1.

Vai ar Savienības tiesībām ir saderīgi, ka vides jomā pieņemta rīcības programma, kura ir pretrunā procesuāltiesiskai direktīvai, paliek spēkā līdz aizstājoša pasākuma veikšanai, ja ar šo programmu saturiski tiek ieviesta cita direktīva? Tāds būtībā ir jautājums, uz kuru Tiesai ir jāatbild šajā prejudiciālā nolēmuma tiesvedībā.

2.

Beļģijas Conseil d’État [Valsts Padome] ir uzdevusi jautājumu par Direktīvas par noteiktu plānu un programmu ietekmes uz vidi novērtējumu ( 2 ) (turpmāk tekstā – “SVN direktīva”, SVN nozīmē – stratēģiskais vides novērtējums) pārkāpuma sekām.

3.

Pamatlietā divas Beļģijas nevalstiskās organizācijas Inter-Environnement Wallonie un Terre wallonne strīdas ar Valonijas reģionu par tādas rīcības programmas spēkā esamību, ko šis reģions ir izstrādājis, lai ieviestu Nitrātu direktīvu ( 3 ).

4.

Nitrātu direktīva un uz tās pamata izstrādājamajās rīcības programmas tiek regulēta lauksaimniecības platību mēslošana. Lauksaimnieki savas platības mēslo, lai ne tikai veicinātu savu augu kultūru augšanu, bet arī lai atbrīvotos no dzīvnieku ekskrementiem. Ja uzņēmums zemē iestrādā vairāk ekskrementu, nekā kultūras var pārstrādāt, tas noved pie pārmērīgas mēslošanas, kura regulāri piesārņo ūdeņus ( 4 ).

5.

Tiesa vienā no pirmajām prejudiciālā nolēmuma tiesvedībām ir atzinusi, ka par šāda veida rīcības programmu ir jāveic ietekmes uz vidi novērtējums saskaņā ar SVN direktīvu ( 5 ).

6.

Tā kā pašreiz strīdīgā Valonijas reģiona rīcības programma, kā konstatējusi Conseil d’État, ir pieņemta bez šāda novērtējuma, tai tagad ir jāizlemj, vai programma ir jāatceļ. Atbilstoši lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu teiktajam rīcības programmas atcelšana ar atpakaļejošu spēku būtu normāla sankcija par SVN direktīvas pārkāpumu. Taču atcelšana neizbēgami radītu tādas sekas, ka Valonija nav pilnībā transponējusi Nitrātu direktīvu. Praktiski tas varētu izraisīt mēslojuma izmantošanas ierobežojumu atcelšanu, taču, iespējams, arī liegt lauksaimnieku mēslošanas tiesības.

7.

Atcelšanas sekas būtu ierobežotas laikā, jo Valonija pa šo laiku ir pieņēmusi jaunu rīcības programmu ( 6 ), un Beļģija, tāpat kā Komisija, norāda, ka šoreiz SVN direktīva ir tikusi ievērota. Tāpēc jautājums ir par to, vai Valonijas reģiona iepriekšējā rīcības programma ir atceļama ar atpakaļejošu spēku attiecībā uz laiku no 2007. gada 15. februāra līdz 2011. gada 6. maijam, kad stājās spēkā jaunā programma.

8.

Conseil d’État jautā, vai – ja tā,

9.

Inter-Environnement Wallonie ASBL, Terre wallonne ASBL, Beļģijas Karaliste, Francijas Republika un Eiropas Komisija ir iesniegušas rakstveida apsvērumus. Visas šīs lietas dalībnieces, izņemot Terre wallonne, piedalījās 2011. gada 8. novembra tiesas sēdē.

10.

SVN direktīvas mērķi īpaši izriet no tās 1. panta:

“Šīs direktīvas mērķis ir nodrošināt augstu vides aizsardzības līmeni un veicināt noturīgu attīstību, sekmējot ekoloģisko apsvērumu integrēšanu plānu un programmu sagatavošanas un pieņemšanas procesā, nodrošinot, lai saskaņā ar šo direktīvu veiktu vides novērtējumu tādiem plāniem un programmām, kam var būt būtiska ietekme uz vidi.”

11.

SVN direktīvas preambulas 4. un 5. apsvērumā ir noteikts:

12.

Komisija uzskata, ka pēc jaunās Valonijas rīcības programmas pieņemšanas atbilde uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu vairs neesot nepieciešama. Tā kā Tiesa nesniedz atbildi uz hipotētiskiem jautājumiem ( 7 ), lūgums šajā lietā esot nepieņemams.

13.

Atbildot uz Tiesas jautājumu, Conseil d’État tomēr norādīja, ka atbilde esot gan nepieciešama, lai atrisinātu izskatāmo strīdu. Jaunā rīcības programma neesot piemērojama ar atpakaļejošu spēku. Tāpēc Conseil d’État esot jāizlemj, vai tai iepriekšējā rīcības programma kopš tās pieņemšanas līdz tās atcelšanai ar jauno rīcības programmu ir jāatzīst par spēkā neesošu.

14.

Šāda strīdus situācija pašreizējo tiesvedību padarot atšķirīgu no lietas Fluxys. Lieta Fluxys attiecās uz noteiktu valsts tiesību normu saderību ar Savienības tiesībām ( 8 ). Pēc tam, kad Beļģijas Konstitucionālā tiesa ar atpakaļejošu spēku bija atcēlusi strīdīgās normas ( 9 ), kuras tad pamatlietā vairs nevarēja piemērot, Tiesa tikai konstatēja, ka tiesvedība ir jāizbeidz pirms sprieduma taisīšanas. Turpretī tagad Conseil d’État ir jālemj arī par to, vai iepriekšējā rīcības programma ar atpakaļejošu spēku ir jāatzīst par spēkā neesošu.

15.

No tā izriet, ka uz prejudiciālo jautājumu ir jāsniedz atbilde.

16.

Conseil d’État vēlas noskaidrot, vai tā Nitrātu direktīvas ieviešanas vajadzībām pieņemto Valonijas rīcības programmu, kurā nav ievērota SVN direktīva, var atzīt par spēkā esošu līdz jauno noteikumu pieņemšanai.

17.

Conseil d’État un lietas dalībnieki šajā ziņā detalizēti apspriež spriedumu lietā Winner Wetten ( 10 ). Minētajā lietā tika uzdots jautājums, vai valsts tiesas var noteikt, ka pārejas periodā turpina piemērot tādas valsts tiesību normas azartspēļu jomā, kas nav saderīgas ar pamatbrīvībām.

18.

No Savienības tiesību pārākuma izriet, ka tām pretējas valsts tiesību normas nav piemērojamas ( 11 ). Saskaņā ar efektīvas tiesību aizsardzības tiesā principu indivīdi šī pārākuma ievērošanu var panākt tiesā ( 12 ).

19.

Tikai izņēmuma gadījumos, piemērojot vispārējo tiesiskās drošības principu, kas ir raksturīgs Savienības tiesību sistēmai, Tiesa var nolemt ierobežot ikvienas personas iespējas atsaukties uz interpretēto noteikumu, lai apšaubītu labticīgi izveidotas tiesiskās attiecības. Šāds ierobežojums ir pieļaujams tikai tajā pašā spriedumā, kurā ir lemts par pieprasīto interpretāciju ( 13 ).

20.

Lietas Winner Wetten tiesvedībā visas apsvērumus iesniegušās dalībvalstis būtībā norādīja, ka tāda principa atzīšana, ar kuru ārkārtas apstākļos tiktu atļauts uz laiku atstāt spēkā tādas valsts tiesību normas sekas, kura ir pretrunā tieši piemērojamai Savienības tiesību normai, pēc analoģijas esot pamatota ar judikatūru, kuru Tiesa ir attīstījusi, pamatojoties uz LESD 264. panta otro daļu, lai uz laiku atstātu spēkā to Savienības tiesību aktu sekas, kurus atcelt tā ir nospriedusi saskaņā ar LESD 263. pantu vai kuru spēkā neesamību tā ir konstatējusi saskaņā ar LESD 267. pantu ( 14 ).

21.

Tomēr minētajā lietā Tiesa nenolēma, vai Savienības tiesību pārākums var tikt apturēts citu primāru interešu dēļ, jo lietā Winner Wetten nebija neviena primāra tiesiskās drošības apsvēruma, kas to varētu pamatot. Taču Tiesa uzsvēra, ka tikai tā pati var lemt par šādas apturēšanas nosacījumiem ( 15 ).

22.

No šiem izteikumiem spriedumā lietā Winner Wetten Beļģijas un Francijas valdības, kā arī Komisija galvenokārt secina, ka jautājumu par iepriekšējās rīcības programmas pagaidu spēkā esamību var izlemt izsvēršanas ceļā.

23.

Taču atbilde uz Conseil d’État jautājumu nav atrodama tikai spriedumā lietā Winner Wetten un līdzīgās lietās ( 16 ). Valsts tiesību norma, kas nav saderīga ar pamattiesībām vai ar jebkuru citu Savienības tiesību normu, ir pretrunā Savienības tiesībām ikreiz, kad tā atkārtoti tiek piemērota. Tādu normu principā nedrīkst piemērot, citādi tiek apdraudēta Savienības tiesību (vienota) spēkā esamība.

24.

Savukārt obligāta vides novērtējuma neveikšana jau sākotnēji veido pabeigtu Savienības tiesību pārkāpumu, kas ar plāna vai programmas piemērošanu (katrā ziņā) netiek vēl vairāk saasināts. Ir iespējams, ka pēc novērtējuma veikšanas varētu tikt veikts tieši tāds pats pasākums.

25.

Tāpēc pretēji dažādo lietas dalībnieku uzskatam runa nav par to, ka tiktu atzīts vienas direktīvas pārākums pār citu direktīvu vai ka būtu jāizvēlas starp vienas vai abu direktīvu pārkāpumu. SVN direktīva jau ir tikusi pārkāpta. Var tikt mazinātas tikai šī pārkāpuma sekas. Ja tomēr SVN direktīvas pārkāpuma dēļ iepriekšējā Valonijas rīcības programma, ar ko tiek ieviesta Nitrātu direktīva, tiktu atzīta par spēkā neesošu, papildus SVN direktīvas pārkāpumam tiktu pārkāpta vēl viena direktīva.

26.

Tāpēc spriedums lietā Winner Wetten un Savienības tiesību pārākums nav piemēroti pamati, lai atbildētu uz Conseil d’État jautājumu.

27.

Drīzāk būtu jābalstās uz efektivitātes un līdzvērtības principiem.

28.

Tiesību normu konfliktu tiesiskās sekas Savienības tiesību pārākums regulē, aizliedzot piemērot valsts tiesības ( 17 ).

29.

Turpretī Savienības tiesības atsevišķi neregulē, kā jārīkojas ar noteikumiem, kas ir pieņemti, neveicot SVN direktīvā prasīto vides novērtējumu, bet kas nav pretrunā nevienai Savienības tiesību normai.

30.

Vēl jo vairāk – SVN direktīvā un Nitrātu direktīvā nav neviena noteikuma par sekām, kādas rada rīcības programmu izstrādes procesā pieļautās kļūdas.

31.

IVN direktīvas ( 18 ) jomā Tiesa tomēr ir konstatējusi, ka saskaņā ar LES 4. panta 3. punktā paredzēto lojālas sadarbības principu dalībvalstīm ir pienākums novērst Savienības tiesību pārkāpuma radītās prettiesiskās sekas ( 19 ). Šāds apsvērums attiecas arī uz SVN direktīvu.

32.

Ja attiecīgajā jautājumā nav Kopienu tiesiskā regulējuma, katras dalībvalsts tiesību sistēmā ir jānosaka kompetentās tiesas un jāparedz sīki procesuāli noteikumi prasībām, kas paredzētas, lai aizsargātu tiesības, kuras attiecīgajām personām ir noteiktas Savienības tiesībās. Tomēr šie procesuālie noteikumi nevar būt mazāk labvēlīgi par noteikumiem, kas attiecas uz līdzīgām prasībām valstī (līdzvērtības princips), ne arī padarīt praktiski neiespējamu vai pārmērīgi apgrūtināt to tiesību īstenošanu, kuras piešķirtas ar Savienības tiesību sistēmu (efektivitātes princips) ( 20 ).

33.

Līdzvērtības princips netiek pārkāpts, jo Conseil d’État norāda, ka arī tīri valsts iekšējos jautājumos tā noteikumus var atstāt spēkā uz pagaidu laiku pēc tam, kad tā tos ir atzinusi par spēkā neesošiem ( 21 ).

34.

Taču Valonijas rīcības programmas pagaidu spēkā esamība varētu būt pretrunā efektivitātes principam. Ikviens gadījums, kad rodas jautājums, vai valsts procesuālā norma nepadara neiespējamu vai pārmērīgi neapgrūtina Savienības tiesību piemērošanu, ir jāanalizē, ņemot vērā šīs tiesību normas vietu visā procesā dažādās valsts instancēs, kā arī šī procesa norisi un īpatnības ( 22 ). Turklāt šajā ziņā katrs gadījums ir jāvērtē atsevišķi, un tas ir jādara, ņemot vērā visus attiecīgās lietas faktiskos un tiesiskos apstākļus, ko nevar automātiski attiecināt uz citām jomām, kurās šie vērtējumi nav tikuši veikti ( 23 ).

35.

Šoreiz neiespējamības gadījums var tikt izslēgts: tiesības uz vides novērtējumu ar sabiedrības piedalīšanos tiktu īstenotas arī iepriekšējās rīcības programmas pagaidu spēkā esamības gadījumā, ja jaunā programma tiek pieņemta, ievērojot SVN direktīvu.

36.

Taču atliek pārbaudīt, vai iepriekšējās rīcības programmas pagaidu spēkā esamība pārmērīgi neapgrūtinātu tiesību uz vides novērtējumu īstenošanu.

37.

Tiesības uz vides novērtējumu nav tikai formāls procesuāls solis, – tām saskaņā ar SVN direktīvas 1. pantu un tās preambulas 4. un 5. apsvērumu ir jānodrošina, lai būtiska ietekme uz vidi, ko rada plānu un programmu īstenošana, tiktu ņemta vērā to sagatavošanas posmā un pirms to pieņemšanas. Plašāka faktoru spektra ietveršana lēmumu pieņemšanas procesā parasti veicina noturīgākus un efektīvākus risinājumus.

38.

Līdz ar to nav pieļaujams, ka pasākums arī pēc procesuāli pareiza vides novērtējuma varētu tikt veikts saturiski identiskā formā. Drīzāk ir jāpieņem, ka novērtēts vides aizsardzības pasākums būtu izdevīgāks nekā nenovērtēts pasākums. It īpaši tam nebūtu jārada vēl nelabvēlīgāka ietekme uz vidi.

39.

Kā norāda Komisija, šāda iespējamība pastāv tieši rīcības programmu pieņemšanā saskaņā ar Nitrātu direktīvu, jo dalībvalstīm attiecībā uz veicamo pasākumu apjomu ir rīcības brīvība. Pilnībā izmantojot šo rīcības brīvību, vides novērtējuma rezultātam var būt izšķiroša nozīme.

40.

Pieņēmums, ka novērtēts pasākums būtu izdevīgāks, pirmšķietami norāda uz to, ka nenovērtēta pasākuma turpmāka īstenošana būtu jāaptur vismaz tik ilgi, kamēr tiek veikts vides novērtējums. Līdz ar to Tiesa ir atzinusi, ka, piemēram, jau izdotas atļaujas atsaukšana vai apturēšana, lai veiktu attiecīgā projekta (iepriekš neveikto) ietekmes uz vidi novērtējumu SVN direktīvas izpratnē, ir piemērots pasākums šīs direktīvas pārkāpuma novēršanai ( 24 ).

41.

Līdzīgi citām atziņām par SVN direktīvu ( 25 ) šis apsvērums ir attiecināms uz plāniem un programmām, un tas ir priekšnosacījums tādu pasākumu īstenošanai, kuri var radīt negatīvu ietekmi uz vidi. Tāpat kā projekta apstiprināšanas gadījumā, arī ar plāna vai programmas apturēšanu vai atsaukšanu jau laikus tiktu novērsts, ka pasākums tiek īstenots. Tad tie arī nevarētu izraisīt nekādu negatīvu ietekmi uz vidi.

42.

Atšķirībā no projektu atļaujām plāni un programmas tomēr var veidot arī daļu no noteikumu hierarhijas vai aizstāt agrākus noteikumus. Ja tiek atsaukti vai apturēti šādi pasākumi, tad to vietā tiek piemēroti vai nu vispārīgāki, vai arī iepriekšējie noteikumi. Tie var radīt būtiskāku ietekmi uz vidi ( 26 ) nekā kļūmīgi veiktais pasākums. Ja ir bažas par šādu ietekmi, tad strīdīgā pasākuma atsaukšana vai apturēšana būtu pretēja SVN direktīvas mērķiem.

43.

Tāpēc tiesai, lemjot par plāniem un programmām, kas ir pieņemtas bez obligātā vides novērtējuma, ir jāpārbauda, kādi noteikumi atcelšanas vai apturēšanas gadījumā tiktu piemēroti to vietā. Ja šie noteikumi ir videi nelabvēlīgāki nekā strīdīgais pasākums, tiesa var, nepārkāpjot efektivitātes principu, noteikt esošā pasākuma pagaidu spēkā esamību līdz brīdim, kad, pamatojoties uz vides novērtējumu, tas tiek aizstāts ar citu pasākumu.

44.

Šāda norādījuma priekšnosacījums, protams, ir tāds, ka valsts tiesai vispār ir kompetence noteikt procesuāli kļūdaini izdota noteikuma spēkā esamību. Tiktāl var rasties jautājums, vai šāda kompetence ir obligāta saskaņā ar Savienības tiesībām, ja apstrīdētais pasākums skar Savienības tiesības. Katrā ziņā Tiesai uz šo jautājumu pagaidām nav jāatbild tāpēc, ka Conseil d’État ir vajadzīgā kompetence ( 27 ).

45.

Visbeidzot, jāņem vērā arī tas, ka pagaidu spēkā esamība var mazināt spiedienu aizstāt procesuāli kļūdaini veikto pasākumu ar tādu pasākumu, kura pamatā ir atbilstošs vides novērtējums. Taču efektivitātes princips tiktu pārkāpts tad, ja atbilstoši novērtēta pasākuma veikšana iepriekšējā pasākuma spēkā esamības dēļ tiktu nesamērīgi vilcināta. Taču pagaidām nav arī jālemj, kādas sankcijas šādā gadījumā būtu paredzētas Savienības tiesībās. Tas tāpēc, ka iepriekšējais pasākums jau ir ticis aizstāts ar jaunu pasākumu, kurā saskaņā ar Beļģijas un Komisijas teikto ir ietverts pietiekams vides novērtējums.

46.

Šajā lietā netiek apstrīdēts, ka noteikumi, kas bija spēkā pirms iepriekšējās rīcības programmas pieņemšanas, neatbilda Nitrātu direktīvas prasībām ( 28 ). Tomēr Komisija apgalvo, ka iepriekšējā programma esot atbildusi Nitrātu direktīvas prasībām. Tāpēc ir jāpieņem, ka ar iepriekšējās rīcības programmas pagaidu spēkā esamību vide no nitrātu ietekmes tiktu pasargāta labāk nekā tad, ja šī programma tiktu atzīta par spēkā neesošu.

47.

Taču jautājums, vai šīs aplēstās priekšrocības patiešām eksistē, var tikt pārbaudīts tikai valsts tiesvedībā, it īpaši tad, ja pret iepriekšējās rīcības programmas noteikumiem tiek izvirzīti pamatoti, saturiski iebildumi.

48.

Tādēļ iesaku Tiesai uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu atbildēt šādi:

Valsts tiesai, lemjot par plānu vai programmu, kas ir pieņemta bez Direktīvā 2001/42/EK paredzētā obligātā vides novērtējuma, ir jāpārbauda, kādi noteikumi stātos apstrīdētā pasākuma vietā, ja tas tiktu atzīts par spēkā neesošu. Ja šie noteikumi ir videi nelabvēlīgāki nekā strīdīgais pasākums, tiesa, nepārkāpjot efektivitātes principu, var noteikt esošā pasākuma pagaidu spēkā esamību līdz brīdim, kad, pamatojoties uz vides novērtējumu, tas tiek aizstāts ar citu pasākumu.

Attiecībā uz Direktīvā 91/676/EEK paredzētajām rīcības programmām priekšroka principā ir dodama bez vides novērtējuma pieņemtas, bet citādi neapšaubītas programmas pagaidu spēkā esamībai, nevis tās tūlītējai atcelšanai.