27.7.2007

Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis

C 175/21

Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas atzinums par tematu “Kvalitātes standarti, kas no sociālo partneru un citu pilsoniskās sabiedrības pārstāvju viedokļa ir jāievēro attiecībā uz sociālās ietekmes novērtējuma saturu, procedūrām un metodēm”

(2007/C 175/06)

Ārkārtējais un pilnvarotais vēstnieks, Vācijas Federatīvās Republikas pastāvīgais pārstāvis ES WILHELM SCHÖNFELDER kgs 2006. gada 19. septembra vēstulē Vācijas prezidentūras vārdā lūdza Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteju izstrādāt atzinumu par augstāk minēto tematu.

Par Komitejas dokumenta sagatavošanu atbildīgā Vienotā tirgus, ražošanas un patēriņa specializētā nodaļa atzinumu pieņēma 2007. gada 3. maijā. Ziņotājs — RETUREAU kgs.

Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteja 436. plenārajā sesijā, kas notika 2007. gada 30. un 31. maijā (31. maija sēdē), ar 102 balsīm par, 3 balsīm pret un 5 atturoties pieņēma šo atzinumu.

1. Ievads

Vācijas prezidentūras lūgums izstrādāt izpētes atzinumu par tematu “Kvalitātes normas, kas no sociālo partneru un citu pilsoniskās sabiedrības pārstāvju viedokļa ir jāievēro attiecībā uz sociālās ietekmes novērtējuma saturu, procedūrām un metodēm” liecina par Vācijas valdības vēlmi īpašu uzmanību pievērst uzlabotam regulējumam, šajā jautājumā sadarbojoties ar Portugāles un Slovēnijas prezidentūrām un ņemot vērā sešu prezidentūru 2004. gada deklarāciju. Tādēļ “visaptveroši ietekmes novērtējumi (1), kas tiks veikti saistībā ar visiem jaunajiem projektiem, būs Vācijas rīcības plāna nozīmīgākais elements. Reglamentēšanas procesā tiks (…) ņemta vērā sociālā ietekme.” (2)“Ietekmes novērtējumu vienkārši var definēt kā metodi, ar kuras palīdzību var noteikt kāda pasākuma iespējamo vai pašreizējo ietekmi. Ietekmes novērtējuma mērķis ir uzlabot informāciju, kas ir lēmumu pieņemšanas pamatā, un tādējādi uzlabot lēmumu pieņemšanas kvalitāti” (3).

2. Vispārējas piezīmes

Eiropas Komisijas 2006. gada 20. marta Briseles konferencē par ietekmes novērtējumu turpmāko attīstību Eiropas Savienībā tika secināts, ka “pastāv plaša vienprātība, ka Komisijas ietekmes novērtējuma sistēmas pamatprincipi ir piemēroti” un ka šajos novērtējumos ir jāiekļauj arī ietekmes ekonomiskie un sociālie aspekti, kā arī ietekme uz vidi (4). Ietekmes novērtējums, pirmām kārtām, tika ieviests, lai uzlabotu ES pastāvošo normatīvo sistēmu. Ja vēlamies sasniegt sociālajā programmā izvirzītos mērķus, ir jāņem ES tiesību aktu sociālā dimensija vai ietekme. Eiropas iedzīvotāji vēlas Eiropu redzēt sociālu — vai vienoto tirgu savienojamu ar sociālajiem principiem — un daudzos veidos izsaka vēlmi iesaistīties procesā, kas tuvina Eiropas Savienību tās iedzīvotājiem.

2.1 Eiropas Komisijas iniciatīva ietekmes novērtējumu piemērošanai — īss atskats

Eiropas Komisijas 2003. gada iniciatīva, kas paredzēja ietekmes novērtējuma procedūru piemērošanu visiem nozīmīgākajiem projektiem, t.i., projektiem, kas iekļauti ikgadējā politikas stratēģijā vai Komisijas darba programmā, pamatojas uz to, ka minētie priekšlikumi “var atstāt ietekmi uz ekonomikas, sociālo un vides jomu un/vai to īstenošanai ir nepieciešami reglamentējoši pasākumi” (5). Minētā iniciatīva tika uzsākta, lai ietekmes novērtējumus līdz 2005. gadam pakāpeniski iekļautu likumdošanas procesā. (6)

Lai arī kopš 2003. gada ietekmes novērtējumu vispārējā nozīme ir daudz apspriesta, sociālajiem aspektiem ir pievērsta neliela uzmanība.

2.2 Ietekmes novērtējumu sociālie aspekti — īss pārskats par Eiropas Komisijas darbību

2.2.1

Izglītības un kultūras ģenerāldirektorāts un Nodarbinātības, sociālo lietu un vienlīdzīgu iespēju ģenerāldirektorāts savos ietekmes novērtējumos iekļauj sociālos aspektus, un šī pieeja ir pašsaprotama. Turklāt “proporcionālas analīzes princips” (7) nosaka, kādā mērā sociālie elementi ir jāiekļauj citās jomās. Līdz ar to rodas jautājums, vai sociālos aspektus (tostarp arī ar ES sociālo programmu saistītus jautājumus) ir jāuzskata par ietekmes novērtējuma minimālu prasību, nosakot arī to, kāda pieeja jāpiemēro attiecībā uz priekšlikumiem, kuri nav saistīti ar sociālo jomu, vai to sociālā ietekme ir neliela. Istituto par la ricerca sociale pētījums (skat., piemēram, 2. zemsvītras piezīmi) ļauj izdarīt praktisku secinājumu, ka “ietekmes novērtējumi, kur sociālie aspekti pienācīgi netiek ņemti vērā, galvenokārt sastopami ekonomikas jomā. Trešdaļā šo ietekmes novērtējumu sociālajiem aspektiem netiek veltīta nekāda uzmanība vai arī tiem pievērstā uzmanība ir neliela.” (8)

2.2.2

Acīmredzot, “ja pasākuma sociālā ietekme ir pašsaprotama (…), sociālajiem aspektiem tiek veltīta liela uzmanība un ietekmes novērtējuma dokumentā tiek veikta to detalizēta analīze” (9).“Nodarbinātība ir visbiežāk apskatītais un akcentētais jautājums”. (10)

2.2.3

Saskaņā ar Istituto par le ricerca sociale pētījumiem “sociālo aspektu nozīme vienmēr nav” proporcionāla “(…) regulējuma saturam un tā paredzamajai ietekmei. (…) Daudzos gadījumos pasākuma ietekme ir izklāstīta vienīgi vispārējos vilcienos (…)” un “ietekmes novērtējuma pamatā ir kopīgi pieņēmumi (…). Šādām kopsakarībām reti tiek pievērsta uzmanība, apspriežot pasākuma īpašo saturu, mērķa auditoriju, ieinteresētos reģionus, kā arī politikas instrumentu īpašu izvēli un īstenošanas procesa ietekmi” (11). Saskaņā ar institūta veikto pētījumu var secināt, ka “vairāki ietekmes novērtējumi neparedz nekādu saikni ar citām politikas jomām vai ES politikām”. Ietekmes novērtējumi ir ļoti nozīmīgi, un tie nevar būt nepilnīgi vai virspusēji, jo nekvalitatīva novērtējuma gadījumā tiek apšaubīta tiesību aktu vērtība.

2.3 Ietekmes novērtējumi — ieinteresēto pušu loma

2.3.1

Tiesību akta projekta ietekmes novērtējums nav vienkārši īstenojams pasākums. Tas ir arī jāpārrauga, ideālā gadījumā cieši sadarbojoties ar tiesību akta izmantotājiem, jo īpaši tiem, ko attiecīgais tiesību akts skars visvairāk. Tā kā sociālā dimensija ir viens no trim ES politikas novērtēšanas kritērijiem, ir nepieciešams izveidot pārredzamu un saprotamu standarta procedūru, lai vāktu nepieciešamos datus saistībā ar ietekmes novērtējumu. Šajā sakarā var minēt šādas iespējas:

—

konsultācijas ar interneta tīkla starpniecību — liela mēroga tiešsaistes konsultācijas nav piemērotas īpašiem tiesību aktu projektiem, kas ietekmēs sociālo jomu. Tiešsaistes konsultācijā iesaistāmo pušu loks ir jāsašaurina, aptverot vienīgi tos dalībniekus, ko tieši skar konkrētais projekts. Lai konsultācija būtu mērķtiecīga, ir jāveido tematiski nozaru tīkli (ietekmes novērtējumu tematiskās tīmekļa kopienas?) un jānodrošina vismaz tā minimāla strukturētība, koordinācija un pārraudzība;

—	konsultācijas ar iesaistīto pušu forumu starpniecību — ņemot vērā laika ierobežojumus, ievāktie dati var būt neprecīzi;

—

konsultācijas ar formālām padomdevējām komitejām — jāapspriež iespēja sociālās ietekmes novērtējuma procesā iesaistīt tādas iestādes kā Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteja (tas varētu attiekties arī uz ietekmes novērtējumiem ilgtspējīgas attīstības jomā). EESK un tai līdzīgas iestādes tika izveidotas ar mērķi veicināt dažādu interešu pārstāvību un politiku saskaņotību;

—	mērķtiecīgas konsultācijas ar iesaistītajām pusēm — šāda veida konsultācijas ir pieprasījušas vairākas pilsoniskās sabiedrības organizācijas.

3. Pamatmetodoloģija

3.1

Lai noteiktu ieteicamo metodoloģiju, ir jāapsver šādi jautājumi:

—	kāda ir šajā jomā vērojamā situācija, t.i., ko Eiropas Komisija ir sasniegusi attiecībā uz sociālo aspektu iekļaušanu ietekmes novērtējumos?

—	vai projekta ietekmes novērtējums attiecas uz visiem tiesību aktu priekšlikumiem vai attiecībā uz katru projektu ir jāveic ad hoc pētījums?

—	kāda ir iesaistīto pušu loma? Kā tās vislabāk iesaistīt šajā procesā?

—	kāda varētu būt Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas loma? Tā ir organizētās pilsoniskās sabiedrības pārstāvju asambleja un centrs, kas atrodas stratēģiski ļoti piemērotā vietā, lai dibinātu kontaktus un izveidotu vienotu informācijas sistēmu;

—	cik lielā mērā Komisija, izvērtējot tās priekšlikumu sociālo ietekmi, ir ņēmusi vērā sociālo partneru un nozīmīgāko NVO ieguldījumus? Kā tos vislabāk apvienot?

—	vai šādiem sociālās ietekmes novērtējumiem nevajadzētu izstrādāt rīcības kodeksu vai ētikas normas?

—	kādā veidā vajadzētu veikt ietekmes novērtējumus (izmantojot iekšējos resursus vai ārpakalpojumus ar izsoles uzaicinājumu starpniecību?) Šādā gadījumā, kādi varētu būt šo uzaicinājumu kritēriji?

4. Iekšējie apsvērumi

4.1

Ņemot vērā to, ka tiesību aktu projektu sociālās ietekmes novērtēšana ir sarežģīts un svarīgs uzdevums, visām iesaistītajām pusēm, t.i, arī sociālajiem partneriem un pilsoniskās sabiedrības organizāciju pārstāvjiem būtu jāapsver šādi metodoloģiski jautājumi:

—	kādam būtu jābūt novērtējuma veidam un apjomam?

—

vai šāds novērtējums aptver daudzus jautājumus (piemēram, “uzlabota likumdošana”, “Zaļā grāmata par laulāto mantiskajām attiecībām, ieskaitot jautājumu par savstarpēju atzīšanu”) vai arī galvenā uzmanība būtu jāpievērš jautājumiem, kas nepārprotami saistīti ar sociālo jomu (piemēram, ostu pakalpojumi, kuģošanas drošība, “Zaļā grāmata par darba likumdošanas modernizēšanu”)?

—	kā šī izvēle ietekmētu priekšdarbus un tiesību aktu izstrādi?

—	vai gadījumā, ja priekšroka tiek dota zinātniskai pieejai (atzinuma tematā ir minētas “kvalitātes normas”), būtu jānosaka netiešas normas, kas pamatojas uz praktiskiem gadījumiem un pieredzi, vai arī šie standarti ir jāizstrādā vispirms?

4.2

Komitejā tika organizēta atklāta uzklausīšanas sanāksme, kuras laikā sociālās jomas NVO, sociālajiem partneriem, citiem organizētās pilsoniskās sabiedrības dalībniekiem, kā arī ekspertiem bija iespēja izteikt savu viedokli un apspriest atzinuma projektu, lai Eiropas iestādēm un jo īpaši Komisijai paustu savas idejas.

4.3	Ņemot vērā to, ka sociālās ietekmes novērtējumiem ES lēmumu pieņemšanas procesā ir milzīga nozīme, Komitejai vajadzētu izvirzīt priekšlikumus, kādā veidā šos novērtējumus varētu uzlabot un kā šajā procesā labāk iesaistīt pilsoniskās sabiedrības organizācijas.

5. Sociālie rādītāji — vispārēji apsvērumi un metodoloģijas problēmas

5.1	Valstu un starptautiskajā līmenī pastāv vairākas sociālo rādītāju sistēmas. To piemērotība tomēr ir jāpārbauda, kā arī jānosaka, vai šīs sistēmas ir atbilst ietekmes novērtējumu īpašajām vajadzībām.

5.2

Sociālie rādītāji vairākās valstīs sāka attīstīties pirms trīsdesmit gadiem, lai novērtētu iespējas ekonomikas politikas jomā un apzinātu tās kvantitatīvo un cita veida ietekmi. Šā procesa mērķis bija vienlaikus “vadīt” ekonomikas un sociālo attīstību un izstrādāt paņēmienus, lai novērtētu sociālās labklājības līmeni un attīstības tendences šajā jomā.

5.3

Līdz ar to attīstījās nozīmīgas sociālās stratēģijas, kas, pirmām kārtām, skāra sabiedrībai nozīmīgākās jomas, t.i., izglītību, veselības aprūpi, sociālo aizsardzību, vides aizsardzību, mājokļu jomu, transportu, pētniecību, bezdarbu… Tomēr, ja iegūtos datus sistemātiski neapstrādā, neapkopo un neinterpretē, sociālo rādītāju sistēma pati par sevi neveidojas.

5.4

“Rādītājs nav nekas cits kā statistikas dati, kam tiek veltīta īpaša uzmanība, lai iegūtu zināšanas, izdarītu spriedumus un/vai veiktu kādu darbību” (12). Lai veiktu ietekmes novērtējumu, no dažādiem avotiem iegūtie sociālie statistikas dati katrā valstī ir ne tikai jāvāc, bet arī jāapkopo ar mērķi novērtēt situāciju kādā konkrētā jomā. Šīs jomas jāizvēlas atkarībā no to nozīmīguma ietekmes novērtējumā.

5.5

Iespējams, ka dažās jomās pastāv vienīgi fragmentāri pētījumi un atsevišķas aptaujas, un veikt seku un priekšrocību analīzi vispār nav iespējams. Piemēram, ir zināms, ka dažas pesticīdu grupas atstāj īpaši graujošu ietekmi uz veselību un ka viņu uzkrāšanās noteiktā apjomā izraisa smagas slimības. Lēmums samazināt ķīmisko pesticīdu izmantošanu pozitīvi ietekmētu iedzīvotāju un strādnieku, kas izmanto šos pesticīdus, veselību. Proporcionālu ietekmes novērtējumu tomēr veikt nav iespējams, kā arī nevar iegūt precīzus datus par šīs politikas ilgtermiņa priekšrocībām.

5.6

Ir skaidrs, ka, raugoties no sociālās dimensijas “veselība” viedokļa, ierosinātais pasākums ir pamatots un ievērojami ietekmē lēmumus ekonomikas jomā (piemēram, ražošanas izmaksu samazināšana lauksaimniecības jomā izmantojamajiem produktiem, tādējādi veicinot konkurētspējas uzlabošanos). Turklāt, lai priekšlikumu atbalstītu, var minēt pamattiesības uz veselīgu vidi.

5.7

Praksē pastāv liels skaits sociālo statistikas datu, kas izvērsti atkarībā no dažādu valstu sabiedrībā apspriežamajām mainīgajām aktualitātēm (piemēram, darba apstākļi, jaunatnes un vecāka gadagājuma cilvēku nodarbinātība, sieviešu nodarbinātība, noziedzības līmenis, nevienādais ienākumu līmenis, diskriminācija darba vietā, uzņēmumu pārvietošana). Līdz šim no savākto datu kopuma tika izveidoti vienīgi nedaudzi sociālie rādītāji. Šī pieeja mainījās pavisam nesen, kad sociālie rādītāji jaunajos sociālajos un ekonomiskajos apstākļos, kas iestājušies kopš desmit gadiem, kļūst aktuāli. Tā ir pozitīva tendence, un šie apstākļi liecina par to, ka valstīm sociālās politikas jomā atkal ir svarīga loma. Liela nozīme ir arī tautsaimniecības procesu regulēšanai.

5.8

Sociālie rādītāji vienmēr tomēr nav pietiekami lietderīgi, ja tos neizmanto arī citiem mērķiem, un iegūst lielāku nozīmi, ja tos iekļauj tādā plašākā konceptā kā, piemēram, sociālā un ekonomikas attīstība vai ilgtspējīga attīstība. Informācijas avoti ir kļuvuši plašāki, jo informāciju sniedz ne tikai valsts centrālās iestādes, bet arī NVO un “ideju ģeneratori” (lielu organizāciju think tanks). Rādītāju veidi ir ļoti dažādi — tie var būt gan atsevišķi statistikas dati, gan arī tematiskas aptaujas un datu apkopošana, lai izveidotu tematiskus vai vispārējus saliktus rādītājus.

5.9

Daudzas starptautiskās organizācijas publicē sociālos radītājus un datus un salīdzina situāciju to dalībvalstīs. Nozīmīgākās organizācijas, kas darbojas šajā jomā un kuru viedoklis ES dalībvalstīm būtu jāņem vērā, ir Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija, ANO attīstības programma, Eiropas Komisija — jo īpaši Eiropas Kopienu Statistikas birojs —, ANO Izglītības, Zinātnes un kultūras organizācija, Pasaules Banka un Starptautiskā darba organizācija (organizācijas minētas secībā neatkarīgi no to nozīmīguma).

5.10

Organizāciju daudzveidība un pat dažādie informācijas avoti ietekmē statistikas datu kvalitāti (visām valstīm nav visaptverošu statistikas biroju), kā arī datu salīdzināmību un jēdzienu saskaņotību. “Rādītāju izvēle, lai raksturotu Eiropas Savienības valstu sociālo konverģenci, ir patiesa politiska problēma. Salīdzinājumam izmantotie rādītāji nav neitrāli — tie atspoguļo prioritātes un dažkārt arī sabiedrības idejas par vēlamajiem apstākļiem, un dažādās valstīs šīs vēlmes pilnīgi pamatoti var būt atšķirīgas. Piemērs par bezdarba līmeni rāda, ka atsevišķi rādītāji reāli un, iespējams, postoši var ietekmēt politikas orientāciju” (13).“Turklāt ir jāsecina, ka patlaban rādītāju sistēmu izveide nav nodota speciālistu ziņā”. (14)

5.11

IKP un izaugsmes rādītājus kā labklājības līmeņa atspoguļotājus jo īpaši ir kritizējusi ANO Attīstības programma. Tā izveidoja tautas attīstības indeksu, īpaši ņemot vērā d'Amartya Sen konferences rezultātus, kur tika apskatīti tādi jautājumi kā nabadzība, bads, demokrātija un kritizēti kvantitatīvie tīri ekonomiskie rādītāji. Profesors Amartya Sen kgs par šo ieguldījumu saņēma Nobela prēmiju ekonomikā.

5.12

Dati par dzeramā ūdens pieejamību, vīriešu un sieviešu lasīt un rakstīt prasmi, veselības aprūpes sistēmu un rezultātiem cīņā pret pandēmiju, ka arī dati par līdzdalību demokrātijas procesā, iespējām atkarībā no dzimuma un zīdaiņu un bērnu mirstību ir pietiekami, lai atspoguļotu sabiedrības labklājības līmeni, kā arī situāciju vides jomā. Minētie dati tomēr nav tieši saistīti ar IKP.

5.13

Līdz ar to par ANO Attīstības programmas pirmajiem tautas attīstības indeksiem izraisījās plašas un pretrunīgas diskusijas, jo “bagāto” valstu “nacionālā labklājības līmeņa” rādītājs dažkārt nemaz nebija tik augsts. Ņemot vērā, ka šis rādītājs ir pārliecinošs (izglītības līmenis, vidējais mūža ilgums, pietiekams ienākumu līmenis, lai novērstu nabadzību), tautas attīstības indekss ir kļuvis par visatzītāko alternatīvu tīri ekonomiskiem rādītājiem.

5.14	Sociālie rādītāji ir ekonomikas rādītāju neatņemams papildinājums. Tā kā sabiedrības viedoklis par nozīmīgākajiem sociālajiem jautājumiem veidojas, ņemot vērā sociālos rādītājus, tiem ir arī politiska nozīme, kas valdībām noteikti jāņem vērā.

5.15

To īstenot ir grūti ne tikai tādēļ, ka pastāv ekonomiskas dabas aizspriedumi un īstermiņā vai vidējā termiņā tiek piemērota kvantitatīva pieeja, bet arī tādēļ, ka — objektīvi vērtējot — sociālie jautājumi ir dažādi un tos ir grūti apvienot un kvantificēt, lai pēc tam attiecīgi varētu ņemt vērā ekonomikas politikas veidošanā.

5.16

To pašu intuitīvi varētu attiecināt uz vides rādītāju izveidi. Minēto rādītāju izveides mērķis ir ekonomikas izaugsmes rādītājā iekļaut neekonomiskas dabas kritērijus. Ja ietekmes novērtējumā tiktu ņemti vērā visi sociālie un vides faktori, kas — kā pašreiz vērojams — izraisa pat postošu ietekmi, no tāda izaugsmes veida, kas saistīts ar mūžamežu izciršanu, galu galā būtu jāatsakās. Tomēr šādu neekonomiskas dabas faktoru kvantifikācija ir praktiski neiespējama. Šajā sakarā var minēt tādus faktorus kā klimata pārmaiņas, bioloģiskās daudzveidības zudums, to cilvēku liktenis, kas pārtika no augu vākšanas un medicīnas augu izmantošanas, ātra augsnes noplicināšana un ar to saistītā augsnes erozija. Tādēļ, veicot kvantitatīvu īstermiņa ietekmes novērtējumu, rezultāti varētu būt ievērojami pozitīvāki nekā veicot izvērstu ilgtermiņa novērtējumu. Ņemot vērā arī neekonomiskas dabas faktorus, ilgtermiņa novērtējuma rezultāti būtu absolūti negatīvi ne tikai attiecībā uz konkrēto reģionu vai valsti, bet arī attiecībā uz visu planētu.

5.17

Pieejā, ko Kopienā daudz izmanto, lai novērtētu “uzlabota regulējuma” ietekmi un priekšrocības, attiecībā uz ietekmes sociālo un vides dimensiju pastāv objektīvi ierobežojumi (15). Lai arī šīs pieejas pamatā esošie rādītāji ir piemēroti (zaudēto darba vietu skaits, pārkvalificēšanās iespēju trūkums), politisko lēmumu pieņemšanas procesā sociālā ietekme ne vienmēr ir noteicošā. Sociālās ietekmes elementus izteikt skaitļos bieži ir neiespējams, it īpaši, ja tie ir kvantitatīvi īstermiņa un labākā gadījumā vidēja termiņa novērtējumi. Visgrūtāk ir novērtēt ilgtermiņa ietekmi, jo kā gan kvantitatīvi ir iespējams novērtēt priekšrocības, kas būtu saistītas ar mirstības, ko izraisa kuģu degvielas radītais piesārņojums, samazināšos? (16)

5.18

Turklāt koncepti, kas radušies, apspriežot sociālos jautājumus, dažkārt ir nenoteikti. Piemēram, priekšstats par elastīgas drošības principu dažādās valstīs ir atšķirīgs. Tas varētu būt tādēļ, ka atšķiras šajā jomā gūtā pieredze vai arī tādēļ, ka Eiropas (17) vai valstu līmenī šo principu mēģina apspriest, atsaucoties uz valstu “modeļiem”, kas veidojušies īpašos apstākļos un kurus grūti pielāgot citās valstīs pastāvošajiem sociālajiem apstākļiem. Kādi rādītāji būtu jāņem vērā, nosakot šā principa saturu, un — galvenokārt — kādai jābūt to vērtībai (pozitīvai vai negatīvai)? Attieksme pret noteiktiem rādītājiem var liecināt par vērtību sistēmu un apslēptu ideoloģiju (18). Vēl sarežģītāk ir izveidot saliktus rādītājus. Tādēļ ir jānoskaidro jautājums par šāda salikta rādītāja struktūru, t.i., kādus rādītājus izvēlēties, kādiem jābūt šo rādītāju koeficientiem un kāds ir izveidotā saliktā rādītāja reālais nozīmīgums.

5.19

Saliktos rādītājos var izmantot gan kvantitatīvus, gan kvalitatīvus kritērijus, un tos var iedalīt atbilstoši vecuma grupām, dzimumam un citiem nozīmīgiem kritērijiem. Tajā pašā laikā tiem ir jābūt vienkārši saprotamiem. Piemēram, kā izveidot rādītāju, kas raksturotu dzīves kvalitāti Eiropā? Šādā rādītājā varētu iekļaut tādus aspektus kā ienākumu līmenis, vidējais mūža ilgums, veselības aprūpes sistēmas efektivitāte, vecuma pensijas, vidējais izglītības līmenis, apmierinātības līmenis saistībā ar darba apstākļiem utt. Un kādēļ lai atteiktos no tādiem rādītājiem kā bezdarba līmenis, nepietiekama nodarbinātība vai mājokļa kvalitāte? Kādai jābūt katra komponenta nozīmei?

5.20

No iepriekš minētā var secināt, ka salikta rādītāja struktūra ir vienīgi tehniskas dabas jautājums un tā atspoguļo kopīgo vērtību sistēmu vai sabiedrībā vēl joprojām pastāvošās tradīcijas. Turklāt, veidojot šādu rādītāju, ir jākonsultējas ar sociālās jomas organizācijām. Visbeidzot, faktoru izvēle atspoguļo ideoloģisko un politisko sistēmu. “Metodēs, ko izmanto sociālo rādītāju izveidei, sabiedrības mērķiem, kas tiek izvirzīti atbilstoši vērtību sistēmai un sociālajām normām, [patlaban] reti tiek veltīta patiesa uzmanība … Šo metožu būtisks elements ir daudzās sociālajās jomās vērojamo tendenču apzināšana un klasifikācija. Tas jāveic ar konsultāciju palīdzību un saskaņojot viedokļus. Šādā pašā veidā ir jāvāc dati un jāapkopo rezultāti, kā arī jānosaka to savstarpējā saikne (…). Lai sociālie rādītāji varētu ietekmēt politikas virzību, procesam jābūt produkta sastāvdaļai”(Associés EKOS Inc. 1998).

5.21

Šajā saistībā jāapsver jautājums arī par statistikas analīžu objektiem, t.i., vai tās ir atsevišķas personas, kopienas, vai arī vismazākās ekonomiskās un sociālās vienības, t.i., mājsaimniecības (household). Ja analīzes objekts ir etniska grupa, rodas problēmas saistībā ar nediskriminācijas prasību. Šāda izvēle tomēr varētu būt lietderīga, lai precizētu diskriminācijas veidu un apjomu un tādējādi ierosinātu attiecīgas politikas, kas veicinātu diskriminācijas samazināšanu un izskaušanu ilgākā laika posmā.

5.22

Statistikas datu izvēlei un rādītāju izveidei var būt konkrēts mērķis — piemēram, lai izvērtētu pašreizējo politiku vai no paša sākuma noskaidrotu izvēles iespējas. Lai izšķirtos par politikas virzību (tās mērķiem un šo mērķu sasniegšanai nepieciešamajiem līdzekļiem), bez šaubām, ir nepieciešams iegūt daudzus statistikas datus, ko pēc tam varētu sagrupēt un tādējādi noskaidrot vispiemērotākos datus un rādītājus. Neraugoties uz to, datu izvēle tomēr ir izteikti empīrisks process, jo tā nav precīza zinātne un vienus un tos pašus statistikas datus, ko veidos ekonomiskas un neekonomiskas dabas komponenti, var interpretēt dažādi.

5.23

Piemēram, Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija tās izdevumā “Panorama de la Société, 2005” ir vākusi datus sociālajiem rādītājiem (skatīt īsu bibliogrāfiju pielikumā), un tajos ir iekļauti šādi neapstrādāti dati:

—	apstākļus raksturojoši rādītāji — nacionālais kopienākums uz vienu iedzīvotāju, demogrāfiskās atkarības līmenis, dzimstības līmenis, ārzemnieku skaits un iedzīvotāji, kas dzimuši ārzemēs, laulību un šķiršanos skaits;

—

autonomiju raksturojoši rādītāji — nodarbinātības un bezdarba līmenis, tādu mājsaimniecību skaits, kur ikviens ir bezdarbnieks, strādājošās ģimenes mātes, pabalsti bezdarbniekiem, minimālie sociālie standarti, izglītības līmenis, pensijas vecums, jauniešu bezdarbs, skolēni ar garīgu atpalicību un fiziskiem trūkumiem;

—	līdztiesību raksturojoši rādītāji — nabadzības līmenis, ienākumu nevienlīdzība, bērnu nabadzība, vecāka gadagājuma cilvēku ienākumi, publiskie izdevumi sociāliem mērķiem, privātie izdevumi sociāliem mērķiem, kopējie izdevumi sociāliem mērķiem, vecuma pensija, solījumi saistībā ar pensijām;

—	veselības jomu raksturojoši rādītāji — vidējais mūža ilgums, vidējais mūža ilgums, kas aprēķināts, ņemot vērā rādītājus veselības jomā, bērnu mirstība, kopējie izdevumi veselības jomai, ilgtermiņa aprūpe;

—	sociālās kohēzijas rādītāji — ikvienas personas labklājības līmenis, sociālā atstumtība, līdzdalība dažādās organizācijās, dzimstība pusaudžu vidū, narkotisko vielu lietošana un ar to saistītie nāves gadījumi, pašnāvību skaits.

5.24

Eurostat savukārt izmanto šādus sociālos rādītājus:

—

strukturālie rādītāji

—

nodarbinātība: nodarbinātības līmenis, vecāka gadagājuma cilvēku nodarbinātības līmenis, vidējais pensijas vecums, atšķirības sieviešu un vīriešu atalgojumā, nodokļi zemu atalgotajam darbaspēkam, nodokļu īpatsvars darbaspēka izmaksās, “bezdarba slazds” [atšķirības starp minimālo algu un bezdarbnieka pabalstu ir tik nelielas, ka tiek aizkavēta vēlme strādāt algotu darbu], “zemo algu slazds” [paaugstinoties darba slodzei (nostrādāto stundu vai veikuma ziņā), neto darba samaksa (tikpat kā) nepalielinās], pastāvīga izglītība, negadījumi darba vietā (smagi vai nāvējoši), bezdarba līmenis (vispārējais vai pa dzimumiem);

—	sociālā kohēzija: nevienlīdzība ienākumu sadalē, nabadzības riska līmenis, ilgstošas nabadzības riska līmenis, nodarbinātības līmeņa reģionālais sadalījums, jaunieši, kas priekšlaicīgi pārtraukuši mācības, ilgstoša bezdarba līmenis, cilvēku skaits bezdarbnieku mājsaimniecībās;

—

ilgtspējīga attīstība

—	nabadzība un sociālā atstumtība: nabadzības riska līmenis pēc sociālo pabalstu saņemšanas, ienākumu nabadzība, darba tirgus pieejamība, citi sociālās atstumtības aspekti;

—	sabiedrības novecošana: vecāka gadagājuma cilvēku atkarības līmenis, pensiju pietiekamība, demogrāfiskās pārmaiņas, publisko finanšu stabilitāte;

—	sabiedrības veselība: gadu skaits (sākot no dzimšanas brīža), kad bijusi laba veselība (pa dzimumiem), cilvēku veselības un dzīvesveida aizsardzība, pārtikas drošība un kvalitāte, ķīmisko vielu kontrole, vides radītie riski veselībai;

—

darba tirgus

—	saskaņotais bezdarba līmenis;

—	darbaspēka izmaksu indekss.

5.25

Kādā mērā iepriekš minētos nepilnīgos rādītājus var efektīvi iekļaut atklātās koordinācijas metodes mērķos, kas noteikti 2006. gada martā:

—	veicināt sociālo kohēziju, vīriešu un sieviešu līdztiesību un iespēju vienlīdzību visiem, izveidojot piemērotas, pieņemamas, finansiāli dzīvotspējīgas, pielāgojamas un efektīvas sociālās aizsardzības sistēmas un sociālās iekļaušanas politikas;

—	panākt efektīvu mijiedarbību ar Lisabonas stratēģijā noteiktajiem mērķiem, kas attiecas uz ekonomikas izaugsmes veicināšanu, nodarbinātības kvalitātes un līmeņa uzlabošanu, sociālās kohēzijas veicināšanu, kā arī panākt mijiedarbību ar Eiropas Savienības ilgtspējīgas attīstības stratēģiju;

—	uzlabot pārvaldību, pārredzamību un iesaistīto pušu līdzdalību politikas izstrādē, īstenošanā un pārraudzībā.

5.26	Turklāt atsevišķu rādītāju koncepcijām un to veidošanā izmantotajām metodēm ir jābūt precīzākām. Piemēram, Francijas Nodarbinātības, ienākumu un sociālās kohēzijas padome (CERC) (19) atkārtoti uzsver, ka nabadzība ir daudzpusējs jēdziens.

5.26.1

Tādējādi jēdziens “nabadzība” ietver vairākas dimensijas: naudas līdzekļu nepietiekamība, dzīves apstākļu pasliktināšanās, izziņas, kultūras un sociālo resursu nepietiekamība. Lai noteiktu nabadzības līmeni, katrai no minētajām dimensijām piemēro divas pieejas:

—	saskaņā ar pirmo pieeju tiek noteiktas “absolūtās” minimālās vajadzības. Personas, kuru minimālās vajadzības netiek apmierinātas, ir uzskatāmas par nabadzīgām;

—

saskaņā ar otro pieeju nabadzības līmeni nosaka relatīvi. Minēto pieeju 1984. gadā apstiprināja Eiropadome, kas izstrādāja nabadzības definīciju Eiropas Savienības statistikas vajadzībām. Par nabadzīgām tiek uzskatītas personas, kuru ienākumi un resursi (materiālie, kultūras un sociālie) ir tik nepietiekami, ka viņas nevar nodrošināt sev dzīves apstākļus, kuri tiek uzskatīti par pieņemamiem valstī, kurā attiecīgās personas dzīvo.

5.27

Ņemot vērā iepriekš minēto un izdarot kopsavilkumu, var secināt, ka sociālo rādītāju izstrādes mērķis ir pievērst sabiedriskās domas un lēmumu pieņēmēju uzmanību sociālajām tendencēm, attiecībā uz kurām pastāv risks, ka tām netiks veltīta pienācīga uzmanība vai tās tiks nepareizi izprastas. Tas ir vēl jo svarīgāk tādēļ, ka lēmumu pieņēmējiem parasti tiek sniegts milzīgs daudzums dažādas informācijas. Minēto parādību ļoti precīzi raksturoja Herbert Simon kgs, secinot, ka pārlieku apjomīga informācija nomāc informāciju kā tādu.

5.27.1

No praktiskā viedokļa statistikas rādītāju sistēmu mērķis ir “optimāli apkopot informāciju”.

5.28

Rādītājs nav vienīgi statistikas dati un rādītāju sistēma nav tikai datu vākšana. No tā izriet, ka:

1)	katra atsevišķa rādītāja pamatā ir jābūt to komplekso parādību analīzei, ko attiecīgais rādītājs atspoguļo;

2)	rādītājiem ir jābūt arī “izteiktiem”, t.i., tiem ir spēcīgi jāatspoguļo un jāattēlo patiesais stāvoklis. Šajā sakarā daži novērotāji atsaucas uz rādītāju “metaforiskajām” īpašībām;

ņemot vērā rādītāju mērķuzdevumus (pievērst lēmumu pieņēmēju un sabiedrības uzmanību nozīmīgākajiem faktiem un tendencēm, lai tādējādi ietekmētu politiku), vislietderīgākie rādītāji ir tie, kas attiecas uz lielumiem, kuru izmaiņām var piešķirt viennozīmīgu (pozitīvu vai negatīvu) vērtību. Tā ir t.s. “normatīvā skaidrība”. Kā pretēju piemēru var minēt tendenci aizvien vairāk strādāt nepilnu darba laiku, ko ne vienmēr var uzskatīt par pozitīvu parādību, izņemot, ja šo iespēju izvēlējies pats strādājošais. Piemērojot “skaidrības” kritēriju, no statistikas datu apkopojuma var tikt izslēgti vairāki rādītāji, kas mūsu projektam nav tik atbilstoši, piemēram, tādi, kuri attiecas uz dzīvesveidu vai kultūras tendencēm (apģērbu, mūzikas tendencēm utt.), lai arī tie ietekmē darba organizāciju un saimniecisko dzīvi;

no praktiskā viedokļa rādītāji būtu jāizvēlas, ņemot vērā to funkcionalitāti. Rādītājus parasti izmanto šādiem trim nolūkiem: starptautiska vai starpreģionu mēroga salīdzinājumi, salīdzinājumi par laika periodiem, valsts intervences/publisko pakalpojumu kvalitātes un izpildes uzraudzība un novērtēšana;

5)	visbeidzot, rādītāji ir jāsagrupē kategorijās un apakškategorijās, izveidojot strukturētu sistēmu, kas ļauj labi pārskatīt visu rādītāju kopumu. Īpaši svarīgi ir nošķirt konteksta, līdzekļu un rezultātu rādītājus, objektīvos un subjektīvos rādītājus.

5.29

Rādītājam praktiski ir šādas īpašības:

—	viennozīmīgums: rādītājs ir lietderīgs tikai tad, ja nav šaubu par atspoguļotās parādības raksturu (klasisks pretējs piemērs: dati par pārkāpumiem un nodarījumiem atspoguļo gan noziedzības līmeni, gan arī policijas dienestu darbību);

—	reprezentativitāte: rādītājs ir īpaši lietderīgs, ja tas ar vienu skaitli spēj pārliecinoši raksturot daudzu parādību kopumu;

—	normatīvā skaidrība (skat. iepriekš);

—	uzticamība, regularitāte: rādītāja izveidei nepieciešamā informācija jāvāc regulāri, izmantojot uzticamu apsekojumu datus;

—	salīdzināmība laikā un/vai telpā (valstis, reģioni …): salīdzināmība ir cieši saistīta ar viennozīmīgumu un uzticamību.

5.30

Statistikas rādītāju sistēmai nepieciešamās īpašības:

—	pilnīgums: jāņem vērā novērojamās parādības galvenie aspekti;

—	līdzsvarotība: katram tematam paredzēto rādītāju skaitam un statusam jāatspoguļo attiecīgā temata relatīvais nozīmīgums. Nav pieļaujams, ka kādam situāciju raksturojošam aspektam nepamatoti tiek pievērsta lielāka uzmanība nekā citiem aspektiem;

—	selektivitāte un/vai hierarhija: jāizvēlas pēc iespējas mazāks daudzums rādītāju vai jānosaka to skaidra hierarhija.

EESK aicina iekļaut likumdošanas iniciatīvu un politiku sociālās ietekmes novērtējumu visās politikas jomās. Tas nozīmē, ka Komisijai vajadzētu rūpīgi novērtēt visu attiecīgo iniciatīvu sociālo ietekmi neatkarīgi no tā, kurš ģenerāldirektorāts par tām ir atbildīgs vai kurā jomā šādas iniciatīvas tiek īstenotas. Tas ir svarīgi, ja Eiropas Savienība patiesi vēlas izveidot “sociālu Eiropu” un iegūt iedzīvotāju atbalstu. Likumdošanas uzlabošanas iniciatīva izvirza piemērotu iespēju šādai virzībai.

6.1

Veicot sociālās ietekmes novērtējumu, būtu atsevišķi jāanalizē konkrētas grupas, ko dažādi varētu ietekmēt jaunais tiesību akts. Īpaša uzmanība būtu jāpievērš tādām nelabvēlīgākā stāvoklī esošām iedzīvotāju grupām kā sievietes, personas ar invaliditāti vai etniskās mazākumtautības. Dažos gadījumos un ņemot vērā, kurā jomā iniciatīva ir ierosināta, varētu būt nepieciešams individuāli izskatīt īpašas apakšgrupas, piemēram, tādas kā redzes invalīdi.

7. Secinājumi

7.1

Ņemot vērā izklāstīto un Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas organizēto publisko noklausīšanos 2007. gada 28. martā, ir skaidrs, ka sakarā ar atsevišķu konceptu daudzpusīgumu nav iespējams atspoguļot sociālo rādītāju, kas balstīts uz vienu kritēriju. Sociālās debates būtība ir tāda, ka tiek izmantoti koncepti, kas nav skaidri formulēti un tādējādi katrā valstī vai sociālajā vidē atšķirīgi; turklāt atsevišķu rādītāju iekļaušana vai izslēgšana atspoguļo tiešāk vai netiešāk izklāstītas vērtības vai ideoloģijas. Rādītāju izvēle ir saistīta ar pieredzes faktoru, kam principā būtu jānovērš ideju stīvums.

7.2

Pievērst politikas veidotāju uzmanību turpmāko tiesību aktu sociālajai ietekmei — tas ir apsveicami un tas ir jādara, bet rodas metodoloģijas problēma, jo “pārāk liels informācijas daudzums iznīcina informāciju”. Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteja uzskata, ka īpašas pūles jāiegulda attiecībā uz metodoloģiju, kura vēl ir jānosaka.

7.3

Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteja uzskata, ka šajā izstrādes posmā Komisijas uzmanība cita starpā ir jāpievērš tam, lai rādītājs atbilstu šādiem kvalitātes kritērijiem, proti, tas būtu:

—	raksturīgs;

—	pārstāvīgs;

—	skaidri noteikts;

—	drošs un regulārs, kā arī salīdzināms laikā un/vai telpā. Nedrīkst aizmirst arī to, ka visai rādītāju sistēmai jābūt visaptverošai, līdzsvarotai, izvēlētai un/vai hierarhiskai.

7.4

Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteja lūdz Komisiju, lai Eiropas Savienības tiesību aktu un politikas ierosmju sociālās ietekmes izvērtējums tiktu iekļauts visās Kopienas politikās, neņemot vērā to, kurš Ģenerāldirektors izlems par to, vai sociālās ietekmes analīze ir vajadzīga. Tas ir īpaši svarīgi, ja mēs patiešām vēlamies ar pilsoņu atbalstu izveidot sociālu Eiropu.

7.5	Komitejai būtu pilnīgi jāņem vērā darba plāns un ietekmes analīze, kā arī tiesību akta priekšlikums, par kuru tai jāsniedz atzinums. Darbs būtu jāsāk nekavējoties, tiklīdz būs publicēts paziņojums, kas papildina tiesību akta priekšlikumu.

7.6

Īpaši svarīgi veikt regulārus izvērtējumus un, iespējams, labojumus attiecībā uz visu tiesību aktu īstenošanu, par kuriem jāveic iepriekšējs izvērtējums, kā arī tajā iesaistīt sociālos partnerus un vajadzības gadījumā attiecīgās NVO. Tas ir vajadzīgs, lai pārbaudītu izmantoto rādītāju un to kopuma derīgumu sociālās ietekmes izvērtējumā un iegūtu informāciju, proti, mudināt likumdevēju izskatīt iespēju veikt labojumus.

7.7	Īpašos un sociāli svarīgos gadījumos (piemēram, darba tiesības) būtu jāparedz konsultācijas ar sociālajiem partneriem jau agrākā posmā, lai atrastu vispiemērotākos rādītājus, kas palīdz veikt visaptverošu un objektīvu ietekmes analīzi.

7.8

Šajā sakarā vispiemērotākais pamats ir ierosme “Tiesību aktu labāka izstrāde”, kas ļauj ierosināt vajadzīgos tiesību aktus, kas ir efektīvi, kuru sekas ir paredzamas un drošas, kas ir saistīti ar ietekmes analīzes un pārbaudes procesu, ko veic Kopienas padomdevēja iestādes (EESK un RK) un atkarībā no tiesību akta veida sociālie partneri un minētajā jomā kompetentās NVO.

Briselē, 2007. gada 31. maijā.

Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas

priekšsēdētājs

Dimitris DIMITRIADIS

(1) Saīsinājums “IN”.

(2) “Eiropa — kopīgi gūstot panākumus”, prezidentūras programma no 2007. gada 1. janvārim līdz 30. jūnijam, izdevusi Vācijas Federālā valdība

(skat. arī http://eu007.de).

(3) “Eiropas pārvaldības reforma: ilgtspējas ietekme — tās novērtēšanas nozīme”, C. Kirkpatrick, S. Mosedale, University of Manchester, 2002.

(4) Parlaments ierosina ietekmes novertējumu ceturto pīlāru, t.i., ietekmi uz pamattiesībām. Neskaidrs ir jautājums par to, vai attiecībā uz pamattiesībām veidot atsevišķu sadaļu vai ar tām saistītos jautājumus iekļaut ierosinātajās trijās kategorijās. Jebkurā gadījumā ir jāveic ietekmes uz pamattiesībām novērtējums.

(5) “Sociālo aspektu iekļaušana ietekmes novērtējumos”, 13. lpp. Dokumentu izdevis Instituto per la ricerca sociale, 2006. gada janvāris. Minētais institūts ir sagatavojis Komisijas dokumentus (lēmumus, regulas, paziņojumus un direktīvas) 3 gadu laika posmā, t.i., no 2003. gada līdz 2005. gadam.

(6) Eiropas Komisija 2005. gada jūnijā publicēja “Ietekmes novērtējuma vadlīnijas”, ref. SEC (2005)791. Skat arī

http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/better_regulation/impact_assessment/docs/sec_2005_791_guidelines_annexes.pdf.

(7) Saskaņā ar proporcionālas analīzes principu “analīzes detalizētība ir atkarīga no priekšlikuma iespējamās ietekmes. Tas nozīmē, ka analīzes dziļums būs proporcionāls tās iespējamās ietekmes nozīmīgumam”, COM(2002) 286.

(8) “Sociālo aspektu iekļaušana ietekmes novērtējumos”, 28. lpp.

(9) Turpat, 30. lpp.

(10) Turpat, 31. lpp.

(11) Turpat, 77. lpp.

(12) Bernard Perret, Sociālie rādītāji, pašreizējā situācija un perspektīvas, les Papiers du CERC, no 2002/01,

www.cerc.gouv.fr.

(13) “cīņa pret bezdarbu vienmēr ir bijusi bīstama ar to, ka tā tiek pārvērsta par cīņu pret oficiālo bezdarba līmeni”. Jean-Baptiste de Foucault, in Joelle Affichard“Statistikas rādītāju piemērotība sociālās politikas veidošanai”, Institut Paris La Defense.

(14) Bernard Perret, Sociālie rādītāji, pašreizējā situācija un perspektīvas, les Papiers du CERC, no 2002/01,

www.cerc.gouv.fr.

(15) Piemēram, atbilstoši ietekmes novērtējumam, kas tika veikts saistībā ar kopējās lauksaimniecības politikas KTO reformu/banāni, var secināt, ka šajos ES īpaši nomaļajos reģionos, kur jau tāpat ir ievērojams bezdarba līmenis, neglābjami tiks zaudētas desmitiem tūkstošu pilna laika darbavietu, ja netiks meklētas citas nodarbinātības iespējas. Neraugoties uz KTO reformas ārkārtējo sociālo ietekmi, tika pieņemts lēmums par reformas uzsākšanu.

(16) Skatīt ietekmes novērtējumu, kur ir mēģināts izteikt skaitļos izglābto dzīvību vērtību un izvairīšanos no slimībām. Jaunākajā ietekmes novērtējumā no šādas pieejas nācās atteikties (Direktīvas par pesticīdiem projekts).

(17) Zaļā grāmata par darba tiesību pielāgošanu.

(18) Les Associés de Recherche EKOS, “Sociālie rādītāji kā novērtējuma instrumenti”, 1998 (ziņojums, ko sagatavojusi Kanādas valdība).

(19) http://www.cerc.gouv.fr.