19.5.2006   

LV

Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis

C 119/1

I – VII

1.-16.

1.-8.

9.

10.-11.

12.-16.

17.-53.

18.-19.

20.-22.

23.-34.

23.-24.

25.

26.-28.

29.-31.

32.-34.

35.-38.

35.-36.

37.-38.

39.-49.

39.-40.

41.

42.

43.-46.

47.

48.-49.

50.-53.

50.-51.

52.

53.

54.-56.

54.-55.

56.

RP

Rīcības programma

NVS

Neatkarīgo Valstu Sadraudzība

ĢD

Ģenerāldirektorāts

EuropeAid

EuropeAid sadarbības birojs

MIP

Provizoriskā daudzgadu programma

PSN

Partnerības un sadarbības nolīgums

PCP

Projekta cikla pārvaldība

KRP

Krievijas Revīzijas palāta

RELEX

Ārējo sakaru ĢD

TACIS

Tehniskā palīdzība Neatkarīgo Valstu Sadraudzībai

I.

No 1991. līdz 2006. gadam Eiropas Savienība ir piešķīrusi vairāk nekā 7 000 miljonus EUR TACIS  (1) programmai, lai palīdzētu pēc Padomju Savienības sabrukuma jaunizveidotajai Neatkarīgo Valstu Sadraudzībai (NVS). Šīs programmas mērķis bija un joprojām ir veicināt pāreju uz tirgus ekonomiku un stiprināt demokrātiju un tiesiskumu saņēmējvalstīs. Eiropas Komisijas dienesti strādā pie jaunas koncepcijas un tiesiskā regulējuma palīdzībai, ko sniegs 2007. gadā un turpmāk (sk. 1.-8. punktu).

II.

Krievijas Federācija ir lielākā TACIS programmas saņēmējvalsts, kas ir saņēmusi apmēram 40 % visa programmas finansējuma. Kopumā TACIS finansējums, ko katru gadu piešķir Krievijas Federācijai, ir bijis aptuveni 200 miljoni EUR. TACIS palīdzības mērķis ir veidot nosacījumus racionālai ekonomikas izaugsmei un attīstīt īstu partnerību starp Krievijas Federāciju un ES (sk. 9.-11. punktu).

III.

Palātas veiktās revīzijas mērķis bija izvērtēt, vai Komisija ir pārvaldījusi TACIS projektus Krievijas Federācijā tā, lai tie būtu efektīvi. Palāta pārbaudīja 29 līgumus (projektus) no 275 līgumiem, kuri noslēgti 2000. gadā vai vēlāk un kuru beigu termiņš nav vēlāk kā 2003. gadā, t. i., nesenākos projektus, kuru ilgtspējību varētu vērtēt. Šos projektus finansēja saskaņā ar rīcības programmām 1997.-2000. gadam un īstenoja lielākoties 2002. un 2003. gadā. Pārbaudīto līgumu kopējā vērtība pārsniedza 56 miljonus EUR no kopējās 109 miljonu EUR vērtības (sk. 12.-16. punktu).

IV.

Kopumā Palāta secināja, ka deviņi no pārbaudītajiem projektiem ir sasnieguši izvirzītos mērķus. Astoņos gadījumos mērķi bija sasniegti daļēji, bet divpadsmit gadījumos tie nebija sasniegti. Piecu projektu rezultāti bija ilgtspējīgi. Ņemot vērā iepriekš minētās revīzijas rezultātus, kas liecina par TACIS līdzekļu izlietojuma zemo efektivitāti, Palāta nevar pozitīvi vērtēt TACIS projektu izpildi Krievijas Federācijā. Tomēr revīzijā atklājās, ka līgumslēdzēju un uzraudzītāju darbība atbilda viņu līgumos paredzētajām prasībām (sk. 55. punktu).

V.

Palāta konstatēja, ka Komisijai bija izsmeļošas programmu izstrādes sistēmas. Tomēr programmu izstrādes process bija ilgs un – neatkarīgi no Komisijas centieniem – nebija īsta dialoga starp Komisiju un Krievijas iestādēm un saņēmējiem. Tādēļ dažos gadījumos Krievijas iestādes pieņēma palīdzību, kuru galīgie saņēmēji faktiski nemaz nevēlējās. Tas negatīvi ietekmēja projektu efektivitāti (sk. 20.-22. punktu).

VI.

Palāta konstatēja arī to, ka projektu mērķi dažkārt bija neprecīzi un nebija izmērāmi, dažreiz to vispār nebija, bet pamatpieņēmumi reizēm bija nereāli (sk. 26.-31. punktu). Saņēmēju atlase un iesaistīšana atsevišķos gadījumos nebija veiksmīga (sk. 32.-34. punktu). Bija problēmas saistībā ar projekta apmēra noteikšanu. Dažos gadījumos individuālie projekti bija iekļauti vienā projekta apraksta grupā bez īpašas saistības. Līdzfinansējums tika izmantots pavisam nedaudz (sk. 37. un 38. punktu). Divpadsmit gadījumos (no 29) īstenošana notika ar lielu kavēšanos, tomēr pienākumu deleģēšana delegācijām veicināja daudz efektīvākas projekta vadības procedūras (sk. 39.-40. punktu). Koordinācijas komitejas nedarbojās labi. Bieži vien aprīkojums netika izmantots atbilstoši projekta mērķiem (sk. 43.-46. punktu). Nenotika projekta ietekmes ex–post vērtēšana (novērtējums) (sk. 48.-53. punktu).

VII.

Turpmāk minēti Palātas galvenie ieteikumi (sk. 56. punktu):

—

Visu ārējo darbību programmu plānošana būtu jābalsta uz reālu dialogu starp Komisiju un saņēmējiem. Būtu finansējami tikai tādi projekti, kuriem ir skaidri mērķi, kas ir kopīgi Komisijai un saņēmējiem;

—

Lai uzlabotu savu sistēmu darbību, Komisijai būtu jāpiemēro projekta cikla pārvaldība (PCP), ja iespējams, ietverot loģisko pamatojumu, un būtu jāvairās apvienot mazus projektus ar dažādiem mērķiem un saņēmējiem;

—

Projektu plānošanas posma laikā Komisijai būtu reāli jānovērtē ilgtspējības potenciāls, jānodrošina ex–post vērtēšana jeb pabeigto projektu novērtējums, lai mācītos no labas un sliktas pieredzes, un izplatīšanas nolūkā jāsniedz informācija par projektiem un to rezultātiem.

1.

Pēc Padomju Savienības sabrukuma Eiropas Savienība paredzēja tehniskās palīdzības programmu jaunizveidotās Neatkarīgo Valstu Sadraudzības (NVS) valstīm. Programmas, kuras nosaukums ir TACIS, mērķi bija veicināt pāreju uz tirgus ekonomiku un stiprināt demokrātiju un tiesiskumu saņēmējvalstīs.

2.

Divas Padomes regulas (2), kas aptver laikposmu no 1991. līdz 1999. gadam, darīja pieejamus apmēram 4 221 miljonus EUR palīdzībai partnervalstīm – Armēnijai, Azerbaidžānai, Baltkrievijai, Gruzijai, Kazahstānai, Kirgizstānai, Moldovai, Mongolijai, Krievijas Federācijai, Tadžikistānai, Turkmenistānai, Ukrainai un Uzbekistānai. Pašlaik spēkā esošā Padomes 1999. gada 29. decembra Regula (EK, Euratom) Nr. 99/2000 (3) atvēl 3 138 miljonus EUR TACIS palīdzībai laikposmā no 2000. līdz 2006. gadam. Komisijas dienesti strādā pie jaunas koncepcijas un tiesiskā regulējuma palīdzībai šīm valstīm, ko sniegs 2007. gadā un turpmāk.

3.

TACIS mērķis ir nodot zinātību (“know–how”) ar tehniskās palīdzības starpniecību, iekļaujot uzņēmējdarbības studijas, plānu izstrādi, kā arī sniedzot konsultācijas un mācību kursus. ES valstu konsultanti strādā ar saņēmējiem nolūkā nodot tālāk zinātību un prasmes, kas paredzētas tam, lai saņēmējvalstī tās izmantotu arī citos projektos un organizācijās. Atbalstu finansē ar maksājumiem no Kopienas budžeta, ko tieši veic Eiropas līgumslēdzējiem, kuri sniedz tehnisko palīdzību.

4.

Papildus Padomes regulai (sk. 2. punktu) attiecības starp Eiropas Savienību un TACIS valstīm balstās uz partnerības un sadarbības nolīgumiem (PSN), kas parakstīti starp ES, dalībvalstīm un atsevišķām partnervalstīm. Ārējo sakaru ģenerāldirektorāts (RELEX) atbild par TACIS programmu izstrādi sadarbībā ar partnervalstīm. TACIS programmas īstenošana ir turpmāk definēta daudzgadu valsts un/ vai reģionālās stratēģijas dokumentos un provizoriskajās daudzgadu programmās (vai arī valstu programmās, kā arī reģionālajās vai daudzvalstu programmās) (MIP). Pirms provizorisko daudzgadu programmu izstrādes Komisijai ir jāapspriež prioritātes ar Palīdzības komiteju neatkarību atguvušajām valstīm (TACIS komiteja) (4).

5.

EuropeAid sadarbības birojs (EuropeAid), saziņā ar TACIS valstu koordinatoriem, attiecīgajām ministrijām un citām organizācijām saņēmējvalstīs, kā arī pēc iekšējas apspriešanās Komisijā, pašlaik pārveido provizoriskās daudzgadu programmas par gada vai divu gadu rīcības programmām (RP). TACIS komitejai ir jāsniedz atzinums par rīcības programmu saturu, ietverot projektu sarakstu. Šos dokumentus papildina finansējuma memorandi (nolīgumi starp ES un saņēmējvalstīm par finansējamajiem projektiem) un plānošanas dokumenti, kas attiecas uz individuāliem projektiem (projektu aprakstiem). TACIS Pārrobežu sadarbības programmai (PSP) un TACIS kodoldrošības pasākumiem ir atsevišķi stratēģijas dokumenti, provizoriskās un rīcības programmas.

6.

TACIS intervences plānošana ir jāvirza ar dialogu. Tas nozīmē, ka visos programmu izstrādes un projekta identifikācijas posmos Komisijai un saņēmējvalstīm ir jāvienojas par projektiem un prioritātēm. Tādējādi visi iepriekš minētie dokumenti, sākot no provizoriskajām daudzgadu programmām, līdz projektu aprakstiem, Komisijas un saņēmējvalstu pārstāvjiem ir jāapspriež un jāparaksta.

7.

Par projekta cikla pārvaldību, sākot no projekta identifikācijas, līdz projekta izvērtējumam, finansējumam, projekta īstenošanai un vērtēšanai kopumā atbild EuropeAid.

8.

2000. gadā Komisija sāka lielu savu ārējo atbalsta programmu pārvaldības reformu (5). Galvenais uzdevums bija būtiski uzlabot EK ārējā atbalsta ātrumu un kvalitāti. Šīs reformas galvenā sastāvdaļa bija plaša atbalsta pārvaldības uzdevumu un pienākumu nodošana Komisijas delegācijām. Pēc pienākumu nodošanas delegācijas kļuva atbildīgas par projekta sagatavošanu, līgumu slēgšanu, kā arī par finansiālo un tehnisko izpildi. Mainījās Briseles centrālo dienestu uzdevums – no tiešas projektu pārvaldības uz delegāciju uzraudzību un atbalstu.

9.

Krievijas Federācija ir lielākā TACIS programmas saņēmējvalsts, kas ir saņēmusi apmēram 40 % visa programmas finansējuma. Kopumā Krievijas Federācijai no TACIS finansējuma katru gadu piešķīra aptuveni 200 miljonus EUR.

10.

Eiropas Savienības politika saistībā ar Krievijas Federāciju ir vērsta uz šādiem aspektiem: dot ieguldījumu tiesiskuma stiprināšanā, attīstot efektīvas iestādes, kā arī efektīvu juridisko, izpildu un tiesu sistēmu, uzlabojot investīciju klimatu, sekmējot juridisku saskaņošanu ar ES un sadarbojoties tieslietu un iekšlietu, vides un kodoldrošības jautājumos. Šiem pasākumiem būtu jāpalīdz radīt nosacījumus racionālai ekonomikas izaugsmei Krievijas Federācijā un jāattīsta īsta partnerība ar ES.

11.

Attiecības starp ES un Krievijas Federāciju politikas, ekonomikas un kultūras jomā regulē Partnerības un sadarbības nolīgums starp Eiropas Savienību un Krievijas Federāciju. Nolīgums tika parakstīts 1994. gadā un stājās spēkā 1997. gada 1. decembrī uz sākotnēju desmit gadu periodu. Komisija un Krievijas iestādes strādā pie jauna instrumenta laikposmam pēc pašlaik spēkā esošā PSN termiņa beigām.

12.

Revīzijas mērķis bija izvērtēt, vai Komisija ir pārvaldījusi TACIS projektus Krievijas Federācijā tā, lai šie projekti būtu efektīvi. Šā mērķa sasniegšanai Palāta pārbaudīja projektu paraugu, lai noteiktu i) apmēru, kādā sasniegti projektu mērķi; ii) ciktāl projekti bijuši ilgtspējīgi. Palāta veica revīziju atbilstoši šādiem Komisijas Projektu cikla pārvaldības (PCP) sistēmas posmiem: programmu izstrāde, projekta identifikācija un plānošana, projekta finansēšana, projekta īstenošana un vērtēšana.

13.

Tā kā revīzija pievērsās projektu līmenim, programmu izstrādes procesu vērtējums aprobežojas ar aspektiem, kam ir tieša ietekme uz pārbaudīto projektu plānošanu. Revīzija neattiecās uz pārējiem, kopumā nemērāmiem, projektu politiskajiem mērķiem.

14.

Veicot šo revīziju, Palāta sadarbojās ar Krievijas Revīzijas palātu (KRP). KRP veica paralēlu revīziju par TACIS projektiem attiecīgajās Krievijas iestādēs. KRP ziņojums tiks publicēts 2006. gada sākumā.

15.

Palāta pārbaudīja 29 līgumus (projektus) no kopumā 275 projektiem, sākot no 2000. vai vēlāka līgumu slēgšanas gada, ar beigu termiņu ne vēlāk par 2003. gada beigām, kas bija visnesenākie projekti, kuru ilgtspējību varēja vērtēt. Šos projektus finansēja saskaņā ar rīcības programmām 1997.-2000. gadam un lielākoties īstenoja 2002. un 2003. gadā. Kopējā pārbaudīto līgumu vērtība bija lielāka par 56 miljoniem EUR no kopējās 109 miljonu EUR projektu vērtības (6). Revīzijai atlasītajā paraugā netika iekļauti Kodoldrošības projekti, kā arī TACIS pārrobežu sadarbības projekti, jo Palāta ir publicējusi īpašos ziņojumus par revīzijām šajās jomās 1998. gadā (7) (ar pēcpārbaudi 2000. gada pārskatā) un 2001. gadā (8).

16.

Revīzijai atlasītajā paraugā bija ietvertas dažādas darbības un intervences jomas. Papildus lieliem TACIS projektiem ar vismaz 2 miljonu EUR budžetu revīzijai atlasītajā paraugā bija trīs mazāki Bistro  (9) projekti, trīs nelieli agrāku projektu paplašinājumi un viens projekta izpētes līgums.

17.

Vairumam projektu radās problēmas vienā vai vairākos projekta cikla posmos. Šīs problēmas ir izklāstītas turpmāk tekstā. Vairāki projekti, kurus skāra galvenās revīzijā atklātās problēmas, ir minēti 1. tabulā.

1. tabula

Projektu skaits, uz kuriem attiecās galvenās revīzijā atklātās problēmas

18.

Deviņi projekti pilnībā sasniedza savus mērķus. Astoņos gadījumos mērķi bija daļēji sasniegti, bet divpadsmit gadījumos tie nebija sasniegti.

1. izcēlums Vienam no projektiem bija vairāki specifiski mērķi. Viens no tiem bija nodrošināt ceļu satiksmes noteikumu saskaņošanu starp ES un Krievijas Federāciju. Šo mērķi nevarēja sasniegt, jo ES nav šādu noteikumu. Otrais mērķis bija veicināt salīdzināmus ceļu satiksmes materiālus, nodrošinot Krievijas aģentūru ar testa aprīkojumu. Aprīkojums tika piegādāts, bet gandrīz divus gadus pēc projekta beigām tas joprojām nebija izmantots. Trešais mērķis – nodrošināt mācības saņēmējiestādes darbiniekiem – tika atcelts projekta izpildes vidus posmā.

19.

Kopumā visveiksmīgākie projekti mērķu sasniegšanas ziņā bija tie, kuru mērķi bija skaidri un precīzi noteikti. Arī reģionos īstenotie projekti bija izpildīti labāk nekā tie, kas bija adresēti ministrijām centrālajā līmenī, jo saņēmējam bija augstāks saistību līmenis un lielāka ieinteresētība, kā arī darbinieki bija labāk motivēti.

20.

Gadu gaitā Komisija ir izveidojusi ārējo darbību programmu izstrādes sistēmu. Teorētiski sistēma ir visaptveroša un loģiska. Tā nav mainījusies jau daudzus gadus. Līdzīgi citām ārējo darbību programmām daudzi dokumenti ir izstrādāti dažādos TACIS programmu izstrādes un īstenošanas līmeņos (sk. 4. un 5. punktu).

21.

Tomēr programmu izstrādes process, ietverot iekšējas un ārējas konsultācijas, prasa ilgu laiku. Tas radīja spriedzi projekta identifikācijā un plānošanas dokumentu sagatavošanā individuāliem projektiem un, beidzot, kad bija pienākuši projektu iesniegšanas termiņi, tas izpaudās nepietiekamas kvalitātes projekta aprakstos (sk. 26. punktu).

22.

Pārbaudīto projektu rezultāti un tos skārušo problēmu analīze parādīja, ka, neatkarīgi no Komisijas acīmredzamajiem centieniem oficiālo konsultāciju laikā, programmu izstrāde un turpmāka projekta identifikācija, ietverot finansējuma memorandu un individuālu projekta aprakstu sagatavošanu, tika veikta apstākļos, kad nebija adekvāta dialoga (sk. 6. punktu) ar dažādajiem līmeņiem, proti, ar Krievijas iestādēm, kas administrēja TACIS programmu un saņēmējus (ministrijas un citas organizācijas). Dažās intervences jomās reformu process Krievijas Federācijā nebija tik progresīvs, kā cerēts, vai arī politiskā vide saņēmēju pusē nebija pietiekami nobriedusi konstruktīvam dialogam ar Komisiju. Attiecīgi bija daži gadījumi, kad Krievijas iestādes pieņēma palīdzību, kuru galīgie saņēmēji faktiski nemaz negribēja. Šāds dialoga trūkums un plānošanas procesa ilgums (sk. 21. punktu) negatīvi ietekmēja projektu efektivitāti.

23.

Komisija pieņēma PCP metodoloģiju 1992. gadā, nosakot finanšu priekšlikumu formu un saturu un ietverot prasību izstrādāt loģisko pamatojumu (10), lai uzlabotu savu projektu pārvaldību. Tomēr PCP metodoloģijas un loģiskā pamatojuma obligātu izmantošanu Komisija ieviesa tikai no 2001. gada.

24.

Palāta 2001. gadā publicēja Īpašo ziņojumu Nr. 21/2000 par Komisijas ārējās palīdzības programmu pārvaldību. Viens no konstatējumiem ziņojumā bija tāds, ka loģiskais pamatojums, kas ir daļa no PCP, bieži vien nebija labi sagatavots (11). Šī TACIS revīzija parādīja, ka Komisija PCP, ietverot loģiskos pamatojumus, joprojām neizmanto sistemātiski. Revīzija arī parādīja, ka vairumā gadījumu, kad loģiskais pamatojums bija efektīvi izmantots, projekti sasniedza labākus rezultātus. PCP sistēmas izmantošana liek plānot daudz rūpīgāk.

25.

Laika posms, kas pagāja no sākotnējās idejas vai projekta finansēšanas pieprasījuma līdz faktiskā projekta uzsākšanai, bija ļoti ilgs. Konsultāciju projekta sākšana var prasīt trīs gadus, kas ir pārāk ilgi, jo saņēmēju vajadzības un apstākļi ir mainījušies. Šo kavējumu dēļ projekti, jo īpaši tie, kas saistīti ar politikas izstrādi vai krīzes pārvaldību, jau bija novecojuši, pirms tos sāka īstenot. Attiecīgi, ja ar laiku atrisinājās sākotnējās problēmas, līgumslēdzēji mainīja projekta metodes, kas vēl vairāk aizkavēja to īstenošanu.

2. izcēlums Pirms palīdzības sniegšanas jomā, kas saistīta ar nelegāli iegūto līdzekļu legalizācijas apkarošanas pasākumiem, Komisija pieprasīja veikt projekta izpēti. Galvenokārt tādēļ, ka starp Komisijas dienestiem bija iekšējas koordinācijas grūtības, un arī tādēļ, ka saņēmējorganizācija nepamatoti ilgu laiku nevarēja apstiprināt savu projekta aprakstu, šā sagatavošanas projekta sākums aizkavējās par diviem gadiem. Iespējams, ka tas uz pieciem gadiem aizkavēja tehniskās palīdzības projektu, kas bija politiski un ekonomiski nozīmīgs, kā arī steidzams Krievijas Federācijai.

26.

Ilgais plānošanas periods ne vienmēr vainagojās ar labas kvalitātes kompetences ietvariem. Deviņos gadījumos nepietiekama pamatizpēte projekta konceptuālās izstrādes posmā noveda pie nereālu mērķu izvirzīšanas. Bieži projekta koncepcijās nebija ņemti vērā projekta īstenošanas juridiskie ierobežojumi vai arī mērķi bija ārpus saņēmēja kompetences, vai arī tie bija pārāk plaši un abstrakti, lai būtu sasniedzami vienā projektā. Piemēram, neveiksmīga bija lielākā daļa projektu, kuru mērķi vai uzdevumi bija saistīti ar politikas formulēšanu, ietverot tiesību aktu ieviešanu.

3. izcēlums Lai pārbaudītu jaunu modeli jaunu uzņēmējdarbību sākšanas atbalstam, tika īstenots izmēģinājuma projekts. Tomēr ar Kanādas sniegto tehnisko palīdzību līdzīgs modelis Krievijas Federācijā jau bija izveidots deviņdesmito gadu vidū.

27.

Krievijas kolēģu līdzdalība, kā arī ģenerāldirektorātu atbalsts Komisijā plānošanas dokumentu izstrādes un apstiprināšanas procesā ievērojami atšķīrās, un var uzskatīt, ka dažos gadījumos tas bija nepietiekams, lai nodrošinātu reālistisku plānošanu.

4. izcēlums Vienā gadījumā rajona apkures un energoapgādes projektā bija iesaistīta pilsēta, nebūdama minēta kā galvenā saņēmēja. Tas neatbilda projekta aprakstam, un rezultātā projekts tika atlikts un sastapās ar citām pārvaldības problēmām, ko izraisīja tas, ka pilsētas pārvaldes iestādes neizrādīja ieinteresētību.

28.

Pie nereāliem pieņēmumiem un mērķiem var minēt šādus piemērus: saņēmēja institucionālais pamats bija nepietiekams vai nepastāvēja vispār, mērķa grupai nebija intereses par sniegtajiem pakalpojumiem, vietējās administrācijas sadarbības iespējas bija pārvērtētas vai arī saņēmējam likumdošana neļāva sniegt projektā paredzētos pakalpojumus vai informāciju.

29.

Trīspadsmit pārbaudītajiem projektiem bija skaidri mērķi. Tomēr sešpadsmit pārbaudītajos projektos sākotnējie projekta mērķi projekta aprakstā vai nu tikai aprakstīja paredzētās darbības vai ieguldījumu tā vietā, lai izvirzītu skaidrus un kvantificējamus mērķus, vai arī tie bija formulēti tikpat vispārīgi kā politisko programmu dokumentos, liekot līgumslēdzējiem definēt projektu faktisko nolūku īstenošanas laikā. Projektiem nebija mērķu, kas identificētu risināmās problēmas, ne arī mērķu, kas ļautu novērtēt projektu sasniegumus.

30.

Lielākajai daļai pārbaudīto projektu nebija definēti objektīvi pārbaudāmi rādītāji. Citos gadījumos, kad mērķi bija skaidri un saprotami, pastāvēja atšķirības starp faktiskajām projekta darbībām un projekta sākotnējiem mērķiem, kas aprakstīti projekta aprakstā. Viens projekts bija īstenots bez īpašiem mērķiem vai objektīvi pārbaudāmiem rādītājiem. Tas tika īstenots, sniedzot ad hoc pakalpojumus ministrijai, bez skaidra priekšstata par precīzu darba mērķi. Citā projektā saņēmēji privātajā sektorā saņēma palīdzību, lai attīstītu savu komercdarbību, kas faktiski bija ārpus projekta vispārējā mērķa.

31.

Dažu projektu koncepcija bija pārāk sarežģīta, ietverot pārāk daudzus savstarpēji nesaistītus mērķus un uzdevumus.

6. izcēlums Vienā projektā bija 23 dažādi lieli ieguvumi jeb mērķi, kas integrēti 8 dažādos komponentos. Tie aptvēra tādas tēmas kā vides aizsardzība naftas rūpniecībā, enerģijas taupīšanas pasākumi un pētījumi par zivjaudzētavām. Šīs sarežģītības dēļ vairākus paredzētos mērķus, ieskaitot divus visnozīmīgākos, pilnībā nesasniedza.

32.

Piemērotu saņēmēju jeb projekta partneru atlase bija ļoti problemātiska, jo projekta mērķi dažkārt bija ārpus projekta partnera kompetences vai arī saņēmēji nebija gatavi saņemt atbalstu vai nespēja gūt no tā labumu. Vienā gadījumā Komisija vēlējās atbalstīt federālo iestādi politisku iemeslu dēļ, ņemot vērā gaidāmās sadarbības sarunas starp ES un Krievijas Federāciju. Tomēr beigu beigās šī iestāde faktiskajās sarunās nebija iesaistīta.

33.

Kad projektam bija vairāki saņēmēji, īstenošana saskārās ar virkni problēmu. Izplatīts bija sadarbības trūkums starp federālajām un reģionālajām iestādēm vai sadarbības trūkums starp dažādām federālajām un dažādām reģionālajām iestādēm. Šī kļūda, lai gan acīmredzama, plānošanas laikā nebija ņemta vērā.

7. izcēlums Vienā gadījumā sākotnējais saņēmējs bija darbojies tikai reģiona līmenī. Lai ievērotu obligāto prasību projekta budžeta apjomam, darbībai bija jābūt plašākai, aptverot vairākus reģionus. Lai atrisinātu šo problēmu, tika noteikts cits saņēmējs – gan tikai uz papīra. Tā nebija juridiska persona un arī nepastāvēja ārpus projekta plānošanas dokumentiem.

34.

Piecos pārbaudītajos gadījumos saņēmēji nebija iesaistīti projekta plānošanā vai arī nebija iesaistīti pietiekami savlaicīgi, lai varētu ietekmēt projekta koncepciju.

35.

Saskaņā ar plānošanas vadlīnijām minimālajam TACIS projektu apmēram Krievijas Federācijā bija jābūt 2 miljoni EUR, lai panāktu pietiekamu ietekmi un redzamību. Tomēr programma var finansēt virkni mazāka mēroga iniciatīvu, tostarp Bistro projektus. Lielākajai daļai projektu revīzijai atlasītajā paraugā bija 2-3 miljonus EUR liels budžets (sk. 16. punktu). Astoņos gadījumos no projekta dokumentiem nebija skaidrs, kā šie projekta budžeta līdzekļi iegūti. Grūti izveidot labi pamatotu budžetu, ja nav skaidru projekta mērķu.

36.

Dažos gadījumos problēmas radīja obligātais apjoms. Turklāt tā vietā, lai sāktu dažus, labi definētus un fokusētus projektus, vienā projekta aprakstā tika iestrādāti dažādi uzdevumi, kam vispār nebija savstarpējas saistības jeb sinerģijas (sk. 31. punktu). Revīzijas rezultāti rāda, ka šāda, uz budžetu balstīta metode, kas mākslīgi veido plašākus projektus, nenāk par labu projekta ietekmei un pārskatāmībai.

8. izcēlums Rūpnieciskās pārstrukturēšanas projektam bija plānoti 30 apakšprojekti. Budžets bija noteikts drīzāk tāds, lai panāktu obligāto budžeta apjomu, nevis lai atbilstu apakšprojektu vajadzībām.

37.

Saskaņā ar TACIS regulu Komisijai bija aktīvi jāatbalsta projektu līdzfinansēšana no valsts līdzekļiem. Tomēr TACIS projektos Krievijas Federācijā reti sastopama līdzfinansēšanas prasība, kaut gan tā paredzēta, lai radītu pozitīvu ietekmi uz saņēmēja un līgumslēdzēja saistībām sasniegt plānotos rezultātus. Starp pārbaudītajiem projektiem tikai divos saņēmējs bija līdzfinansējis darbības. Līdzfinansējumam bija pozitīva ietekme uz saņēmēju ieinteresētību projekta īstenošanā, un tas ļāva sasniegt projektu mērķus.

38.

Vairums projektu ietvēra saņēmēju ieguldījumus natūrā, piemēram, saistības nodrošināt vietējā partnera darbiniekus vai nodrošināt līgumslēdzēju ar telpām. Astoņos gadījumos ar šo netiešo finansējumu bija problēmas, jo saistības netika izpildītas, jo īpaši Maskavas projektos. Krievijas Federācijas ministrijām juridiski nav atļauts savās telpās piedāvāt līgumslēdzējam birojus. Lai gan Komisija bija informēta par problēmu, tā turpināja iekļaut projekta aprakstā šādus nosacījumus.

39.

Septiņpadsmit projekti tika īstenoti noteiktajā laikā. Pārējie divpadsmit projekti tika īstenoti ar lielu novēlošanos. Šajā aspektā kritiskākā daļa bija sākumposms, kas parasti prasīja vairāk laika nekā plānots. Šāda kavēšanās vairumā gadījumu bija saistīta ar nepietiekamu projektu sagatavošanas kvalitāti. Nepilnīga projekta apraksta dēļ sākumposmā un īstenošanas laikā projektos vairākkārt bija jāapstiprina izmaiņas. Projekta metodes izmaiņu procedūra ar papildinājumiem ir laikietilpīga. Pat darbinieku maiņai jāpiemēro tāda pati procedūra kā projekta faktiskās būtības izmaiņām.

40.

Projekta pārvaldības pienākumu deleģēšana no Komisijas dienestiem delegācijām noveda pie daudz efektīvākām pārvaldības procedūrām ar daudz tiešākiem kontaktiem starp projekta vadītājiem un projekta partneriem, faktiski daudz aktīvākā pārvaldība, ko veica delegācijas, paglāba vairākus projektus no nopietnām grūtībām. Šie apsvērumi ir saskaņā ar Palātas veiktās revīzijas apsvērumiem par EK ārējā atbalsta pārvaldības nodošanu Komisijas delegācijām (apsvērumi publicēti Īpašajā ziņojumā Nr. 10/2004 (12)). Tomēr projektu īstenošana, kas tika plānota un sagatavota Briselē centralizēti un kas 2002./ 2003. gadā tika nodota EK Delegācijai Maskavā (apmēram pusei no pārbaudītajiem projektiem), šī deleģēšanas procesa dēļ sastapās ar ārkārtējiem kavējumiem un nepārprotamiem pārvaldības trūkumiem.

41.

Lai gan mērķi bieži vien netika sasniegti vai tika sasniegti tikai daļēji (sk. 18. punktu), vairumā gadījumu līgumslēdzēji ir panākuši iznākumu (projekta galarezultātus), kā paredzēts vai nu sākotnējos vai ar papildinājumiem grozītajos projektu aprakstos. Tipiska problēma līgumslēdzējiem bija atrast un noturēt piemērotus darbiniekus attālāko projektu īstenošanas vietās, kad sākotnēji piešķirtie darbinieki nebija pieejami. Tikai viens neliels projekts bija neveiksmīgs tādēļ, ka nebija rezultātu no līgumslēdzēja puses. Cits līgumslēdzējs projekta īstenošanas laikā sastapās ar finansiālām problēmām, kas noveda pie ievērojamas īstenošanas aizkavēšanās.

42.

Ja arī bija izveidotas koordinācijas komitejas, parasti tās nestrādāja efektīvi vai rezultatīvi. Tas aizkavēja projektu īstenošanu. Komisija bija tā ierobežojusi komiteju pilnvaras, ka Krievijas locekļi nevarēja redzēt, kāda varētu būt koordinācijas komiteju ietekme, un tādēļ tie sanāksmēs aktīvi nepiedalījās. Līgumslēdzēju projektu vadītājiem bija jāpārņem koordinācijas komiteju uzdevumi (daļa no tiem).

43.

Saskaņā ar TACIS Regulu (Euratom, EK) Nr. 1279/96 programma sedz pamatotas izmaksas par piegādēm, kas vajadzīgas, lai atbalstītu tehniskās palīdzības īstenošanu (13). TACIS Regula (EK, Euratom) Nr. 99/2000 nosaka, ka ieguldījumu finansējums nevar būt vairāk par 20 % no gada budžeta (14). Praksē pakalpojumu līgumi ietvēra piegāžu komponentu, kas tehniskās palīdzības līgumslēdzējiem uzlika par pienākumu sadarbībā ar saņēmējiem noteikt piegāžu tehniskās specifikācijas un īstenot iepirkumu procedūru saskaņā ar TACIS iepirkumu noteikumiem.

44.

Ne vienmēr bija skaidra sinerģija starp tehnisko palīdzību un aprīkojumu, ko piegādāja saskaņā ar projektiem. Nebija arī nekādu pierādījumu tam, ka aprīkojuma komponents bija paredzēts īpašajām jomām, kas aprakstītas (15) regulā vai vadlīnijās. Saņēmēji aprīkojuma komponentu uzskatīja (lielākoties tas bija biroja vai IT aprīkojums) vairāk par papildu labumu, kas piešķirts par konsultatīvo pakalpojumu pieņemšanu.

45.

Daudzos gadījumos ilgās iepirkuma procedūras dēļ aprīkojumu piegādāja projekta beigās, un tādēļ to nevarēja izmantot projekta darbībām.

46.

Pēc projekta pabeigšanas aprīkojumam vajadzīga apkope (ieskaitot rezerves daļu piegādi). Tomēr šādu apkopi ne vienmēr veica.

9. izcēlums Vienā gadījumā muitas dienestiem vispār nebija budžeta līdzekļu, lai iepirktu ierīces laboratorijai. Cita laboratorija palika neizmantota, jo saņēmējam nebija piemērotu telpu, kurās aprīkojumu izmantot. Viens no federālajiem saņēmējiem atteicās pieņemt IT aprīkojumu pats savu birokrātisko iemeslu dēļ (tā kā saņēmējs nemaksāja par aprīkojumu, tad nebija skaidrības, kā to iegrāmatot saņēmēja bilancē). Citā gadījumā saņēmējs bija pārdevis aprīkojumu, jo nezināja, kā to izmantot. Daļu aprīkojuma nevarēja izmantot, jo nebija pieejams vajadzīgais Interneta pieslēgums. Sporta zāles aprīkojums nebija piemērots mērķgrupai (bērniem), bet to izmantoja vietējās kara akadēmijas kareivji.

47.

Līgumslēdzēji norādīja uz problēmām ar vietējiem aprīkojuma iepirkumiem, kā arī pakalpojumiem. Saskaņā ar TACIS regulu (16) nodokļi, nodevas un nekustamā īpašuma iegāde nav atbilstīgi izdevumi. No PVN atbrīvoti iepirkumi no vietējiem piegādātājiem Krievijas Federācijā bija neiespējami, jo to neļauj Krievijas sekundārie tiesību akti. Tas neatbilst nolīgumam starp ES un Krievijas Federāciju (17).

48.

Par projektu uzraudzību to īstenošanas laikā atbildēja ārējo konsultantu kompānija. Konsultanti (uzraudzītāji) gatavo atzinumu par projektu koncepciju, efektivitāti, rezultativitāti, ietekmi un ilgtspējību. Projektu finansiālais aspekts nav iekļauts. Tomēr projektu ietekmes novērtējums pēc projektu darbību pabeigšanas nebija un nav daļa no līguma starp Komisiju un uzraudzītājiem. Šā novērtējuma trūkumu nekompensēja vērtēšana.

49.

Kopumā uzraudzītāji darbojās saskaņā ar savu līgumu prasībām. Tomēr dažos gadījumos uzraudzītāju ziņojumos atkārtojās apgalvojumi par nākotnes plāniem, kas it kā bija projektu nopelni. Šādi ziņojumi pietiekami skaidri neatklāj īstenošanas problēmas, kas daļēji izskaidro koriģējošu darbību trūkumu.

50.

Tipiskas informācijas izplatīšanas darbības bija semināri, Interneta lapa un brošūras. Pat tad, ja projektiem bija kādas informācijas izplatīšanas darbības projekta īstenošanas laikā, pēc projekta pabeigšanas, tās tika pārtrauktas. Piemēram, Interneta lapas, kas tika izveidotas kā daļa no sešu projektu darbībām, saņēmējs neuzturēja pēc projekta pabeigšanas. Līdz zināmai pakāpei arī tas rāda sasniegto rezultātu uztveramo vērtību, jo līdzekļi, ko Komisija un Krievijas puse atvēlēja informācijas izplatīšanai par rezultātiem, bija nepietiekami.

51.

Komisijai arī nebija pienācīgu sistēmu un norādījumu efektīvai informācijas izplatīšanai par TACIS projektu rezultātiem un no tiem gūto pieredzi. Piemēram, par TACIS projektiem nav konsolidētas, publiskas datubāzes. Arī Krievijas iestādes pilnībā nepārzināja TACIS projektu rezultātus.

52.

Kā minēts iepriekš, projektu rezultātu sasniegšanā un informācijas izplatīšanā par sasniegtajiem rezultātiem, bija vairākas problēmas. Turklāt saņēmēji tikai retos gadījumos izmantoja vai tālāk izvērsa tādus rezultātus kā pārskati un modeļi. Tikai piecu pārbaudīto projektu rezultāti bija ilgtspējīgi.

53.

Komisijas veic nozares vai valsts mēroga novērtējumus, bet reti kad tiek vērtēti atsevišķi projekti. Tika vērtēti tikai divi no 29 pārbaudītajiem projektiem. Tas nav adekvāti, ņemot vērā daudziem projektu iecerēto izmēģinājuma raksturu, kā arī iesaistītās naudas summas, un tas nenotiek līmenī, kas prasa uzlabot nākotnes projektu koncepciju.

54.

Krievijas Federācija ir svarīga Eiropas Savienības tirdzniecības un politikas partnere. Efektīva ES palīdzība ar mērķi radīt Krievijas Federācijā nosacījumus demokrātijai, tiesiskumam un racionālai ekonomikas izaugsmei, kā arī izvērst patiesu partnerību starp ES un Krievijas Federāciju, var būt svarīgs un spēcīgs instruments.

55.

Apmēram trešajai daļai pārbaudīto projektu mērķi ir sasniegti pilnībā. Astoņos gadījumos mērķi bija daļēji sasniegti, bet divpadsmit gadījumos tie netika sasniegti (sk. 18. punktu). Piecu pārbaudīto projektu rezultāti bija ilgtspējīgi (sk. 52. punktu). Ņemot vērā iepriekš minētās revīzijas rezultātus, kas parāda TACIS līdzekļu izlietojuma zemo efektivitāti, Palāta nevar pozitīvi vērtēt TACIS projektu izpildi Krievijas Federācijā. Tomēr revīzija atklāja, ka līgumslēdzēju un uzraudzītāju darbība atbilst viņu līgumos noteiktajām prasībām. Galvenās nepilnības ir šādas:

56.

Lai sekmētu uzlabotu turpmākas palīdzības efektivitāti Krievijas Federācijā, Palāta sniedz turpmāk minētos ieteikumus: