This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0199
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT on EU Return Policy
KOMISIJAS PAZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS PARLAMENTAM par ES atgriešanas politiku
KOMISIJAS PAZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS PARLAMENTAM par ES atgriešanas politiku
/* COM/2014/0199 final */
KOMISIJAS PAZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS PARLAMENTAM par ES atgriešanas politiku /* COM/2014/0199 final */
PAZIŅOJUMS
PAR ES ATGRIEŠANAS POLITIKU I daļa.
Ievads Eiropas
Savienība (ES) kopš 1999. gada strādā pie tā, lai
migrācijas jomā izveidotu vispusīgu pieeju, kas ietvertu
uzņemšanas nosacījumu saskaņošanu, to trešo valstu
valstspiederīgo[1]
tiesības, kuri dalībvalstīs uzturas likumīgi, kā
arī tiesiskā regulējuma un praktiskās sadarbības
attīstību, lai novērstu nelikumīgas migrācijas
plūsmas. Šajā
paziņojumā uzmanība ir pievērsta ES politikai
nelikumīgu migrantu atgriešanas jomā, kas — līdz ar robežu
efektīvu pārvaldību, efektīvām sankcijām pret
darba devējiem, kas nodarbina trešo valstu valstspiederīgos, kuri
dalībvalstīs uzturas nelikumīgi, un kontrabandas un cilvēku
tirdzniecības apkarošanu — ir svarīgs instruments
nelikumīgas migrācijas problēmu risināšanai,
pilnībā ievērojot attiecīgo personu pamattiesības un
cieņas neaizskaramību saskaņā ar ES Pamattiesību
hartu, Eiropas Cilvēktiesību konvenciju un citām
attiecīgām starptautiskajām cilvēktiesību
konvencijām. Lai veicinātu uzticību ES likumīgas
migrācijas un patvēruma politikai, ir būtiska to trešo valstu
valstspiederīgo atgriešana, kuri bez juridiska pamatojuma uzturas ES vai
kuriem nav jānodrošina aizsardzība. Šajā
paziņojumā ir norādītas pēdējo gadu laikā
veiktās pārmaiņas ES atgriešanas politikā, analizēta
to ietekme un sniegtas dažas idejas to turpmākai virzībai. Ar to tiek
ievērotas Komisijas saistības iesniegt ziņojumu Eiropas
Parlamentam un Padomei par Atgriešanas direktīvas — galvenā ES acquis tiesību
akta atgriešanas jomā[2] —
īstenošanu (sīkākai informācijai sk. šā
ziņojuma IV daļu), kā arī Komisijas politiskā
apņemšanās saistībā ar grozīto Frontex regulu,
kas pieņemta 2011. gadā, ziņot par Frontex
koordinēto atgriešanas pasākumu uzraudzību (sk. II.4.2. iedaļu).
Atgriešanas
politika ir cieši saistīta ar atpakaļuzņemšanas un
reintegrācijas politiku, un abi šie politikas virzieni ir Vispārējās
pieejas migrācijai un mobilitātei (Global Approach to Migration and
Mobility — GAMM)[3],
kas ir ārējās patvēruma un migrācijas politikas
visaptverošs pamats, neatņemama daļa. Izmantojot GAMM, ES
stiprina savu politisko dialogu un operatīvo sadarbību ar trešām
valstīm migrācijas, tostarp atgriešanas un
atpakaļuzņemšanas, jautājumu jomā, veidojot partnerību
un pamatojoties uz kopīgām interesēm. Tā kā šajā
paziņojumā ES atpakaļuzņemšanas politika netiek
sīkāk aplūkota[4],
atgriešanas politikas ārējā dimensija ir galvenais aspekts, ar
kuru nodrošina tās efektivitāti un risina tādus jautājumus
kā repatriantu brīvprātīga izceļošana un
reintegrācija to izcelsmes valstīs, kā arī repatriantu
identificēšana un nodrošināšana ar dokumentiem. II daļa. ES
pašreizējā atgriešanas politika 1. Fakti
un skaitļi Aizturēto
nelikumīgo migrantu skaits ES kopš 2008. gada katru gadu ir
samazinājies, proti, laikposmā no 2008. gada līdz 2012. gadam
tas kopumā samazinājās gandrīz par 30 %. Pašlaik
aizturēšanas gadījumu skaits ir sarucis aptuveni no 610 000 gadījumiem
2008. gadā līdz aptuveni 440 000 gadījumiem.
Precīzi noteikt iemeslu šim samazinājumam ir grūti, taču
daži faktori, piemēram, ārējo robežu kontroles uzlabošana,
ekonomikas krīze Eiropā un ekonomiskās situācijas
uzlabojumi dažās būtiskās izcelsmes valstīs, ir
veicinājuši šīs pārmaiņas. Par spīti šim samazinājumam
nelikumīga migrācija, bez šaubām, turpinās radīt
problēmas ES, ņemot vērā šā jautājuma
sarežģītību un daudzpusību. Nelikumīga migrācija
noteikti varētu būt pakļauta kvantitatīvi
nepastāvīgām (migrantu skaits), ģeogrāfiskām
(attiecīgās trešās valstis un ietekmētās
dalībvalstis) un kvalitatīvām (migrācijas motivācija)
svārstībām. Attiecībā uz to personu atgriešanu, kam
nav tiesību uzturēties ES, statistika liecina, ka būtiski
atšķiras to personu skaits, attiecībā uz kurām izsniegts
atgriešanas lēmums (aptuveni 480 000 personas 2012. gadā,
491 000 personas 2011. gadā un 540 000 personas 2010. gadā),
un to personu skaits, kas šā iemesla dēļ ir izceļojušas no
ES (aptuveni 178 000 personas 2012. gadā, 167 000 personas
2011. gadā un 199 000 personas 2010. gadā)[5]. Provizoriskie 2013. gada
dati apstiprina šo tendenci, norādot uz nelielu aizturēšanas
gadījumu samazināšanās tendenci salīdzinājumā ar 2012. gadu,
kā arī to, ka lielā skaitliskā atšķirība starp
izdotajiem atgriešanas lēmumiem un reālajiem atgriešanas
gadījumiem vēl joprojām pastāv. Minētās
nepilnības var izraisīt dažādi iemesli, tostarp izcelsmes vai
tranzīta trešās valsts nesadarbošanās (piemēram, ir
grūti saņemt vajadzīgos dokumentus no trešo valstu
konsulārajām iestādēm) un attiecīgās personas
nesadarbošanās (piemēram, persona slēpj savu identitāti vai
mēģina bēgt). 2. ES
tiesiskais regulējums atgriešanas jomā Pēdējo
gadu laikā Eiropas Savienībā ir panākts būtisks
progress atbilstoša tiesiskā regulējuma izveidē
attiecībā uz dalībvalstu atgriešanas pasākumiem, jo
īpaši saistībā ar Atgriešanas direktīvas
pieņemšanu. Šīs direktīvas mērķis ir nodrošināt,
ka to trešo valstu valstspiederīgo atgriešana, kas ES uzturas bez
juridiska pamatojuma, tiek veikta efektīvi, izmantojot taisnīgas un
pārredzamas procedūras, kurās pilnībā ievēro
attiecīgo personu pamattiesības un cieņas neaizskaramību.
Daudzos Tiesas nolēmumos ir precizēti vairāki galvenie
direktīvas aspekti (piemēram, turēšana apsardzībā),
kas būtiski ietekmē direktīvas īstenošanu
dalībvalstīs. Šā paziņojuma IV daļā ir
sniegts Atgriešanas direktīvas ietekmes sīkāks novērtējums
attiecībā uz dalībvalstu[6]
atgriešanas politiku un praksi, kā arī Tiesas jurisdikcijas
pārskats. Atgriešanas
jomā ir būtiski arī citi papildu juridiskie instrumenti,
kas pieņemti ES līmenī. Gaidāms, ka Regula (EK) Nr. 767/2008
par Vīzu informācijas sistēmu (VIS) kļūs par
svarīgu instrumentu repatriantu identificēšanai un
nodrošināšanai ar dokumentiem. Saskaņā ar 2. panta
e) punktu viens no tās mērķiem ir “palīdzēt
identificēt personas, kas, iespējams, neatbilst vai vairs neatbilst
nosacījumiem par ieceļošanu, atrašanos vai uzturēšanos
dalībvalstu teritorijā”. Regulas 19. panta 1. punktā
un 20. panta 1. punktā noteikts, ka migrācijas
iestādes var piekļūt konkrētiem VIS datiem, lai veiktu
pārbaudes vai identifikāciju. Regulas 31. panta 2. punktā[7] noteikts, ka
minētos datus var nodot vai darīt pieejamus trešai valstij, lai
apliecinātu trešo valstu valstspiederīgo identitāti atgriešanas
nolūkā. Saskaņā ar nesen veikto Eiropas migrācijas
tīkla (EMT) ad hoc pētījumu[8] dažas dalībvalstis
jau ir sākušas izmantot VIS datus atgriešanas un
atpakaļuzņemšanas vajadzībām, un tas, šķiet, ir
pozitīvi ietekmējis gan atgriešanas procedūru ilgumu, gan
atgriešanas rādītājus. Dažos jaunākajos ES atpakaļuzņemšanas
nolīgumos VIS ir arī skaidri minēta kā viens no
iespējamajiem instrumentiem, lai pierādītu valstspiederību.
Šengenas
Informācijas sistēma (SIS) ir izrādījusies
noderīgs instruments, lai varētu pilnībā īstenot
Eiropas aspektu attiecībā uz ieceļošanas aizliegumiem, kurus
nosaka saskaņā ar Atgriešanas direktīvu. Šiem Šengenas
mēroga ieceļošanas aizliegumiem galvenokārt ir preventīva
funkcija. Laikposmā no 2008. gada līdz 2013. gadam
sistēmā tika ievadīti aptuveni 700 000 Šengenas
mēroga ieceļošanas aizliegumi. Tomēr, pat izmantojot šos
instrumentus vēl efektīvāk, tas neatrisinās visus ar
identifikāciju un dokumentu atkārtotu izsniegšanu saistītos
jautājumus attiecībā uz nelikumīgajiem migrantiem, kas
ieradušies Eiropas Savienībā bez vīzas vai kas vienkārši ieradušies
bez dokumentiem un norāda neīstu vai īstu identitāti, kuru
nevar pārbaudīt. Šādiem gadījumiem — kas aizņem
lielu daļu migrācijas iestādes laika un ir liela atgriešanas
pārvaldības problēma — ir jāmeklē jauni,
inovatīvi risinājumi, pamatojoties uz aizvien lielāku
sadarbību ar trešām valstīm un pilnībā ievērojot
pamattiesības. 3. ES
līmeņa finansiālais atbalsts Atgriešanās
fonds (2008–2013) nodrošināja
finansiālā atbalsta mehānismu, kas ļāva
ievērojamus ES līdzekļus novirzīt uz
dalībvalstīm, lai palīdzētu novērst atgriešanas
pārvaldības jomā esošās problēmas. Kopumā
visām dalībvalstīm laikposmā no 2008. gada līdz 2013. gadam
tika piešķirti EUR 674 miljoni. Kopš plānošanas perioda
sākuma 2008. gadā dalībvalstīs ir būtiski
attīstījušās gada programmas. Tajās ir iekļauts
plašāks pasākumu klāsts, kuros lielāks uzsvars ir likts uz
brīvprātīgās atgriešanās programmām un
atbilstību Atgriešanas direktīvas kopīgajiem standartiem,
tostarp humāniem un cieņpilniem aizturēšanas
apstākļiem un ilgtspējīgas atgriešanas un
reintegrācijas veicināšanu[9].
Nevalstiskajām organizācijām (NVO) ir būtiska
nozīme tādu pasākumu un projektu organizēšanā, kas
nodrošina palīdzību repatriantiem. NVO ir
piekļuve migrantu diasporas kopienai un pieredze darbā ar
nelikumīgiem migrantiem, turklāt tās uztver kā starpniekus,
kas nepārstāv valsti. Tās bieži ir spējušas mazināt
spriedzi, iegūt uzticību, veicināt sadarbību starp
iestādēm un repatriantiem, kā arī kopumā uzlabot
nelikumīgu migrantu situāciju. Jaunais Patvēruma,
migrācijas un integrācijas fonds balstīsies uz pieredzi, kas
gūta pēdējo sešu gadu laikā, un sniegs finansiālu
atbalstu ES atgriešanas politikas mērķu sasniegšanai, tostarp
atbalstīs alternatīvas metodes saistībā ar turēšanu
apsardzībā, sociālās palīdzības sniegšanu,
konsultēšanu un juridisko palīdzību, īpašu
neaizsargātām personām paredzētu palīdzību,
neatkarīgu un efektīvu piespiedu atgriešanas uzraudzību,
izmitināšanas infrastruktūras, pakalpojumu un apstākļu
uzlabošanu, kā arī personāla mācības. Saskaņā
ar ES ārējās sadarbības instrumentiem ES ir arī
atbalstījusi trešo valstu spēju veidošanu saistībā ar
vairākiem atgriešanas pārvaldības aspektiem, tostarp repatriantu
integrāciju. Kopš 2005. gada Komisija saskaņā ar ES
attīstības sadarbības instrumentiem ir finansējusi
vairāk nekā 40 projektus, tostarp pievēršot īpašu
uzmanību spēju veidošanai saistībā ar atgriešanu un
reintegrāciju un šim mērķim piešķirot vairāk nekā
EUR 70 miljonu. 4. Praktiskā
un operatīvā sadarbība 4.1. Brīvprātīgas
izceļošanas veicināšanas programmas Ilgtspējīgas
atgriešanas galvenie elementi ir brīvprātīgas atgriešanās
konsultācija, īpaši pielāgotas atgriešanas paketes,
efektīva reintegrācijas palīdzība un informācija par
likumīgas migrācijas iespējām. Attiecīgām valsts
un nevalstiskām organizācijām, jo īpaši Starptautiskajai
Migrācijas organizācijai (IOM), ir bijusi būtiska
nozīme brīvprātīgas izceļošanas atvieglošanā,
īstenojot atbalstītas brīvprātīgas atgriešanās
(AVR) programmas, kurās ir paredzēta vispusīga
palīdzība atgriešanas jomā, tostarp pasākumi, kas
paredzēti ilgtspējīgas reintegrācijas nodrošināšanai
izcelsmes valstīs. IOM pašlaik darbojas
vairāk nekā 70 AVR projektos 26 ES
dalībvalstīs. Pēdējo sešu gadu laikā aptuveni 148 000 migrantu ir palīdzēts
brīvprātīgi atgriezties. Īstenojot programmas, IOM
uzsvēra, ka ir svarīgi sadarboties ar izcelsmes valstīm un
uzturēt saikni ar ES un dalībvalstīs notiekošajiem
pasākumiem, kas ar partnerību starpniecību risina atgriešanas un
attiecīgos migrācijas jautājumus. Brīvprātīgas
izceļošanas un piespiedu atgriešanas attiecība (saskaņā ar Frontex
2013. gada riska analīzes datiem[10])
2012. gadā ES bija aptuveni 44:56. Turpmāka
brīvprātīgas izceļošanas veicināšana joprojām
būs viens no galvenajiem ES atgriešanas politikas mērķiem. 4.2. Frontex koordinēti kopīgi atgriešanas pasākumi Dalībvalstis,
īstenojot operatīvās sadarbības pasākumus, arvien
biežāk izmantoja kopīgus izraidīšanas avioreisus. Šajā
saistībā Frontex aģentūrai bija būtiska
nozīme kopīgu atgriešanas pasākumu veicināšanā.
Laikposmā no 2006. gada līdz 2013. gada decembrim Frontex
koordinēja 209 kopīgus atgriešanas pasākumus (KAP),
saskaņā ar kuriem tika atgriezti 10 855 cilvēki[11]. Kopš 2007. gada Frontex
ir nodrošinājusi standartizētas mācības atgriešanas jomas
darbiniekiem, pievēršot uzmanību tam, lai piespiedu atgriešanas
operāciju laikā repatriantiem tiktu garantētas
pamattiesības un cieņas neaizskaramība[12]. Tā kā 2010. gadā
kļuva saistošs Atgriešanas direktīvas 8. panta 6. punkts
par piespiedu atgriešanas uzraudzību, pusi no visiem KAP ir
uzraudzījuši neatkarīgi novērotāji, kas ir bijuši fiziski
klāt no operācijas sākuma laika līdz ierašanās laikam
galamērķa lidostā. Līdz šim minētie
novērotāji nav ziņojuši ne par vienu repatriēto personu
pamattiesību pārkāpumu. 1. tabula. Frontex koordinēto KAP uzraudzība || KAP skaits un kopējais repatriantu skaits || KAP skaits, kuros piedalās novērotāji || KAP procentuālais īpatsvars, kuros piedalās novērotāji || Repatriantu procentuālais īpatsvars uzraudzītajos KAP || Novērotāju valstspiederība (NB: dažos KAP piedalās 2 vai 3 novērotāji) 2011 || 39 KAP, 2059 repatrianti || 23 KAP, 1147 repatrianti || 59 % || 56 % || AT–15; NL–7; UK–4; LV–3; BE–2; DK–1; FR–1; LU–1 2012 || 38 KAP, 2110 repatrianti || 23 KAP, 1059 repatrianti || 60 % || 50 % || AT–21; NL–3; LV–2; LU–1; NO–1 2013 || 39 KAP, 2152 repatrianti || 20 KAP, 937 repatrianti || 51 % || 44 % || AT–10; DE–3; NL–3; IE–1; UK–1; CH–1; BE–2; ES–1; IS–1 Frontex rīcības kodekss attiecībā uz KAP tika
pieņemts 2013. gada 7. oktobrī, kura galvenā
uzmanība pievērsta efektīvām uzraudzīšanas
procedūrām saistībā ar piespiedu atgriešanu un repatriantu
pamattiesību un cieņas neaizskaramības ievērošanai
atgriešanas operāciju laikā. Rīcības kodeksā ir
paredzēts, ka novērotājam (neatkarīgam ārējam
novērotājam, kas bieži vien pārstāv NVO vai kādu citu
neatkarīgu uzraudzības iestādi, kurai dalībvalsts
saskaņā ar direktīvas 8. panta 6. punktu ir
uzticējusi veikt piespiedu atgriešanas uzraudzības pienākumus)
pirms operācijas tiek sniegta visa vajadzīgā informācija un
ka viņš/viņa tiek iesaistīts(-a) atgriešanas procesā,
sākot no pirmsatgriešanas posma (iekšējās instruktāžas),
līdz pēcatgriešanas posmam (iztaujāšana pēc uzdevuma izpildes).
Attiecīgajai personai ir piekļuve visai informācijai un fiziska
piekļuve jebkurai vietai pēc izvēles. Novērotāja
piezīmes/ziņojumi tiek iekļauti atskaitē par KAP. Lai gan
tas nav tieši paredzēts spēkā esošajos tiesību aktos,
Komisija uzskata, ka, ņemot vērā šādu operāciju
atpazīstamību un sensitivitāti, neatkarīgam
novērotājam būtu jāpiedalās katrā KAP.
Tāpēc rīcības kodeksa pārskatīšana ir
uzskatāma par prioritāru uzdevumu. Starptautiskais
Migrācijas politikas attīstības centrs (ICMPD)[13] vada ES finansētu
projektu, kurā pašlaik tiek meklēti veidi, kā turpmāk
saskaņot dalībvalstu veiktās uzraudzības dažādās
pieejas. Projektā tiek izstrādāti uzraudzībai
paredzēti objektīvi, pārredzami kritēriji un kopīgi
noteikumi, un dalībvalstīm tiek nodrošināti neatkarīgi
novērotāji, kurus var izmantot arī KAP. 2012. gadā
tika izveidots jauns amats, proti, neatkarīga Frontex
pamattiesību amatpersona, un 2012. gada 17. decembrī tika
iecelta pirmā Frontex pamattiesību amatpersona.
Pamattiesību amatpersonas uzdevums ir uzraudzīt, novērot un
sniegt ieteikumus par pamattiesību aizsardzību un garantijām
saistībā ar visiem Frontex pasākumiem un
operācijām, tostarp saistībā ar KAP. Pamattiesību
amatpersonai būtu jābūt piekļuvei visai informācijai
par jautājumiem, kas ietekmē pamattiesības saistībā ar
visiem Frontex pasākumiem. III daļa.
Turpmākā attīstība ES atgriešanas
politika pēdējo gadu laikā ir ievērojami
attīstījusies galvenokārt tādēļ, ka
dalībvalstis ir transponējušas valsts tiesību aktos un
īstenojušas Atgriešanas direktīvu, kas šajā jomā
palīdzēja uzlabot praksi un padarīt to konsekventāku.
Īstenošanas ziņojumā, kas ir šā paziņojuma daļa,
norādīts, ka vairākās dalībvalstīs vēl ir
vērojamas vairākas nepilnības, piemēram, ar turēšanas
apsardzībā apstākļiem saistīti aspekti un
neatkarīgu piespiedu atgriešanas uzraudzības sistēmu
trūkums. Turklāt daudzās dalībvalstīs vēl ir
iespējams veikt uzlabojumus, sistemātiskāk izmantojot turēšanas
apsardzībā alternatīvas un veicinot brīvprātīgu
izceļošanu. Komisija
pārraudzīs visas Īstenošanas ziņojumā
norādītās nepilnības un pievērsīs īpašu
uzmanību tam, kā dalībvalstis īsteno minētos
direktīvas noteikumus, kas attiecas uz repatriantu turēšanu
apsardzībā, garantijām un tiesiskās aizsardzības
līdzekļiem, kā arī attieksmi pret nepilngadīgajiem un
citām neaizsargātām personām, kurām tiek
piemērota atgriešanas procedūra. Izvērtēšanas sistēma,
kas izveidota saskaņā ar Šengenas izvērtēšanas
mehānismu un ko koordinē un uzrauga Komisija, nodrošinās jaunas
iespējas pārbaudīt un izvērtēt dalībvalstu
attiecīgo praksi šajās jomās, kā arī kontrolēt,
vai dalībvalstis pilnībā ievēro direktīvas un
starptautisko cilvēktiesību standartu prasības. Atgriešanas
politika viena pati nevar efektīvi pārvaldīt nelikumīgas
migrācijas plūsmas uz ES; tai jābūt daļai no daudz
vispusīgākas pieejas, tostarp GAMM, kurā uzsvars tiek
likts uz:
uzlabotu dialogu
un sadarbību ar trešām izcelsmes un tranzīta valstīm
saistībā ar migrācijas jautājumiem, nosakot
mērķi izveidot partnerības uz savstarpējo interešu
pamata;
lielāku
praktisko sadarbību starp dalībvalstīm, ar Frontex,
starptautiskajām organizācijām un NVO;
citu instrumentu
un politikas virzienu, piemēram, efektīvas
robežpārvaldības, kā arī cilvēku
tirdzniecības un kontrabandas apkarošanas, vienlaicīgu uzlabošanu;
ārpolitikas
aspektu integrēšanu ES migrācijas politikā un saiknes
nodrošināšanu starp iekšējo un ārējo dimensiju. Ir
jāizmanto priekšrocības, kas norādītas Eiropas
Ārējās darbības dienesta (EĀDD)
pārskatā par ES vispārējām ārējām
attiecībām.
Tādējādi
jebkurā turpmākā pasākumā, kas paredzēts ES
atgriešanas politikas attīstībai, ir jāņem vērā
visi šie aspekti un elementi. Turpmākajā
darbībā uzmanība tiks pievērsta turpmāk
izklāstītajiem jautājumiem un ieteikumiem. 1. Atgriešanas
direktīvas pienācīga un efektīva īstenošana Turpmāk viena
no galvenajām prioritātēm būs stiprināt Atgriešanas direktīvas īstenošanas
uzraudzību. Komisija regulāri pārraudzīs visas
konstatētās nepilnības. Saistībā ar šajā
ziņojumā aplūkotajiem jautājumiem jau ir sāktas
vairākas ES paraugprocedūras, bet vēl dažas tiks sāktas
tuvākajā laikā. Valstu tiesām šajā procesā jau ir
pozitīva loma, jo tās ir pirmā instance, kas palīdz
realizēt Eiropas Savienības tiesības dalībvalstīs,
vajadzības gadījumā lūdzot Tiesai sniegt prejudiciālu
nolēmumu attiecībā uz tiesību aktu interpretāciju. Atgriešanas direktīvas īstenošanas
turpmākā uzlabošanā aktīvi iesaistīsies vairākas
puses: Þ pirmkārt, Komisija, kas uzrauga Savienības
tiesību piemērošanu saskaņā ar LESD 258. pantā
noteiktajām pilnvarām; Þ Komisija un dalībvalstis, liekot lielāku uzsvaru uz
atbilstību atgriešanas jomā piemērojamam ES acquis jaunā
Šengenas izvērtēšanas mehānisma kontekstā; Þ valstu piespiedu atgriešanas uzraudzības iestādes
saskaņā ar direktīvas 8. panta 6. punktu, darbojoties
kā iekšējs kontroles mehānisms ikdienas praktiskajam darbam
atgriešanas jomā. 2. Konsekventākas
un ar pamattiesībām saderīgākas prakses veicināšana Papildus darbam,
lai nodrošinātu pienācīgu acquis īstenošanu,
Komisija ir paredzējusi izstrādāt vairākas pamatnostādnes
un ieteikumus attiecībā uz turpmāk minētajiem
jautājumiem. Tie nodrošinās daudz atbilstošāku praksi
atgriešanas jomā, kurā tiks pilnībā ievēroti
pamattiesību standarti. Þ Komisija gada laikā pieņems “Rokasgrāmatu
atgriešanas jautājumos”, kas tiks apspriesta atgriešanas
jautājumu kontaktgrupā. Rokasgrāmatā tiks iekļautas
vispārējas pamatnostādnes, paraugprakse un ieteikumi, kas
dalībvalstu kompetentajām iestādēm jāizmanto ar
atgriešanu saistītu pasākumu veikšanai un kā atsauces avots ar
atgriešanu saistītiem Šengenas vērtējumiem. Tajā tiks
sniegtas atsauces uz ES acquis atgriešanas
jomā un attiecīgiem starptautiskiem standartiem, piemēram,
Eiropas Padomes Spīdzināšanas novēršanas komitejas
izstrādātajiem standartiem un ANO Bērnu tiesību komitejas
Vispārējo piebildi Nr. 14 (2013) par bērnu
tiesībām uz to, ka vispirms tiek ņemtas vērā viņu
intereses, un tiks aplūkoti arī tādi jautājumi kā
brīvprātīgas izceļošanas veicināšana, piespiedu
līdzekļu piemērošanas proporcionalitāte, piespiedu
atgriešanas uzraudzība, izraidīšanas atlikšana, nepilngadīgo
atgriešana, efektīvi tiesiskās aizsardzības līdzekļi,
garantijas periodā līdz atgriešanai, humāni un cieņpilni turēšanas
apsardzībā apstākļi, kā arī garantijas
neaizsargātām personām. Þ Ar pamattiesībām saderīga aizturēšanas prakse.
Komisija turpinās aplūkot šo jautājumu kontaktgrupā un
iekļaus ieteikumus rokasgrāmatā par atgriešanas
jautājumiem, pamatojoties uz Pamattiesību aģentūras (FRA) 2012. gada pētījumu. Þ Alternatīvu veicināšana attiecībā uz turēšanu
apsardzībā. Eiropas migrācijas tīkls 2014. gadā
veiks pētījumu par turēšanas apsardzībā
alternatīvām, lai šajā jomā noteiktu un izplatītu
paraugpraksi. Þ “Kriminālatbildības noteikšana” par repatriantu
nelikumīgu uzturēšanos. Komisija rokasgrāmatā
par atgriešanas jautājumiem izskatīs Tiesas judikatūru par
dalībvalstīm noteiktajiem ierobežojumiem attiecībā uz
krimināltiesiskām sankcijām, kas tiek piemērotas
repatriantiem. Þ “Neizraidāmās” personas. Komisija apkopos
paraugpraksi, pamatojoties uz pašreizējo paraugpraksi valstu
līmenī, lai izvairītos no ieilgušām situācijām un
nodrošinātu, ka personas, kuras nevar izraidīt, netiek atstātas
uz nenoteiktu laiku bez pamattiesībām un neriskē ar to, ka tiks
nelikumīgi vēlreiz apcietinātas. Þ Kodificēti Eiropas Padomes standarti turēšanai
apsardzībā. Komisija atbalsta deklarāciju par Eiropas valstu
preventīvajiem mehānismiem pret spīdzināšanu, kas izdota
konferencē par imigrantu turēšanu apsardzībā Eiropā
(Strasbūra, 2013. gada 21. un 22. novembris), lai
aicinātu Eiropas Padomi kodificēt sīki izstrādātus
imigrantu turēšanas apsardzībā noteikumus, kuri pamatojas uz
spēkā esošiem starptautiskajiem un reģionālajiem
cilvēktiesību standartiem, ko piemēro brīvības
atņemšanai saistībā ar imigrācijas statusu. 3. Turpmākais dialogs un sadarbība ar trešām
valstīm Sadarbība
ar trešām valstīm, kas ir imigrantu izcelsmes un tranzīta
valstis, ir svarīga, lai uzlabotu migrācijas plūsmu
pārvaldības spējas un atrisinātu problēmas, kas
saistītas ar to trešo valstu valstspiederīgo atgriešanu, kuriem nav
(vai kuriem vairs nav) likumīgas tiesības uzturēties ES. Lai šajā
jomā veidotu savstarpēji izdevīgu sadarbību, ES ir
iesaistīta daudzos divpusējos un reģionālos dialogos un
sadarbības projektos ar trešām valstīm. Tādējādi
tiek aplūkots plašs jautājumu klāsts, sākot no
institucionālo spēju veidošanas un efektīvas likumīgo
migrantu integrācijas, līdz atgriešanas pārvaldībai un
efektīvai atpakaļuzņemšanas saistību īstenošanai.
Saskaņā ar GAMM izcelsmes un tranzīta valstis būtu
jāaicina arī nodrošināt starptautisko aizsardzību
personām, kam tā vajadzīga, atbilstīgi starptautiskajiem
standartiem, lai uzlabotu to patvēruma un uzņemšanas spējas,
izveidotu pienācīgi funkcionējošas migrācijas
sistēmas, kā arī aizsargātu migrantu pamattiesības,
pievēršot īpašu uzmanību neaizsargātiem migrantiem,
piemēram, nepavadītiem nepilngadīgajiem, cilvēku
tirdzniecības upuriem, sievietēm un bērniem. Šīm
valstīm būtu jāpiedāvā sadarbības
palīdzība, lai atbalstītu to centienus šajā jomā, un
ES būtu jāpaplašina sadarbība ar attiecīgām
trešām valstīm, lai veidotu spējas atgriešanas un
atpakaļuzņemšanas jomā un palīdzētu
partnervalstīm to sarunās par atpakaļuzņemšanas
nolīgumiem ar citām trešām valstīm. Þ Atgriešanas politika joprojām konsekventi tiks
iekļauta GAMM, tostarp mobilitātes partnerību un kopīgās
programmas migrācijas un mobilitātes jomā,
īstenošanā un attīstīšanā
ar trešām valstīm. Þ Stimuli. Uzmanība tiks
pievērsta tam, lai nodrošinātu, ka sadarbība atgriešanas,
atpakaļuzņemšanas un reintegrācijas jautājumos ir daļa
no līdzsvarotas un vienotas ES politikas attiecībā uz
trešām valstīm, pamatojoties uz kopīgām interesēm,
piemēram, saistībā ar uzlabotiem mobilitātes noteikumiem un
tādām politikas jomām kā tirdzniecība,
uzņēmējdarbība un rūpniecība. Þ Spēju veidošana. Centieni
izveidot trešo valstu spējas atgriešanas un atpakaļuzņemšanas
jomā tiks stiprināti, piemēram, uzlabojot partnervalstu
atbildīgo iestāžu spēju laikus atbildēt uz
atpakaļuzņemšanas pieteikumiem, identificēt atgriežamās
personas un sniegt atbilstošu palīdzību un reintegrācijas
atbalstu tiem, kas tiek atgriezti. Þ Patvēruma, migrācijas un integrācijas fonda
uzmanība tiks pievērsta nelikumīgo migrantu ilgtspējīgai
atgriešanai un reintegrācijai viņu izcelsmes valstīs, tostarp
veidojot šo valstu spējas labāk pārvaldīt atgriešanas un
reintegrācijas jautājumus. Þ Komisija aktīvi pārraudzīs 2011. gada ES
atpakaļuzņemšanas nolīgumu izvērtējumā norādītas
problēmas un ieteikumus, piemēram, priekšrokas došanu
brīvprātīgas atgriešanās pasākumiem (ieteikums
Nr. 13) un izmēģinājuma projekta sākšanu, lai
uzraudzītu personu situāciju pēc to atgriešanas (ieteikums
Nr. 15). 4. Dalībvalstu
operatīvās sadarbības uzlabošana atgriešanas jomā Ar
pamattiesībām saderīgas atgriešanas procedūras un
saskaņota atgriešanas politika tiks uzlabotas, īstenojot praktisku un
operatīvu sadarbību, piemēram, šādās jomās:
brīvprātīgas
izceļošanas veicināšana;
bērna
interešu ievērošana atgriešanas procedūrās;
valsts
uzraudzības iestāžu mijiedarbība;
statistikas
uzlabošana;
apmaiņa ar
personas datiem;
ceļošanas
dokumentu izsniegšana.
Þ Komisija izmantos Eiropas migrācijas tīklu kā
platformu, lai atvieglotu sadarbības uzlabošanu starp
dalībvalstīm un ieinteresētām personām, jo īpaši brīvprātīgas
izceļošanas jomā, un kā vienu no galvenajiem instrumentiem
informācijas apkopošanai un apmaiņai. Þ Patvēruma, migrācijas un integrācijas fonds
pievērsīsies brīvprātīgas izceļošanas
veicināšanas pasākumiem, vienlaikus nodrošinot, ka
brīvprātīgas atgriešanās stimuli sava izdevīguma
dēļ nerada nevēlamu ietekmi. Ciešā sadarbībā ar
trešām valstīm tiks veicināti arī pasākumi, lai
repatriantiem atvieglotu vajadzīgo ceļošanas dokumentu iegūšanu. Þ Uzlabojumi attiecībā uz brīvprātīgi
izceļojošu personu tranzītu pa sauszemi varētu tikt veikti,
izmantojot Šengenas rokasgrāmatas 39. pielikumu (standarta veidlapa,
ar ko tiek atzīts atgriešanas lēmums tranzīta veikšanai pa
sauszemi). Tās dalībvalstis, kas vēl nav izmantojušas šo
veidlapu, tiek aicinātas to darīt. Þ Būtu jāturpina veicināt operatīvo sadarbību
starp dalībvalstīm un starp dalībvalstīm un trešām
valstīm, īstenojot atgriešanas un reintegrācijas
procedūras, ko piemēro nepavadītiem nepilngadīgajiem.
Būtu jāveicina arī sadarbība starp dalībvalstu un
trešo valstu bērnu aizsardzības sistēmām,
pilnvērtīgi izmantojot Patvēruma, migrācijas un
integrācijas fonda piedāvātās finansējuma
iespējas. Þ Uzsvars tiks likts uz to, lai uzlabotu ar atgriešanu saistīto
statistikas informāciju, jo īpaši, izmantojot sīki
izstrādāto informāciju, ko Frontex
ir sācis saņemt no dalībvalstīm, apsverot veidus, kā
uzlabot informāciju par brīvprātīgas izceļošanas
gadījumiem, un aicinot apkopot datus daudz konsekventāk. Þ Komisija saskaņā ar direktīvas 8. panta 6. punktu
aicinās uzlabot paraugprakses apmaiņu starp valstu piespiedu
atgriešanas uzraudzības iestādēm, lai veicinātu
konsekventāku uzraudzību, jo īpaši saistībā ar Frontex koordinētajām kopīgajām
operācijām. Þ Atgriešanas politikas jomā būtu jāturpina uzlabot
VIS un SIS potenciālu. Proti, otrās paaudzes Šengenas Informācijas sistēmas (SIS II) pārskats, kas jāsagatavo līdz 2016. gadam,
tiek uzskatīts par iespēju uzlabot konsekvenci starp atgriešanas
politiku un SIS II un noteikt dalībvalstīm pienākumu
ievadīt ieceļošanas atteikuma brīdinājumu šajā
sistēmā attiecībā uz ieceļošanas aizliegumiem, kuri
izdoti saskaņā ar Atgriešanas direktīvu. Þ Operatīvā sadarbība starp dalībvalstīm un
starp dalībvalstīm un trešām valstīm tiks veicināta,
pievēršot īpašu uzmanību ceļošanas dokumentu
identifikācijai un izsniegšanai saskaņā ar datu
aizsardzības prasībām. Þ Eiropas migrācijas tīkls 2014. gadā veiks
pētījums par paraugpraksi nelikumīgo migrantu atgriešanas un
reintegrācijas jomā: dalībvalstu ieceļošanas aizliegumiem,
politiku un atpakaļuzņemšanas nolīgumu izmantojumu. Šā
pētījuma mērķis ir uzlabot atgriešanas politikas
efektivitāti, apkopojot un salīdzinot dalībvalstu pieredzi
saistībā ar atgriešanas procesa specifiskajiem aspektiem. 5. Frontex nozīmes palielināšana atgriešanas jomā Organizējot
kopīgus atgriešanas pasākumus Eiropas Savienības
līmenī, ir skaidri redzama dažu operatīvo aspektu
pievienotā vērtība. Frontex šajā jomā veic
būtisku koordinēšanas darbu, kas arī turpmāk ļoti
aktīvi jāizmanto. Veicot savus uzdevumus, Frontex arī
jāpārliecinās, ka pasākumi tiek veikti saskaņā ar
Savienības acquis un ES Pamattiesību hartu. Þ Frontex būtu jāturpina
uzlabot KAP koordinēšanu, lai nodrošinātu, ka kopīgie
standarti attiecībā uz humānu un cieņpilnu attieksmi pret
repatriantiem tiks priekšzīmīgi ievēroti ne tikai
tāpēc, ka to paredz juridiskās saistības. Tāpēc
prioritārā kārtā Komisija aicina Frontex pieņemt
rīcības kodeksu attiecībā uz KAP un skaidri
noteikt, ka katrs KAP tiks uzraudzīts neatkarīgi no citiem. Þ Frontex tiek aicināta arī
turpmāk atbalstīt dalībvalstis, nodrošinot mācības
saistībā ar atgriešanas jautājumiem un īpašu
uzmanību pievēršot tam, lai atgriešanas procedūras laikā
repatriantiem tiktu garantētas pamattiesības. IV daļa. Īstenošanas ziņojums. Atgriešanas direktīvas 2008/115/EK ietekme uz
dalībvalstu atgriešanas politiku un praksi Atgriešanas
direktīvas īstenošanas termiņš beidzās 2010. gada 24. decembrī.
Direktīva ir saistoša visām dalībvalstīm, izņemot
Apvienoto Karalisti un Īriju, kā arī četrām Šengenas
asociētajām valstīm. Četras dalībvalstis (EE, ES, PT,
SK) jau pirms termiņa paziņoja par tās pilnīgu
transponēšanu. Deviņpadsmit dalībvalstis paziņoja par
transponēšanu 2011. gadā, bet piecas (BE, LT, NL, PL un SE) par
to paziņoja 2012. gadā. Komisija sāka 20 pārkāpuma
procedūras par neziņošanu, kuras visas tika slēgtas pēc
tam, kad dalībvalstis ar novēlošanos paziņoja par saviem
transponēšanas pasākumiem[14].
Tikai Islande vēl nav paziņojusi par direktīvas pilnīgu
transponēšanu. Kopš
direktīvas pieņemšanas Komisijas dienesti ir organizējuši 14 kontaktgrupas
sanāksmes[15] ar dalībvalstu ekspertiem. Kontaktgrupas mērķis ir
veicināt iespējamo problēmu un neatrisināto jautājumu
noteikšanu agrīnā posmā un nodrošināt iespēju
atklātai un neformālai diskusijai. Šīs sanāksmes ir
būtiski sekmējušas direktīvas konsekventu īstenošanu valstu
līmenī. Šīs kontaktgrupas diskusiju ietekmē tika veikti
seši salīdzinošie pētījumi[16]:
Atgriešanas procedūrās iesaistītie
nepilngadīgie
Piespiedu atgriešanas uzraudzība
Repatriantu reintegrācija
Neizraidāmo personu situācija
Atgriešanas direktīvas pienācīga transponēšana
dalībvalstu tiesību aktos
Atgriešanas direktīvas praktiskā
ietekme.
Pamatojoties uz
pētījuma rezultātiem par Atgriešanas direktīvas
transponēšanu valstu tiesību aktos, Komisija sagatavoja organizētu
programmu par darbu saistībā ar Atgriešanas direktīvas
transponēšanu (2012–2013), kuras laikā Komisija aptaujāja
dalībvalstis par visiem neatrisinātajiem jautājumiem
saistībā ar direktīvas transponēšanu. Divpusējās
tehniskajās sanāksmēs tika apspriesta sīkāka
informācija par konstatētajiem trūkumiem un to iespējamiem
risinājumiem. Šīs sanāksmes un diskusijas
izrādījās ļoti noderīgas, un lielāko daļu
transponēšanas jautājumu varēja atrisināt.
Pārējie jautājumi īpaši attiecās uz turpmāk
minētajiem noteikumiem: ·
ieceļošanas aizliegumu ietekme ES
mērogā; ·
„bēgšanas iespējamības”
definīciju; ·
brīvprātīgas izceļošanas
termiņa pagarināšanas kritēriji; ·
izraidīšanai pa gaisa ceļu
piemērojamie noteikumi; ·
piespiedu atgriešanas uzraudzība; ·
turēšanas apsardzībā
piemērošanas kritēriji; ·
turēšanas apsardzībā
apstākļi. Ņemot
vērā šos neatrisinātos jautājumus, septiņas
dalībvalstis jau ir grozījušas savus tiesību aktus, lai
izpildītu Komisijas izteiktās prasības. Komisijas ciešā
uzraudzībā (ziņas jāsniedz reizi divos mēnešos)
trīspadsmit dalībvalstis pašlaik strādā pie šā
jautājuma, bet sešas dalībvalstis ir oficiāli
apņēmušās grozīt valsts tiesību aktus jau
tuvākajā laikā. Jau ir
vērojami šīs organizētās programmas konkrētie
rezultāti, jo īpaši saistībā ar turēšanu
apsardzībā: - sešas
dalībvalstis no vienpadsmit, kas nebija pilnībā
transponējušas 3. panta 7. punktu un 15. panta 1. punktu,
grozīja savus tiesību aktus, lai tiesiski noteiktu objektīvus
kritērijus un varētu izvērtēt, vai ir iemesls
uzskatīt, ka nelikumīgais migrants aizbēgs. Tas palīdz
ierobežot to migrantu skaitu, kas tiek turēti apsardzībā; - sešas
dalībvalstis no septiņām, kas nebija pilnībā
transponējušas direktīvas 15. panta 4. punktu, ir
grozījušas vai pašlaik groza savus tiesību aktus, lai nodrošinātu,
ka persona vairs netiks turēta apsardzībā, ja izraidīšanai
vairs nav pamatota iemesla; - četras
dalībvalstis no sešām, kas līdz šim nebija ļāvušas NVO
un starptautiskajām organizācijām apmeklēt
aizturēšanas centrus, ir grozījušas vai šobrīd groza savus
tiesību aktus; - četras
dalībvalstis no sešām, kas to vēl nebija izdarījušas, tagad
ir pārskatījušas savus noteikumus par piekļuvi bezmaksas
juridiskajai palīdzībai (13. panta 4. punkts); - trīspadsmit
dalībvalstis no sešpadsmit, kas nebija transponējušas 8. panta 6. punktu,
ir jau pieņēmušas vai pašlaik pieņem tiesību aktus, lai
izveidotu piespiedu atgriešanas uzraudzības sistēmu; - vienpadsmit
dalībvalstis no četrpadsmit, kas to vēl nebija izdarījušas,
ir oficiāli apņēmušās vai gatavojas oficiāli apņemties,
ka izraidīšana pa gaisa ceļu tiks veikta saskaņā ar
Kopīgām pamatnostādnēm par drošības noteikumiem
kopīgai izraidīšanai pa gaisa ceļu, kuras iekļautas
Lēmuma 2004/573/EK pielikumā. Attiecībā
uz tām neatrisinātajām lietām, kurās nebija
iespējams panākt vienošanos vai saņemt dalībvalstu
piekrišanu grozīt tiesību aktus saskaņā ar Komisijas
prasībām, ir jau sāktas vairākas “EU Pilot”
procedūras. Attiecībā
uz Atgriešanas direktīvas praktisko īstenošanu
dalībvalstīs laikposmā no 2012. gada līdz 2013. gadam
tika veikts pētījums, kuru pabeidza 2013. gada oktobrī. Šis
pētījums tika veidots kā “metapētījums”, pamatojoties
uz dažādiem informācijas un pētījumu veidiem, kā
arī visu attiecīgo ieinteresēto personu sniegtajiem datiem[17]. Lai gūtu
plašāku priekšstatu par attiecīgo situāciju, Komisija ir
izskatījusi arī pētījumus un ziņojumus par praktisko
situāciju dalībvalstīs, kurus sagatavoja, piemēram,
Pamattiesību aģentūra, Eiropas Padomes struktūras, UNHCR
un NVO (Amnesty International, Human Rights Watch, Pro-Asyl
un citas). Galvenās grūtības, kas atklājās šīs
informācijas apkopošanas laikā, bija saistītas ar to, ka
dalībvalstu līmenī regulāri tika apkopots maz
kvantitatīvu datu par lielāko daļu pētījumā
aplūkoto jautājumu. Piemēram, atklājās, ka tādi
pamatparametru dati kā turēšanas apsardzībā vidējais
ilgums, turēšanas apsardzībā pamatojums, neizdevušos atgriešanas
gadījumu skaits un ieceļošanas aizliegumu izmantošana ir pieejami
tikai dažās dalībvalstīs. Turklāt bieži vien trūkst
kopīgu definīciju un pieeju saistībā ar datu apkopošanu,
tādējādi ietekmējot šādu datu
salīdzināmību visā ES. Kā
norādīts iepriekš, Komisija sistemātiski pārraudzīs
visas šajā Īstenošanas ziņojumā norādītās
nepilnības. Saistībā ar šajā ziņojumā
aplūkotajiem jautājumiem ir jau sāktas vairākas “EU
Pilot” procedūras, bet dažas tiks sāktas tuvākajā
laikā. 1. Repatriantu turēšana
apsardzībā izraidīšanas
nolūkā a) Turēšanas
apsardzībā pamatojums un ilgums (15. pants) Direktīvas 15. pantā
ir noteikts, ka trešās valsts valstspiederīgos, kam piemēro
atgriešanas procedūras, drīkst turēt apsardzībā tikai
“iespējami īsu” laiku un “tikai tik ilgi, kamēr veic
izraidīšanas pasākumus”, ja pastāv bēgšanas
iespējamība vai viņš/viņa izvairās no atgriešanas vai
izraidīšanas procesa vai traucē tā sagatavošanu. Turēšana apsardzībā, attiecībā uz kuru ir jāizdod
administratīvas vai tiesas iestādes rīkojums,
jāpārskata ar “pamatotu regularitāti” un jāpārtrauc
piemērot, “ja izrādās, ka tiesisku vai citu apsvērumu
dēļ izraidīšanai vairs nav pamatota iemesla”.
Dalībvalstīm jānosaka turēšanas apsardzībā maksimālais termiņš, kas parasti nedrīkst
pārsniegt sešus mēnešus, bet izņēmuma gadījumos —
kopumā 18 mēnešus. Tiesas judikatūrā ir precizēti
vairāki direktīvas noteikumu aspekti attiecībā uz
turēšanu apsardzībā. Tiesa lietas C-357/09
(Kadzoev) spriedumā skaidri apstiprināja Atgriešanas
direktīvas ar turēšanu apsardzībā saistīto
noteikumu aizsargelementus, uzsverot, ka turēšanu apsardzībā
vairs neuzskata par pamatotu un attiecīgo personu nekavējoties
jāatbrīvo, ja maksimālajā termiņā, ko
atļauts piemērot turēšanai apsardzībā, nav noteikts
faktiski pamatots iemesls izraidīšanai uz trešo valsti. Turklāt Tiesa
precizēja, ka iemeslus saistībā ar sabiedrisko kārtību
un drošību nedrīkst izmantot kā pamatojumu turēšanai apsardzībā
saskaņā ar Atgriešanas direktīvu. Lietas C 534-11
(Arslan) spriedumā tika izskatīta saistība starp
turēšanu apsardzībā saistībā ar atgriešanu un
turēšanu apsardzībā saistībā ar patvērumu
(saskaņā ar Direktīvu 2003/9/EK) un precizēts, ka
divu dažādu režīmu pastāvēšana neparedz
dalībvalstīm pienākumu automātiski atbrīvot
aizturētos repatriantus, ja tie iesniedz patvēruma pieteikumu, ar
nosacījumu, ka dalībvalstis atbilstīgi valsts tiesību
aktiem nekavējoties pieņem lēmumu turpināt turēšanu
apsardzībā saskaņā ar patvēruma acquis. Izvērtējumā
norādīts, ka, lai gan dalībvalstis kopumā ir
grozījušas savus tiesību aktus, lai nodrošinātu to
atbilstību 15. pantam, pastāv būtiskas
atšķirības to praktiskajā īstenošanā.
Piemēram, tiek atšķirīgi interpretēts jēdziens
“pamatota regularitāte”, saskaņā ar kuru ir jāpārskata
turēšana apsardzībā. Dažās
dalībvalstīs šī pārskatīšana notiek vienreiz
nedēļā, savukārt citās tā tiek garantēta
tikai turēšanas apsardzībā termiņa beigās (proti, sešu
mēnešu laikā). Tāpēc šī ir joma, kurā
vajadzīga lielāka konsekvence un saistībā ar kuru
vairākas ieinteresētās personas ir aicinājušas sagatavot
plašākus norādījumus par jēdziena “pamatota
regularitāte” interpretāciju. No
otras puses, prakse attiecībā uz pamatojumiem, lai repatriantiem
piemērotu turēšanu apsardzībā, ir daudz
viendabīgāka, jo vairumā dalībvalstu galvenie
aizturēšanas iemesli ir bēgšanas iespējamība un/vai
atgriešanās aizkavēšana. Vēl
viens bieži pieminēts iemesls ir nepieciešamība sadarbībā
ar trešām valstīm precizēt dokumentus un identificēt
attiecīgo personu. Direktīvas 3. panta
7. punktā minētais jēdziens “bēgšanas
iespējamība” ir ietekmējis to, kā dalībvalstis
definē un izmanto kritērijus, saskaņā ar kuriem tiek
pieņemti lēmumi par turēšanu apsardzībā,
tādējādi palielinot — lielākā vai
mazākā mērā — tiesisko drošību. Vairumā dalībvalstu repatriantu “dokumentu
trūkums” un “viltotas identitātes izmantošana” ir galvenie
pamatojumi, atbilstīgi kuriem tiek izvērtēta bēgšanas
iespējamība. Citi bieži izmantoti bēgšanas iespējamības
izvērtēšanas kritēriji ir:
viltotu dokumentu izmantošana vai dokumentu
iznīcināšana;
dzīvesvietas trūkums;
skaidri redzams nodoms nepildīt prasības;
kriminālsodāmība.
2. tabula.
“Bēgšanas iespējamības” izvērtēšanas kritēriji “Bēgšanas iespējamības” noteikšanai bieži izmantotie kritēriji || Kritērijus piemērojošo dalībvalstu skaits Dokumentu trūkums || 13 Nesadarbošanās personas identitātes noskaidrošanā || 11 Dzīvesvietas trūkums || 7 Viltotu dokumentu izmantošana vai spēkā esošo dokumentu iznīcināšana || 7 Atkārtota nereģistrēšanās attiecīgajās iestādēs || 7 Skaidri redzams nodoms nepildīt prasības || 6 Kriminālsodāmība || 6 Spēkā esošā ieceļošanas aizlieguma nepildīšana || 5 Atgriešanas lēmuma pārkāpums || 5 Agrākā rīcība (piem., bēgšana) || 4 Finanšu līdzekļu trūkums || 4 Attiecīgs citā dalībvalstī izsniegts atgriešanas lēmums || 4 Brīvprātīgas izceļošanas saistību nepildīšana || 3 Avots:
dati iegūti no MATRIX 2013. Jānorāda,
ka pārbaudītajās dalībvalstīs ir vērojama
arī konsekventa tendence attiecībā uz turēšanas
apsardzībā alternatīvu plašāku ieviešanu. Pašlaik daudzas dalībvalstis savos valsts
tiesību aktos paredz turēšanas apsardzībā
alternatīvas. Pētījumā ir norādīts, ka
turēšanas apsardzībā alternatīvām ir vairākas
priekšrocības salīdzinājumā ar turēšanu
apsardzībā un ka attiecīgos apstākļos tās var
būtiski samazināt izmaksas. Tomēr praksē vairākas
dalībvalstis piemēro turēšanas apsardzībā
alternatīvas ļoti retos gadījumos. Šķiet, galvenās
praksē piemērojamās alternatīvas ir “regulāra
reģistrēšanās attiecīgās iestādēs” un
“rīkojums uzturēties iestāžu norādītajās
telpās”. Vēl viena no visbiežāk piemērojamām
turēšanas apsardzībā alternatīvām ir “pases un
dokumentu iesniegšanas pienākums”. 3. tabula. Turēšanas apsardzībā alternatīvu
tiesiskā un praktiskā piemērošana || Dzīvesvietas ierobežojumi || Regulāra reģistrēšanās attiecīgās iestādēs || Dokumentu iesniegšanas pienākums || Finanšu garantijas depozīts || Elektroniskā uzraudzība || Tiesiskā piemēro-šana || Praktiskā piemēro-šana || Tiesiskā piemēro-šana || Praktiskā piemēro-šana || Tiesiskā piemēro-šana || Praktiskā piemēro-šana || Tiesiskā piemēro-šana || Praktiskā piemēro-šana || Tiesiskā piemēro-šana || Praktiskā piemēro-šana AT || jā || jā || jā || jā || nē || nē || jā || jā || nē || nē BE[18] || nē || nē || nē || nē || nē || nē || nē || nē || nē || nē BG || nē || nē || jā || n.i. || jā || n.i. || nē || nē || nē || nē CY || nē || nē || nē || nē || nē || nē || nē || nē || nē || nē CZ || nē || nē || jā || jā || nē || nē || jā || nē || nē || nē DE || jā || n.i. || jā || jā || jā || jā || nē || nē || nē || nē DK || jā || jā || jā || jā || jā || jā || jā || nē || jā || nē EE || jā || jā || jā || jā || jā || jā || nē || nē || nē || nē EL || jā || nē || jā || nē || jā || nē || jā || nē || nē || nē ES || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || jā || nē || nē || nē || nē FI || nē || nē || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || n.i. || nē || nē FR || jā || n.i. || jā || nē || jā || jā || nē || nē || jā || n.i. HU || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || n.i. || nē || nē || nē || nē IT || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || n.i. || nē || nē LT || jā || jā || jā || jā || nē || nē || nē || nē || nē || nē LU || jā || nē || jā || nē || nē || nē || nē || nē || nē || nē LV || nē || nē || jā || jā || jā || jā || nē || nē || nē || nē MT || nē || nē || jā || jā || nē || nē || jā || jā || nē || nē NL || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || jā || nē || nē PL || jā || nē || jā || nē || nē || nē || nē || nē || nē || nē PT || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || n.i. RO || jā || n.i. || jā || n.i. || nē || nē || nē || nē || nē || nē SE || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || n.i. || nē || nē || nē || nē SI || jā || jā || jā || jā || jā || nē || jā || nē || nē || nē SK || jā || nē || jā || nē || nē || nē || jā || nē || nē || nē CH || jā || nē || jā || jā || jā || nē || jā || nē || nē || nē IS || jā || n.i. || jā || jā || jā || n.i. || nē || nē || nē || nē LI || jā || jā || nē || nē || jā || jā || nē || nē || nē || nē NO || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || n.i. || nē || nē || nē || nē IE || jā || n.i. || jā || jā || jā || n.i. || jā || nē || nē || nē UK || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || n.i. || jā || n.i. n.i. — nav informācijas. Avots: dati iegūti no MATRIX 2013. Vairumā
dalībvalstu trūkst publisku atbalsta struktūru
nelikumīgiem migrantiem, kas ir atbrīvoti no turēšanas
apsardzībā, jo izraidīšanai vairs nav pamatota iemesla. Tā kā dalībvalstīs nav noteikts
konkrēts juridisks pienākums nodrošināt šai cilvēku grupai
materiālos iztikas līdzekļus, viņi atrodas juridiski
nenoteiktā situācijā, kurā var paļauties uz
privāto vai brīvprātīgā darba sektoru vai kurā
viņi potenciāli tiek spiesti iesaistīties nelegālā
nodarbinātībā iztikas līdzekļu iegūšanai. Dažas
dalībvalstis pašlaik rāda labu piemēru, piešķirot
ikmēneša pabalstu un palīdzot šiem cilvēkiem atrast mitekli. Pirms
Atgriešanas direktīvas pieņemšanas maksimālais ilgums
turēšanai apsardzībā dalībvalstīs ievērojami
atšķīrās, bet vismaz deviņās dalībvalstīs
maksimālais laiks, cik ilgi repatriantus drīkst turēt
apsardzībā, pat nebija noteikts.
Atgriešanas direktīva visā ES ir mazinājusi atšķirības
attiecībā uz maksimālajiem termiņiem turēšanai
apsardzībā un kopumā ir tos saīsinājusi. 4. tabula.
Maksimālais turēšanas apsardzībā ilgums pirms un pēc
Atgriešanas direktīvas transponēšanas Avots: MATRIX 2013. Astoņās dalībvalstīs tiesiskais
termiņš turēšanai apsardzībā ir palielinājies, bet 12 dalībvalstīs —
samazinājies. Jānorāda, ka vidējais turēšanas
apsardzībā ilgums, ko piemēro praksē, ir ievērojami
mazāks par norādīto maksimālo termiņu. 5. tabula.
Turēšanas apsardzībā ilgums praksē DV || Turēšanas apsardzībā ilgums praksē (dienās) || Avots || Periods || AT || 16,6* || Valsts statistika || 2012 || BG || 64* || NVO pētījums || 2011 || DE || Mazāk nekā 42*** || Valsts statistika || 2011 || DK || 31* || NVO pētījums || 2011 || EE || 85* || Valsts statistika || 2011 || EL || Vismaz 180** || Starptautiska organizācija || 2012 || FI || 5–6** || Valsts iestādes || - || FR || 13* || Valsts iestādes || - || IT || 31* || Valsts iestādes Boloņā || - || LU || 16* || Valsts iestādes || - || NL || 120–180** || NVO un starptautiska organizācija || - || RO || 50* || Valsts statistika || 2012 || SE || Mazāk nekā 14** || Tieslietu ministrija || - || IS || 1** || Valsts iestādes un NVO || - || LI || 1–2** || Valsts iestādes un NVO || - || UK || 7** || Valsts iestādes || - *
Vidējie rādītāji aprēķināti, pamatojoties uz
pieejamiem datiem. Datu avots ir norādīts trešajā slejā no
kreisās puses. **
Pēc aptaujāto ieinteresēto personu aplēsēm
visbiežāk piemērojamais aizturēšanas ilgums. ***
Saskaņā ar oficiālajiem statistikas datiem Vācijā 73 %
aizturēto personu tiek turētas apsardzībā ne ilgāk
kā 42 dienas. Avots:
MATRIX 2013. b) Turēšanas apsardzībā
apstākļi, tostarp attiecībā uz nepilngadīgajiem un
ģimenēm (16. un 17. pants) Direktīvā
ir iekļauti daži pamatnosacījumi, kas jāievēro
attiecībā uz repatriantu aizturēšanu, piemēram,
nosacījums, ka viņi jātur apsardzībā šim nolūkam
īpaši paredzētās telpās (nevis cietumos) vai vismaz
jānošķir no parastiem ieslodzītiem.
Aizturētiem repatriantiem ir jābūt nodrošinātai
neatliekamai veselības aprūpei un slimību primārai
ārstēšanai, kā arī jāļauj sazināties ar
juridiskiem pārstāvjiem, ģimenes locekļiem un
konsulārām iestādēm. NVO un to struktūrām
jāļauj apmeklēt repatriantus, taču dalībvalstis var
noteikt prasības iepriekšējas atļaujas saņemšanai.
Repatrianti atbilstoši jāinformē par viņu tiesībām un
pienākumiem. Attiecībā uz nepilngadīgajiem
(gan nepavadītajiem, gan tiem, kas ir kopā ar ģimeni), kuriem
turēšana apsardzībā jāpiemēro tikai kā
“galējais līdzeklis” un uz “īsāko atbilstošo laikposmu”, ir
īpaši jāņem vērā viņu vajadzības (“vispirms
ņem vērā bērna intereses”), kā arī viņiem
jābūt iespējai iesaistīties atpūtas aktivitātēs
un (atkarībā no uzturēšanās ilguma) piekļūt
izglītībai. Direktīvā
netiek sīkāk regulēti tādi jautājumi kā telpu
lielums, piekļuve labierīcībām, iespēja
uzturēties svaigā gaisā, uzturs aizturēšanas laikā
u. tml. Tomēr 17. apsvērumā ir
noteikts, ka jānodrošina “humāna un cieņpilna attieksme” pret
aizturētajām personām, ievērojot viņu
pamattiesības saskaņā ar starptautiskiem tiesību aktiem. Ja dalībvalstis piemēro turēšanu
apsardzībā saskaņā ar
direktīvas 15. –17. pantu, tas jādara atbilstoši ES
Pamattiesību hartas 4. pantā minētajiem nosacījumiem,
kas aizliedz kādu pakļaut necilvēcīgai vai pazemojošai
attieksmei. Šīs prasības praktiskā ietekme uz
dalībvalstīm sīkāk ir izklāstīta Eiropas Padomes
Spīdzināšanas novēršanas komitejas izstrādātajos
standartos (“CPT standarti”[19]). Šajos standartos ir sniegts
vispāratzīts to turēšanas apsardzībā prasību apraksts,
kas dalībvalstīm pilnībā obligāti jāievēro
jebkuras aizturēšanas laikā, lai nodrošinātu atbilstību
Eiropas Cilvēktiesību konvencijas prasībām un ES
Pamattiesību hartā paredzētajām prasībām,
piemērojot ES tiesību aktus. Lai
pārliecinātos, ka visas dalībvalstis izpilda šos
kritērijus, Komisija cieši sekos līdzi situācijai un izmantos
jaunā Šengenas izvērtēšanas mehānisma
piedāvātās iespējas, lai novērtētu telpas, ko
dalībvalstis izmanto personu turēšanai apsardzībā pirms
izraidīšanas. Lai novērstu smagākos
gadījumus saistībā ar necilvēcīgiem
apstākļiem turēšanai apsardzībā, pēdējo mēnešu laikā Komisija jau ir
sākusi ES paraugprocedūras pret vairākām
dalībvalstīm. Deviņu
dalībvalstu tiesību akti neatbilst pilnā mērā 16. panta
1. punkta prasībām, kas dalībvalstīm stingri nosaka nošķirt
aizturētās personas no parastiem ieslodzītiem. Divas no šīm dalībvalstīm ir
apņēmušās grozīt savus tiesību aktus. Pret
pārējām attiecīgajām dalībvalstīm “EU
Pilot” procedūras jau ir sāktas vai tiks sāktas. Praksē
tikai pusei dalībvalstu ir īpašas aizturēšanas telpas.
Pārējās dalībvalstis joprojām nelikumīgos
migrantus tur apsardzībā (reizēm vai bieži) cietumos. Vācijas
tiesas 2013. gadā iesniedza Tiesai trīs lūgumus sniegt
prejudiciālu nolēmumu šajā saistībā. Lietās
C 473-13 (Bero) un C 514-13 (Bouzalmate) Tiesai tika
jautāts, vai dalībvalstij atbilstīgi direktīvas 16. panta
1. punkta prasībām ir pienākums repatriantus turēt
apsardzībā tikai īpašās aizturēšanas telpās
arī tad, ja šādas īpašas aizturēšanas telpas
dalībvalstij ir tikai dažās reģionālās
apakšvienībās (bet nepastāv citās vienībās).
Lieta C-474/13 (Thi Ly Pham) attiecas uz valsts
administratīvās prakses atbilstību 16. panta 1. punktam
saistībā ar aizturētās personas izmitināšanu pirms
izraidīšanas kopā ar parastiem ieslodzītajiem, ja tā
piekrīt šādai izmitināšanai. Šīs trīs lietas Tiesa
vēl joprojām izskata. Visas
dalībvalstis bija pienācīgi transponējušas 16. panta 2. punktā
minēto prasību, lai ļautu aizturētām personām sazināties
ar juridiskiem pārstāvjiem, ģimenes locekļiem un
konsulārām iestādēm.
Apkopotie pierādījumi norāda, ka divās
dalībvalstīs šī iespēja ne vienmēr tiek
nodrošināta praksē. Visas dalībvalstis bija
transponējušas arī 16. panta 3. punktā minēto
prasību nodrošināt, ka ārkārtas situācijās
tiek garantēta piekļuve veselības pakalpojumiem. Tomēr tiek apgalvots, ka sešās
dalībvalstīs reizēm šīs tiesības praksē netiek
ievērotas. Komisija pārraudzīs visas konstatētās
nepilnības. Septiņās
dalībvalstīs joprojām ir problēmas ar 16. panta 4. punktā
minēto tiesību transponēšanu, lai valstu, starptautiskām un
nevalstiskām organizācijām un struktūrām būtu pilnīga
piekļuve aizturēšanas centriem.
Trīs no šīm dalībvalstīm jau ir apņēmušās
grozīt savus tiesību aktus. Savukārt četrās citās
dalībvalstīs prakse neatbilst prasībām pilnā
mērā. Visu
dalībvalstu tiesību akti atbilst 17. panta noteikumiem
attiecībā uz nepilngadīgo un ģimeņu
aizturēšanu. Tomēr praksē tika
ziņots par nepilnībām, kas pastāv divās
dalībvalstīs attiecībā uz ģimeņu atsevišķu
izmitināšanu, trijās dalībvalstīs attiecībā uz
piekļuvi atpūtas aktivitātēm un piecās
dalībvalstīs attiecībā uz piekļuvi
izglītībai. Izvērtējuma rezultāti atklāj, ka
attiecībā uz 17. pantā minētā noteikuma praktisko
izmantošanu, lai aizturēšanu nepilngadīgajiem piemērotu tikai
kā galējo līdzekli, septiņpadsmit dalībvalstis
aiztur — vismaz dažreiz — nepavadītos nepilngadīgos, bet
deviņpadsmit dalībvalstis aiztur — vismaz dažreiz —
ģimenes ar nepilngadīgajiem. Tā kā Atgriešanas
direktīvā iekļautā definīcija “galējais
līdzeklis” paver iespēju dažādām interpretācijām,
vairākas ieinteresētās personas ir ierosinājušas, ka
dalībvalstis ir jāmudina iekļaut savos tiesību aktos
prezumpciju pret bērnu turēšanu apsardzībā un izmantot
turēšanas apsardzībā alternatīvas attiecībā uz
nepilngadīgajiem un ģimenēm ar bērniem. Izvērtējumā
norādīts, ka palīdzību nepavadītiem
nepilngadīgajiem (10. pants) sniedz dažādas iestādes
ļoti dažādos veidos. 6. tabula.
Iestāde, kas atbildīga par palīdzības sniegšanu
nepavadītiem nepilngadīgajiem Valstis || NVO || Starptautiskā Migrācijas organizācija || Specializēta iestāde nepavadītiem nepilngadīgajiem || Valdības struktūrvienība || Vispārēji jaunatnes vai sociālie dienesti || Vietējā pašpārvalde || Vispārēji patvēruma vai imigrantu dienesti || Prokuratūra vai tiesa || Policija vai robežsardze || Nav oficiāli atbildīgās iestādes AT || || || || || P || || || || || BE || || || || P || || || || || || BG || || || || || P || || || || || CZ || || P || || || P || || || || || CY || || || || || P || || || || || DE || || || || || P || || || || || DK || P || P || || || || || P || || || EE || || || || || P || P || || || || EL || P || P || || || || || || P || || ES || || || || || || P || || || || FI || || || || || || || || || || P FR || || || || || P || || || || || HU || || || P || || || || || || || IT || || P || || || || || || || || LT || || || || || || || P || || || LU || || P || || || || || || || || LV || || || || || || || || P || P || MT || || || || || || || P || || || NL || P || || || || P || || || || || PL || || P || || || || || || P || P || PT || P || || || || P || || || || || RO || P || || || || || || || || || SI || || || || || P || || || || || SK || || || || P || || || || || || SE || || || || || P || || || || || CH || || || || || || P || || || || IS || || || || P || P || || || || || LI || || || || P || || || || || || NO[20] || || P || P || P || || || || || || IE || || || || || P || || || || || UK || || || || || P || P || || || || Avots: MATRIX 2013. Lai gan praksē lielākā daļa
dalībvalstu nepilngadīgos atgriež, tikai septiņas
dalībvalstis norāda, ka ir izmantojušas iespēju atgriezt
nepilngadīgos to izcelsmes valsts izmitināšanas centros vai
sociālajos dienestos. Tika
atklāts, ka ar Atgriešanas direktīvas īstenošanu ir
saistītas turpmāk minētās galvenās pārmaiņas
aizturēšanas jomā. 7. tabula.
Ar Atgriešanas direktīvas īstenošanu saistītās
galvenās pārmaiņas aizturēšanas jomā Pārmaiņas || Dalībvalsts Īsāks laiks turēšanai apsardzībā || BG, CZ, DK, EE, LT, LV, RO, SI, SK, NO Ilgāks laiks turēšanai apsardzībā || EL, ES, FI, FR, IT, LU Īpaša politika attiecībā uz nepilngadīgajiem un ģimenēm ar nepilngadīgajiem (un neaizsargātām personām) || AT, CZ, SI Labāki apstākļi aizturēšanas centros || DK, LU, LV, RO Īpašas aizturēšanas telpas / nošķiršana no ieslodzītajiem || DE, DK, LU Alternatīvu izmantošana || BE,DE, LV, NL Juridisko konsultāciju nodrošināšana || AT, SK Fiksēts termiņš lietas izskatīšanai tiesā / tiesas lēmums || CZ, SK Pārsūdzības iespēja || LV Rakstisks lēmums || DK Avots:
MATRIX 2013. 2. Brīvprātīga
izceļošana (7. pants) un piespiedu atgriešana (8. panta 6. punkts) Atgriešanas
direktīvas ieviešana ir pozitīvi ietekmējusi valstu
tiesības un praksi attiecībā uz brīvprātīgu
izceļošanu. Direktīvas 7. pantā
dalībvalstīm noteikts pienākums atļaut
brīvprātīgai izceļošanai pienācīgu laikposmu no
septiņām dienām līdz trīsdesmit dienām.
Dažās dalībvalstīs brīvprātīgas izceļošanas
termiņš tiesību aktos iepriekš netika noteikts, kā arī netika
konkretizēts tās ilgums. Pašlaik visas dalībvalstis ir
ieviesušas šādu ierobežojumu. Vairumā pārbaudīto
dalībvalstu brīvprātīgas izceļošanas termiņš tiek
noteikts automātiski; tikai trīs dalībvalstis izmantoja
direktīvas 7. panta 1. punktā paredzēto iespēju,
noteikt termiņu tikai pēc pieprasījuma saņemšanas. Nīderlandes tiesa 2013. gada
oktobrī iesniedza Tiesai lūgumu sniegt prejudiciālu
nolēmumu (lieta C-554/13) attiecībā uz 7. panta 4. punktā
minēto noteikumu sabiedriskās kārtības apdraudēšanas
dēļ nenoteikt termiņu brīvprātīgai
izceļošanai. Pētījums
arī apliecināja, ka Atgriešanas direktīva ir rosinājusi
pārmaiņas piespiedu atgriešanas uzraudzībā.
Direktīvas tiešā ietekmē un bieži vien ar Eiropas
Atgriešanās fonda atbalstu daudzas dalībvalstis ir izveidojušas
uzraudzības iestādes. Septiņas dalībvalstis nebija
ievērojušas prasību izveidot piespiedu atgriešanas uzraudzības
sistēmu, un Komisija jau ir sākusi (vai tuvākajā laikā
sāks) attiecīgas “EU Pilot”
procedūras. Dalībvalstīs, kur ir izveidota uzraudzības
iestāde, vērojama tendence sadalīt uzraudzību starp
pilsonisko sabiedrību (cilvēktiesību NVO), tiesībsargiem
vai iestādēm, kas saistītas ar kādu valsts ministriju.
Uzraudzības sistēmas tiek nodrošinātas vai nu ar tiesību
aktu, vai sadarbības nolīgumu. Izvērtējums apliecina, ka
Atgriešanas direktīva ir būtiski ietekmējusi atgriešanas
uzraudzības iestāžu izveidi, un uzraudzības sistēmām
kļūstot izplatītākām, notiek to pastāvīga
pilnveidošana. Minētajām uzraudzības iestādēm būs
svarīga nozīme kā iekšējam kontroles mehānismam
saistībā ar valstu ikdienas praktisko darbu atgriešanas jomā. 8. tabula.
Piespiedu atgriešanas uzraudzības iestādes Valsts || Uzraudzības iestāde || Uzraudzības iestādes veids AT || √ || Tiesībsargs un NVO BE || √ || Ar Beļģijas policiju saistīta iestāde BG || √[21] || Tiesībsargs un NVO CY || √ || Tiesībsargs CZ || √ || Ar Čehijas parlamentu saistīta iestāde DE || Neoficiāla || NVO DK || √ || Tiesībsargs un NVO EE || √ || NVO EL || √ || Tiesībsargs ES || √ || Tiesībsargs FI || √ || Tiesībsargs FR || Nē || - HU || √ || Tiesībsargs IT || Nē || - LT || √ || NVO LU || √ || NVO LV || √ || Tiesībsargs MT || √ || Ar Iekšlietu ministriju un valsts drošību saistīta iestāde NL || √ || Ar Drošības un tieslietu ministriju saistīta iestāde PL || √ || Tiesībsargs un NVO PT || √ || Ar Iekšlietu ministriju saistīta iestāde RO || √ || NVO SE || Nē || Tiesas, parlamentārais tiesībsargs un tieslietu kanclers daļēji pilda uzraudzības iestādes funkcijas SI || Nē[22] || - SK || √ || Tiesībsargs un NVO CH || √ || Ar Federālo Tieslietu un policijas departamentu saistīta iestāde IS || Nē || - LI || Nē || - NO || √ || Tiesībsargs IE || Nē || - UK || √ || Ar Tieslietu ministriju saistītas iestādes Avots:
MATRIX 2013. 3. Garantijas (12. pants un 14. pants)
un tiesiskās aizsardzības līdzekļi (13. pants) Izvērtējumā
konstatēts, ka vairums pārbaudīto dalībvalstu izmanto
iespēju piemērot atkāpes no direktīvas darbības
jomas atbilstīgi tās 2. panta 2. punktam[23]. Izvērtējumā arī
konstatēts, ka vairumā gadījumu 4. panta 4. punktā
minētās aizsardzības prasības tiek pildītas un ka
starp trešo valstu valstspiederīgajiem, uz kuriem attiecas direktīvas
darbības joma, un “robežu gadījumiem”, kurus dalībvalstis ir
izslēgušas no direktīvas darbības jomas, pastāv
līdzīgs aizsardzības līmenis. Izvērtējumā
konstatēts, ka procesuālās garantijas attiecībā
uz nelikumīgo migrantu tiesībām atgriešanas procesa laikā
dalībvalstu tiesību aktos visumā ir īstenotas. Pētījuma rezultāti norāda, ka
direktīvas 12. panta 1. punktā minētās garantijas
attiecībā uz atgriešanas lēmuma veidlapu (tā
jānoformē rakstiski un tajā jānorāda faktiskie un
juridiskie iemesli, kā arī informācija par pieejamiem
tiesiskās aizsardzības līdzekļiem) praksē
pārsvarā tiek piemērotas. Tomēr ieinteresētajām
personām bija radušās bažas par lēmuma pamatojuma
formulējumu (trūkst sīkākas informācijas un
motivācijas). Gandrīz pusei dalībvalstu, kas piemēro
direktīvu, ieinteresētās personas norādīja, ka
potenciāli uzlabojamās jomas ir tulkošana (attiecībā uz
atgriešanas lēmuma galvenajiem elementiem) un, mazākā
mērā, interpretācija. Izvērtējumā
nevarēja noteikt galvenās tendences vai izsvērt laika gaitā
radušās pārmaiņas attiecībā uz garantijām
pirms atliktas atgriešanas. (Direktīvas 14. pants attiecas uz
ģimenes vienotību, veselības aprūpi, piekļuvi
izglītībai un neaizsargātu personu vajadzībām, kā
arī uz tiesībām atliktas atgriešanas gadījumos saņemt
rakstisku apstiprinājumu.) Pamatgarantijas galvenokārt tiek
nodrošinātas, īstenojot starptautiskas konvencijas un
vispārējus ar piekļuvi saistītus tiesību aktus (jo
īpaši neatliekamās veselības aprūpes un
izglītības jomā). Attiecībā
uz dalībvalstu pienākumu atbilstīgi 13. pantam
nodrošināt repatriantiem efektīvu tiesiskās aizsardzības
līdzekli izvērtējumā ir secināts, ka, lai gan visu
dalībvalstu tiesību aktos ir iekļauta pārsūdzības
tiesību norma, praksē ir parādījušies vairāki faktori,
kas var apdraudēt tiesības uz reālu tiesiskās aizsardzības
līdzekli. Pirmkārt, neatkarīgi
no tā, ka direktīva ir pareizi transponēta valsts tiesību
aktos, visās dalībvalstīs informācija par pieejamiem
tiesiskās aizsardzības līdzekļiem praksē ne vienmēr
tiek laikus paziņota trešo valstu valstspiederīgajiem viņiem
saprotamā valodā (tulkojums un skaidrojums / juridiskās
palīdzības jautājums). Otrkārt,
saistībā ar iepriekšējo punktu — efektīvas
pārsūdzības iespēju var mazināt neefektīva
juridiskās palīdzības sniegšana tajos gadījumos, kad
dalībvalstis plaši izmanto direktīvas 13. panta 4. punktā
iekļauto noteikumu, attiecinot uz bezmaksas juridisko palīdzību
noteikumus, kas paredzēti Direktīvas 2005/85/EK 15. panta 3.–6. punktā.
Izvērtējumā konstatēts, ka šā iemesla dēļ
vairākās dalībvalstīs atgriešanas lēmumi praksē
tika pārsūdzēti reti vai mazākā mērā,
nekā paredzēts. Komisija rūpīgi pārraudzīs šo
jautājumu. Direktīva
ļauj dalībvalstīm lemt, vai pārsūdzībai ir
automātiski apturošs efekts un vai pārsūdzības
iestāde šo efektu var piemērot tikai atkarībā no katra konkrētā
gadījuma. Izvērtējumā
konstatēts, ka atbilstīgi valstu tiesību aktiem tikai
deviņās dalībvalstīs pārsūdzība parasti
automātiski paredz atgriešanas un/vai izraidīšanas lēmuma
izpildes pagaidu atlikšanu. Vairumā dalībvalstu imigrantiem
attiecībā uz lēmuma izpildes pagaidu atlikšanu ir
jāiesniedz pieteikums, ko īpašos apstākļos tiesnesis var
noraidīt (vai apstiprināt). 9. tabula. Pārsūdzības
apturošais efekts Atgriešanas lēmuma izpildes pagaidu atlikšana, ja ir iesniegta pārsūdzība || Jā: automātiski || AT, CZ, DK, FR, LT, MT, PL, RO, SI, UK Dažreiz: ar kompetentas tiesu vai administratīvas iestādes lēmumu || BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LU, LV, NL, PT, SE, SK, CH, LI, IS, NO, IE Avots:
MATRIX 2013. Šajā
saistībā ir svarīgi uzsvērt, ka Tiesa lietas C- 383/13
PPU (G. un R.)[24] spriedumā apstiprināja, ka, pieņemot lēmumus
saskaņā ar Atgriešanas direktīvu, ir jāievēro
atbildētāja tiesības, kas minētas ES Pamattiesību
hartas 41. panta 2. punktā (tiesības tikt
uzklausītam un tiesības piekļūt lietas materiāliem),
pat tad, ja tās nav skaidri paredzētas šajā direktīvā. 4. Kriminālatbildības noteikšana par
nelikumīgu ieceļošanu un uzturēšanos Izvērtējuma
un FRA nesen veiktā pētījuma rezultāti norāda,
ka lielākajā daļā dalībvalstu dažādos veidos ir
izstrādāti tiesību akti attiecībā uz kriminālatbildības
noteikšanu par “nelikumīgu ieceļošanu un/vai uzturēšanos”.
Ne Atgriešanas direktīva, ne kāds cits ES tiesiskais instruments
neliedz dalībvalstīm savās krimināltiesībās
uzskatīt nelikumīgu ieceļošanu un/vai uzturēšanos par
noziedzīgu nodarījumu. Tomēr vairāki Tiesas spriedumi
šajā saistībā ir ierobežojuši dalībvalstu iespēju
paturēt repatriantus cietumā. Piemēram, lietā C-61/11
(El Dridi) Tiesa uzskatīja, ka Atgriešanas direktīva
nepieļauj tādus valsts noteikumus, kas paredz
kriminālatbildību par nelikumīgu uzturēšanos, tiktāl,
ciktāl šādi noteikumi mazina Atgriešanas direktīvas
efektivitāti. Šajā saistībā Tiesa uzskatīja, ka
brīvības atņemšanas soda piemērošana trešo valstu
valstspiederīgajiem, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi,
bet kas nav izdarījuši nevienu citu nodarījumu kā tikai to, ka
nav ievērojuši rīkojumu atstāt valsts teritoriju, ir
pretrunā direktīvai. Līdzīgas lietas (C-329/11, Achoughbabian)
spriedumā tika apstiprināti El Dridi sprieduma secinājumi
un konstatēts, ka valsts tiesību akti, kas paredz
krimināltiesisku sankciju, proti, brīvības atņemšanas sodu,
tikai par nelikumīgu uzturēšanos, nav saderīgi ar Atgriešanas
direktīvu. Lietas C-430/11 (Sagor) spriedumā
tika apstiprināts, ka drīkst piemērot tādu
krimināltiesisku sankciju kā naudas sods, ko var aizstāt ar
izraidīšanu, ja izraidīšanas procedūrā tiek ievērotas
visas attiecīgās Atgriešanas direktīvas procesuālās
garantijas, un ka tādu krimināltiesisku sankciju kā mājas
arests drīkst piemērot tikai tad, ja ir paredzētas garantijas,
lai nodrošinātu, ka tā norise neaizkavēs atgriešanu. Iepriekš
minēto nolēmumu rezultātā pārbaudītajās
valstīs ir veikti plaši valsts tiesību aktu grozījumi, un
vairākas dalībvalstis šīs jurisprudences sakarā nesen jau
ir grozījušas savus tiesību aktus. Komisija
cieši uzrauga situācijas attīstību un pret konkrētām
dalībvalstīm jau ir uzsākusi “EU Pilot” procedūras. 10. tabula.
Kriminālatbildības noteikšana par nelikumīgu ieceļošanu Avots: FRA 2014. 11. tabula.
Kriminālatbildības noteikšana par nelikumīgu uzturēšanos Avots: FRA 2014. 5. Atgriešanas procedūru sākšana (6. pants) un
ieceļošanas aizliegums (11. pants) Attiecībā
uz Atgriešanas direktīvas 6. pantu dalībvalstīs ir
ļoti konsekventi definēta nelikumīga uzturēšanās.
Vairumā dalībvalstu tiesību aktos ir iekļauti sīki
izstrādāti saraksti par to, kad var uzskatīt, ka trešās
valsts valstspiederīgais dalībvalstī uzturas nelikumīgi, un
šo apstākļu piecas galvenās kategorijas ir šādas:
vīza, kurai beidzies derīguma termiņš; uzturēšanās
atļauja, kurai beidzies derīguma termiņš; uzturēšanās
atļaujas atcelšana; bēgļa statusa atņemšana;
nelikumīga ieceļošana. Lielākā daļa dalībvalstu
personām, attiecībā uz kurām ir sākta procedūra
uzturēšanās atļaujas vai vīzas iegūšanai vai
atjaunošanai, piemēro labvēlīgākus noteikumus. Vairums
dalībvalstu ir izvēlējušās viena posma procedūru,
kurā atgriešanas lēmums un izraidīšanas lēmums tiek izdots
vienā (administratīvā) aktā, un tikai deviņās
dalībvalstīs (IT, LT, LV, MT, PL, SE, IS, IE un UK) pastāv divu
posmu procedūra. Direktīva ir arī ļāvusi ES
mērogā vairāk saskaņot jautājumus attiecībā
uz uzturēšanās atļaujām vai citām atļaujām,
kas dod tiesības uzturēties dalībvalstīs trešās valsts
valstspiederīgajiem, kuri nelikumīgi uzturas to teritorijā, ar
līdzjūtību saistītu iemeslu, humānu vai citu iemeslu
dēļ. Visas dalībvalstis ir iekļāvušas šo
iespēju savā tiesiskajā regulējumā. Saistības
sākt atgriešanas procedūru nav būtiski mainījušas trešo
valstu valstspiederīgo aizturēšanas praksi un aizturēšanas
gadījumu skaitu. Direktīvā nav noteikts, vai trešo valstu
valstspiederīgos, kuri dalībvalstī uzturas nelikumīgi,
parastā darba kārtībā meklē valsts policija, vai tas
notiek uz ad hoc pamata; tas ir atkarīgs no iekšējiem
faktoriem un apsvērumiem. Tā kā
direktīvā nav skaidri definēts aizturēšanas
jēdziens un nav sniegtas norādes par šādu procedūru
veikšanu, dalībvalstis pašreizējos institucionālos noteikumus
gandrīz nav grozījušas. Dalībvalstīs pastāv divi
galvenie aizturēšanas prakses veidi. Pirmais veids — aizturēšana
notiek, pamatojoties uz policijas regulārajiem kontroles pasākumiem
vai mērķtiecīgi organizētām operācijām, kas
tiek veiktas vietās, attiecībā uz kurām ir radušās
pamatotas aizdomas, ka tur atrodas migranti bez dokumentiem. Otrais
veids — aizturēšana tiek sākta pēc imigrācijas
iestāžu pieprasījuma attiecībā uz personām, kas
neievēro rīkojumu atstāt valsts teritoriju vai kas nepilda
brīvprātīgas izceļošanas lēmumu. Atgriešanas direktīvā ir paredzēts, ka
dalībvalstis atgriešanas lēmumam pievieno ieceļošanas
aizliegumu, ja nav noteikts brīvprātīgas izceļošanas
termiņš[25] vai
ja nav ievērota atgriešanās pienākuma izpilde. Citos
gadījumos ieceļošanas aizlieguma izdošana nav obligāta. Nosakot
ieceļošanas aizlieguma ilgumu, jāņem vērā visi
attiecīgie apstākļi, un maksimālo ilgumu, proti, piecus
gadus, drīkst pārsniegt tikai tad, ja persona rada nopietnus draudus
sabiedriskajai kārtībai, sabiedrības drošībai vai valsts
drošībai. Izvērtējumā norādīts, ka kopumā
Atgriešanas direktīva dalībvalstīs ir mazinājusi
atšķirības attiecībā uz maksimālo (5 gadi) ar
atgriešanu saistīto ieceļošanas aizliegumu ilgumu, kas
paredzēts direktīvas 11. panta 2. punktā. Vairumā
dalībvalstu tiek noteikts maksimālais ieceļošanas aizliegumu
ilgums attiecībā uz tiem gadījumiem, kad tiek uzskatīts, ka
repatriants apdraud valsts drošību, un kad saskaņā ar
direktīvu minētais ilgums izņēmuma kārtā var
pārsniegt piecus gadus. Astoņās dalībvalstīs
direktīvas īstenošanas rezultātā ieceļošanas
aizliegumu ilgums tika samazināts. Taču pētījums arī
atklāja, ka sešās dalībvalstīs ir palielinājies to
ieceļošanas aizliegumu skaits, kas izdoti attiecībā uz
repatriantiem. Praksē visas dalībvalstis ārkārtējos
humanitāros apstākļos nodrošina nelikumīgajiem migrantiem
iespēju pieprasīt ieceļošanas aizlieguma atcelšanu vai
apturēšanu. Katrs ieceļošanas aizlieguma lēmums tiek
ievadīts Šengenas Informācijas sistēmā, tādējādi
liedzot migrantiem atkārtoti ieceļot Šengenas zonā. Tiesa lietas C 297/12
(Filev/Osmani) spriedumā atkārtoti apstiprināja, ka
direktīvā noteiktos maksimālos ieceļošanas aizliegumu
termiņus piemēro arī “senākiem ieceļošanas
aizliegumiem”, kas ir bijuši izdoti līdz direktīvas spēkā
stāšanās brīdim. 12. tabula.
Ieceļošanas aizliegumi Ieceļošanas aizliegumu piemērošanas pamatojums || Minēto pamatojumu izmantošana dalībvalstīs Ieceļošanas aizliegums tiek automātiski piemērots visos atgriešanas lēmuma gadījumos || AT, CY, DE, EE, EL, ES, IT, LT, MT, PL, PT, IS, IE, UK Ieceļošanas aizliegums netiek piemērots visos gadījumos, taču tiek (vismaz) automātiski izdots: a) ja nav noteikts brīvprātīgas izceļošanas termiņš vai b) ja nav ievērota atgriešanās pienākuma izpilde || BE, BG, CZ, DK, FI, HU, LU, LV, NL, RO, SE, SK, CH, NO Ieceļošanas aizliegumi tiek izdoti atkarībā no katra konkrētā gadījuma (dažādi pamatojumi) || FR, SI, LI Ar Atgriešanas direktīvu saistītās izmaiņas || Dalībvalsts Ieceļošanas aizliegumu termiņa samazināšana || DE, ES, IT, LV, PL, PT, CH, NO Izdoto ieceļošanas aizliegumu skaita pieaugums || AT, BE, DK, FI, NL, CH Īpašs ieceļošanas aizliegumu regulējums / standartizācija visā valstī || LT, MT, SI Atcelšanas iespēja || ES, PL Rakstveida ieceļošanas aizliegums || LU, PL Izdoto ieceļošanas aizliegumu skaita samazinājums || SK Avots:
MATRIX 2013. 6. ES Tiesas judikatūra
saistībā ar Atgriešanas direktīvu Pēdējo
piecu gadu laikā valstu tiesas ir iesniegušas Tiesai vairākus
lūgumus sniegt prejudiciālu nolēmumu saistībā ar
Atgriešanas direktīvas interpretāciju. Attiecībā
uz aizturēšanu Lietas C-357/09
(Kadzoev) 2009. gada 30. novembra spriedumā Tiesa
skaidri apstiprināja, ka Atgriešanas direktīvā ir ietverti
aizsargelementi noteikumos, kas saistīti ar turēšanu
apsardzībā, jo īpaši attiecībā uz pienākumu
attiecīgo personu nekavējoties atbrīvot, tiklīdz
direktīvā paredzētie pamatojumi vairs netiek ievēroti. Vācijas tiesas
2013. gada vasarā iesniedza trīs lūgumus sniegt
prejudiciālu nolēmumu. Lietās C 473-13 (Bero)
un C 514-13 (Bouzalmate) (tiek izskatītas) Tiesai tika
jautāts, vai dalībvalstij atbilstīgi direktīvas 16. panta
1. punkta prasībām ir pienākums repatriantus turēt
apsardzībā tikai īpašās aizturēšanas telpās
arī tad, ja šādas īpašas aizturēšanas telpas atrodas tikai
dažās šīs dalībvalsts reģionālās
apakšvienībās (bet neatrodas citās vienībās).
Lieta C-474/13 (Thi Ly Pham) (tiek izskatīta) attiecas
uz valsts administratīvās prakses atbilstību direktīvas 16. panta
1. punktam saistībā ar aizturētās personas
izmitināšanu pirms izraidīšanas kopā ar parastiem
ieslodzītajiem, ja tā piekrīt šādai izmitināšanai. Attiecībā
uz kriminālatbildības noteikšanu par nelikumīgu uzturēšanos Tiesa 2011. gada
28. aprīlī pasludināja spriedumu lietā C-61/11 (El
Dridi). Šajā tālejošajā spriedumā Tiesa
uzskatīja, ka Atgriešanas direktīva nepieļauj tādus valsts
noteikumus, kas paredz brīvības atņemšanas soda piemērošanu
trešās valsts valstspiederīgajam, kurš dalībvalstī uzturas
nelikumīgi un kurš neievēro rīkojumu atstāt valsts teritoriju,
jo šāds sods var apdraudēt mērķa — ieviest
efektīvu izraidīšanas un atgriešanas politiku, kurā tiek
ievērotas pamattiesības — sasniegšanu. Spriedums
līdzīgā lietā (lieta C-329/11 Achoughbabian),
kas attiecas uz situāciju Francijā, tika pasludināts 2011. gada
decembrī. Tajā tika apstiprināti El Dridi sprieduma secinājumi
un konstatēts, ka valsts tiesību akti, kas par nelikumīgu
uzturēšanos dalībvalstī paredz tādu
krimināltiesisku sankciju kā brīvības atņemšanas sods,
nav saderīgi ar Atgriešanas direktīvu. Spriedums lietā C-430/11
(Sagor) (kas attiecas uz to Itālijas valsts tiesību aktos
iekļauto noteikumu atbilstību, kuros paredzēta soda sankciju
piemērošana — mājas arests un tūlītēja
izraidīšana par nelikumīgu uzturēšanos dalībvalstī)
tika pasludināts 2012. gada decembrī un precizēja Tiesas
praksi šajā jautājumā. Tiesa 2013. gada 21. marta
rīkojumā saistībā ar lietu C-522/11 (Mbaye)
atsaucās uz iepriekš minēto praksi un atkārtoja savus
secinājumus. Lieta C 189/13 (Da Silva) (tiek
izskatīta) ir līdzīga Achoughbabian lietai un attiecas uz
Atgriešanas direktīvas saderību ar valsts tiesību aktu, kas par
nelikumīgu ieceļošanu dalībvalstī paredz tādu
krimināltiesisku sankciju kā brīvības atņemšanas sods. Attiecībā
uz saikni starp Atgriešanas direktīvu un Patvēruma acquis Tiesas 2013. gada
maija spriedumā lietā C 534-11 (Arslan) tika
izskatīta saistība starp turēšanu apsardzībā
atgriešanas jomā (saskaņā ar Direktīvu 2008/115/EK) un
turēšanu apsardzībā patvēruma jomā (saskaņā
ar Direktīvu 2003/9/EK) situācijā, kad trešās valsts
valstspiederīgais tiek turēts apsardzībā saskaņā
ar Atgriešanas direktīvu un viņš iesniedz patvēruma pieteikumu
ar mērķi atlikt atgriešanas termiņu. Spriedumā ir
apstiprināts, ka uz turēšanu apsardzībā patvēruma
jomā un turēšanu apsardzībā atgriešanas jomā attiecas
divi dažādi režīmi ar attiecīgām tiesiskām
garantijām, kas pielāgotas konkrētai patvēruma
meklētāju un repatriantu situācijai. Tiesa precizēja, ka
divu dažādu režīmu pastāvēšana neparedz
dalībvalstīm pienākumu automātiski atbrīvot
aizturētos repatriantus, tiklīdz tie iesniedz patvēruma pieteikumu.
Spriedumā ir skaidri apstiprināts, ka turēšanu
apsardzībā drīkst turpināt ar nosacījumu, ka
dalībvalstis atbilstīgi valsts tiesību aktiem nekavējoties
pieņem lēmumu turpināt turēšanu apsardzībā
saskaņā ar patvēruma acquis. Attiecībā
uz ieceļošanas aizliegumiem Tiesas 2013. gada
19. septembra spriedums lietā C 297/12 (Filev/Osmani)
attiecas uz to “senāko” ieceļošanas aizliegumu spēkā
esamību, kas izdoti līdz Atgriešanas direktīvas un noteikumu par
ieceļošanas aizliegumu ilgumu spēkā stāšanās
brīdim. Šajā spriedumā Tiesa: -
apstiprināja, ka ar direktīvas 11. panta 2. punktu netiek
pieļauta tāda valsts tiesību norma, ar kuru ieceļošanas
aizlieguma ilguma ierobežojums ir pakārtots tāda pieteikuma
iesniegšanai, kur tiek lūgts noteikt šādu ierobežojumu; - precizēja,
ka ieceļošanas aizliegumu, kas ir ticis noteikts vairāk nekā
piecus gadus pirms šo direktīvu transponējošo valsts tiesību
aktu spēkā stāšanās dienas, nevar turpmāk
piemērot, ja vien attiecīgā persona nerada nopietnus draudus
sabiedriskajai kārtībai, sabiedrības drošībai vai valsts
drošībai; - atzina, ka
dalībvalstīm nav ļauts no minētās direktīvas 2. panta
2. punkta b) apakšpunkta darbības jomas izslēgt personas,
kuras laikposmā starp dienu, kurā šī direktīva bija
jātransponē, un dienu, kurā šī transponēšana ir
notikusi, ir guvušas labumu no direktīvas tiešas iedarbības. Attiecībā
uz brīvprātīgu izceļošanu Nīderlandes Raad
van State (Valsts padome) 2013. gada oktobrī iesniedza
lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu lietā C-554/13
(Zh. un O.) (tiek izskatīta) saistībā ar
jēdziena “apdraud sabiedrisko kārtību” interpretēšanu
kā iemeslu brīvprātīgas izceļošanas termiņa
nenoteikšanai direktīvas 7. panta kontekstā. Attiecībā
uz tiesībām tikt uzklausītam (ES Pamattiesību hartas 41. pants)
Atgriešanas direktīvas kontekstā - Francijas
tiesneši attiecībā uz šo jautājumu 2013. gada pavasarī
iesniedza divus lūgumus sniegt prejudiciālu nolēmumu.
Lietās C 166/13 (Mukarubega) un C 249/13 (Boudjilida)
(tiek izskatītas) Tiesai tika jautāts, vai ES Pamattiesību hartas
41. panta 2. punktā minētās tiesības tikt
uzklausītam pirms lēmuma pieņemšanas tiek piemērotas
atgriešanas procedūru sakarā (Mukarubega), un lūgts
precizēt šo tiesību izmantošanas precīzu apjomu (Boudjilida).
Tiesa savā 2013. gada
10. septembra spriedumā lietā C- 383/13 PPU (G.
un R.) apstiprināja, ka, pieņemot lēmumu par
turēšanas apsardzībā pagarināšanu, ir jāievēro
aizstāvības tiesības. Tā precizēja, ka ne katrs
aizstāvības tiesību ievērošanas pārkāpums
atceļ lēmumu. Tas varētu notikt tikai tad, ja valsts tiesa
uzskatītu, ka šis pārkāpums tiešām būtu varējis
izraisīt citādu iznākumu. V daļa. Secinājumi Paziņojumā
un tam pievienotajā Īstenošanas ziņojumā
norādīts, ka atgriešanas jomā spēkā esošā ES acquis
izveide pēdējās desmitgades laikā ir radījusi
būtiskas leģislatīvas un praktiskas pārmaiņas
visās dalībvalstīs. Atgriešanas direktīva ir pozitīvi
ietekmējusi valstu tiesības un praksi attiecībā uz
brīvprātīgu izceļošanu un rosinājusi
pārmaiņas piespiedu atgriešanas uzraudzībā. Tā
kopumā visā ES ir mazinājusi atšķirības
attiecībā uz maksimālajiem termiņiem turēšanai
apsardzībā, kā arī sekmējusi turēšanas
apsardzībā alternatīvu plašāku ieviešanu
dalībvalstīs. Tā arī
ierobežoja dalībvalstu iespēju paredzēt
kriminālatbildību tikai par nelikumīgu uzturēšanos, bet tās procesuālās
garantijas ir veicinājušas lielāku tiesisko drošību. Direktīvas
pieņemšanas laikā dažu dalībvalstu paustās bažas, ka
tās drošības noteikumi mazinās atgriešanas procedūru
efektivitāti, nav īstenojušās. Pieredze apstiprina, ka Atgriešanas
direktīvā paredzētās procedūras ļauj
rīkoties izlēmīgi. Galvenie neizraidīšanas iemesli ir
saistīti ar praktiskām problēmām, kas skar
repatriantu identifikāciju un vajadzīgās dokumentācijas
saņemšanu no trešo valstu iestādēm. Pakāpeniski ir
izprasta un atbalstīta kopīgā atbildība par šīs
jaunās ES politikas galveno mērķu izpildi. Pašlaik visas
dalībvalstis kopumā atbalsta šādus politikas mērķus:
pamattiesību
ievērošana;
taisnīgas
un efektīvas procedūras;
to
gadījumu samazināšana, kad migrantiem nav skaidra juridiskā
statusa;
brīvprātīgas
izceļošanas prioritāte;
reintegrācijas
un turēšanas apsardzībā alternatīvu veicināšana.
Par to liecina
jaunākie politiskie dialogi ar dalībvalstīm, kuri notika 2013. gadā.
Šīs pozitīvās pārmaiņas ir apstiprinātas arī
Apvienoto Nāciju Organizācijas Starptautisko tiesību komisijas
astotajā ziņojumā par ārvalstnieku piespiedu
izraidīšanu, kurā ANO īpašais referents atzīst, ka ES
Atgriešanas direktīvā “attiecībā uz šo jomu ir
iekļauti ļoti progresīvi noteikumi, kas ir daudz labāki
nekā citos pasaules reģionos pastāvošās normas”. Lai gan ir
panākti šādi pozitīvi rezultāti un dalībvalstis
kopumā ir transponējušas Atgriešanas direktīvu savos
tiesību aktos, vēl ir uzlabojama direktīvas un atgriešanas
politikas praktiskā īstenošana, nodrošinot pamattiesību
standartu (piem., attiecībā uz turēšanas apsardzībā
apstākļiem, efektīviem tiesiskās aizsardzības
līdzekļiem) un efektivitātes (piem., ātrākas
procedūras un augstāki brīvprātīgas atgriešanās
rādītāji) ievērošanu. Šajā
paziņojumā izklāstītie pasākumi ir paredzēti, lai
pienācīgi un efektīvi īstenotu spēkā esošos
noteikumus, veicinātu ar pamattiesībām saderīgu praksi un
sekmētu sadarbību starp dalībvalstīm, kā arī
sadarbību ar trešām valstīm. Šie pasākumi
palīdzēs labāk īstenot un praktiski piemērot
atgriešanas politiku, kā arī turpmākajos gados stiprināt un
paplašināt ES atgriešanas politikas sasniegumus, pilnībā
ievērojot visu cilvēku — neatkarīgi no viņu statusa
migrācijas jomā — neatņemamās tiesības un
cieņas neaizskaramību. [1] “Trešās valsts valstspiederīgais”
ir jebkura persona, kas nav ES pilsonis un kas nav persona, kura izmanto
tiesības brīvi pārvietoties saskaņā ar Savienības
tiesību aktiem. [2] Eiropas Parlamenta un Padomes 2008. gada 16. decembra
Direktīva 2008/115/EK par kopīgiem standartiem un
procedūrām dalībvalstīs attiecībā uz to trešo
valstu valstspiederīgo atgriešanu, kas dalībvalstī uzturas
nelikumīgi, OV L 348/98, 24.12.2008. [3] Paziņojums “Vispārējā pieeja migrācijai un
mobilitātei” — COM(2011) 743. [4] Sīkāku informāciju par šo jautājumu skatiet
paziņojumā “ES atpakaļuzņemšanas nolīgumu
izvērtēšana”, COM(2011) 76, 23.2.2011. [5]
Eurostat dati. Tomēr statistika var radīt sagrozītu priekšstatu,
jo pašlaik dalībvalstīm nav pienākuma apkopot datus par
brīvprātīgiem atgriešanās gadījumiem, un šie
gadījumi arī netiek pienācīgi un brīvprātīgi
reģistrēti. Šīs
statistiskās nepilnības var novērst tikai tad, ja
brīvprātīgas izceļošanas gadījumi tiks
sistemātiski reģistrēti. Pašlaik notiekošās sarunas par ES
ieceļošanas/izceļošanas sistēmu var būtiski atvieglot
šādu datu apkopošanu. [6] Atgriešanas direktīvas kontekstā izmantotais termins “dalībvalstis”
attiecas uz 30 valstīm, proti, 28 ES dalībvalstīm,
izņemot Apvienoto Karalisti un Īriju, kā arī uz Šveici,
Norvēģiju, Islandi un Lihtenšteinu. Paskaidrojums. Atgriešanas
direktīva ir hibrīdinstruments un, no vienas puses, Šengenas
acquis sastāvdaļa. Tādējādi to piemēro
Šveicē, Norvēģijā, Islandē un Lihtenšteinā.
Saskaņā ar 19. protokolu Apvienotai Karalistei un Īrijai
šī Šengenas acquis daļa nav saistoša. No otras puses,
Atgriešanas direktīva ir daļa no acquis, uz kuru attiecas
Līguma trešās daļas V sadaļa un kuras piemērošana
saskaņā ar 21. protokolu ir Apvienotās Karalistes un
Īrijas brīva izvēle. Taču šīs dalībvalstis nav
izvēlējušās tajā piedalīties. [7] VIS regulas 31. panta 2. punktā
ir paredzēta arī atkāpe no vispārējā principa, ka
VIS apstrādātos datus nepārsūta un nedara pieejamus trešai
valstij vai starptautiskai organizācijai: noteiktus datus var nodot vai
darīt pieejamus trešai valstij, ja tas konkrētos gadījumos
vajadzīgs trešo valstu valstspiederīgo identitātes
apliecināšanai, tostarp atgriešanas vajadzībām, un tikai tad, ja
ir izpildīti īpaši nosacījumi, lai nodrošinātu
atbilstību ES datu aizsardzības prasībām. [8] Pieejams EMT tīmekļa vietnes ad hoc
jautājumu sadaļā: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/index_en.htm [9]
Sīkāks Atgriešanās fonda pirmo gadu pieredzes
novērtējums ir sniegts Komisijas 2014. gada pavasara
“Ziņojumā par Eiropas Atgriešanās fonda īstenošanas
kvalitatīvajiem un kvantitatīvajiem aspektiem un gūtajiem
rezultātiem 2008.–2010. gada laikposmā”. [10] Publicēts: http://frontex.europa.eu/publications
(„FRAN”). [11] Kopš 2010. gada Komisijas “Gada pārskatā par
imigrāciju un patvērumu” tiek regulāri ziņots par Frontex
koordinētajiem KAP. [12] Laikposmā no 2007. gada līdz 2013. gadam ir
mācīti 225 eskorta darbinieki. [13] Skatīt: http://www.icmpd.org/Ongoing-Projects.1570.0.html. [14] Saites uz valstu transponēšanas pasākumiem ir pieejamas EUR-Lex
MNE iedaļā: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72008L0115:LV:NOT [15]
Kontaktgrupas sanāksmju protokolu apkopojums (jautājumu un atbilžu
dokumenta veidā) ir pieejams Komisijas ekspertu grupu reģistrā. [16] Lielākā daļa šo pētījumu ir pieejama
Iekšlietu ģenerāldirektorāta tīmekļa vietnes Europa
e-bibliotēkā:
ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies. [17] Ieinteresētās personas, ar kurām konsultējās
līgumslēdzēji, bija šādas: 1) par atgriešanas politikas
uzraudzību / pārsūdzību izskatīšanu
atbildīgās tiesu iestādes/tiesneši (ar valstu un starptautisko
tiesnešu asociāciju starpniecību); 2) juristi un iestādes, kas
sniedz juridisku palīdzību repatriantiem (ar valstu un starptautisko
juristu asociāciju starpniecību); 3) atgriešanas uzraudzības
iestādes (saskaņā ar Atgriešanas direktīvas 8. panta 6. punktu
izveidotās iestādes); 4) ieinteresētās
personas, kas palīdz migrantiem vai pārstāv to intereses (NVO,
lobējošas organizācijas); 5) ieinteresētās
personas, kas komentē/pēta atgriešanas politiku (NVO,
akadēmiskās aprindas u. c.); 6) starptautiskās
organizācijas (UNHCR, IOM, Sarkanais Krusts u. c.), kas
ir ieinteresētas atgriešanas jautājumos. [18]
Lai arī Beļģija nepiemēro nevienu no turēšanas
apsardzībā alternatīvām, kopš 2008. gada
tā ir piedāvājusi īpašu izmitināšanu un
konsultēšanu ģimenēm: nesen izdotā NVO
publikācijā tā ir norādīta kā paraugprakse. [19] Dokuments CPT/Inf/E (2002) 1 — Rev. 2013,
pieejams: www.cpt.coe.int/en/docsstandards. [20] Eiropas
Komisijas (2013) Direktīvas 2008/115/EK atbilstības
novērtēšana saistībā ar Norvēģiju. Versija
3.0 — 20.06.2013. Nepublicētais 10. panta 1. punkts. [21]
Tikai ierosināts (ar FRA starpniecību iegūti
2012. gada dati) [22]
Valdībā pašlaik tiek apspriesta duāla uzraudzības
sistēma, kurā paredzēts, ka uzraudzību veiks
tiesībsargs kopā ar NVO. [23] Direktīvas 2. panta 2. punkta a) apakšpunkts
ļauj dalībvalstīm nepiemērot to konkrētās
“robežsituācijās” (attiecībā uz personām, kam liegts
ieceļot pie robežas, un personām, kas aizturētas
saistībā ar nelikumīgu robežas šķērsošanu). Šajā
gadījumā joprojām piemēro 4. panta 4. punktā
minēto pamatgarantiju minimumu. Direktīvas 2. panta
2. punkta b) apakšpunkts ļauj dalībvalstīm
nepiemērot direktīvu konkrētās “krimināltiesiskās
situācijās” (attiecībā uz personām, kas pakļautas
atgriešanas procedūrai krimināltiesisku sankciju dēļ, vai
personām, kam piemēro izdošanas procedūras). [24] Divi citi neizskatīti lūgumi sniegt prejudiciālu
nolēmumu — C 166/13 (Mukarubega) un C 249/13 (Boudjilida) —
attiecas uz līdzīgiem jautājumiem. [25]
Tas var būt gadījumā, ja pastāv bēgšanas
iespējamība vai ja likumīgas uzturēšanās pieteikums ir
atzīts par nepārprotami nepamatotu vai tā pamatā ir
krāpšana, vai arī ja attiecīgā persona apdraud sabiedrisko
kārtību, sabiedrības drošību vai valsts drošību.