AICINĀJUMS SNIEGT PIERĀDĪJUMUS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA VEIKŠANAI

Dokumenta nolūks ir sabiedrību un ieinteresētās personas informēt par Komisijas turpmāko likumdošanas darbu, lai tās varētu paust atsauksmes par Komisijas skatījumu uz problēmu un iespējamajiem tās risinājumiem, kā arī sniegt būtisko informāciju, kas varētu būt to rīcībā, t. sk. par dažādo variantu paredzamo ietekmi.

Iniciatīvas nosaukums

Eiropas Robežu un krasta apsardze – ES noteikumu atjaunināšana

Vadošais ĢD un atbildīgā nodaļa

Migrācijas un iekšlietu ģenerāldirektorāts, B1 nodaļa – Šengenas zona un ārējās robežas

Iniciatīvas veids

Regulas priekšlikums

Orientējošais laiks

2026. g. 3. cet.

Papildinformācija

https://home-affairs.ec.europa.eu/agencies_en#frontex-the-european-border-and-coast-guard-agency 

Dokuments ir izstrādāts tikai informatīvos nolūkos. Tas neskar Komisijas galīgo lēmumu par šīs iniciatīvas turpināšanu vai tās galīgo saturu. Visi aprakstītie iniciatīvas elementi var mainīties, t. sk. hronoloģija.

A. Politiskais konteksts, problēmas definīcija, juridiskais pamats un subsidiaritātes pārbaude

Politiskais konteksts

Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūra (Frontex) darbojas kopš 2005. gada 1. maija. Regulā (ES) 2019/1896 (ERKA regula) ir izklāstīts tiesiskais regulējums, saskaņā ar kuru Frontex atbalsta ES dalībvalstis ES ārējo robežu aizsardzībā un atgriešanas operācijās no dalībvalstīm uz trešām valstīm.

Frontex ir decentralizēta ES aģentūra un daļa no Eiropas Robežu un krasta apsardzes, kas ietver arī par robežu pārvaldību atbildīgās ES valstu iestādes, tostarp krasta apsardzi, un par atgriešanu atbildīgās valsts iestādes.

Ar ERKA regulu tika izveidots arī tā dēvētais pastāvīgais korpuss – tas ir pirmais ES vienotais dienests, ko veido robežsargi un atgriešanas speciālisti un kas ir pieejams, lai palīdzētu valstu iestādēm veikt to ikdienas uzdevumus.

ES ārējo robežu kvalitatīva un integrēta pārvaldība ir priekšnoteikums brīvai kustībai Šengenas zonā. 2024. gadā Šengenas zona atkal bija pasaulē visvairāk apmeklētais galamērķis. Šo ievērojamo pasažieru plūsmu savā ikdienas darbā pārvaldīja vairāk nekā 120 000 Eiropas robežu un krasta apsardzes darbinieku. Tajā pašā laikā ģeopolitisko un drošības konfliktu dēļ migrācijas spiediens pie ārējām robežām joprojām ir augsts, tostarp tiek piekopta taktika instrumentalizēt migrāciju politiskiem mērķiem. ES ārējās robežas ir pakļautas arī pieaugošiem un sarežģītākiem drošības apdraudējumiem, kā arī nelikumīgu preču, piemēram, narkotiku un šaujamieroču, kontrabandai, kas bieži vien ir saistīta ar organizēto noziedzību.

Problēmas joprojām rada arī to trešo valstu valstspiederīgo efektīva atgriešana, kuriem nav tiesību uzturēties ES. Pirms Covid-19 pandēmijas vidējais atgriešanas rādītājs bija gandrīz 33 %. Tomēr pēdējos gados tikai aptuveni katrs piektais no tiem, kuriem tika izdots rīkojums atstāt ES teritoriju, to patiešām izdarīja.

Komisijas priekšsēdētāja Urzula fon der Leiena 2024. gada jūlijā savās politiskajās pamatnostādnēs apņēmās stiprināt Frontex, trīskāršojot pastāvīgo korpusu līdz 30 000 darbiniekiem un aprīkojot to ar modernākajām uzraudzības un situācijas apzināšanās tehnoloģijām, kā arī paredzot tai savu aprīkojumu un personālu, lai nodrošinātu, ka tā spēj aizsargāt mūsu robežas jebkādos apstākļos, īstenojot stingru pārvaldību un pilnībā ievērojot pamattiesības. Politiskajās pamatnostādnēs darba kārtības priekšplānā izvirzīja arī meklēšanas un glābšanas operāciju uzlabošanu Vidusjūras reģionā un jaunu kopīgu pieeju atgriešanas jomā.

Problēma, ko plānots risināt ar iniciatīvu

Komisija 2023. gadā izvērtēja spēkā esošos tiesību aktus un konstatēja, ka, lai gan Regula (ES) 2019/1896 kopumā bija piemērota paredzētajam mērķim, tiesiskajā regulējumā bija dažas nepilnības. Dalībvalstis Padomē arī uzsvēra nepieciešamību novērst šīs nepilnības un aicināja apsvērt iespējamus mērķtiecīgus regulas grozījumus.

Galvenās risināmās jomas ir šādas.

1.Trūkst skaidrības par dažiem Frontex uzdevumiem. Frontex ir plašas iespējas atbalstīt valstu iestādes robežu pārvaldībā. Tomēr pieredze liecina, ka daži no šiem uzdevumiem nav pietiekami reglamentēti. Jo īpaši noteikumi, kas reglamentē Frontex sadarbību ar trešām valstīm, nav piemēroti tam, cik dažādas ir trešās valstis, ar kurām aģentūrai ir jāsadarbojas. Turklāt tie nav pietiekami elastīgi, un tas ierobežo Frontex spēju pielāgot savu operacionālo atbalstu jaunām vajadzībām. Frontex ir arī būtiska loma, lai uzlabotu ES informētību par notikumiem, kas notiek pie ārējām robežām. Tomēr noteikumi par attiecīgo datu, tostarp personas datu, apstrādi ir sarežģīti, vienlaikus arī nepilnīgi, un tie kavē Frontex darbu pie situācijas apzināšanās, pārrobežu noziedzības novēršanas un atgriešanas darbībām. Turklāt regulā nav pietiekami definēta Frontex loma pārrobežu noziedzības apkarošanā un Frontex nav paredzēta nekāda loma, atbalstot dalībvalstis ES vīzu politikas īstenošanā.

2.Frontex ierobežotā efektivitāte atgriešanas jomā. Frontex ir arvien svarīgāka nozīme, atbalstot dalībvalstis to trešo valstu valstspiederīgo atgriešanā, kuriem nav tiesību uzturēties ES. Tomēr šo atbalstu pašlaik ierobežo virkne problēmu, tostarp attiecībā uz atgriešanas iestāžu pienācīgu pārstāvību aģentūras valdē, nepietiekamiem cilvēkresursiem un budžeta resursiem un to, ka atgriešanas operācijās netiek veikts neaizsargātības novērtējums. Turklāt Frontex nav pilnvaru atbalstīt atgriešanas operācijas no trešām valstīm uz citām trešām valstīm, un tas ierobežo Frontex spēju efektīvi atbalstīt ES migrācijas pārvaldību.

3.Nepietiekama saskaņotība Eiropas integrētās robežu pārvaldības īstenošanā. Lai efektīvi pārvaldītu ES ārējās robežas, robežsargiem jābūt apmācītiem strādāt, ievērojot līdzīgus standartus visā Eiropā. Tomēr pašlaik robežsardzes un krasta apsardzes darbinieku apmācībā pastāv būtiskas atšķirības. Turklāt operācionālās procedūras un standarti dalībvalstīs ievērojami atšķiras. Tas kavē sadarbību gan starp dalībvalstīm, gan ar Frontex, mazina ES līmeņa koordinācijas efektivitāti un kavē vienotas robežu pārvaldības kultūras ar augstiem standartiem attīstību Eiropā.

4.Frontex saskaras ar šķēršļiem, kas kavē tās personāla un tehniskā aprīkojuma efektīvu izmantošanu. Frontex atbalsts dalībvalstīm pēdējos gados ir ievērojami palielinājies. Tomēr joprojām pastāv strukturālas un praktiskas problēmas, kas kavē pastāvīgā korpusa efektivitāti un mazina tehnisko līdzekļu (piemēram, patruļmašīnu, kuģu) optimālu izmantošanu. Šie šķēršļi ir šādi: i) grūtības pieņemt darbā un noturēt kvalificētu personālu; ii) daļēji nepiemēroti personāla noteikumi, ko piemēro robežsargiem; un iii) ar tehnisko līdzekļu iepirkumu un izvietošanu saistītas problēmas. Kopā šie faktori grauj Frontex gatavību un kavē tās spēju ātri un efektīvi reaģēt uz mainīgo dinamiku pie ārējām robežām.

5.Frontex pārvaldību nepieciešams pielāgot aģentūras mainīgajai lomai, lai nodrošinātu stratēģisku saskaņotību un atbildību visā ES. Pašlaik Frontex pārvaldības un uzraudzības struktūras atbilst citām ES decentralizētajām aģentūrām. Piešķirot Frontex vairāk uzdevumu un operāciju, ir jāizvērtē, vai ir nepieciešams stiprināt pārvaldības struktūru gan attiecībā uz pārraudzību, ko veic dalībvalstis un ES iestādes, gan iekšēji Frontex ietvaros, t. sk. attiecībā uz pamattiesību amatpersonas, datu aizsardzības inspektora un citu iekšējās kontroles struktūru lomu. 

ES rīcības pamats (juridiskais pamats un subsidiaritātes pārbaude)

Juridiskais pamats

Frontex juridiskais pamats ir Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 77. panta 2. punkta b) un d) apakšpunkts saistībā ar tā 79. panta 2. punkta c) apakšpunktu. Šie noteikumi attiecas uz robežpārbaužu, patvēruma un imigrācijas politiku (LESD V sadaļas 2. nodaļa). Frontex pašlaik reglamentē Regula (ES) 2019/1896.

Praktiska ES rīcības nepieciešamība

Integrētas robežu pārvaldības efektīva īstenošana ES līmenī risina problēmas, kuras dalībvalstis vienas pašas nevar efektīvi atrisināt. ERKA regulas izvērtējums ir parādījis, ka Frontex sniedz kritiski svarīgu atbalstu tādās jomās kā situācijas apzināšanās, atgriešana, kopīgas operācijas un apmācība, uzlabojot spējas, koordināciju un konsekvenci visā ES. Tās loma atgriešanas operācijās, riska analīzē un ātrā izvietošanā palielina operacionālo spēju tur, kur valstu resursi ir ierobežoti. ES līmeņa rīcība ir piemērota, lai uzlabotu ES ārējo robežu pārvaldības integrāciju. Tā nodrošina pamattiesību aizsardzību un atvieglo sadarbību ar trešām valstīm, sniedzot stratēģiskus ieguvumus, kas pārsniedz to, ko atsevišķas dalībvalstis var sasniegt, rīkojoties atsevišķi.

B. Mērķi un politikas risinājumu varianti

Jebkuras gaidāmās iniciatīvas mērķis būs divējāds:

1)novērst trūkumus, kas konstatēti Regulas (ES) 2019/1896 izvērtēšanā, un sagatavot un aprīkot Frontex atbilstoši tās (kā ES operacionālā atzara) pieaugošajai lomai robežu pārvaldībā, lai tā nodrošinātu augstu drošības līmeni pie ES ārējām robežām, reaģējot uz jaunajiem operacionālajiem sarežģījumiem;

2)sasniegt ES mērķi, kas saistīts ar integrētas robežu pārvaldības attīstību un efektīvu īstenošanu visā ES.

Konstatētos trūkumus un jaunos operacionālos sarežģījumus zināmā mērā var novērst, pastiprinot Frontex un dalībvalstu centienus labāk sadarboties atgriešanas operāciju un izvietošanas jomā, tostarp attiecībā uz operāciju trešās valstīs prioritizēšanu un paplašināšanu, kā arī saistībā ar pārrobežu noziedzības apkarošanu. Šajās jomās varētu izstrādāt turpmākus operacionālos norādījumus. Varētu uzlabot arī sadarbību ar citām ES aģentūrām. Frontex un dalībvalstis arī pašreizējo pilnvaru robežās varētu veikt pasākumus, lai uzlabotu ES situācijas apzināšanos attiecībā uz notikumiem pie ārējām robežām. Atkarībā no pieejamajiem resursiem Frontex varētu arī pastiprināt atbalstu dalībvalstīm atgriešanas jomā. Frontex varētu mēģināt pārdalīt esošos cilvēkresursus un budžeta resursus pašreizējā sistēmā, lai reaģētu uz paralēlajām operatīvajām prioritātēm.

Vērienīgāki risinājumi varētu ietvert likumdošanas pasākumu ierosināšanu, lai uzlabotu noteikumus par turpmāk minēto:

(I)to darbību tvērums trešās valstīs, uz kurām attiecas statusa nolīgumi, darba vienošanās un/vai ad hoc darbības ārpus šiem instrumentiem, lai sadarbības piedāvājums būtu pielāgotāks;

(II)Frontex uzdevumi attiecībā uz pārrobežu noziedzības apkarošanu;

(III)operatīvo personas datu apstrāde ar mērķi atklāt noziedzīgus nodarījumus;

(IV)sadarbība ar attiecīgām starptautiskajām organizācijām;

(V)situācijas apzināšanās, lai cita starpā varētu ātrāk un labāk reaģēt uz hibrīddraudiem.

Turklāt varētu ierosināt jaunus noteikumus Frontex iesaistei, aģentūrai atbalstot dalībvalstis ES vīzu politikas un atgriešanas operāciju starp trešām valstīm īstenošanā. Varētu apsvērt arī likumdošanas pasākumus Frontex cilvēkresursu un budžeta resursu palielināšanai, pamatojoties uz operatīvajām vajadzībām, vienlaikus uzlabojot tās spēju īstenot paralēlās operatīvās prioritātes.

Eiropas integrētās robežu pārvaldības īstenošanu varētu uzlabot, pastiprinot centienus saskaņot operacionālās norādes, kas attiecas gan uz Frontex un dalībvalstu robežu pārvaldības personālu, gan uz tehnisko aprīkojumu (piemēram, droniem, patruļkuģiem). Turklāt kopējos minimālos standartus robežu pārvaldībai varētu pilnveidot vēl vairāk, lai mazinātu atšķirības un atvieglotu sadarbību starp dalībvalstīm un Frontex. Šos centienus varētu papildināt ar pasākumiem, ko kopīgi veic Frontex un dalībvalstis, lai uzlabotu un saskaņotu robežsargu un atgriešanas speciālistu apmācību. Frontex un dalībvalstis varētu arī vēl vairāk integrēt savu plānošanu, kas saistīta ar cilvēkresursu un tehniskā aprīkojuma vajadzībām, pieņemšanu darbā un iegādi. Aģentūras valde varētu uzlabot tās pārvaldības un pārraudzības funkcijas, piemēram, dažādojot tās sastāvu, biežāk rīkojot sanāksmes vai izveidojot vairāk atbalsta grupu un komiteju.

Kā alternatīva vērienīgāki risinājumi varētu ietvert pastāvīgā korpusa pārskatīšanu, lai uzlabotu integrāciju starp Frontex un dalībvalstu kompetentajām iestādēm, tādējādi, iespējams, palielinot pastāvīgo korpusu. Jaunais regulējums varētu veicināt ES karjeras sistēmu, pamatojoties uz saskaņotu apmācību, labāku personāla mobilitāti starp valstu iestādēm un Frontex un uzlabotiem kopīgiem standartiem robežu pārvaldībai visā ES. Turklāt aprīkojuma plānošanu un iegādi varētu uzlabot ar mērķi panākt lielāku sinerģiju un nodrošināt Frontex efektīvākus līdzekļus, lai dalībvalstīm sniegtu atbalstu pie ārējām robežām un atgriešanas jomā. Pastāvīgā korpusa un Frontex lomu dalībvalstu atbalstīšanā varētu palielināt, sekmējot to darbības neatkarību un uzlabojot apstākļus darbinieku ilgtermiņa vadīšanai apvienojumā ar stingrāku pārvaldību, kā arī iekšējiem un ārējiem pārraudzības mehānismiem.

C. Paredzamā ietekme

Ārējo robežu un atgriešanas efektīvākai pārvaldībai, lielākai skaidrībai par Frontex lomu drošības apdraudējumu novēršanā, tostarp pārrobežu noziedzības apkarošanā, vajadzētu būt pozitīvai ekonomiskai un sociālai ietekmei, nodrošinot apstākļus Šengenas zonas pastāvēšanai, kurā privātpersonas un uzņēmumi var pilnībā izmantot brīvības, ko piedāvā zonā bez iekšējās robežkontroles. Spēcīgākai Frontex ar uzlabotām cilvēkresursu un tehnoloģiju spējām vajadzētu sekmēt publisko resursu ES migrācijas un drošības jomā efektīvāku izmantošanu. To varētu panākt ar labāku plānošanu, koordināciju un apjomradītiem ietaupījumiem. Standartu vienotākai izmantošanai jomās, uz kurām attiecas Eiropas integrētā robežu pārvaldība, vajadzētu arī pozitīvi ietekmēt pamattiesību ievērošanu.

D. Labāka regulējuma instrumenti

Ietekmes novērtējums

Tiks veikts ietekmes novērtējums, ko izmantos Komisijas priekšlikumā. Ietekmes novērtējumā īpaša uzmanība tiks pievērsta vienkāršošanas iniciatīvām un iespējamiem pasākumiem administratīvā sloga samazināšanai.

Ārējs līgumslēdzējs veic priekšizpēti, lai savāktu pierādījumus, kas vajadzīgi Komisijas ietekmes novērtējumam. Pētījuma rezultāti gaidāmi 2026. gada pirmajā ceturksnī. Līgumslēdzējs sadarbosies arī ar ieinteresētajām personām, izmantojot papildu aptaujas, intervijas un darbseminārus.

Apspriešanas stratēģija

Komisija apspriedīsies ar pēc iespējas plašāku personu loku, lai apkopotu svarīgāko informāciju un nodrošinātu, ka ietekmes novērtējums atspoguļo vispārējās sabiedrības intereses.

Papildus šim uzaicinājumam iesniegt atsauksmes Komisija sāks sabiedrisko apspriešanu, kas būs pieejama portālā "Izsakiet viedokli" un būs atvērta vismaz 12 nedēļas. Sabiedriskās apspriešanas anketa būs pieejama visās 24 oficiālajās ES valodās; atbildes uz sabiedriskās apspriešanas jautājumiem var iesniegt jebkurā no šīm valodām.

Faktu kopsavilkuma ziņojums, kurā izklāstīti sabiedriskās apspriešanas rezultāti, tiks publicēts apspriešanai paredzētajā tīmekļa vietnē astoņas nedēļas pēc apspriešanas beigām. Kopsavilkuma ziņojums, kurā apkopoti visi apspriešanas pasākumi, būs pieejams ietekmes novērtējuma pielikumā.

Saistībā ar šo iniciatīvu ir plānotas arī mērķorientētas apspriešanās ar ieinteresētajām personām, jo īpaši ar Frontex, ES iestādēm, dalībvalstīm un citām galvenajām ieinteresētajām personām.

Kāpēc rīkojam šo apspriešanu

Apspriešanā Komisija vēlētos iegūt:

·ieinteresēto personu viedokļus par aktuālajām un jaunām problēmām un izaicinājumiem, kas saistīti ar Frontex uzdevumiem, darbībām, izvietošanu, struktūru un pārvaldību;

·ieinteresēto personu viedokļus par iespējamām politikas pieejām un risinājumiem šādu problēmu un izaicinājumu risināšanai un par to iespējamo ietekmi;

·pierādījumus un datus, kas apstiprina šos viedokļus.

Mērķauditorija

Mērķauditorija konkrēti ietver:

·ES dalībvalstis, tostarp to kompetentās iestādes;

·ES iestādes, struktūras, aģentūras un birojus;

·pamattiesību un datu aizsardzības iestādes;

·starptautiskās organizācijas;

·pilsoniskās sabiedrības organizācijas;

·kompetentās iestādes trešās valstīs;

·akadēmisko aprindu ekspertus, ideju laboratorijas un pētniecības iestādes;

·nozares pārstāvjus;

·plašu sabiedrību.