2.6.2010   

LV

Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis

C 143/17

(1)

Padome 2010. gada 26. aprīlī izvērtēja atjaunināto Polijas konverģences programmu laika posmam no 2009. līdz 2012. gadam.

(2)

Ar aprēķināto reālā IKP palielinājumu par 1,7 % Polija bija vienīgā ES valsts, kurā 2009. gadā bija vērojama pozitīva izaugsme. Šis sasniegums liecina par vairāku labvēlīgu faktoru sakritību, starp kuriem var minēt stabilus ekonomiskos pamatus krīzes sākumā, labi kapitalizētu un stabilu finanšu nozari, salīdzinoši zemo ekonomikas atvērtības pakāpi, ievērojamo Polijas valūtas vērtības krišanos krīzes sākumposmā, kā arī laikus īstenotu elastīgu monetāro un fiskālo politiku.

Lai gan daži no izaugsmi veicinošajiem faktoriem ir īstermiņa faktori – manevru iespējas atbalstošai fiskālai politikai ir ievērojami samazinājušās un valūtas maiņas kurss pašlaik palielinās –, Polijas ekonomikas rādītāji pēdējo mēnešu laikā ir ievērojami uzlabojušies. Galvenās problēmas turpmākajos gados būs publisko finanšu stāvokļa sakārtošana, lai tas būtu atkal stabils, un ilgtspējīga atgūšanās procesa nodrošināšana, negraujot fiskālo un makroekonomikas stabilitāti. Polija ekonomikas straujās izaugsmes periodu (no 2006. līdz 2008. gadam) neizmantoja, lai konsolidētu publiskās finanses, un tiek lēsts, ka 2009. gadā valsts strukturālais deficīts (t. i., cikliski koriģētā bilance, neskaitot vienreizējos un citus pagaidu pasākumus, kas aprēķināta, izmantojot kopīgi saskaņoto metodiku un pamatojoties uz atjauninātajā programmā ietvertajiem datiem) ir sasniedzis 7 % no IKP. Pamatojoties uz to, ka Polijas iestāžu 2009. gada aprīļa paziņojumā par pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūru norādītais valsts 2008. gada deficīts bija 3,9 % no IKP, Padome 2009. gada 7. jūlijā nolēma, ka pastāv pārmērīgs budžeta deficīts, un ieteica veikt tā korekcijas līdz 2012. gadam.

(3)

Lai gan novērotais faktiskā IKP samazinājums krīzes kontekstā lielākoties ir ciklisks, negatīva ietekme ir atstāta arī uz potenciālā ražošanas apjoma līmeni. Turklāt krīze var ietekmēt arī potenciālo izaugsmi vidējā termiņā, jo tiek samazināti ieguldījumi, kredītu pieejamība ir ierobežota un palielinās strukturālais bezdarbs, lai gan šādai ietekmei Polijā nevajadzētu būt tik būtiskai, ņemot vērā samērā nelielo “kapitāla iznīcināšanu” un Polijas elastīgo darba tirgu. Turklāt ekonomiskās krīzes sekas pastiprina demogrāfiskās novecošanas nelabvēlīgo ietekmi uz potenciālo ražošanas apjomu un publisko finanšu ilgtspējību. Šajā kontekstā svarīgi būs paātrināt strukturālo reformu tempu, lai atbalstītu potenciālo izaugsmi. Ņemot vērā zemo nodarbinātības līmeni Polijā un nepieciešamību ieviest reformas notiekošā atgūšanās procesa veicināšanai, jo īpaši svarīgi būs veikt vēl citus pasākumus, kas veicinās iesaistīšanos darba tirgū, uzlabos uzņēmējdarbības vidi un stimulēs līdzekļu izlietojumu pētniecībai un attīstībai privātajā sektorā.

(4)

Makroekonomikas pamatscenārijs, uz kuru programmā tiek balstītas budžeta prognozes, paredz, ka reālā IKP pieaugums paātrināsies no 1,7 % 2009. gadā līdz 3 % 2010. gadā, 4,5 % 2011. gadā un 4,2 % 2012. gadā. Pieņēmumu par faktisko IKP pieaugumu 2010. gadā izvērtējot saskaņā ar pašlaik pieejamo informāciju (2), tas šķiet nedaudz optimistisks, un pieņēmumi par 2011. un 2012. gadu šķiet optimistiski. Programmā ir paredzēts alternatīvs “riska scenārijs” ar zemāku reālā IKP pieaugumu, proti, par 2,7 % 2010. gadā, 3,7 % 2011. gadā un 3,5 % 2012. gadā, kas šķiet ticamāk. Ņemot vērā jaunāko informāciju, programmas aplēses par nodarbinātības situācijas pakāpenisku atlabšanu laikposmā no 2010. līdz 2012. gadam ir ticamas, jo īpaši tāpēc, ka reālo algu straujā pielāgošana, šķiet, mīkstina nodarbinātības krituma ietekmi. Programmas aplēses attiecībā uz inflāciju, kas paredz samazinājumu līdz apmēram 2 % 2010. gadā uz valūtas vērtības palielināšanās rēķina un ņemot vērā ierobežoto algu spiedienu, pēc kura notiks mērena atlabšana vienlaikus ar ekonomikas stāvokļa uzlabošanos, ir reālas.

(5)

Programma paredz, ka valsts budžeta deficīts 2009. gadā būs 7,2 % no IKP. Ievērojamais pasliktinājums salīdzinājumā ar deficīta līmeni 2008. gadā, kas bija 3,6 % no IKP, lielā mērā atspoguļo krīzes ietekmi uz publiskajām finansēm, bet to ir izraisījuši arī stimulējošie pasākumi, kuru vērtība ir apmēram 2 % no IKP un kurus valdība īstenoja 2009. gadā atbilstoši Eiropas ekonomikas atveseļošanas plānam (EEAP). Galvenie stimulu elementi bija iedzīvotāju ienākuma nodokļa samazinājums (nolemts 2007. gadā), valsts ieguldījumu palielinājums un sociālo pabalstu indeksācija. Taču deficīts 2009. gadā būtu bijis vēl lielāks, ja nebūtu īstenoti deficīta mazināšanas pasākumi, kuru aplēstā vērtība ir apmēram 1,5 procentu punkti (administratīvo izdevumu samazinājums un no valsts uzņēmumiem saņemto dividenžu palielinājums). Lai arī šie pasākumi tika īstenoti, strukturālā bilance 2009. gadā pasliktinājās par vairāk nekā 2 procentu punktiem no IKP, arī liecinot par līdzekļu pārtēriņu dažos valdības izdevumu apakšsektoros (3) un nelabvēlīgu izaugsmes struktūru.

Kaut arī tika sasniegts augsts strukturālā deficīta līmenis un ir prognozēta strauja saimnieciskās darbības atlabšana, programma paredz pakāpenisku “atbalsta pakāpeniskas samazināšanas stratēģiju” ar mērenu fiskālo konsolidāciju, kas plānota 2010.–2011. gadā.

(6)

Programmā ir prognozēts neliels valsts deficīta samazinājums 2010. gadā līdz 6,9 % no IKP. To paredzēts sasniegt, ievērojami palielinot ieņēmumu attiecību (par 2,2 procentu punktiem), kas varētu ar uzviju kompensēt ievērojamo izdevumu attiecības palielinājumu (par 1,9 procentu punktiem), kurš rodas galvenokārt kapitāla tēriņu palielinājuma dēļ (ko daļēji finansē no ES līdzekļiem). Galvenie konsolidācijas pasākumi ir atsevišķu akcīzes un daļēji par akcīzes nodokļiem uzskatāmo nodokļu paaugstināšana (apmēram 0,2 % no IKP) un algu pieauguma samazināšana centrālajā budžetā (0,3 % no IKP) – kopumā 0,5 % no IKP. Strukturālās bilances uzlabojums tiek lēsts 0,8 procentu punktu apmērā no IKP, un tas atspoguļotu arī labvēlīgo izaugsmes struktūru, sasniedzot nodokļu elastīgumu, kas ir augstāks nekā parasti. Pašreizējos plānos paredzētie fiskālie pasākumi ir mazāki nekā gada vidējā vērtība, ko Padome 2009. gada jūlijā ieteikusi 2010.–2012. gada laikposmam (vismaz 1,25 procentu punkti no IKP).

(7)

Programmā paredzētās vidēja termiņa budžeta stratēģijas galvenais mērķis ir līdz 2012. gadam samazināt deficītu, lai tas nepārsniegtu 3 % no IKP atsauces vērtības, atbilstīgi Padomes ieteikumam, kas sniegts saskaņā ar EK līguma 104. panta 7. punktu. Tomēr plānotā korekcija paredzēta pēdējos programmas perioda gados – tiek prognozēts, ka vispārējā bilance uzlabosies par 0,3 procentu punktiem no IKP 2010. gadā, par 1 procenta punktu no IKP 2011. gadā un par 3 procentu punktiem no IKP 2012. gadā. Strukturālā bilance palielināsies par 0,8–0,9 procentu punktiem no IKP 2010.–2011. gadā un par 3 procentu punktiem no IKP 2012. gadā. Lai kompensētu pamatdeficīta sliktāko sākuma pozīciju 2009. gadā salīdzinājumā ar Padomes ieteikumā pieņemto, vidējie gada strukturālie pasākumi laikposmam no 2010. līdz 2012. gadam būtu apmēram 1½ procentu punkti no IKP, kas ir nedaudz vairāk, nekā ieteikts Padomes ieteikumā atbilstoši pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūrai. Konsolidācija 2011.–2012. gadā pārsvarā ir balstīta uz izdevumiem, bet nav pamatota ar pietiekami konkrētiem pasākumiem. Kopējā tīrā ietekme, ko rada paziņotie pasākumi, proti, tie, kuri iekļauti 2010. gada 29. janvāra“Attīstības un finanšu konsolidācijas plānā”, kas ir bieži pieminēts konverģences programmā, laikposmā no 2011. līdz 2012. gadam nepārsniegs 0,5 % no IKP (4). Programma apstiprina apņemšanos ievērot vidēja termiņa mērķi (VTM), kas paredz valsts bilanci –1 % apmērā no IKP strukturālā izteiksmē. Ņemot vērā visjaunākās prognozes un parāda līmeni, VTM vairāk nekā atbilstoši atspoguļo pakta mērķus. Tomēr programma neparedz šī mērķa sasniegšanu programmas periodā.

(8)

Budžeta izpildes rezultāti varētu izrādīties sliktāki, nekā paredzēts programmā visā programmas periodā. Pirmkārt, reālā IKP pieaugums varētu izrādīties mazāk labvēlīgs nekā prognozēts, tādējādi nodokļu ieņēmumi būtu zemāki, nekā iecerēts. Saskaņā ar programmu gadījumā, ja īstenosies alternatīvais, piesardzīgākais un ticamais scenārijs, deficīts 2012. gadā būs gandrīz 5 % no IKP un pārmērīgais deficīts netiks koriģēts Padomes noteiktajā termiņā. Otrkārt, fiskālie mērķi 2011. un 2012. gadam nav pamatoti ar konkrētiem pasākumiem. Saspringtais vēlēšanu kalendārs nākamajiem diviem gadiem (prezidenta un pašvaldību vēlēšanas 2010. gada rudenī, parlamenta vēlēšanas 2011. gada rudenī) rada šaubas par to, kad šādi pasākumi tiks izstrādāti un īstenoti. Treškārt, līdz šim Polijai ne vienmēr labi vedies ar konverģences programmās nosprausto izdevumu mērķu ievērošanu, un ar jaunām iniciatīvām fiskālās sistēmas nostiprināšanai var nepietikt, lai šo tendenci mainītu programmas periodā. Ierosinātais jaunais “pagaidu” noteikums par izdevumiem, kas ir jāīsteno, līdz tiks ieviests noteikums par “mērķa” izdevumiem, attiecas uz ļoti mazu valsts izdevumu daļu (mazāk nekā 15 %), un ikgadējā korekcija būs neliela, pat ja tiks pilnībā īstenota (mazāk nekā 0,2 % no IKP 2011.–2012. gadā) (5). Kopumā budžeta izpildes rezultāti varētu izrādīties sliktāki, nekā paredzēts programmā.

(9)

Tiek lēsts, ka valsts kopējais parāds 2009. gadā būs sasniedzis 50,7 % no IKP, palielinoties no 47,2 % 2008. gadā. Tiek prognozēts, ka šī attiecība programmas periodā palielināsies par 5 procentu punktiem, sasniedzot apmēram 56 % no IKP 2012. gadā, bet joprojām būs zemāka nekā Līgumā noteiktā atsauces vērtība – to pārsvarā veicinās augstais valsts deficīts. Lai ierobežotu parāda attiecības palielināšanos, 2010. gadā tiek prognozēti būtiski ieņēmumi no privatizācijas. Tomēr, ņemot vērā joprojām sliktos tirgus apstākļus un līdzšinējo privatizācijas plānu neizpildi, ieņēmumi var būt mazāki, nekā iecerēts. Saskaņā ar citu makroekonomikas scenāriju un pieņēmumu par nemainīgu politiku Komisijas dienesti 2009. gada rudens prognozēs paredzēja, ka parāda attiecība 2011. gadā pārsniegs 60 % no IKP slieksni. Lai gan, ņemot vērā jaunākos datus, šī prognoze šķiet augsta, parāda attiecība nākamajos gados varētu būt augstāka, nekā paredzēts programmā.

(10)

Vidēja termiņa parāda aplēses līdz 2020. gadam, kuras paredz, ka IKP pieauguma tempi pakāpeniski atkal sasniegs pirms krīzes prognozētās vērtības, ka nodokļu ieņēmumi atgriezīsies pirmskrīzes līmenī, un kurās ir iekļauti ar sabiedrības novecošanos saistītie izdevumi, liecina, ka programmā paredzētā budžeta attīstība nominālā izteiksmē un turpmāk nemainot politiku ir vairāk nekā pietiekama, lai stabilizētu parāda attiecību līdz 2020. gadam. Programmā ir minētas reformas, kas veicina publisko finanšu ilgtermiņa ilgtspējību (uniformēto dienestu iekļaušana reformētajā vispārējā pensiju sistēmā, pensionēšanās vecums, lauksaimnieku sociālā nodrošinājuma fonds un invaliditātes pabalstu samazināšana). Lai gan šie pasākumi ir ļoti svarīgi valsts bilancei un darba tirgus attīstībai ilgtermiņā, tos ir paredzēts īstenot pakāpeniski, tāpēc tiem nebūs būtiskas ietekmes uz valsts bilanci programmas periodā.

(11)

Sabiedrības novecošanās ietekme uz budžetu ilgtermiņā ir ievērojami zemāka nekā vidēji ES, kas atspoguļo prognozēto valsts pensiju izdevumu samazinājumu. Tomēr budžeta stāvoklis 2009. gadā rada ievērojamu ilgtspējas starpību ilgtermiņā. Augstāku primāro pārpalikumu nodrošināšana, kā to jau paredz programma, veicinātu to publisko finanšu ilgtspējības apdraudējumu mazināšanu, kuri Komisijas 2009. gada Ilgtspējības ziņojumā (6) tika novērtēti kā vidēji.

(12)

Ir iespējas uzlabot Polijas fiskālo sistēmu. Polijā ir viena tipa fiskālais režīms, kas balstīts uz trim parāda sliekšņiem (50 %, 55 % un 60 % no IKP, no kuriem pēdējais paredzēts Konstitūcijā), kuru neievērošana izraisītu arvien pieaugošus nodokļu konsolidācijas pasākumus. Attiecībā uz izdevumiem institucionālā sistēma nenodrošina izdevumu pietiekamu kontroli, kā rezultātā vērojamas atkārtotas izdevumu novirzes. 2009. gadā iestādes veica pasākumus, lai uzlabotu fiskālo sistēmu. Tās padarīja stingrākus pašreizējos noteikumus par parādu, ieviešot īpašus papildnoteikumus par pasākumiem, kādi īstenojami, tiklīdz valsts parāds pārsniedz 55 % no IKP (valsts definīcija, nevis ESA95 definīcija). Valsts centrālā budžeta fiskālās plānošanas perspektīva tika paplašināta no 3 līdz 4 gadiem. Tika veikti daži valsts pārvaldes reorganizācijas pasākumi, lai palielinātu publisko finanšu pārredzamību. Visbeidzot, iestādes plāno nostiprināt fiskālo sistēmu, tostarp ar “pagaidu” un “mērķa” noteikumiem par izdevumiem. Tomēr “pagaidu” noteikums aptvertu tikai valsts centrālā budžeta neobligāto daļu (neieskaitot publiskās investīcijas), kas šobrīd ir mazāka nekā 15 % no valsts vispārējiem izdevumiem. Lai gan šīs darbības veicinās turpmākos konsolidācijas centienus, tās neaizstāj pasākumus, kas nepieciešami programmā iekļautā konsolidācijas virziena veicināšanai.

(13)

Ja aplūko valsts izdevumu struktūru, tad jāsaka, ka Polija salīdzinoši lielu valsts izdevumu daļu atvēl sociālajai aizsardzībai uz tā rēķina, ka salīdzinoši maz tiek tērēts atsevišķām izaugsmes veicināšanas jomām (jauninājumiem, pētniecībai un attīstībai) un veselības aprūpei. Turklāt šķiet, ka ir iespējas uzlabot valsts izdevumu efektivitāti tādās jomās kā veselības aprūpe un izglītība. Attiecībā uz ieņēmumiem – nodokļu slogs ir līdzīgs vidējam rādītājam ES valstīs, bet sarežģītā nodokļu piemērošanas un iekasēšanas sistēma tikai uzlabotos, ja tā tiktu vēl vairāk vienkāršota. Kopš 2005. gada Polijas iestādes ir pakāpeniski izstrādājušas un īstenojušas budžeta izpildi, kas, kā paredzams, uzlabos valsts izdevumu efektivitāti un lietderību nākamajos gados. 2010. gada budžetā ir plašāk izmantota uz rezultātiem balstītas budžeta plānošanas pieeja , jo tā attiecināta uz vēl citām valsts pārvaldes jomām un izdevumu kategorijām. Plāno, ka 2013. gadā būs pirmais centrālais budžets, kas sagatavots, pilnībā izmantojot uz rezultātiem balstītu pieeju.

(14)

Kopumā 2010. gada budžeta stratēģija, kas izklāstīta programmā, lielā mērā ir saderīga ar Padomes 2009. gada 7. jūlija ieteikumiem, kas sniegti atbilstoši EK līguma 104. panta 7. punktam. Tomēr, ņemot vērā riskus, budžeta stratēģija, sākot no 2011. gada, neliktos saderīga ar Padomes ieteikumiem. Gada vidējie strukturālie pasākumi, kas plānoti laikposmam no 2010. līdz 2012. gadam, ir 1,5 procentu punkti no IKP, tātad nedaudz augstāki, nekā ierosināts Padomes ieteikumā atbilstīgi pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūrai. Tomēr fiskālā konsolidācija paredzēta programmas perioda pēdējos gados, deficīta mērķi ir balstīti uz optimistiskiem izaugsmes pieņēmumiem un plānotie izdevumu ietaupījumi nav pamatoti ar pietiekami konkrētiem pasākumiem. Ņemot vērā Polijas augsto ekonomisko efektivitāti krīzes laikā, atkopšanos, kas pēc iestāžu aplēsēm sāksies 2010. gadā, lielo valsts strukturālo deficītu un iestāžu mērķi koriģēt pārmērīgo deficītu līdz 2012. gadam, atbilstošāka būtu fiskālās konsolidācijas stratēģija, kas paredzētu vairāk pasākumu sākumposmā. 2010. gadā stingri jāīsteno budžets, iespēju robežās jāpanāk, ka primārie kārtējie izdevumi ir mazāki par plānotajiem, un negaidīti ieņēmumi jānovirza deficīta samazināšanai. Lai sasniegtu 2011.–2012. gadam izvirzītos valsts deficīta mērķus, būs vajadzīgi ievērojami papildu pasākumi, kuriem vajadzētu arī nodrošināt atbilstošu rezervi gadījumā, ja programmā iekļautais makroekonomikas pamatscenārijs neīstenojas.

(15)

Attiecībā uz prasībām par sniedzamajiem datiem, kas norādītas rīcības kodeksā par stabilitātes un konverģences programmām, programmā ir sniegti visi obligātie un lielākā daļa fakultatīvo datu (7). Padome savos 2009. gada 7. jūlija ieteikumos, kas sniegti atbilstīgi EK līguma 104. panta 7. punktam, arī aicināja Poliju par minēto ieteikumu īstenošanā panākto ziņot atsevišķā programmas atjauninājumu nodaļā. Polija daļēji izpildīja šo ieteikumu. Konkrētāk, pietiekami precīzi nav formulēti sīki izstrādātie pasākumi, kas vajadzīgi, lai budžeta deficīts būtu zem atsauces vērtības līdz 2012. gadam, un reformas primāro kārtējo izdevumu ierobežošanai nākamajos gados.

i)

stingri pildīt 2010. gada budžetu, ja vien iespējams, nepārsniedzot kārtējo primāro izdevumu plānus un novirzot neprognozētos ieņēmumus deficīta mazināšanai;

ii)

2011. gadā palielināt plānotā budžeta korekciju, lai, kā ieteikts, panāktu, ka fiskālie pasākumi vidēji gadā veido vismaz 1,25 % no IKP atbilstīgi ieteikumam, kas dots saskaņā ar 104. panta 7. punktu, un būt gatavai noteikt papildu konsolidācijas pasākumus 2011. un 2012. gadā gadījumā, ja īstenojas riski, kas saistīti ar faktu, ka programmas scenārijs ir optimistiskāks nekā tas, uz kuru balstīts ieteikums atbilstoši EK līguma 104. panta 7. punktam;

iii)

turpināt nostiprināt fiskālo sistēmu, tostarp ieviest noteikumus par izdevumiem, kas aptver lielāku valsts vispārējo primāro izdevumu daļu, nekā paredzēts konverģences programmas “pagaidu” noteikumā, paredzot atbilstošus uzraudzības un izpildes mehānismus. Tādēļ kopējos izdevumos būtu jāsamazina obligāto izdevumu daļa.