EIROPAS KOMISIJA

Brisel?, 17.10.2014

COM(2014) 635 final

KOMISIJAS PAZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS PARLAMENTAM

par Padomes Direktīvas 2004/81/EK par uzturēšanās atļauju, ko izdod trešo valstu valstspiederīgām personām, kuras ir cilvēku tirdzniecības upuri vai kurām ir palīdzēts nelegāli imigrēt un kuras sadarbojas ar kompetentajām iestādēm, piemērošanu

{SWD(2014) 318 final}

1.IEVADS

Cilvēku tirdzniecības apkarošana ietver šāda veida noziedzības novēršanu un apkarošanu, kā arī aizsardzības un palīdzības sniegšanu cietušajiem. Lai sekmētu šo mērķu sasniegšanu un stiprinātu cīņu pret nelikumīgo imigrāciju, Padome pieņēma Direktīvu 2004/81/EK, kas reglamentē pagaidu uzturēšanās atļaujas piešķiršanu trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri ir cilvēku tirdzniecības upuri vai kuriem ir palīdzēts nelegāli imigrēt, un kuri sadarbojas ar kompetentajām iestādēm iespējamo cilvēku tirgotāju izmeklēšanas un kriminālvajāšanas nolūkā 1 .

Desmit gados pēc šīs direktīvas pieņemšanas ES līmenī ir pieņemti politiski pasākumi, lai apkarotu cilvēku tirdzniecību. Šajā paziņojumā izvērtēts sasniegtais un sniegts aktualizēts pārskats par galvenajām juridiskajām un praktiskajām problēmām saistībā ar Direktīvas 2004/81/EK piemērošanu 2 .

2011. gada 5. aprīlī tika pieņemta Direktīva 2011/36/ES par cilvēku tirdzniecības novēršanu un apkarošanu un cietušo aizsardzību 3 . Direktīvā 2004/81/EK ir paredzēti īpaši noteikumi par uzturēšanās atļaujām un režīmu, ko piemēro trešo valstu valstspiederīgajiem, kas sadarbojas ar iestādēm, savukārt Direktīvu 2011/36/ES kā horizontālu regulējumu piemēro gan ES pilsoņiem, gan trešo valstu valstspiederīgajiem. Ar pēdējo minēto direktīvu tiek stiprināti daži Direktīvā 2004/81/EK ietvertie noteikumi, tostarp tā ietver pastiprinātu aizsardzības un palīdzības sistēmu bērniem. Tādēļ abi šie tiesību akti ir lasāmi kopā 4 . Turklāt 2012. gadā Komisija iesniedza ES stratēģiju cilvēku tirdzniecības izskaušanai (2012.–2016. gads 5 ), par kuru starpposma ziņojums ir iesniegts kopā ar šo paziņojumu.

Pirmajā ziņojumā par Direktīvas 2004/81/EK 6 īstenošanu Komisija 2010. gadā minēja arī dažas aktuālās iniciatīvas, ar kurām sekmē cilvēku tirdzniecības upuru tiesību nostiprināšanu, un šīs iniciatīvas pa šo laiku ir pabeigtas. Starp minētajām iniciatīvām ir direktīva, ar ko nosaka noziegumos cietušo tiesības, atbalstu un aizsardzību un kas pieņemta 2012. gadā 7 , un kopējas Eiropas patvēruma sistēmas izveides pabeigšana 2013. gada jūnijā, nosakot kopīgus standartus un paredzot ciešāku sadarbību, lai nodrošinātu taisnīgu attieksmi pret patvēruma meklētājiem 8 .

Viena no Komisijas 2010. gada ziņojumā minētajām problēmām bija ierobežotā salīdzināmu datu pieejamība. Kopš tā brīža ir publicēti divi jauni Eurostat darba dokumenti par cilvēku tirdzniecību 9 . Turklāt kopš 2010. gada Eiropas migrācijas tīkls ir publicējis astoņas ad hoc aptaujas par cilvēku tirdzniecību un mērķtiecīgu pētījumu par „cilvēku tirdzniecības upuru identificēšanu starptautiskajā aizsardzībā un piespiedu atgriešanas procedūrām” 10 .

Jaunākie pieejamie dati liecina, ka Eiropas Savienībā 2013. gadā tika piešķirtas 856 pirmreizējās uzturēšanās atļaujas, 2012. gadā — 1 124 un 2011. gadā — 1 194 11 . Saskaņā ar jaunāko Eurostat darba dokumentu par cilvēku tirdzniecību 23 dalībvalstīs, kuras varēja sniegt datus, 2012. gadā 2171 trešo valstu valstspiederīgais tika identificēts/uzskatīts par iespējamo cilvēku tirdzniecības upuri, savukārt 2011. gadā — 2002. 19 dalībvalstis sniegušas datus par 2011. un 2012. gadu par to cietušo personu skaitu, kurām bija piešķirts nogaidīšanas periods, un 2012. gadā tādas bija 1 110 personas, savukārt 2011. gadā — 1 011.

2.DEFINĪCIJAS UN DARBĪBAS JOMA

Pēc Direktīvas 2011/36/ES stāšanās spēkā “cilvēku tirdzniecības” definīcija, kas ir spēkā saistībā ar Direktīvas 2004/81/EK piemērošanu, ir Direktīvas 2011/36/ES 2 pantā ietvertā definīcija.

Visām dalībvalstīm Direktīva 2004/81/EK ir jāpiemēro attiecībā uz visiem skartajiem trešo valstu valstspiederīgajiem, tostarp, ja runa ir par nelikumīgu ieceļošanu to teritorijā.

Saskaņā ar 3. panta 2. punktu dalībvalstis šo direktīvu var piemērot arī tiem, kas bijuši pakļauti kontrabandas darbībām, t.i., neatļautas ieceļošanas, tranzīta un uzturēšanās atbalstīšanā, kā definēts Direktīvā 2002/90/EK. Desmit dalībvalstis 12 ir izmantojušas šo iespēju.

Saskaņā ar 3 panta 3. punktu dalībvalstis šīs direktīvas darbības jomā var iekļaut bērnus. Visas dalībvalstis, izņemot Slovākiju, tā arī darīja, savukārt Lietuvā bērni ir iekļauti, ievērojot īpašus nosacījumus.

3.CIETUŠO PERSONU IDENTIFICĒŠANA UN INFORMĀCIJAS SNIEGŠANA

Cietušo personu agrīna identificēšana ir būtiska šīs direktīvas efektīvai piemērošanai, lai cietušās personas varētu nekavējoties saņemt informāciju par savām tiesībām, varētu sākt atgūties, pirms sākt apsvērt, vai viņas vēlas sadarboties ar iestādēm.

Saskaņā ar 5. pantu cietušajiem ir jāsniedz nepieciešamā informācija par iespējām, ko piedāvā šī direktīva, “ja dalībvalstu kompetentās iestādes uzskata, ka uz trešo valstu valstspiederīgajiem var attiekties šīs direktīvas darbības joma”. Pienākums sniegt informāciju tagad ir noteikts arī Direktīvas 2011/36/ES 11. panta 6. punktā, kurā ir sniegta skaidra atsauce uz Direktīvu 2004/81/EK.

Interpretācija par to, sākot no kura brīža iestādēm ir pienākums sniegt informāciju, arī ir kļuvusi skaidrāka, pateicoties Direktīvas 2011/36/ES 11. panta 2. punktam, saskaņā ar kuru dalībvalstij ir jānodrošina cietušajām personām palīdzība un atbalsts “tiklīdz kompetentajām iestādēm ir norāde uz pamatotu iemeslu”, lai uzskatītu, ka attiecīgā persona varētu būt cietušais.

Desmit dalībvalstis savos tiesību aktos ir precizējušas, kad informācija ir sniedzama 13 . Dažu dalībvalstu tiesību aktos 14 nav skaidri noteikts, vai informācija sniedzama arī iespējamajām cietušajām personām, vai tikai pēc tam, kad ir veikta oficiāla identifikācija vai sākts kriminālprocess. Dažās dalībvalstīs 15 tiesību aktos noteikti papildu nosacījumi, piemēram, ka no cietušā jāiegūst lietderīga informācija par iespējamo noziegumu, vai sniegta norāde uz informācijas sniegšanu trešo valstu valstspiederīgajiem, “kas sadarbojas ar iestādēm”, kas savukārt varētu radīt bažas par šīs direktīvas pareizu īstenošanu.

Rumānijas tiesību aktos nav precizēts, kurai iestādei būtu jāsniedz informācija, kā arī nav precizēts ne tās saturs, ne formāts. Šķiet, ka Austrijā praksē informācija tiek sniegta, taču 5. pants nav skaidri transponēts valsts tiesību aktos, izņemot vienīgi ar vispārējiem noteikumiem administratīvo tiesību jomā. Ungārijas un Polijas tiesību aktos nav skaidri noteiktas prasības par to, ka cietušajiem jāsniedz visa informācija par visām iespējām, ko piedāvā minētā direktīva.

Relatīvi zemais uzturēšanās atļauju skaits liecina par nepieciešamību uzlabot cilvēku tirdzniecības upuru identificēšanu, kā atzīts ES Stratēģijā cilvēku tirdzniecības izskaušanai. Līdz šim vismaz 15 dalībvalstis ir izveidojušas valsts vai reģionālo mehānismu cietušo nosūtīšanai uz atbalsta dienestiem (NRM) 16 . Turklāt saskaņā ar Direktīvas 2011/36/ES 11. pantu dalībvalstij ir pienākums veikt “vajadzīgos pasākumus, lai izveidotu atbilstīgus mehānismus, ar kuriem agrīni identificētu upurus un sniegtu viņiem palīdzību” 17 .

Dalībvalstu mazākums tiesību aktos ir precizējušas, kādā formātā informācija ir sniedzama 18 . Praksē lielākā daļa dalībvalstu informāciju sniedz gan mutiski, gan rakstiski 19 . Dažas 20 dalībvalstis tiesību aktos ir noteikušas, ka informācija sniedzama valodā, kuru attiecīgā persona saprot. Iedibinātā prakse ietver iespiestas brošūras 21 , tīmekļa vietnes 22 un specializētas tālruņa informācijas līnijas 23 .

Visbeidzot, dažās dalībvalstīs tā pati iestāde, kas ir atbildīga par oficiālu identifikāciju, ir atbildīga arī par informācijas sniegšanu 24 , lai gan tas neizslēdz citu iestāžu iesaisti. Daudzos gadījumos informāciju sniedz arī pilsoniskās sabiedrības organizācijas 25 .

4.    NOGAIDĪŠANAS PERIODS

Lai varētu atgūties un izdarīt apzinātu izvēli, cietušajām personām ir jāpiešķir nogaidīšanas periods, kura laikā (kamēr tiek gaidīts kompetentās iestādes lēmums) viņām ir tiesības uz palīdzību, un attiecībā uz šīm personām nedrīkst piemērot izbraukšanas rīkojumu.

Visas dalībvalstis, izņemot Austriju un Itāliju, 6. pantu ir transponējušas savos tiesību aktos. Tomēr pēdējām minētajām dalībvalstīm cietušajām personām praksē šis laika periods, izrādās, ir piešķirts vai arī tām ir piešķirta iespēja uzreiz saņemt uzturēšanās atļauju neatkarīgi no tā, vai viņas vēlas sadarboties ar iestādēm 26 . Vairumā dalībvalstu tiesību aktos nepārprotami aizliegts izpildīt izbraukšanas rīkojumus 27 .

No nogaidīšanas perioda pašas būtības un mērķiem izriet, ka nogaidīšanas periods nedrīkst būt atkarīgs no cietušās personas vēlmes sadarboties. Šo noteikumu vēl vairāk pastiprina Direktīvas 2011/36/ES 18. apsvērums, saskaņā ar kuru palīdzība un atbalsts būtu jāsniedz bez nosacījumiem vismaz nogaidīšanas periodā, tostarp cietušajām personām, kuras attiecīgajā dalībvalstī uzturas nelikumīgi. Tikai pēc identifikācijas procesa pabeigšanas vai nogaidīšanas perioda beigām attiecīgajai dalībvalstij vairs nav pienākuma sniegt atbalstu cietušajai personai, ja “tiek uzskatīts, ka upuris [cietusī persona] nevar pretendēt uz uzturēšanās atļauju vai cita veida likumīgu uzturēšanos šajā dalībvalstī, vai ja upuris ir devies projām no dalībvalsts teritorijas”.

Minētajā direktīvā 28 nav noteikts ne laiks, kad nogaidīšanas periodam būtu jāsākas (cietušo personu atklājot vai oficiāli identificējot), ne arī tā ilgums, bet tajā dalībvalstīm par pienākumu ir noteikts šos jautājumus noregulēt valsts tiesību aktos. Praksē aptuveni puse dalībvalstu oficiāli piešķir nogaidīšanas periodu vienīgi pēc tam, kad ir veikta oficiāla identifikācija 29 . Trīspadsmit dalībvalstis piešķir vismaz 30 dienu ilgu periodu 30 , kuru dažos gadījumos var pagarināt attiecībā uz neaizsargātām grupām vai, ņemot vērā cietušās personas personīgos apstākļus, savukārt citas dalībvalstis uzreiz izvēlas piešķirt garākus periodus, proti, 45 31 , 60 32 vai 90 33  dienas. Pastāv ievērojamas atšķirības starp maksimālajiem noteiktajiem periodiem, kas var ilgt no viena mēneša bez pagarināšanas iespējas 34 , līdz vairākiem mēnešiem 35 , vai to pat var pagarināt, katru gadījumu izskatot atsevišķi 36 . Ievērojamas atšķirības pastāv arī attiecībā uz to, kāda veida uzturēšanās statuss ir piešķirts 37 .

Visbeidzot, dalībvalsts var izlemt pārtraukt nogaidīšanas periodu, ja attiecīgā persona aktīvi, brīvprātīgi un pēc paša iniciatīvas ir atjaunojusi sakarus ar nodarījuma izdarītājiem, vai tādu iemeslu dēļ, kas saistīti ar sabiedrisko kārtību vai valsts drošības aizsardzību (6. panta 4. punkts). Lielākā daļa dalībvalstu šo noteikumu ir transponējušas 38 . Dažos gadījumos 39 pārtraukšanas iemesli pārsniedz direktīvā noteiktos kritērijus un var būt pārmērīgi plaši.

5.     REŽĪMS PIRMS UZTURĒŠANĀS ATĻAUJAS IZSNIEGŠANAS

7. pants attiecas uz režīmu, kādu piemēro cietušajām personām nogaidīšanas periodā, kā arī gaidot kompetento iestāžu lēmumu. Tā saturs ir precizēts, to aplūkojot kopā ar Direktīvu 2011/36/ES.

Pirmkārt, Direktīvā 2011/36/ES uzsvērts, ka nogaidīšanas periodā atbalsts un palīdzība jāsniedz bez nosacījumiem visām cietušajām personām neatkarīgi no viņu uzturēšanās statusa. Tomēr pēc perioda beigām vai pēc identifikācijas procesa pabeigšanas Direktīvu 2011/36/ES piemēro, “neskarot Direktīvu 2004/81/EK vai līdzīgus valstu noteikumus” (11. panta 3. punkts). Tāpēc, ja netiek uzskatīts, ka cietusī persona var pretendēt uz uzturēšanās atļauju, vai ja attiecīgajā dalībvalstī uzturas nelikumīgi, vai ir devusies projām no minētās dalībvalsts teritorijas, attiecīgajai dalībvalstij nav pienākuma turpināt sniegt palīdzību un atbalstu, pamatojoties uz Direktīvu 2011/36/ES (18. apsvērums).

Otrkārt, attiecībā uz cietušajām personām sniegtā atbalsta, palīdzības un aizsardzības saturu, Direktīvas 2011/36/ES 11. līdz 16. pants pastiprina Direktīvā 2004/81/EK noteikto.

5.1.    Dzīves līmenis, ar ko nodrošina iztikas līdzekļus

Pirms uzturēšanās atļaujas izsniegšanas dalībvalstīm ir pienākums cietušajām personām, kurām nav pietiekamu līdzekļu, nodrošināt dzīves apstākļus, ar ko nodrošina iztikas līdzekļus, kā arī pieeju neatliekamajai medicīniskajai palīdzībai un rūpes par visneaizsargātāko personu īpašajām vajadzībām, tostarp vajadzības gadījumā psiholoģisko palīdzību.

Izmitināšanu, šķiet, praksē nodrošina vairums dalībvalstu, galvenokārt, izmantojot īpašus mehānismus 40 . Taču Ungārijā nav skaidrs, vai cietušajām personām noteiktais pienākums iesniegt apliecību, ko pēc pieprasījuma ir izsniegušas valsts iestādes, jau ietver sadarbību zināmā mērā, pirms var nodrošināt palīdzību un izmitināšanu, savukārt Bulgārijā un Rumānijā izmitināšanas ilgums patvēruma vietās ir noteikts 10 dienas, kas ir īsāks periods par nogaidīšanas perioda ilgumu, un to pēc cietušo personu vai tiesu iestāžu lūguma var pagarināt.

Medicīniskā aprūpe, kas bieži vien pārsniedz 7. panta 1. punktā noteikto neatliekamo medicīnisko palīdzību 41 , šķiet, ir nodrošināta visās dalībvalstīs. Šķiet, ka praksē lielākā daļa dalībvalstu rūpējas par visneaizsargātāko personu īpašajām vajadzībām, tostarp psiholoģisko atbalstu un konsultācijām, lai gan vairākas 42 dalībvalstis šo prasību nav skaidri transponējušas valsts tiesību aktos.

Lielākā daļa dalībvalstu piešķir arī zināma veida finansiālo atbalstu visām vai visneaizsargātākajām cietušajām personām 43 .

5.2    Drošības un aizsardzības vajadzības

Atbilstošs riska un vajadzību novērtējums ir būtisks, lai garantētu cietušo drošību un efektīvu sadarbību ar iestādēm (7. panta 2. punkts). Vairums dalībvalstu ir ieviesušas skaidrus tiesību aktus, protokolus vai vadlīnijas par drošības un aizsardzības vajadzībām 44 un/vai praksē veic riska un vajadzību novērtējumu 45 .

Pienākums veikt individuālu cietušās personas personīgo apstākļu un risku novērtējumu, kā paredzēts Direktīvā 2011/36/ES (12. panta 3. un 4. punkts), vēl vairāk stiprina cietušo personu aizsardzību.

5.3    Mutiskā un rakstiskā tulkošana un bezmaksas juridiskā palīdzība

Saskaņā ar 7. panta 3. punktu dalībvalstis vajadzības gadījumā nodrošina attiecīgajiem trešo valstu valstspiederīgajiem tulkotāja un tulka pakalpojumus. Čehijā nav skaidrs, vai mutiskā tulkošana tiek nodrošināta par brīvu un vai tā tiek nodrošināta arī pirms kriminālprocesa. Bulgārijā tiesību akti, šķiet, paredz tulka un tulkotāja pakalpojumu nodrošināšanu vienīgi kriminālprocesa laikā.

Kopumā lielākā daļa dalībvalstu piedāvā tulkotāja un tulka pakalpojumus, taču praksē ir ļoti būtiskas atšķirības, un šo pakalpojumu pieejamība cietušajiem, jo īpaši ārpus kriminālprocesa, varētu būt problemātiska.

Lielāka daļa dalībvalstu ir transponējušas 7. panta 4. punktu, kas paredz iespēju cietušajām personām sniegt bezmaksas juridisko palīdzību 46 . Saskaņā ar Direktīvas 2011/36/ES 12. pantu šī prasība tiek pastiprināta, ieviešot noteikumu par bezmaksas juridiskajām konsultācijām un vajadzības gadījumā juridisko pārstāvību, ja cietušajai personai nav pietiekamu finanšu līdzekļu.

6.    UZTURĒŠANĀS ATLAUJA: IZDOŠANA, NEPAGARINĀŠANA UN ATSAUKŠANA

Pirms dalībvalsts izsniedz uzturēšanās atļauju, tai ir jāapsver šādi kumulatīvi apstākļi: vai ir lietderīgi pagarināt trešās valsts valstspiederīgā uzturēšanos attiecīgās valsts teritorijā izmeklēšanas vai tiesvedības vajadzībām, kā arī to, vai attiecīgā persona ir gatava sadarboties ar kompetentajām iestādēm un ir pārtraukusi visas attiecības ar iespējamajiem nodarījuma izdarītājiem. Šos nosacījumus piemēro, neskarot iemeslus, kas saistīti ar sabiedrisko kārtību un valsts drošības aizsardzību 47 .

Dažās dalībvalstīs 48 tiesvedībai pret iespējamo pārkāpēju ir jābūt sāktai, pirms cietušajai personai var izsniegt uzturēšanās atļauju. Tāpat arī sadarbība ar iestādēm ir dažādi interpretēta, sākot no pienākuma sniegt informāciju līdz oficiālu sūdzību iesniegšanai vai liecināšanai tiesā. Tomēr ar Direktīvas 2011/36/ES 12 pantu vēl vairāk tiek stiprināta cietušo aizsardzība, nosakot nepārprotamus pasākumus tām personām, kuras ir iesaistītas izmeklēšanā un kriminālprocesā, papildus garantijām, kas ir nodrošinātas ar Direktīvu 2012/29/EK par noziegumos cietušo tiesībām.

Dažas dalībvalstis kā nosacījumu atļauju izsniegšanai neizvirza prasību par sadarbību 49 vai arī pieļauj izņēmumus no šīs prasības, ņemot vērā cietušās personas personīgos apstākļus 50 . Savukārt citas dalībvalstis 51 papildus direktīvā minētajiem nosacījumiem par uzturēšanās atļauju izsniegšanu ir ieviesušas papildu nosacījumus, piemēram, apliecinājumu par izmitināšanu vai nodevas samaksu. Papildu prasības, kas iestādēm dod plašu rīcības brīvību, jo īpaši gadījumos, kad nav pieļaujami nekādi izņēmumi, varētu nepamatoti novest pie tā, ka uzturēšanās atļaujas netiek izsniegtas, un tādējādi radīt bažas par to, vai šī direktīva tiek pareizi īstenota.

Minētajā direktīvā ir noteikts, ka atļaujas minimālais ilgums ir seši mēneši. Šī prasība nav ievērota BG, EE, HR, HU un NL tiesību aktos 52 . Trīs dalībvalstis 53 tiesību aktos ir paredzējušas iespēju tieši piešķirt atļauju uz vienu gadu, savukārt citas 54 ilgumu nosaka, izskatot katru gadījumu atsevišķi, ņemot vērā tiesvedības ilgumu vai personīgos apstākļus.

Saskaņā ar 8. pantu dalībvalstis var atļauju pagarināt, ja 8. panta 2. punktā minētie nosacījumi joprojām ir spēkā. Taču šāda pagarināšanas iespēja nav skaidri noteikta Polijas tiesību aktos, un, šķiet, ka Lietuvā tā ir fakultatīva. Dažās dalībvalstīs noteiktos apstākļos šīs uzturēšanās atļaujas var pārtapt par pastāvīgās uzturēšanās atļaujām 55 .

Visbeidzot, saskaņā ar 14. pantu atļaujas var atsaukt jebkurā laikā, ja vairs netiek izpildīti izsniegšanas nosacījumi. Dalībvalstu 56 mazākums ir pieņēmis plašākus atsaukšanas iemeslus, piemēram, apsvērumus saistībā ar sabiedrības veselību, kas bieži attiecas uz visām uzturēšanās atļaujām. Dažos gadījumos tie var pārsniegt šīs direktīvas darbības jomu.

7.    REŽĪMS PĒC UZTURĒŠANĀS ATĻAUJAS IZSNIEGŠANAS

Saskaņā ar 9. pantu pēc tam, kad uzturēšanās atļauja ir izsniegta, cietušajām personām, kam nav pietiekamu līdzekļu, jāpiešķir vismaz tāds režīms, kāds paredzēts 7. pantā.

Turklāt uzturēšanās atļaujas termiņa ietvaros cietušajām personām jānodrošina pieeja darba tirgum, arodmācību programmām un izglītībai saskaņā ar valsts tiesību aktiem (11. pants).

Pieeja darba tirgum, arodmācību programmām un izglītībai, šķiet, ir nodrošināta lielākajā daļā dalībvalstu, lai gan dažos gadījumos pieeja darba tirgum varētu būt problemātiska 57 .

Saskaņā ar 12. pantu cietušajām personām nodrošina pieeju programmām, kuru mērķis ir nodrošināt viņu atgriešanos normālā sabiedriskā dzīvē, ieskaitot, piemēram, kursiem, kas paredzēti, lai uzlabotu viņu profesionālās iemaņas. Dalībvalstīs, kas ir īstenojušas mērķtiecīgas programmas cietušajām personām 58 , ieinteresēto personu nostāja par šīm programmām kopumā ir pozitīva. Ungārijā līdzdalība palīdzības un aizsardzības programmā cilvēku tirdzniecības upuriem ir nosacījums atļaujas izsniegšanai un pagarināšanai.

8.    BĒRNI

Dalībvalstīm, kuras šo direktīvu attiecina arī uz bērniem, jāņem vērā viņu intereses, jānodrošina, ka procedūras ir atbilstošas, un jānodrošina šiem bērniem pieeja izglītībai ar tādiem pašiem nosacījumiem kā bērniem, kas ir attiecīgās valsts pilsoņi, un šo pieeju var attiecināt vienīgi uz publisko izglītības sistēmu (10. pants). Visas dalībvalstis nodrošina pieeju izglītībai.

Dažas dalībvalstis ir pieņēmušas īpašus noteikumus par bērna interešu principu 59 , savukārt citas uzskatīja, ka tas jau ir spēkā valsts tiesību aktos, tostarp, pateicoties ANO Konvencijas par bērna tiesībām ratifikācijai, un tādējādi papildu likumdošanas pasākumi nebija nepieciešami. Tomēr pēdējā minētā gadījumā ne vienmēr tiek pietiekami skaidri precizēts, kādā mērā konvenciju piemēro attiecībā uz konkrētajiem direktīvas noteikumiem 60 . Jebkurā gadījumā visām dalībvalstīm ES tiesību aktu īstenošanā ir saistoša bērna interešu principa ievērošana 61 .

10. panta c) punkts attiecas uz nepavadītiem bērniem un dalībvalstīm nosaka par pienākumu nodrošināt viņu likumīgo pārstāvību saskaņā ar valsts tiesību aktiem, kā arī noteikt viņu personību, valstspiederību un faktu, ka viņi ir bez pavadības, un atrast viņu ģimenes cik ātri vien iespējams. Ne visās dalībvalstīs šīs prasības ir skaidri iekļautas valsts tiesību aktos 62 . Komisija 2012. gada septembrī pieņēma starpposma ziņojumu par to, kā tiek īstenots Rīcības plāns par nepavadītiem nepilngadīgajiem (2010.–2014. gads) 63 , atbalstot viedokli, ka bērna intereses ir svarīgākas par viņu migranta statusu, un šo ziņojumu Eiropas Parlaments atzinīgi novērtēja savā 2013. gada septembra rezolūcijā 64 .

Viens no jautājumiem saistībā ar 10. panta praktisko piemērošanu ir bērna personības pienācīga noteikšana un atbilstošu procedūru ieviešana, ņemot vērā bērna intereses, jo īpaši attiecībā uz nepavadītiem bērniem, kā arī bērniem, kas bēg no aprūpes iestādēm. Taču ir ieviesta laba prakse attiecībā uz konkrētām procedūrām to bērnu aizsardzībai, kuri piedalās kriminālprocesā (piemēram, Somijā un Itālijā).

Dažas dalībvalstis bērniem piemēro labvēlīgākus nosacījumus, piemēram, ilgākus nogaidīšanas periodus 65 , beznosacījumu uzturēšanās atļaujas 66 vai speciālas izmitināšanas vietas 67 .

Visbeidzot, Direktīvas 2011/36/ES 13. līdz 16. pants ir īpaši vērsts uz bērniem, kas ir cilvēku tirdzniecības upuri, kā arī palīdzības, atbalsta un aizsardzības nodrošināšanu viņiem. To īstenošanai būs pozitīva ietekme uz to bērnu situāciju, kas ir trešo valstu valstspiederīgie, un to, kā uz viņiem attiecina Direktīvu 2004/81/EK.

9.SECINĀJUMI

Neraugoties uz zināmiem panākumiem pēdējos gados, datu pieejamība par šīs direktīvas piemērošanu joprojām ir jāuzlabo. Jau pieejamie dati tomēr liecina, ka iespēja izsniegt atļaujas trešo valstu valstspiederīgajiem apmaiņā pret sadarbību ar iestādēm netiek pilnībā izmantota. Pagaidu uzturēšanās atļauja, kas ir derīga vienīgi izmeklēšanas vai kriminālprocesa laikā, var nebūt pietiekami spēcīgs stimuls mazāk aizsargātām personām, kam nepieciešams laiks, lai varētu atgūties no traumējošās pieredzes, pirms tās var apsvērt, vai vēlas sākt oficiālu sadarbību ar tiesībaizsardzības un tiesu iestādēm. Dažas dalībvalstis jau sniedz beznosacījuma uzturēšanās atļaujas visām vai dažām cietušajām personām, ņemot vērā viņu personīgos apstākļus vai neaizsargātību. Tomēr vairumā gadījumu runa ir par izņēmumiem no noteikuma, ka atļaujas piešķir apmaiņā pret sadarbību, līdz ar to cietušās personas nezina, vai saņems atļauju. Turklāt nav skaidrs, cik bieži tās patiešām tiek piešķirtas un uz kāda pamata tiek veikta neaizsargātības un personīgo apstākļu izvērtēšana. Ne tik stingri kritēriji attiecībā uz nosacījumu par sadarbību un citi labvēlīgāki nosacījumi, piemēram, atļaujas derīguma termiņa nošķiršana no tiesvedības ilguma vai garāks minimālais periods, arī varētu veicināt cietušo personu atgūšanos un līdz ar to sekmēt viņu sadarbību.

Vairāki Direktīvas 2004/81/EK noteikumi ir cieši saistīti un tiks stiprināti ar Direktīvas 2011/36/ES piemērošanu un ES Stratēģijas cilvēku tirdzniecības izskaušanai īstenošanu. Visu šo tiesību aktu rezultātā valsts tiesību aktos tiek vai drīzumā tiks izdarītas izmaiņas. Tādējādi Komisija varēs pilnībā izvērtēt, vai ir nepieciešams izdot piemērošanas pamatnostādnes un izdarīt grozījumus Direktīvā 2004/81/EK un kāda šādā gadījumā būtu pievienotā vērtība, tikai pēc tam, kad būs veikta Direktīvas 2011/36/ES transponēšanas analīze, kas paredzēta 2015. gadā. Komisija izpētīs veidus, kā nostiprināt ES tiesību aktus par cilvēku tirdzniecību, tostarp attiecībā uz uzturēšanās atļaujām cietušajām personām, kas ir trešo valstu valstspiederīgie.

Tikmēr Komisija plāno iesaistīties divpusējās sarunās ar dalībvalstīm, lai panāktu pilnīgu un pareizu Direktīvas 2004/81/EK īstenošanu. Ar to arī sekmēs Vidusjūras reģiona darba grupas (izveidota 2013. gada oktobrī) identificēto darbību īstenošana, lai novērstu, ka migranti jūrā zaudē dzīvību, cita starpā pastiprinot cīņu pret migrantu tirdzniecību un kontrabandu.

Papildus tiesību aktiem ir arī praktiski pasākumi, piemēram — identifikācijas procesu stiprināšana, individuālu riska novērtējumu veikšana attiecībā uz visām cietušajām personām pirms to sadarbības un sadarbības laikā vai procedūru uzlabošana, lai savlaicīgi varētu piešķirt nogaidīšanas periodu un uzturēšanās atļauju — , kam ir ievērojama ietekme uz direktīvas piemērošanas efektivitāti. Komisija var atvieglot turpmāku informācijas un labas prakses apmaiņu esošo struktūru ietvaros un iesaistīt dalībvalstis, pilsonisko sabiedrību, ES aģentūras un starptautiskās organizācijas un šādā veidā sekmēt efektīvāku cīņu pret cilvēku tirdzniecību.

(1) OV L 261, 6.8.2004.

(2) Tāpat kā iepriekšējais ziņojums, šis paziņojums ir balstīts uz Komisijas veiktu pētījumu. Visām dalībvalstīm,kurām šī direktīva ir saistoša, ir bijusi iespēja pārbaudīt šajā ziņojumā iekļautos attiecīgos faktus. Īrija, Dānija un Apvienotā Karaliste šajā direktīvā nepiedalās. Šajā ziņojumā “dalībvalsts” apzīmē dalībvalsti, kurai šī direktīva ir saistoša.

(3) OV L 101, 15.4.2011.

(4) Šajā ziņojumā nav analizēti valsts tiesību akti, ar kuriem īsteno Direktīvu 2011/36/ES, bet uzmanība vērsta uz visbūtiskākajiem gadījumiem, kad Direktīva 2011/36/ES ietekmē Direktīvas 2004/81/EKpiemērošanu. Komisija 2015. gadā sniegs ziņojumu par Direktīvas 2011/36/ES transponēšanu.

(5) COM(2012)286.

(6) COM(2010)493.

(7) OV L 315, 14.11.2012.

(8) http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-532_en.htm. Sk.  

(9) http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-RA    13-005/EN/KS-RA-13-005-EN.PDF Pirmais Eurostat darba dokuments tika publicēts 2013. gadā . Otrs tiks publicēts vienlaicīgi ar šo paziņojumu.

(10) Visas ad hoc aptaujas, kā arī minētais pētījums, kas tika publicēts 2013. gadā, ir pieejami šeit: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/index_en.htm.

(11) Avots: Eurostat datubāze ((migr_resoth), pēdējo reizi atjaunināta 2014. gada 26. septembrī. Dati attiecībā uz Austriju vēl nav pieejami.

(12) AT, BE, CZ, EL, EE, LU, MT, PT, RO un SE. Beļģijā ir iekļautas vienīgi personas, kuras ir tikušas pakļautas “nopietna veida kontrabandai”, kā noteikts valsts tiesību aktos, savukārt Grieķijā kontrabanda ir jāveic noziedzīgai organizācijai.

(13) BE, BG, CZ, EL, IT, LT, LU, MT, NL un PT.

(14) Piemēram, AT, EL, RO un SI.

(15) CZ, LV un MT.

(16) BE, BG, CY, CZ, DE, HR, HU, LV, LT, MT, NL, PL, PT, RO un SK.

(17) http://ec.europa.eu/anti trafficking/EU+Policy/Guidelines_identification_victims. Komisija 2013. gada septembrī pieņēma “Pamatnostādnes cilvēku tirdzniecības upuru sekmīgākai identifikācijai”, kas var būt praktisks atbalsts konsulārajiem dienestiem un robežsargiem. Skatīt

(18) BE, CY, CZ, ES, LV un PL.

(19) AT, MT, PT, SK un SI informāciju sniedz mutiski.

(20) BG, CY, CZ, DE, FR, PL, PT un ES.

(21) Piemēram, BE, CZ, SK, ES un SE.

(22) Piemēram, FI.

(23) Piemēram, PL, HU, EL, PT un MT.

(24) AT, FR, HR, EE, ES, LT, LV, LU, NL, PL, PT, RO, SE un SI.

(25) Vismaz 16 dalībvalstīs (AT, CZ, DE, FI, HR, HU, IT, LT, LU, LV, MT, NL, PL, PT, SI un SK) pastāv vienošanās ar NVO un apvienībām, kas ietver informācijas sniegšanu. Vairumā dalībvalstu NVO identifikācijas procesā piedalās dažādos veidos.

(26) Austrijā Federālā iekšlietu ministrija ir noteikusi 30 dienu nogaidīšanas periodu, taču tikai ar iekšējo rīkojumu.

(27) Bulgārijā situācija ir savādāka. Dažās dalībvalstīs aizsardzība pret izraidīšanu, kamēr cietušie gaida iestādeslēmumu par uzturēšanās atļauju, var būt problemātiska.

(28) Būtu jāatzīmē, ka vismaz 30 dienu nogaidīšanas periods ir paredzēts 13.panta 1 punktā Eiropas Padomes Konvencijā par cīņu pret cilvēku tirdzniecību (EPLS Nr. 197), kas stājās spēkā 2008. gada 1. februārī. Līdz šim visas dalībvalstis, izņemot trīs (Čehija, Ungārija un Igaunija) šo konvenciju ir ratificējušas. Igaunija to ir parakstījusi, bet nav ratificējusi.

(29) BG, CZ, FI, DE, EL, ES, HR, HU, LV, LU, PL, PT, RO, SK un SE.

(30) BG, CY, CZ, EE, EL, FI, FR, HU, LT, LV, PT, ES un SE.

(31) BE.

(32) HR un MT.

(33) LU, NL, PL, RO, SI, SK un DE (trīs mēneši).

(34) Piemēram, CZ, FR, HU un LV.

(35) Piemēram, trīs mēnešu standarta termiņš un divu mēnešu ilgs termiņa pagarinājumu Grieķijā, galvenokārt bērniem.

(36) Piemēram, AT, CY un SE.

(37)

Dažās dalībvalstīs bērniem ir piešķirti labvēlīgāki nosacījumi attiecībā uz nogaidīšanas perioda ilgumu vai pagarināšanu, vai šā perioda laikā piešķirto statusu. Skatīt 8. nodaļu.

(38) BE, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, MT, NL, PL, RO, SE, SI un SK.

(39) Piemēram, NL, SI un FI.

(40) AT, BG, BE, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, HR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SE un SK.

(41)

AT, BE, CY, CZ, EL, ES, FI, HR, LT, NL, PT, RO, SE un SK.

(42)

BE, BG, CZ, EL, FR, NL, HU, LT, LU, LV, PL un SI.

(43) Piemēram, AT, BE, CY, CZ, DE, FI, EL, HR, HU, LT, LU, MT, NL, PL, RO, SI, SK un SE. Itālijā tas nav noteikts tiesību aktos, bet šāds atbalsts praksē tiek piešķirts. Polijā cietušās personas var pieteikties uz sociālo palīdzību pēc tam, kad tās ir oficiāli identificētas un tām ir izsniegta atļauja uzturēties valsts teritorijā nogaidīšanas periodā.

(44) AT, BE, BG, EL, ES, FI, FR, HR, LV, MT, PT un SK.

(45) AT, BE, CY, EE, ES, FI, EL, LV, LU, MT, NL, SE jau veic vai plāno veikt riska novērtējumus. CZ, EE, ES, FI, EL, LU, LV, MT, NL un SK jau veic vai plāno veikt vajadzību novērtējumu.

(46) BE, BG, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HR, LT, LU, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SE un SI ir skaidri transponējušas šo pantu, aptverot periodu gan pirms, gan pēc uzturēšanās atļaujas izsniegšanas. Citos gadījumos ir īpašas tiesību normas par juridisko konsultāciju pieejamību pēc uzturēšanās atļaujas izsniegšanas, bet ne agrāk (HU), lai gan praksē to ir iespējams izdarīt (EE). Kiprā un Latvijā bezmaksas juridiskā palīdzība tiek sniegta pēc tam, kad persona ir oficiāli atzīta par cietušo.

(47) AT, BE, CY, DE, EE, FI, FR, LU, MT, SE un SI skaidri paredz atteikuma iespēju šādu iemeslu dēļ. Citās dalībvalstīs tas ir vispārējs princips, kas attiecas uz uzturēšanās atļaujas izdošanu.

(48) AT, CY, EE, FR un SK. Nav skaidrs, vai tas attiecas arī uz Ungāriju.

(49) AT, ES, FI, HR, IT un PT. Somijā šādas atļaujas izsniedz nepārtraukti, un tās nodrošina visas tiesības uz ģimenesatkalapvienošanos. Ungārijā cietušajai personai ir jāpiekrīt piedalīties palīdzības un aizsardzības programmā.

(50)  BE, EL, FR, LU, HU, NL un SE. Beļģija un Grieķija piešķir beznosacījuma atļaujas nepilngadīgajiem. Saistībā ar patvēruma procedūru Ungārijā šīs atļaujas tiek piešķirtas bezvalstniekiem, savukārt Zviedrijā ārvalstniekiem (tostarp cilvēku tirdzniecības upuriem), kuri var tikt traumēti vai sociāli atstumti, ja tie atgrieztos savā izcelsmes valstī. Francija tikai dažos gadījumos pēc prefektūras ieskatiem piešķir pagaidu uzturēšanās atļaujas cietušajām personām “tādu iemeslu dēļ, kas saistīti ar privāto un ģimenes dzīvi”. Citās valstīs, piemēram, Vācijā, saskaņā ar vispārējiem noteikumiem par uzturēšanās nosacījumiem atļaujas var piešķirt humānu apsvērumu dēļ, kas īpašos apstākļos varētu ietvert cilvēku tirdzniecības upurus. Būtu arī jāpatur prātā, ka saskaņā ar Eiropas Padomes Konvenciju Nr. 197 “Ikviena Puse upuriem izsniedz atjaunojamu uzturēšanās atļauju vienā vai otrā vai arī abās šādās situācijās: a. kompetentā iestāde uzskata, ka viņu uzturēšanās valstī ir nepieciešama viņu personīgā stāvokļa dēļ, b. kompetentā iestāde uzskata, ka viņu uzturēšanās valstī ir nepieciešama sadarbībai ar kompetentajām iestādēm izmeklēšanā un krimināllietas iztiesāšanā” (14. panta 1. punkts). Skatīt 28. zemsvītras piezīmi.

(51) Piemēram, BG un CZ. Dažas valstis saistībā ar atļaujas izsniegšanu pieprasa personas apliecību, pieļaujot dažus izņēmumus (piemēram, BE, BG, EL, ES, LT, NL un PL).

(52) Ungārijā atļauja ir derīga līdz sešiem mēnešiem, savukārt Nīderlandē — līdz vienam gadam.

(53) AT, EL un PT. Praksē atļauja uz vienu gadu tiek izsniegta arī Nīderlandē un Francijā, kur tiesību aktos noteiktais 6 mēnešu termiņš ir pagarināts ar apkārtrakstu.

(54) Piemēram, CY, DE un NL.

(55) AT, BE, CZ, DE, ES, FI, LU, NL un PL. Cietušās personas neierobežota ilguma uzturēšanās atļauju var pieprasīt pēc viena (PL), trīs (AT) vai četriem (FI) uzturēšanās gadiem. Beļģijā cietušās personas var pieprasīt pastāvīgu uzturēšanās atļauju tad, ja tiesā tiek pieņemts notiesājošs spriedums, vai pēc kompetentās tiesu iestādes lēmuma. Tas pats attiecas uz Nīderlandi, proti, papildus iespējai pieprasīt pastāvīgu uzturēšanos, ja lieta tiesā ilgst vairāk par trim gadiem, ja atgriešanās izcelsmes valstī cietušajai personai ietver risku vai bažas par ģimenes vienotību utt. Čehijā pastāvīgu uzturēšanos var pieprasīt tiesas procesa beigās.

(56) BG, FI, HR, HU, LT, PL, SE un SI.

(57) Piemēram, Maltā pieeja darba tirgum, šķiet, formāli ir atkarīga no tā, vai ir saņemta kompetentās iestādes atļauja. Slovākijā tā tiek piešķirta ar nosacījumiem, kas nav vienlīdzīgi nosacījumiem, ko piemēro pašas valsts pilsoņiem, savukārt Luksemburgā to atļauts izsniegt tikai atalgotu darbību veikšanai.

(58) Piemēram, AT, CZ, ES, FI, HR, IT, LV, NL, PL un SK.

(59) BE, CY, EE, ES, FI, MT, PT, RO un SE.

(60) Skatīt arī ANO Bērnu tiesību komitejas 5. vispārējo komentāru (2003. gads).

(61) ES Pamattiesību hartas 24. pants.

(62) Bulgārijas, Francijas, Luksemburgas un Maltas tiesību aktos nav skaidri norādīts, ka jānodrošina personības, valstspiederības un fakta, ka viņi ir bez pavadības, noteikšana un nepieciešamība atrast ģimeni cik ātri vien iespējams. Somijas un Polijas tiesību aktos daži gadījumi attiecas tikai uz nepilngadīgajiem bez pavadības, kas lūdz starptautisko aizsardzību. Likumīgā pārstāvība nav skaidri norādīta Bulgārijā.

(63) COM(2010)213.

(64)    http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2013-0387+0+DOC+XML+V0//LV.

(65) BE, BG, CY, EL, ES, FI, HR, PL, PT un SE.

(66) Piemēram, BE un EL. Polijā nepilngadīgo, kas jaunāks par 15 gadiem, var atbrīvot no pienākuma sadarboties. Francijā nepilngadīgajiem nepiemēro atgriešanas procedūras (ir ieviestas īpašas procedūras attiecībā uz nepilngadīgajiem, kas ir vecāki par 16 gadiem un ir darba tirgū). Skatīt arī 50. zemsvītras piezīmi attiecībā uz dalībvalstīm, kas parasti izsniedz beznosacījuma atļaujas.

(67) Piemēram, BE, BG, ES, EL, HR, IT, NL un RO.