonstrukcijas uzdevumam bijušajā Dienvidslāvijā – ne tās centrālajos dienestos, ne rekonstrukcijas teritorijās. Palāta secināja turpmāk minēto:

29.

Lai pārvarētu ES atbalsta sniegšanas nepilnības, Palāta ieteica Komisijai deleģēt atbalsta pārvaldību savām delegācijām un pievērsties mazākam skaitam nozaru.

30.

Ņemot vērā iepriekš uzskaitītos trūkumus, pašreizējā revīzijā Palāta vērtēja, cik efektīvas bijušas CARDS pārvaldības struktūras un vai atbalsts sniegts pietiekami ātri.

31.

Revīzijā konstatēja, ka kopš 1998. gada ES darbību efektivitāte Rietumbalkānos ir būtiski uzlabojusies. Notikušas lielas pārmaiņas. Pirmkārt, CARDS regula apvienoja līdzīgu darbību tiesisko regulējumu. Otrkārt, ES ārējā atbalsta ātruma un kvalitātes uzlabošanai bija ieviests deleģēšanas process (19). Treškārt, Komisija deleģēja daļu palīdzības īstenošanas jaunai organizācijai – Eiropas Rekonstrukcijas aģentūrai, kas bija izveidota īpaši šim mērķim. Visas šīs darbības paātrināja atbalsta sniegšanu un uzlaboja palīdzības efektivitāti (sk. 3. izcēlumu).

3. izcēlumsPiemērs augstam līgumslēgšanas līmenim CARDS programmāERA tika izveidota, jo vajadzēja rīkoties ātri un efektīvi, risinot steidzamās Kosovas iedzīvotāju pēckonflikta vajadzības tiešās 1999. gada krīzes atskaņās. Iepriekšējās revīzijās Palāta secināja, ka ERA darbības Kosovā tūliņ pēc krīzes atbilda drosmīgajiem mērķiem pamatpakalpojumu jomā. Visas CARDS programmas īstenošanas gaitā saglabājās augsts līgumslēgšanas līmenis. ERA Komisijas vārdā Kosovā 2006. gada novembrī pārvaldīja vairāk nekā 1 100 miljonus EUR, apmēram par 91 % no šīs naudas bija noslēgti līgumi, un apmēram 86 % bija izmaksāti. Kopā ar KFOR spēkiem ES palīdzība ļāva normalizēt dzīvi Kosovā.

32.

Kopumā CARDS tika īstenota, izmantojot dažādas metodes un struktūras (sk. 2. grafiku), no kurām lielākā daļa neparedzēja īpašu saņēmējvalstu iesaistīšanos. Šāda pieeja nodrošināja ātru atbalsta sniegšanu, ņemot vērā valstu administrāciju nepilnības.

33.

Dažādo pārvaldības struktūru galvenās iezīmes ir šādas:

34.

Palāta konstatēja, ka deleģētā un netieša centralizētā (ERA) pārvaldība nodrošināja efektīvu atbalsta sniegšanu, bet otrās divās struktūrās (t. i., centralizētajā un decentralizētajā) pamanītas nepilnības (23).

35.

Gan delegācijās, gan ERA projektu pārvaldības gaitu uzlaboja tas, ka bija labāka pamatdarbības struktūrvienību kapacitāte un uz vietas bija pieejami finanšu darbinieki un līgumdarbinieki. Ciešāki kontakti ar saņēmēju un citām ieinteresētajām personām, kā arī labāka vietējo apstākļu, riska faktoru un iespēju izpratne uzlaboja izpildi, vienlaikus samazinot problēmu risināšanai vajadzīgo laiku (24).

36.

Abas pārējās īstenošanas struktūras – lai gan mazāk nozīmīgas finanšu aspektā – bija mazāk efektīvas. Centralizētajā pārvaldībā – reģionālas starpvalstu programmas centrālajā pārvaldībā – bija vairākas nepilnības:

37.

Problēmas bija arī decentralizētās īstenošanas struktūrām Albānijā un Horvātijā:

38.

Eiropas Revīzijas palāta savos ziņojumos par ārējām darbībām (piemēram, Īpašajā ziņojumā Nr. 6/2006 par vides aspektiem, Komisijai sadarbojoties attīstības jomā (26)) atkārtoti kritizēja Komisiju par līgumslēgšanas un izpildes kavēšanos. Pretstatā tam CARDS programmas līgumslēgšanas temps bija ļoti straujš (sk. 3. grafiku) Kosovā, Bosnijā un Hercegovinā, kā arī Serbijā, bet iepriekš nepabeigto programmu dēļ tas bija relatīvi lēns Albānijā un Horvātijā.

39.

Albānijā vajadzība kompensēt šo kavēšanos vēlāk noveda pie ļoti augstas līgumu parakstīšanas koncentrācijas: 63 % no CARDS līgumiem, ko plānoja parakstīt laikposmā no 2001. līdz 2005. gadam, parakstīja 2004. gadā, kā rezultātā vienlaikus tika īstenoti daudzi līgumi un saņēmējiem radās vēl lielākas absorbcijas grūtības (27) (sk. 4. izcēlumu). Kavēšanās ar 2001. gada programmas izpildi nozīmēja, ka Horvātijā divas gada programmas īstenoja vienlaikus.

4. izcēlumsNesamērīga slodze valsts administratīvajai spējai AlbānijāAlbānijā – papildus lielai projektu koncentrācijai īsā laikposmā – galvenā palīdzība bija koncentrēta tieslietu un iekšlietu nozarē. Revīzijas laikā bija 48 dažādi, vienlaikus notiekoši projekti tieslietu un iekšlietu jomā. 13 no tiem finansēja ES, bet 35 – citi donori.Piemēram, EURALIUS projektā Albānijā (Eiropas Palīdzības misija Albānijas tiesu sistēmai) revīzijā tika konstatēts, ka projekta ieceres ambīciju līmenis bijis ļoti augsts. Bija jāsasniedz desmit specifiski mērķi, vienlaikus iesaistot 15 dažādus projekta partnerus. Katrs no šiem desmit mērķiem ietvēra vairākus un dažādus projekta partnerus. Rezultātā Tieslietu ministrijai – galvenajam saņēmējam – būtu jāstrādā ar 78 dažādām plānotajām darbībām.

40.

Viena no svarīgākajām neparedzētajām sekām straujajam līgumslēgšanas tempam, ko atbalstīja Komisija, bija tas, ka saņēmēji nespēja pilnībā gūt labumu no projektiem, tādējādi samazinot to efektivitāti un ietekmi.

41.

Lai nodrošinātu projektu efektivitāti, Kopienas palīdzībai stabilizācijas un asociācijas procesā ir konkrēti nosacījumi, kuru neievērošanas gadījumā Komisijai vajadzēja veikt piemērotus pasākumus. Tomēr bija projekti, kurus īstenoja arī tad, kad saņēmējs neatbilda nosacījumiem, un tas radīja mazāku pievienoto vērtību, nekā sākotnēji paredzēts. Šāds piemērs – atbalsts Horvātijas tiesu sistēmai – aprakstīts 5. izcēlumā.

5. izcēlumsAtbalsts Horvātijas tiesu sistēmaiMērķsadarbības jeb tā dēvētās dvīņošanas projekts, ko finansēja no 2002. gada programmas, tika īstenots, lai gan projekta sākumā nebija izpildīts neviens no nosacījumiem, kas bija paredzēti projekta veidlapā. Viens no nosacījumiem paredzēja, ka eksistē tiesu sistēmas reformas stratēģija. Ņemot vērā to, ka Komisijai šis projekts bija absolūta prioritāte, saņēmējam to lika īstenot. Iepriekš minēto iemeslu dēļ saņēmējam sniegtajiem ieteikumiem, kurus Horvātijas Tieslietu ministrija gan pieņēma, gan apstiprināja, nesekoja būtiska darbība visās jomās.

42.

Papildus ieguldījumam stabilizācijas un asociācijas procesā CARDS regulas preambulā noteikts vēl viens galvenais palīdzības mērķis: “Esošā Kopienas palīdzība būtu jāizvērš [, lai] (…) palielinātu saņēmējvalstu un administratīvo vienību atbildību attiecībā uz šo [stabilizācijas un asociācijas] procesu.”

43.

Kā minēts 31. punktā, galvenais iemesls, kādēļ tika izveidotas pārvaldības struktūras, bija nodrošināt ātru atbalsta sniegšanu. Šādas pieejas “ēnas puse” ir samazināta saņēmējvalsts iesaiste. Šāda pieeja bija lietderīga rekonstrukcijas posmā, bet tā mazāk derēja, kad atbalstu pārvirzīja no infrastruktūras projektiem uz iestāžu darbības uzlabošanas projektiem.

44.

Regulā nav definēti nekādi īpaši saņēmējvalstu pienākumi. Lai gan bija skaidra politiskā griba pēc iespējas ātri šīs valstis iesaistīt Eiropas Savienībā, tas nebija nekādi atspoguļojies šo valstu pārvaldes pienākumos. Palāta Komisijas līmenī neatklāja nevienu norādi uz oficiālu atbalsta virzības stratēģiju (ne vispārīgu, ne konkrētai valstij), lai pakāpeniski palielinātu saņēmēju atbildību.

45.

Palāta novērtēja, kādā mērā Komisijas veiktā CARDS programmas pārvaldība palielināja saņēmējvalstu atbildību atsevišķos projekta cikla pārvaldības izšķirošajos posmos, un novērtēja šīs nepietiekamās līdzdalības sekas.

46.

Komisijas pamatnostādnes projektu izvēlei un sekojošai gada programmu (28) sagatavošanai neveicināja saņēmēju līdzdalību lēmumu pieņemšanā. EuropeAid izdotie norādījumi 2001. un 2002. gada programmām neprecizēja nekādu saņēmēju iesaistes veidu. Pamatnostādnes 2003. un 2004. gadam, lai arī ierobežoti, konkretizēja zināmu iesaisti, prasot, lai pirmie kontakti ar potenciālajiem saņēmējiem notiktu jau sagatavošanās darba posmā, un delegācijām vai ERA projektu dokumentu uzmetumi bija jānosūta saņēmējiem vismaz divas nedēļas pirms konkrētās gada programmas galīgas pieņemšanas. Revīzijā novērtēja saņēmēju iesaistes pakāpi, uz vietas intervējot apmēram 30 saņēmēju.

47.

Palāta konstatēja dažus gadījumus, jo īpaši Bosnijā un Hercegovinā, Horvātijā un Serbijā, kad Komisija un Aģentūra bija mēģinājušas palielināt saņēmējvalsts līdzdalību (sk. 6. izcēlumu).

6. izcēlumsLabas līdzdalības piemēri1. piemērs. Eiropas Integrācijas direkcijas darbības uzlabošana Bosnijā un HercegovināLēmumu pieņemšanas process CARDS 2006. gada programmai Bosnijā un Hercegovinā labi ilustrē līdzdalības un atbildības attīstību. Jau CARDS 2004. un 2005. gada programmā Komisija sāka uzlabot saņēmējvalsts iestāžu darbību, piemēram, attiecīgajās Bosnijas un Hercegovinas ministrijās un aģentūrās tika ieviests programmas augstākās amatpersonas (par programmu atbildīgā darbinieka) amats un tika atbalstīta Eiropas Integrācijas direkcija. Šis ieguldījums pēdējā CARDS programmas gadā ļāva Bosnijas un Hercegovinas iestādēm pašām sagatavot projektu pieteikumus.2. piemērs. Nikola Tesla projekts SerbijāLai gan Aģentūras tiesiskais regulējums (t. i., netieša centralizēta pārvaldība) nav vispiemērotākais tam, lai veicinātu saņēmējvalsts līdzdalību, Aģentūra tomēr spēja atrast novatorisku risinājumu saistībā ar spēkstacijas projektu Serbijā (Nikola Tesla A5).Šis novatoriskais projekta īstenošanas risinājums bija “dotēšanas nolīguma” izmantošana. Šādā veidā atbildība par plānošanu, tostarp tehnisko specifikāciju definēšanu, un projekta pārvaldību bija uzticēta saņēmējam – Serbijas elektrosabiedrībai.Tehniskās specifikācijas pārbaudīja un apstiprināja nolīgtais pārraugs, bet konkursa procedūru un maksājumu kontroli veica Aģentūra. Visas puses, arī saņēmējs, ar šo kārtību bija ļoti apmierinātas, un tādēļ var secināt, ka līdzdalība bija tik pilnīga, cik vien to varēja sagaidīt konkrētajos apstākļos.

48.

Tomēr vairumā gadījumu Komisija nebija konsekventi sekmējusi saņēmējvalsts atbildību, kad tika izstrādāti projektu pieteikumi un vēlāk – darba uzdevumi. Valstu līdzdalība bija dažāda, pamatojoties uz delegāciju vai ERA iniciatīvām, kas savukārt bija atkarīgs no attiecīgo valstu administratīvās spējas. Lai gan Palāta konstatēja, ka saņēmējvalstu ieguldījums ir pieaudzis, līdzdalība joprojām bija ierobežota.

49.

Projektu līdzfinansēšana no valsts līdzekļiem ir viens no saņēmējvalsts līdzdalības un intereses rādītājiem. Lai gan CARDS pamatnostādnes atbalsta valsts līdzfinansējumu, tas parasti netika izmantots (29). Pozitīvs izņēmums, precīzāk, vienīgais no revidētās 31 nedotētā projekta grupas bija Horvātijas zemes kadastra projekts, kuram bija ievērojams līdzfinansējums un kura donoru koordināciju efektīvi vadīja Horvātijas iestādes. Arī dotāciju saņēmēju iesaiste bija liela (30).

50.

Viens no veidiem, kā palielināt saņēmējvalsts līdzdalību, ir konkursu vērtēšanas komitejās iesaistīt valsts iestādes. Tomēr EuropeAid norādījumi, kas ir saistoši delegācijām un ir ERA vadlīnijas, prasa, lai vairākums balsojošo vērtēšanas komiteju locekļu būtu no Komisijas (sk. 7. izcēlumu). Tas kontrastē ar daudzām citām ārējo darbību jomām, kurās Komisija nepiedalās kā balsojošs vērtēšanas komiteju loceklis, bet saglabā veto tiesības.

7. izcēlumsKonkursa vērtēšanas komiteju sastāvsPalāta izvērtēja 177 konkursa vērtēšanas komitejas par 2002.–2005. gadu. Vidēji 55 % balsstiesīgo locekļu bija darba vadītāji no delegācijām vai ERA darbības centriem, bet 13 % balsstiesīgo locekļu bija neatkarīgi ārēji eksperti. Saņēmējorganizāciju vidējā pārstāvība bija 32 %; izņēmumi ir: Horvātija, kur šī pārstāvība bija ievērojami lielāka – 52 %, un Bosnija un Hercegovina, kur saņēmējorganizāciju balsstiesīgo locekļu pārstāvība bija samazinājusies līdz 24 %.

51.

EuropeAid norādījumi prasa, lai vērtēšanas komitejās būtu vismaz četri EK delegācijas/ERA darbinieki (t. i., priekšsēdētājs, sekretārs un divi vērtētāji), uz vienu ārēju vērtētāju un vēl divi EK delegācijas/ERA darbinieki uz katru papildu saņēmējvalsts vērtētāju. No delegācijām tas prasa papildu cilvēkresursus, kamēr valsts līdzdalība netiek uzlabota.

52.

Decentralizāciju kavēja tas, ka saņēmējvalstis nepārzināja Eiropas Komisijas līgumslēgšanas tiesību piešķiršanas procedūras. Horvātijā delegācijas regulāri aicināja valsts iestāžu pārstāvjus piedalīties vērtēšanas komiteju sēdēs kā nebalsojošus novērotājus. Tā ir laba prakse, kas ļāva valsts iestādēm iepazīties ar detalizētu konkursa procedūru, bet to regulāri neizmantoja citās valstīs. Piemēram, Albānijā, Bijušajā Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikā un Serbijā šādu praksi izmantoja ļoti reti.

53.

Saskaņā ar CARDS pamatnostādnēm visam CARDS atbalstam jābūt saskaņotam ar pārējiem donoriem. Rietumbalkānu valstīs donoru koordinēšana bija īpaši apgrūtināta, jo donoru bija daudz un pastāvēja divas programmas: Eiropas Savienības pievienošanās programma un Pasaules Bankas, ANO un dažu ES dalībvalstu aģentūru attīstības – nabadzības samazināšanas programma.

54.

Parīzes deklarācijā par atbalsta efektivitāti (31) bija apstiprināts princips, ar kuru atbalsta koordinēšana visos līmeņos jāvada pašām dalībvalstīm un donoriem jāapņemas respektēt partnervalsts vadošo lomu. CARDS valstīs revīzijā netika konstatēts gandrīz neviens pierādījums par to, ka saņēmējvalstis būtu uzņēmušās šādu vadību vai ka donori būtu kaut ko darījuši, lai šo vadību atbalstītu. Vienīgā iniciatīva bija redzama Albānijā (sk. 8. izcēlumu).

8. izcēlumsDonoru koordinācija AlbānijāLai uzlabotu donoru koordināciju Albānijā, četras partnerstruktūras (EK, EDSO, ANO un PB) 2003. gada decembrī izveidoja nozaru koordinācijas mehānismu. Šīs partnerstruktūras vienojās par savstarpēju pienākumu sadali četrās tematiskās jomās. Koordinācijas procesa vadībai tās izveidoja donoru tehnisko sekretariātu. Šis mehānisms uzlabo savstarpējo papildināmību un ļauj daudz efektīvāk vadīt darbu. Paredzēts, ka donori izmantos savas salīdzinošās priekšrocības nozares līmenī un deleģēs programmu izpildes pilnvaras ieceltajiem vadošajiem donoriem.Donoru kopas darba rezultātā tika izveidota integrēta plānošanas sistēma, kuru 2005. gadā sāka Albānijas valdība un kurai būtu jāpalīdz valstij pašai vadīt savu attīstības procesu. Sistēmas mērķis ir 2007. gadā integrēt dažādos politikas pamatus vienā vidēja termiņa attīstības plānā un izveidot jaunu struktūru donoru koordinēšanai un ārējās palīdzības pārvaldībai.

55.

Delegācijām un ERA bija dažādas uzraudzības procedūras:

56.

Lai uzraudzība būtu efektīva, jānosaka projektu mērķi un objektīvi pārbaudāmi rādītāji (OPR), pret ko vērtēt izpildi. Tomēr OPR vai nu nebija sniegti, vai, ja arī bija, tie nebija objektīvi novērtējami vai laikā ierobežoti. Piemēram, policijas akadēmijas projektā viens no OPR bija “atbilstošas mācības darbiniekiem”, nenorādot ne paredzēto dalībnieku skaitu, ne mācību programmu. Citā projektā bija tādi rādītāji kā “uzlabota darbības spēja”, neminot konkrētus kritērijus.

57.

Saskaņā ar CARDS regulu Komisija novērtēja programmu 2004. gada jūnija beigās. Atbilstoši vērtēšanas uzdevumam mērķis bija sniegt Eiropas Komisijai neatkarīgu un uzticamu vērtējumu par palīdzības stratēģiju, ko īsteno saskaņā ar CARDS programmu, un par tās attīstību plašākā politiskā kontekstā. Vērtējums attiecās uz 2001.–2003. gada periodu (sk. arī 10. punktu).

58.

Finanšu pārvaldības uzlabošanā izšķiroša vērtēšanas procesa daļa ir sniegto ieteikumu izpildes pārbaude. Principā Komisijai ir gads, lai sagatavotu ziņojumu par saviem ieteikumu izpildes pārbaudes pasākumiem. Šajā gadījumā Komisija sagatavoja ziņojumu divus gadus vēlāk. Daļēji tas varētu būt tāpēc, ka Komisija nebija apmierināta ar dažu sniegto ieteikumu kvalitāti.

59.

Lai gan nebija oficiālas prasības vērtēt atsevišķus projektus vai nozares, tā ir laba prakse, jo ļāva pievērsties rezultātiem un sniegtajiem ieteikumiem. ERA regulāri veica vērtēšanu nozares un projekta līmenī. Tika veikta gan starpposma, gan ex post vērtēšana. Šo vērtējumu kopsavilkums bija publicēts ERA tīmekļa vietnē, un tādējādi tas veicināja konstatējumu izplatīšanu. Pretstatā tam delegācijas projekta vai nozares vērtēšanu veica reti, un nedaudzie delegāciju ziņojumi to tīmekļa vietnēs netika publicēti.

60.

Delegācijas un ERA atšķirīgi izplatīja uzraudzības un vērtēšanas prakses rezultātus. Pieredzes apmaiņai ERA organizēja regulāras sanāksmes un seminārus darba un programmas vadītājiem no dažādiem darbības centriem. Tomēr šāds izplatīšanas līmenis nebija raksturīgs valstīs, kur programmas vadīja delegācijas. Starp delegācijām un ERA darbiniekiem notika saziņa, taču tā nebija regulāra.

61.

Palāta secina, ka Komisija CARDS programmu pārvaldīja lielā mērā sekmīgi, jo saņēmējvalstīs veicināja stabilizāciju un rekonstrukciju. Tomēr atbalsts bija mazāk efektīvs administratīvās spējas jomā, jo sākotnēji pievēršanās iestāžu darbības uzlabošanai bija neliela un saņēmējvalsts spēja absorbēt sniegto palīdzību bija nepietiekama.

62.

Komisijas īstenoja ļoti vispārīgu stratēģisko vadību, kas nebija vērsta uz konkrētām jomām. Tā bija piemērota rekonstrukcijas posmam, bet vairs neatbilda iestāžu darbības uzlabošanas mērķiem.

63.

Valstu stratēģiskie dokumenti bija formulēti pārāk plaši un līdz ar to nesniedza pietiekamu orientāciju detalizētākā līmenī, jo īpaši tādēļ, ka to pamatā nebija savlaicīgas nozaru stratēģijas. Daudzgadu indikatīvās programmas, kas ir gada plānu un projektu definēšanas pamats, nenoteica dažādo intervences jomu prioritātes, turklāt tās nebija saskaņotas ar pārējām jomām. Tādēļ nebija pamata optimālai projektu atlasei un tika atlasīti daudzi nesaskaņoti un izolēti projekti.

64.

Programmu īstenošanas sākumā atbalsts galvenokārt bija vērsts uz rekonstrukcijas ieguldījumu projektiem, nevis uz iestāžu darbības uzlabošanu. Programmu attīstības gaitā notika likumsakarīga pievēršanās iestāžu darbības uzlabošanai, kurā tagad veic lielāko daļu izdevumu. Palāta atzīmē, ka no paša sākuma pievēršanās iestāžu darbības uzlabošanai bija izteiktāka valstīs, kurās palīdzību pārvaldīja delegācijas, nevis valstīs, kur tā bija ERA pārziņā. Pēdējā gadījumā aizkavējās mērķsadarbības projektu ieviešana.

1. ieteikumsJaunā pirmspievienošanās instrumenta (32) stratēģiskajā vadībā pienācīga uzmanība jāpievērš atsevišķām intervences jomām, lai nodrošinātu atbilstošu atbalsta mērķtiecību, sistēmisku pieeju pamatjomām un stabilu pamatu prioritāru projektu noteikšanai un atlasei.

65.

Komisijas izmantotās pārvaldības metodes lielā mērā, tomēr ne vienmēr, atbilda saņēmējvalstu apstākļiem un vajadzībām. Tās efektīvi nodrošināja ātru atbalsta sniegšanu, bet nepietiekami pievērsās tam, lai no atbalsta gūtu maksimālu labumu.

66.

Lai ņemtu vērā saņēmējvalstu konkrētos apstākļus, izmantoja četras dažādas pārvaldības metodes. Visefektīvākās un piemērotākās izrādījās divas no tām (t. i., pilnvarotās delegācijas un Eiropas Rekonstrukcijas aģentūra), ar kurām pārvaldīja lielāko daļu izdevumu. Pārējās divas (t. i., centralizēta un decentralizēta pārvaldība) bija mazāk efektīvas un mazāk atbilda konkrētajām vajadzībām.

67.

Nodrošinot ātru atbalsta sniegšanu, Komisija pozitīvi reaģēja uz iepriekšējo kritiku par lēnu īstenošanu. Rekonstrukcijas posmā tas bija īpaši svarīgi. Tomēr iestāžu darbības uzlabošanai koncentrēšanās uz ātrumu nebija samērota ar pienācīgu izvērtējumu par saņēmējvalsts spēju gūt maksimālu labumu no atbalsta vai atbilst visiem priekšnosacījumiem.

2. ieteikumsKomisijai arī turpmāk jāgādā par to, lai atbalstu sniegtu ātri, bet arī jāpievērš pienācīga uzmanība tādiem efektivitātes aspektiem kā saņēmēju spēja pilnībā absorbēt sniegto atbalstu (jo īpaši attiecībā uz iestāžu darbības uzlabošanas projektiem).

68.

Lai gan saņēmējvalsts līdzdalību Komisija uzskatīja par prioritāti, šā mērķa sasniegšanai nebija konsekventas pieejas, un izmantotās pārvaldības metodes šādu līdzdalību nesekmēja.

69.

Saņēmējvalstis bija tikai nedaudz iesaistītas projektu izvēles un konkursu posmā. Programmu izpildes beigu posmā saņēmējvalstu ieguldījums pieauga, tomēr līdzdalība saglabājās neliela. Lai gan saņēmējvalstis uzņēmās koordinēt daudzos dažādos kādas jomas donorus, kas ir nozīmīgs līdzdalības rādītājs, revīzijā nekonstatēja pierādījumus, ka šāda koordinācija būtu notikusi.

3. ieteikumsAttiecībā uz pirmspievienošanās instrumenta programmu Komisijai jārisina nozīmīgais saņēmējvalsts līdzdalības aspekts ar īpašām stratēģijām visās pārvaldības un īstenošanas jomās, jo īpaši konkursos.

70.

Lai arī atsevišķi uzraudzības un vērtēšanas aspekti bija apmierinoši, kvalitāte bija neviendabīga. Delegāciju un Eiropas Rekonstrukcijas aģentūras īstenotās uzraudzības procedūras atšķīrās, lai gan kopš 2005. gada tika piemērota kopēja metodoloģija. Uzraudzības efektivitāti mazināja tas, ka nebija atbilstošu projekta rādītāju. CARDS programmas vērtēšana notika, kā paredzēts, bet Komisijas turpmākā rīcība bija novēlota. Starp delegācijām un ERA pastāv nepamatota neatbilstība attiecībā uz projektu vai nozaru vērtēšanas nozīmi un uzraudzības un vērtēšanas rezultātu izplatīšanu.

4. ieteikumsJāsaskaņo uzraudzības un vērtēšanas prakse, arī delegācijās piemērojot ERA praksi vērtēt atsevišķus projektus vai nozares un izplatīt rezultātus un iegūto pieredzi.Komisijai jānodrošina savlaicīgas vērtējumu pēcpārbaudes.

a)

CARDS programma bija ļoti piemērota tam, lai sniegtu finansiālo un tehnisko palīdzību stabilizācijas un asociācijas procesam;

b)

centralizētais raksturs un pieeja varēja būt šķērslis dalībai programmā un tās efektivitātei;

c)

galvenā problēma bija līdzsvarot atbalstu iestāžu darbības stiprināšanai un attīstības ieguldījumiem;

d)

programmai bija vāja reģionālā dimensija.