This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0114
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT Towards implementing harmonised public sector accounting standards in Member States The suitability of IPSAS for the Member States
KOMISIJAS ZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS PARLAMENTAM Tiecoties ieviest saskaņotus publiskā sektora grāmatvedības standartus dalībvalstīs IPSAS piemērotība dalībvalstīm
KOMISIJAS ZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS PARLAMENTAM Tiecoties ieviest saskaņotus publiskā sektora grāmatvedības standartus dalībvalstīs IPSAS piemērotība dalībvalstīm
/* COM/2013/0114 final */
KOMISIJAS ZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS PARLAMENTAM Tiecoties ieviest saskaņotus publiskā sektora grāmatvedības standartus dalībvalstīs IPSAS piemērotība dalībvalstīm /* COM/2013/0114 final */
KOMISIJAS ZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS
PARLAMENTAM Tiecoties ieviest saskaņotus publiskā sektora
grāmatvedības standartus dalībvalstīs IPSAS
piemērotība dalībvalstīm 1. Juridiskā pamatinformācija
un konteksts Sagatavojot šo ziņojumu, tiek izpildīts Komisijas
pienākums saskaņā ar 16. panta 3. punktu Padomes 2011. gada
8. novembra Direktīvā 2011/85/ES par prasībām dalībvalstu budžeta
struktūrām[1],
proti, Komisijai līdz 2012. gada 31. decembrim jāizvērtē
Starptautisko publiskā sektora grāmatvedības standartu (IPSAS)
piemērotība dalībvalstīm. Ziņojuma pamatā ir informācija, kas saņemta,
apspriežoties ar Komisijas dienestiem, starptautiskām organizācijām, piemēram,
SVF, ekspertiem praktiķiem un citām ieinteresētām personām dalībvalstīs un
ārpus tām, kā arī šo standartu izstrādātāju – IPSAS padomi. Valsts parāda krīze parādīja, ka valdībām ir
svarīgi uzskatāmi pierādīt savu finansiālo stabilitāti un fiskālo datu
atspoguļošanā nepieciešama lielāka stingrība un pārredzamība. Padomes
Direktīvā 2011/85/ES (budžeta struktūru direktīva) atzīts, cik svarīgi ES
budžeta uzraudzībā ir pilnīgi un ticami fiskālie dati, kurus var salīdzināt
starp visām dalībvalstīm. Tādēļ direktīvā paredzēti noteikumi par dalībvalstu
budžeta struktūrām, kas vajadzīgas, lai saskaņā ar Līguma par Eiropas
Savienības darbību (LESD) 126. pantu izpildītu pienākumu nepieļaut
pārmērīgu valdības budžeta deficītu. No vienas puses, fiskālajai disciplīnai ir
būtiska nozīme ekonomikas un monetārās savienības nodrošināšanā, un, no otras
puses, finanšu stabilitātes pamatā ir uzticēšanās. Šajā ziņojumā aplūkots viens
no instrumentiem, ko izmanto, lai veidotu šo uzticēšanos un labāk novērtētu un
prognozētu fiskālo situāciju, proti, saskaņotie publiskā sektora uzkrājumu
principa grāmatvedības standarti. Direktīvas 2011/85/ES 3. pantā
noteikts, ka dalībvalstīm “ir tādas publiskās uzskaites sistēmas, kas vispusīgi
un konsekventi aptver visas vispārējās valdības apakšnozares un iekļauj
informāciju, lai iegūtu kopsavilkuma datus uz EKS 95 standarta balstītu
datu sagatavošanai”[2].
Tādējādi tiek atzīta būtiskā nesaskaņotība starp publiskā sektora kontiem,
kuros ieraksta tikai naudas plūsmas, un to, ka ES budžeta uzraudzības pamatā ir
EKS 95 uzkrājumu dati. Tas nozīmē, ka naudas plūsmu dati jāpārveido par
uzkrājumu datiem, izmantojot pietuvinātas vērtības un korekcijas, kas pamatojas
uz makroekonomiskām aplēsēm. Turklāt, ja mikroekonomiskā līmenī nav pieejami
uzkrājumu konti, finanšu darījumi un bilances ir jāatvasina no dažādiem avotiem
un rodas “statistikas neatbilstība” starp deficītu, kas apkopots, izmantojot
nefinanšu kontus, un deficītu, kas iegūts, izmantojot finanšu kontus. Tas, ka primārie publiskā sektora konti un
EKS 95 uzkrājumu dati nav saskaņoti, ir atzīts arī Komisijas
2011. gada 15. aprīļa paziņojumā Eiropas Parlamentam un Padomei
“Uzticama kvalitātes pārvaldība Eiropas statistikā”[3]. Šajā paziņojumā uzmanība
veltīta tam, cik ļoti Eiropas līmeņa statistikas informācijas kvalitāte ir
atkarīga no visa sagatavošanas procesa piemērotības. Tāpēc Eurostat veicina
ar EKS saskaņotus uzkrājumu principa grāmatvedības standartus visās
struktūrās valdības sektorā. Patlaban IPSAS ir vienīgais
starptautiski atzītais publiskā sektora grāmatvedības standartu kopums. Tā pamatā
ir starptautiskie finanšu pārskatu standarti (IFRS), kas tiek plaši
piemēroti privātajā sektorā, un patlaban to veido 32 uzkrājumu principa
grāmatvedības standarti, plus viens naudas līdzekļu uzskaites standarts. Ņemot to vērā, Direktīvas 2011/85/ES
16. panta 3. punktā paredzēts, ka jāveic novērtējums par IPSAS
piemērotību dalībvalstīm. 2. Ievads Valdības darbība veido lielu daļu no iekšzemes
kopprodukta (IKP) visu ES valstu tautsaimniecībās, un valdības aktīvi un
saistības ir būtiskas visās ES valstīs. Tādēļ ir svarīgi, lai šie aktīvi un
saistības tiktu efektīvi pārvaldītas un lai valdības būtu par to atbildīgas
pilsoņu, viņu pārstāvju, ieguldītāju un citu ieinteresēto personu priekšā. Valdības finanšu statistika sniedz informāciju
par dažādajiem vispārējās valdības apakšsektoru kontiem, lai politikas veidotāji
un citas ieinteresētās personas varētu analizēt valdības finansiālo stāvokli un
darbības rezultātus un publisko finanšu ilgtspēju. Šīs statistikas galvenie
avoti ir dažādo valdības struktūru grāmatvedības ieraksti un ziņojumi, ko
papildina finanšu informācija. Ticami valdības finanšu konti ir būtiski
nacionālo kontu sagatavošanai un, protams, fiskālajai plānošanai, koordinēšanai
un uzraudzībai. Divi svarīgākie fiskālās ilgtspējas rādītāji
ir parāds un deficīts, ko ES izmanto, lai uzraudzītu atbilstību Stabilitātes un
izaugsmes pakta noteikumiem. LESD 126. pantā un Līgumiem pievienotajā
12. protokolā par pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūru (EDP)
ir noteikts, ka attiecība starp plānoto vai faktisko budžeta deficītu pret IKP
principā nepārsniedz 3 %, savukārt valdības parāda attiecība pret IKP
principā nepārsniedz 60 %. Komisija cieši uzrauga šos valstu fiskālās
politikas ierobežojumus, lai nodrošinātu efektīvu ekonomikas un monetārās
savienības darbību. Ja dalībvalsts neievēro šo ierobežojumus un šī situācija
tiek uzskatīta par vairāk nekā tikai izņēmuma un pagaidu stāvokli, var sākt EDP.
Pēc tam, kad Komisija sniegusi atzinumu, Padome pēc Komisijas priekšlikuma
lemj, vai ir pārmērīgs deficīts un ja ir, sniedz dalībvalstij ieteikumus un
paredz koriģējošu darbību veikšanas grafiku. 3. Kāpēc ir nepieciešami
saskaņoti publiskā sektora uzkrājumu principa grāmatvedības standarti? Uzkrājumu principa grāmatvedība ir vienīgā
vispārpieņemtā informācijas sistēma, kas nodrošina pilnīgu un ticamu
priekšstatu par finanšu un ekonomikas stāvokli un valdības darbības
rezultātiem; šajā gadījumā tiek pilnībā aptverti kādas struktūras aktīvi un
saistības, kā arī ieņēmumi un izdevumi par periodu, uz kuru konti attiecas, un
brīdī, kad tie tiek noslēgti. Uzkrājumu principa grāmatvedības ieraksti tiek
izdarīti nevis tad, kad veic naudas maksājumus, bet gan tad, kad ekonomiskā
vērtība ir radīta, pārveidota vai dzēsta vai kad saistības un prasības rodas,
tiek pārveidotas vai dzēstas. Izmantojot naudas līdzekļu uzskaiti, darījumus
ieraksta, kad summa ir saņemta vai samaksāta. Uzkrājumu principa grāmatvedība
ir ekonomiski pareizāka nekā naudas līdzekļu uzskaite, tāpēc pašreizējā ES
fiskālās uzraudzības grāmatvedības sistēma, EKS 95, ir uzkrājumu sistēma.
Turklāt uzkrājumu principa grāmatvedības izmantošana publiskajā sektorā ir
nepieciešama, lai novērstu t. s. datu izskaistināšanu, kas iespējama
naudas līdzekļu uzskaitē, jo maksājumu var veikt ātrāk vai atlikt, lai to
varētu ierakstīt valdības izvēlētā periodā. Tomēr uzkrājumu principa
grāmatvedība nav rīks, ar ko atcelt vai aizstāt naudas līdzekļu uzskaiti, jo to
izmanto budžeta plānošanā un kontrolē. Patiesībā uzkrājumu principa
grāmatvedība būtu jāuzskata par papildinājumu nevis alternatīvu tīrai “naudas
līdzekļu uzskaitei”. Sniedzot pilnīgu priekšstatu par ekonomikas un finanšu
stāvokli un struktūru darbības rezultātiem, naudas līdzekļu uzskaite iederas
vispārējā kontekstā. Publiskā sektora pārvaldībai un vadībai rastos nepārprotamas
priekšrocības, ja visā ES visos valdības līmeņos tiktu pieņemti uzkrājumu
principa grāmatvedības standarti. Uzkrājumu principa grāmatvedība
mikroekonomiskā līmenī publiskajā sektorā uzlabos valsts pārvaldes lietderību
un efektivitāti un atvieglos likviditātes nodrošināšanu, ka ir vajadzīgs nosacījums,
lai uzturētu labu publisko pakalpojumu darbību. Tāpat kā ar jebkuru citu
saimniecisku darbību publiskā sektora efektivitātes un iedarbīguma pārvaldība
un kontrole ir atkarīga no tā ekonomiskā un finanšu stāvokļa un darbības.
Divkāršā ieraksta uzkrājumu principa grāmatvedība ir vienīgā vispārpieņemtā
sistēma, kura ticami un savlaicīgi nodrošina vajadzīgo informāciju. Turklāt
saskaņota valdības uzkrājumu principa grāmatvedība uzlabo finanšu pārskatu
pārredzamību, pārskatatbildību un salīdzināmību publiskajā sektorā un var
uzlabot publiskās revīzijas efektivitāti un lietderību. 3.1. Pašreizējā situācija –
uzkrājumu principa grāmatvedība ES dalībvalstīs Lielākā daļa dalībvalstu jau ieviesušas
uzkrājumu principa grāmatvedību visā valdības sektorā saskaņā ar valsts
standartiem vai patlaban to dara. Vienpadsmit dalībvalstīs ir jauktas
sistēmas, proti, tās ieviesušas dažādu uzskaites praksi dažādos pārvaldes
līmeņos[4].
Eiropas Komisijas un pārējo ES iestāžu un struktūru grāmatvedības regulējuma un
sistēmu pamatā ir uzkrājumu princips, un tās guvušas ierosmi IPSAS. Tā
rīkojušās arī vairākas citas starptautiskas organizācijas. Lai gan tādēļ arvien vairāk (bet ne
vienprātīgi) Eiropas Savienībā un tās dalībvalstīs tiek atzīta nepieciešamība
izmantot uzkrājumu principu valdības grāmatvedībā, tomēr patlaban trūkst
saskaņotas pieejas. 3.2. Makroekonomiskā uzskaites
sistēma EKS nodrošina makroekonomiskā līmeņa
statistikas uzskaites sistēmu valdības sektoram un nevalstiskajam sektoram ES,
un tās pamatā ir uzkrājumu princips. Valdības parāda un deficīta dati, kuri
pamatojas uz EKS un kurus izmanto EDP vajadzībām, iegūti, konsolidējot
vispārējās valdības struktūru atsevišķos kontus ES dalībvalstīs, un ir definēti
ES tiesību aktos. Saistībā ar ES fiskālo uzraudzību un EDP
Komisijai saskaņā ar LESD 126. pantu regulāri jānovērtē gan dalībvalstu
iesniegto faktisko datu, gan tos pamatojošo atbilstoši EKS apkopoto valdības
sektora kontu kvalitāte. Nesenā attīstība, jo īpaši gadījumi, kad dažas
dalībvalstis nebija iesniegušas pienācīgus finanšu pārskatus, liecina, ka
fiskālās statistikas sistēma nav pietiekami mazinājusi risku, ka Eurostat tiek
iesniegti nepietiekamas kvalitātes dati. Turklāt ekonomikas un finanšu krīze ir
akcentējusi nepieciešamību stiprināt ekonomikas pārvaldības struktūru euro zonā
un Eiropas Savienībā kopumā. Komisija 2010. gada 29. septembrī
reaģēja, pieņemot tiesību aktu priekšlikumu kopumu, Eiropas ekonomikas
pārvaldības tiesību aktu kopumu (turpmāk “sešnieks”), kuru 2011. gada
16. novembrī pieņēma Eiropas Parlaments un Padome[5]. Šie dokumenti paredzēti, lai
paplašinātu un uzlabotu fiskālās politikas, makroekonomiskās politikas un
strukturālo reformu uzraudzību ar mērķi novērst nepilnības, kas konstatētas
spēkā esošajos tiesību aktos. Ir plānoti jauni izpildes nodrošināšanas
mehānismi, ja dalībvalstīs tiks konstatēti neatbilstības gadījumi. Ir skaidrs,
ka šajos mehānismos jāizmanto augstas kvalitātes statistiskas informācija, kas
sagatavota, pamatojoties uz uzticamiem un saskaņotiem grāmatvedības
standartiem, kas pielāgoti Eiropas publiskajam sektoram. Salīdzināmu un saskaņotu iepriekšējo uzkrājumu
datu (t. i., primārie uzskaites dati par valdības struktūrām) pieejamība
un kvalitāte mikroekonomiskā līmenī ir priekšnoteikums, lai iegūtu kvalitatīvus
datus par parādu un deficītu makroekonomiskajā uzkrājumu principa grāmatvedības
līmenī. Mikroekonomiskā publiskā sektora grāmatvedība dalībvalstīs ir ļoti
atšķirīga un grūti salīdzināma gan dalībvalstīs, gan to starpā. Pašreizējā
pieeja, kas paredz apvienot nesaskaņotus mikroekonomiskā līmeņa publiskā
sektora grāmatvedības datus EDP vajadzībām, ir sasniegusi iespēju
robežas. Tādas saskaņotas mikroekonomiskās
grāmatvedības sistēmas visām publiskā sektora struktūrām (proti, vispārējai
valdībai) visās ES dalībvalstīs, kas apvienotas ar iekšēju kontroli un ārēju
speciālistu veiktu revīziju, šķiet vienīgā efektīvā iespēja, lai apkopotu tādus
parāda un deficīta datus, pamatojoties uz uzkrājumu principu, kuri atbilst
augstākajiem kvalitātes standartiem saskaņā ar spēkā esošo tiesību aktu
prasībām. Tā ir arī viena no galvenajām Direktīvā 2011/85/ES iekļautajām
idejām. 3.3. Nepieciešamība saskaņot Makroekonomiskās statistikas apkopošanai par
valdības sektoru un saskaņā ar LESD 338. pantu vajadzīgie statistikas dati
tiktu ievērojami uzlaboti, ja visas valdības struktūras izmantotu saskaņotos
grāmatvedības standartus. Tas ļautu izmantot kopīgas pārejas tabulas, lai
nodrošinātu pāreju no struktūru kontiem uz EKS kontiem, šādi lielā mērā
atvieglojot statistiskas verifikācijas procesus. Uzraudzības, politisku konsultāciju sniegšanas
un makroekonomiskās stabilitātes interesēs ir nepieciešama fiskālā
pārredzamība. Saskaņoti standarti par publiskā sektora grāmatvedību uzlabotu
pārredzamību, salīdzināmību un izmaksu lietderību un nodrošinātu pamatu labākai
publiskā sektora pārvaldībai. Makroekonomiskajā līmenī finanšu krīze apliecina,
cik svarīgi ir savlaicīgi un ticami finansiālie un fiskālie dati, un uzskatāmi
parāda, kādas sekas var būt nepilnīgiem un nesalīdzināmiem finanšu pārskatiem
publiskajā sektorā. Ilgtermiņa perspektīvā varētu izvirzīt mērķi
pilnveidot galvenos EDP rādītājus, atvasinot makroekonomiskos publiskā
sektora uzskaites rezultātus (deficīts/parāds), pamatojoties uz daudz tiešāku
saskanīgu un izsmeļošu mikroekonomisko kontu konsolidāciju. Ja tiktu pieņemta
integrēta grāmatvedības un pārskatu sniegšanas sistēma kopā ar dažiem
pielāgojumiem EKS 95 jēdzieniem, parāda un deficīta datus varētu atvasināt
tieši no minētajām sistēmām. Šīs sistēmas varētu balstīties uz īstiem un
saskaņotiem publiskā sektora grāmatvedības datiem, kuri ir pārbaudīti un kuriem
veikta revīzija tieši (galvenajiem rādītājiem) vai netieši (izmantojot finanšu
pārskatus). Tas varētu arī palīdzēt saīsināt laiku, kas nepieciešams, lai
sniegtu informāciju par deficītu un parādu. Valdību pienākums ir pārstāvēt publiskas
intereses iepretim tirgus dalībniekiem – valsts parāda vērtspapīru īpašniekiem
un potenciālajiem ieguldītājiem –, proti, nodrošināt savlaicīgu, ticamu un
salīdzināmu informāciju par finanšu darbības rezultātiem un bilanci, tāpat kā
biržas sarakstā iekļautiem uzņēmumiem ir pienākumi pret kapitāla tirgus
dalībniekiem. Turklāt ir jānodrošina minimāls starptautiskās
salīdzināmības līmenis, jo īpaši tāpēc, ka valdības vērtspapīri savstarpēji
konkurē globālajā finanšu tirgū, tāpēc nepieciešama sistēma, kuras pamatā ir
visā pasaulē pieņemti vispārēji publiskā sektora standarti. Atsaucoties uz LESD
114. pantu, saskaņota uzkrājumu principa grāmatvedība varētu nodrošināt
pārredzamību, kas ir vajadzīga pareizai iekšējā tirgus darbībai finanšu
pakalpojumu jomā, bez kuras rastos situācija, ka valsts vērtspapīru īpašnieki
veiktu darījumus, īsti neapzinoties ar tiem saistīto risku. Tas savukārt varētu
radīt problēmu izplatīšanās risku, kas var būtiski ietekmēt finanšu stabilitāti. Tas pats, kas attiecas uz privātā sektora
grāmatvedības standartiem, kas ir saskaņoti ES teritorijā attiecībā uz biržas
sarakstā iekļautiem uzņēmumiem, attiecas arī uz valdības struktūrām. Saskaņota
publiskā sektora uzkrājumu principa grāmatvedība nodrošinātu stingrāku pamatu,
lai izprastu valdību un valdību struktūru ekonomisko stāvokli un darbību visos
līmeņos. Uzkrājumu principa pārākums fiskālajā uzraudzībā ir neapstrīdams gan
makroekonomiskajā, gan mikroekonomiskajā līmenī. Makroekonomiskajā līmenī jau
izmanto uzkrājumu principu; būtiski ir arī ieviest saskaņotu uzkrājumu principa
grāmatvedību mikroekonomikas līmenī. Struktūru līmenī varētu gūt priekšrocības
attiecībā uz pārredzamību un pārskatatbildību, kā arī lēmumu pieņemšanas
kvalitāti, jo pieejamā informācija salīdzināmā veidā atspoguļotu visas
attiecīgās izmaksas un ieguvumus. Turklāt turpmākas fiskālās un budžeta
integrācijas perspektīva Eiropas Savienībā nosaka vajadzību pēc saskaņotiem
publiskā sektora grāmatvedības standartiem, lai valstu līmenī pieņemtos budžeta
lēmumus novērtētu ES līmenī. Pārskatatbildības un pārredzamības labad valdības
struktūrām būtu salīdzinošā veidā jāsniedz visa informācija par publisko
resursu izmantošanu un to rezultātiem. 3.4. Budžeta politikas turpmākā
pārvaldība ES Van Rompeja,
Barrozu, Junkera un Dragi ziņojumā “Ceļā uz patiesu ekonomisko un monetāro
savienību” uzsvērta integrētu budžeta un ekonomikas politikas sistēmu
nepieciešamība un, piemēram, teikts: “Pamatota
valstu budžeta politika ir EMS stūrakmens. Prioritārs tuvākās
nākotnes uzdevums ir pabeigt un īstenot jaunos pasākumus ceļā uz stingrāku
ekonomikas pārvaldību. Pēdējos pāris gados nozīmīgi uzlabojumi ir īstenoti
(sešu tiesību aktu kopums par ekonomikas pārvaldību) vai apstiprināti (Līgums
par stabilitāti, saskaņošanu un pārvaldību) uz noteikumiem pamatotajā EMS
fiskālo politiku sistēmā, lielāku uzmanību pievēršot budžeta nelīdzsvarotību
novēršanai, parādu tendencēm, labākiem izpildes mehānismiem un valstu
līdzatbildībai par ES noteikumiem. Pārējie elementi, kas saistīti ar fiskālās
pārvaldības stiprināšanu euro zonā (divu tiesību aktu kopumā budžeta
uzraudzības jomā), kuri joprojām ir likumdošanas procesā, steidzami būtu
jāpabeidz un jāpiemēro pilnībā. Šī jaunā pārvaldības sistēma nodrošinās euro
zonas dalībvalstu gada budžetu plašu ex ante saskaņošanu un
pastiprinās to valstu uzraudzību, kuras saskaras ar finansiālām grūtībām.” Daudzu Padomes Direktīvā 2011/85/ES
iekļauto galveno mērķu, piemēram, lielāka publiskā sektora pārredzamība un
pārskatatbildība, kā arī ticamāka, savlaicīgāka un salīdzināmāka fiskālā
statistika, sasniegšanai nepieciešams vienots, saskaņots un detalizēts
uzskaites un ziņošanas instruments. Šis ziņojums pilnībā atbalsta Komisijas
ziņojumu “Plāns padziļinātas un patiesas EMS izveidei. Eiropas debašu sākums”[6]. 3.5. Saskaņošanas iespējamās
izmaksas Iespējamie ieguvumi jāsalīdzina ar izmaksām,
kas radīsies, ES dalībvalstīs īstenojot saskaņotu uzkrājumu principa valdības
grāmatvedību. Informācija, ko sniegušas valstis, kuras ir ieviesušas uzkrājumu
principa grāmatvedību, ļauj mums tikai aptuveni aplēst, kādas varētu būt
dalībvalstu izmaksas, tomēr tās varētu būt ievērojamas. Izmaksas spēcīgi
ietekmē uzkrājumu principa grāmatvedības īstenošanas mērogs un temps, valdības
sektora lielums un sarežģītība, kā arī pašreizējo sistēmu pilnīgums un
uzticamība. Turklāt pieredze liecina, ka dalībvalstīs būtu lietderīgi
modernizēt publisko finanšu pārvaldības sistēmas, īstenojot jaunos
grāmatvedības standartus. Balstoties uz to valstu pieredzi, par kurām ir
pieejami izmaksu dati, vidēja lieluma ES valsts iespējamās izmaksas, pārejot no
naudas līdzekļu uzskaites sistēmas uz uzkrājumu principa grāmatvedības sistēmu,
varētu būt līdz 50 milj. euro (attiecībā uz centrālo valdību, neņemot vērā
citus valdības līmeņus). Šajā summā būtu iekļauti, piemēram, izdevumi par jauno
standartu un saistīto galveno IT grāmatvedības rīku ieviešanu, bet ne izmaksas,
kas saistītas ar finanšu pārskatu sistēmas pilnīgu reformu. Lielākās
dalībvalstīs un, piemēram, tajās, kam ir autonomas reģionālās pārvaldes
sistēmas vai sarežģītākas reģionālās pārvaldes sistēmas, kā arī tajās, kuras
nav progresējušas, ieviešot uzkrājumu principa grāmatvedību, izmaksas varētu būt
daudz lielākas, jo īpaši ja pāreja uz saskaņotu uzkrājumu sistēmu ir apvienota
ar plašākām reformām grāmatvedības un finanšu pārskatu sniegšanas jomā.
Piemēram, izmaksas par uzkrājumu sistēmas ieviešanu un budžeta reformu Francijā
pēdējos desmit gados bija noteiktas 1500 milj. euro apmērā. Mazākā
dalībvalstī, kurā jau ir ieviestas valsts uzkrājumu principa grāmatvedības
sistēmas, izmaksas varētu būt mazākas par 50 milj. euro. Visas apkopotās
izmaksu aplēses ir diapazonā no 0,02–0,1 % no IKP. Turklāt saskaņotas
uzkrājumu principa grāmatvedības ieviešana dalībvalstīs prasīs ievērojamu
Eiropas Komisijas ieguldījumu vadības, pieredzes, zināšanu un resursu ziņā. Jāpatur arī prātā, ka, neraugoties uz to, ka
uzkrājumu principa grāmatvedība ir sarežģītāka par parastu naudas līdzekļu
uzskaiti, daudzie atšķirīgie grāmatvedības standarti, kontu plāni, grāmatošanas
procesi un IT sistēmas, kā arī revīzijas standarti un prakse, kas bieži tiek
vienlaikus izmantota pat vienas dalībvalsts vispārējās valdības vienā apakšsektorā,
liecina, ka saskaņošana ļaus samazināt birokrātiju un izmaksas, kas vidējā līdz
ilgā termiņā vairāk nekā pilnībā atsvērs paredzamos ieguldījumus. Turklāt
gaidāmās ievērojamās reālās finanšu izmaksas var līdzsvarot ar potenciālajiem
ieguvumiem, piemēram, labāku vadību, pārskatatbildību, labāku publiskā sektora
pārvaldību un pārredzamību, kas ir vajadzīga pareizai tirgu darbībai, tādējādi,
iespējams, samazinot valdības vērtspapīru īpašnieku pieprasīto pelņu (lai gan
to nav iespējams izmērīt). 4. Starptautiskie publiskā
sektora grāmatvedības standarti (IPSAS) Kā minēts iepriekš, patlaban IPSAS ir
vienīgais starptautiski atzītais publiskā sektora grāmatvedības standartu
kopums. Tā pamatā ir ideja, ka mūsdienu publiskā sektora pārvaldība, ievērojot
saimnieciskuma, lietderības un efektivitātes principus, ir atkarīga no
informācijas pārvaldības sistēmām, kas nodrošina savlaicīgu, precīzu un ticamu
informāciju par valdības finanšu un ekonomikas stāvokli un darbības
rezultātiem, tāpat kā tas būtu ar jebkura cita veida saimniecisku struktūru. Patlaban 15 ES dalībvalstu valdības
grāmatvedības standartos ir iekļautas saites uz IPSAS; no tām deviņu
valstu standarti pamatojas uz IPSAS vai atbilst tiem, piecas valstis
dažviet atsaucas uz IPSAS un viena dalībvalsts izmanto tos dažās
vietējās valdības sadaļās. Lai gan tiek atzīta IPSAS lielā vērtība,
neviena dalībvalsts tos pilnībā nav ieviesusi. Šim ziņojumam pievienots Komisijas dienestu
darba dokuments, kurā sniegts kopsavilkums par IPSAS sistēmu un
dalībvalstu pašreizējiem noteikumiem attiecībā uz publiskā sektora grāmatvedību[7]. Turklāt Eurostat no
2012. gada februāra līdz maijam veica sabiedrisku apspriešanu, lai
apkopotu viedokļus par IPSAS piemērotību, un ir pieejams arī saņemto
atbilžu kopsavilkums[8].
Ņemot vērā viedokļus, ko dalībvalstu iestādes
un citi pauda sabiedriskajā apspriešanā, rodas divi vispārīgi secinājumi. No
vienas puses, ir skaidrs, ka IPSAS to pašreizējā formā nevar vienkārši
īstenot ES dalībvalstīs. No otras puses, IPSAS standarti neapstrīdami ir
atsauces materiāls potenciālajiem saskaņotajiem publiskā sektora kontiem ES. No
vienas puses, jārisina šādas problēmas. ·
Patlaban IPSAS standartos nav pietiekami
precīzi aprakstīta izmantojamā grāmatvedības prakse, jo daži standarti dod
iespēju izvēlēties vairākus alternatīvas grāmatvedības pieejas veidus, kas
praksē ierobežotu saskaņošanu. ·
Pašreizējā izstrādes pakāpē standarti aptvēruma vai
praktiskā pielietojuma ziņā nav pilnībā piemēroti dažiem būtiskiem valdības
naudas plūsmas veidiem, piemēram, nodokļiem un sociālajiem pabalstiem, un tajos
netiek pietiekami ņemtas vērā publiskā sektora grāmatvedības konkrētās
vajadzības, pazīmes un intereses. Nozīmīgs ir jautājums par to, ciktāl, izmantojot
IPSAS, var konsolidēt kontus, pamatojoties uz vispārējās valdības definīciju,
kas patlaban ir fiskālās uzraudzības pamatjēdziens ES. ·
Patlaban var arī uzskatīt, ka IPSAS vēl nav
pietiekami stabils standartu kopums, jo paredzams, ka daži standarti būs
jāatjaunina pēc tam, kad būs pabeigts darbs pie pašreizējā projekta, kas
paredzēts, lai pilnveidotu IPSAS koncepciju (gaidāms, ka 2014. gadā). ·
Patlaban IPSAS pārvaldību negatīvi ietekmē
ES publiskā sektora grāmatvedības iestāžu nepietiekamā dalība. 2012. gadā IPSAS
pārvaldības sistēma tika pārskatīta, lai risinātu jautājumus, kas skar
ieinteresētās personas. Īstenojot šādu reformu, būtu jānodrošina, lai tiktu
nostiprināta standartu noteikšanas procesa neatkarība, vienlaikus faktiski
ņemot vērā publiskā sektora īpašās vajadzības. Turklāt, šķiet, ka IPSAS
valdei patlaban nav pietiekamu resursu, lai nodrošinātu, ka tā pietiekami ātri
un elastīgi var apmierināt pieprasījumu pēc jauniem standartiem un norādījumiem
par jautājumiem, kas rodas, reaģējot uz fiskālās situācijas attīstību, jo īpaši
pēc krīzes. No otras
puses, lielākā daļa ieinteresēto personu ir vienisprātis, ka IPSAS
standarti būtu piemērots atsauces materiāls Eiropas publiskā sektora
grāmatvedības standartu kopuma (turpmāk tekstā “EPSAS”) turpmākajā
izstrādē. 5. Kā panākt, lai tiktu
ieviesti saskaņoti Eiropas publiskā sektora grāmatvedības standarti (EPSAS)? Galīgais lēmums par EPSAS ieviešanu
nosaka vajadzību pēc turpmākiem svarīgiem pasākumiem, kas neietilpst šā
ziņojuma jomā un līdz ar to nav aplūkojami šeit. Tomēr turpmākajās iedaļās
parādīts, kā varētu ieviest EPSAS, ja tiktu pieņemts faktiskais lēmums. EPSAS dotu ES
iespēju vajadzīgajā tempā izstrādāt standartus, lai izpildītus savas prasības.
Ar EPSAS būtu pieejams tādu saskaņotu publiskā sektora uzkrājumu
principa grāmatvedības standartu kopums, kuri pielāgoti ES dalībvalstu īpašajām
prasībām un kurus varētu īstenot praksē. Īstenojot EPSAS ES
mērogā, ievērojami tiktu samazināta to metožu un apkopošanas procesu
sarežģītība, ko izmanto, lai pārveidotu šos datus, izmantojot gandrīz saskaņotu
bāzi, un līdz minimumam samazinātu riskus attiecībā uz to datu ticamību, ko
sniegušas dalībvalstis un publicējis Eurostat. Var paredzēt, ka pirmais solis būtu izveidot
šim projektam ES pārvaldību ar mērķi skaidrot konceptuālo sistēmu un vienotās
ES publiskā sektora grāmatvedības mērķi. Sākotnēji par EPSAS pamatu
varētu pieņemt virkni svarīgu IPSAS principu. EPSAS varētu
izmantot arī tos IPSAS standartus, par ko dalībvalstis ir kopīgi
vienojušās. Tomēr nevajadzētu uzskatīt IPSAS par šķērsli, lai EPSAS
vajadzībām izstrādātu savus standartus. Taču jāatgādina, ka saskaņota Eiropas publiskā
sektora grāmatvedības standartu kopuma izstrāde pati par sevi negarantē
savlaicīgus un kvalitatīvus publiskā sektora grāmatvedības datus. Būs jāizpilda
papildu nosacījumi, tostarp: ·
stingrs politisks atbalsts un kopīga atbildība par
projektu; ·
valsts pārvaldes iestādes, kas spēj strādāt ar
sarežģītāku grāmatvedības sistēmu katrā atsevišķā publiskā struktūrā; ·
integrētas IT sistēmas budžetam, maksājumiem,
līgumu pārvaldībai, divkāršā ieraksta grāmatvedībai, rēķinu pārvaldībai un
statistikas datu sniegšanai; ·
visu ekonomisko notikumu savlaicīga paziņošana
(piemēram, ikmēneša) integrētā publisko struktūru grāmatvedības sistēmā; ·
cilvēkresursu un mūsdienīgu IT pieejamība; un ·
publiskā sektora grāmatvedības efektīva iekšējā
kontrole un ārēju speciālistu veikta finanšu revīzija. EPSAS uzkrājumu
principa grāmatvedības ieviešana visās dalībvalstīs, īpaši tajās, kurās
patlaban izmanto tikai naudas līdzekļu uzskaiti, būtu nozīmīga reforma. Varētu
rasties šādi jautājumi: ·
konceptuāli un tehniski grāmatvedības jautājumi; ·
darbinieku un konsultantu profesionālā pieredze un
apmācības iespējas; ·
saziņa ar vadītājiem un lēmumu pieņēmējiem un viņu
izglītošana; ·
saikne ar revidentiem un viņu apmācība; ·
IT sistēmu pielāgošana vai modernizācija; un ·
spēkā esošā valsts tiesiskā regulējuma pielāgošana. Ja tiktu pieņemts
EPSAS princips, Komisija varētu sniegt palīdzību dažās jomās, piemēram,
organizējot apmaiņu ar mācību pasākumiem un pieredzi, palīdzot dalībvalstu
valdībām konceptuālos un tehniskos jautājumos vai koordinējot dalībvalstu
publiskās grāmatvedības reformu plānošanu, kā arī apmainoties ar informāciju
šajā jomā. Ja dalībvalsts
publisko finanšu pārvaldības informācijas sistēmās ir ievērojamas un
acīmredzamas nepilnības, trūkumi un neatbilstības, būtu lietderīgi tās apsvērt EPSAS
ieviešanas plānu ietvaros, un tas būtu jāatspoguļo īstenošanas grafikā. 5.1. EPSAS struktūras Lai izstrādātu un pieņemtu EPSAS
standartus, būs nepieciešama stingra ES pārvaldība. EPSAS izstrādes un
pārvaldības sistēmā būtu jānosaka katra standarta izstrādes plāns un skaidras
apstiprināšanas procedūras. EPSAS pārvaldības struktūrā būtu jāiekļauj
nepieciešamie uzdevumi, kas attiecas uz likumdošanu, standartu noteikšanu un
tehniskās palīdzības un grāmatvedības konsultāciju sniegšanu. Veidojot EPSAS pārvaldības struktūru,
Komisijai būtu jārīkojas nevis pilnīgi tāpat, kā veidojot IFRS
pārvaldību ES kontekstā, bet gan jāvadās no šā modeļa, jo publiskais sektors ir
atšķirīgs un uzmanība īpaši tiek veltīta ES iekšējai salīdzināmībai. Komisijai
būtu jācenšas iespējami izmantot pieredzi un zināšanas, kas pieejamas valstu
publiskā sektora grāmatvedības pārvaldības struktūrās dalībvalstīs. Tomēr EPSAS pārstāvjiem būtu jāizveido
un jāuztur ciešas saites ar IPSAS valdi, lai savā plānā un lēmumu
pieņemšanas procesā ņemtu vērā pārmaiņas šajā jomā un tāpēc, ka dažos gadījumos
EPSAS standartiem būs jābūt atšķirīgiem no IPSAS standartiem.
Būtu svarīgi neradīt nevajadzīgas atšķirības starp EPSAS un IPSAS,
un starp EPSAS un IFRS, ņemot vērā, ka valdības kontrolētām
struktūrām jau tagad ir jāsniedz informācija, pamatojoties uz IFRS vai
valsts tirdzniecības grāmatvedības standartiem. EPSAS būtu
jāizstrādā arī ar mērķi iespējami mazināt atšķirības ar EKS, lai galu galā
iegūtu pilnīgas integrētas sistēmas, ko piemērot mikroekonomiskajā un
makroekonomiskajā līmenī. 5.2. EPSAS pieņemšana EPSAS izstrādei, pieņemšanai un īstenošanai būtu jābūt pakāpeniskam
procesam, kas varētu notikt laika gaitā. EPSAS īstenos pakāpeniski
vidēja termiņa perspektīvā, vispirms pievēršoties grāmatvedības jautājumiem,
kurus ir vissvarīgāk saskaņot, piemēram, ieņēmumiem un izdevumiem – nodokļiem
un sociālajiem pabalstiem, saistībām un finanšu aktīviem – un vēlākā posmā
nefinanšu aktīviem u.tml. Turpmākajā virzībā būtu jāīsteno selektīva
pieeja un jo īpaši jāņem vērā mazo un vidējo struktūru vajadzības un būtiskuma
aspekts. Stratēģijā būtu jānosaka prioritātes un galvenie termiņi, šādi
sagatavojot konkrētu plānu.Lai virzītu uz priekšu EPSAS projektu,
Komisija sadarbībā ar dalībvalstīm izstrādās Eiropas publiskā sektora
grāmatvedības pamatprincipu projektu, par ko dalībvalstis būtu vienojušās, lai
iekļautu šos principus pamatregulas priekšlikumā. Pamatregulā būtu jāizklāsta
arī EPSAS pārvaldes sistēma un procedūra, kā tiek izstrādāti konkrēti EPSAS
standarti. Konkrēts katra EPSAS standarta saturs
tiks ar dalībvalstu atbalstu izstrādāts tā, lai panāktu pienācīgu EPSAS
īstenošanu valsts līmenī un ņemtu vērā šādas prasības: ·
uzkrājumu principa grāmatvedība; ·
divkāršā ieraksta grāmatvedība; ·
starptautiski saskaņoti finanšu pārskati; un ·
tas, vai ir ievērota atbilstība EKS principiem. 5.3. Kas varētu būt pirmais EPSAS
kopums? Pirmais elements
varētu būt pamatregulas priekšlikums, kurā būtu prasīta uzkrājumu principa
izmantošana. Pēc tam EPSAS
standartu noteikšanas struktūra varētu klasificēt 32 IPSAS
uzkrājumu principa standartus šādās trīs kategorijās: ·
standarti, kurus varētu īstenot ar nelielu
pielāgošanu vai bez tās; ·
standarti, kuri jāpielāgo vai kuriem būtu
nepieciešama selektīva pieeja; un ·
standarti, kas tiek uzskatīti par tādiem, kuri
jāgroza, lai tos īstenotu. Dalībvalstis tiks aicinātas sagatavot
īstenošanas plānu attiecībā uz visiem vispārējās valdības apakšsektoriem.
Piemēram, EPSAS pamatkopums būtu jāpiemēro visām publiskajām struktūrām
un, ņemot vērā būtiskumu, tam būtu jāattiecas uz lielāko daļu valdības sektora
izdevumu dalībvalstīs. 6. Turpmākā virzība Komisija uzskata, ka vajadzīgi vēl daži
sagatavošanās pasākumi, pirms lemt par faktisko EPSAS izveides projektu
un īstenot to dalībvalstīs. Vēl ir vairāki svarīgi jautājumi, kas skar
problēmas, kuras neietilpst šā ziņojuma jomā, piemēram, EPSAS regulējuma
un pirmā EPSAS pamatstandartu kopuma noteikšana, kā arī īstenošanas
plānošana. Turklāt Komisijai būs jāapraksta nepieciešamie nākotnes projekta
starpposma mērķi un jāņem vērā ietekmes novērtējuma apsvērumi. Lēmumu var
pieņemt, tikai pamatojoties uz priekšrocību un trūkumu ex-ante
pārskatīšanu un iespējamām izmaksām un ieguvumiem. Pēc tam, kad, pamatojoties uz to valstu pieredzi,
kuras pēdējo gadu laikā ir ieviesušas publiskā sektora uzkrājumu principa
grāmatvedības sistēmas, šāds lēmums būs pieņemts, īstenošanas process būs
pakāpenisks. To nosaka, uzmanīgi apsverot sākuma stāvokli katrā dalībvalstī,
piemēram, spēkā esošo valsts grāmatvedības standartu izstrādes posmu un
bilances datu pieejamību. Dažās dalībvalstīs ir lietderīgi īstenošanu sākt
valstu līmenī un pēc tam turpināt reģionālā un vietējā līmenī. Turklāt
jāparedz, ka īstenošanas apmērs mazākām struktūrām būs neliels, vai vismaz par
prioritārām jāatzīst svarīgākās struktūras, ņemot vērā to būtiskumu. Procesu varētu veikt šādos trīs posmos: (1)
sagatavošanās posms, lai iegūtu vairāk informācijas
un viedokļu un izstrādātu plānu. Šis posms sāktos 2013. gadā un nozīmētu
turpmākas apspriedes, augsta līmeņa konferences organizēšana un sīkāk
izstrādātu priekšlikumu sagatavošanu; (2)
posms, kurā izstrādā un ievieš praktiskus
pasākumus, pievēršoties tādiem jautājumiem kā finanses, pārvaldība, iespējamā
sinerģija un mazāku valdības struktūru problēmas. Šā posma rezultātam vajadzētu
būt pamatregulas priekšlikuma publikācijai. Pamatregulā būtu iekļauta prasība
izmantot uzkrājumu principu un izklāstīti plāni par turpmāku konkrētu
grāmatvedības standartu izstrādi laika gaitā; un (3)
īstenošanas posms – īstenošanas procesam būtu jābūt
pakāpeniskam un jāatvēl vairāk laika, ja dalībvalsts spēkā esošie grāmatvedības
standarti ļoti atšķiras no EPSAS, lai gan varētu paredzēt, ka īstenošana
visās dalībvalstīs jāpabeidz vidēja termiņa perspektīvā. Ierosinātajā stratēģijā ir izmantota
līdzsvarota pieeja, kas pamatojas uz esošajiem sasniegumiem un nodrošina, ka
Eiropas Statistikas sistēma var darboties neatkarīgi, tomēr joprojām notiek
cieša sadarbība ar galvenajiem datu sniedzējiem un institucionālajiem
lietotājiem. Ir arī svarīgi uzsvērt, ka EPSAS nevajadzētu radīt
turpmākas birokrātiskas prasības, vairot respondentu administratīvo slogu un
aizkavēt statistikas sagatavošanu. Komisija, ņemot vērā samazinātos resursus,
turpinās izstrādāt šajā ziņojumā izklāstīto stratēģiju saskaņā ar saviem
pienākumiem atbilstīgi Līgumiem. Ņemot vērā dažādās problēmas, ir svarīgi, ka
tiek panākts straujš progress, tomēr vienlaikus ir jāapspriežas ar galvenajām
ieinteresētajām personām, tostarp likumdošanas iniciatīvu vajadzības gadījumā.
Tāpēc pasākumos, kuri jāsāk 2013. gadā, tiks ņemti vērā apsvērumi par
ietekmi un iekļauts plāns ar sīkāku veicamo pasākumu, tostarp likumdošanas
iniciatīvu, aprakstu, lai panāktu, ka tiek saskaņoti publiskā sektora
grāmatvedības standarti visā Savienībā. [1] OV L 306, 23.11.2011.,
41. lpp. [2] Padomes 1996. gada 25. jūnija Regula (EK)
Nr. 2223/96 par Eiropas nacionālo un reģionālo kontu sistēmu Kopienā (OV L
310, 30.11.1996., 1. lpp.). [3] COM(2011) 211 galīgā
redakcija. [4] “Overview
and comparison of public accounting and auditing in the 27 Member States”. [5] Eiropas Parlamenta un Padomes 2011. gada
16. novembra Regula (ES) Nr. 1173/2011 par efektīvu budžeta
uzraudzības īstenošanu eurozonā, OV L 306, 1. lpp.; Eiropas
Parlamenta un Padomes 2011. gada 16. novembra Regula (ES)
Nr. 1174/2011 par izpildes pasākumiem pārmērīgas makroekonomiskās nelīdzsvarotības
koriģēšanai eurozonā, OV L 306, 8. lpp.; Eiropas Parlamenta un
Padomes 2011. gada 16. novembra Regula (ES) Nr. 1175/2011, ar ko
groza Padomes Regulu (EK) Nr. 1466/97 par budžeta stāvokļa uzraudzības un
ekonomikas politikas uzraudzības un koordinācijas stiprināšanu, OV L 306,
12. lpp.; Eiropas Parlamenta un Padomes 2011. gada 16. novembra
Regula (ES) Nr. 1176/2011 par to, kā novērst un koriģēt makroekonomisko
nelīdzsvarotību, OV L 306, 25. lpp.; Padomes 2011. gada
8. novembra Regula (EK) Nr. 1177/2011, ar kuru groza Regulu (EK)
Nr. 1467/97 par to, kā paātrināt un precizēt pārmērīga budžeta deficīta
novēršanas procedūras īstenošanu, OV L 306, 33. lpp.; Padomes
2011. gada 8. novembra Direktīva 2011/85/ES par prasībām
dalībvalstu budžeta struktūrām, OV L 306, 41. lpp. [6] COM(2012) 777 final. [7] Komisijas dienestu darba dokuments, kas pievienots
dokumentam “Komisijas ziņojums Padomei un Eiropas Parlamentam. Tiecoties
ieviest saskaņotus publiskā sektora grāmatvedības standartus dalībvalstīs”. [8] Public
consultation — Assessment of the suitability of the International Public Sector
Accounting Standards for the Member States: Summary of responses.
(Sabiedriskā apspriešana ― novērtējums par Starptautisko
publiskā sektora grāmatvedības standartu piemērotību dalībvalstīm. Atbilžu
kopsavilkums.)