1.

2020 m. kovo 11 d. Pasaulio sveikatos organizacija (PSO) paskelbė COVID‑19 protrūkį „pandemija“. Tą dieną vykusioje spaudos konferencijoje dėl COVID‑19 PSO generalinis direktorius savo kalbos įžanginėje dalyje pažymėjo, kad COVID‑19 pandemija „yra ne tik visuomenės sveikatos krizė, bet ir krizė, kuri palies visus sektorius <…>“. Iš tiesų pandemija ir ekstremalios situacijos priemonės, kurių ėmėsi viso pasaulio vyriausybės, siekdamos užkirsti kelią viruso plitimui, sukėlė precedento neturinčią sumaištį. Filosofas Edgar Morin rašė, kad net jei ši pandemija nėra pirmoji žmonijos istorijoje, jos „radikalus naujumas“ pasireiškia tuo, kad ji sukėlė „megakrizę, sudarytą iš politinių, ekonominių, socialinių, ekologinių, nacionalinių [ir] pasaulinių krizių derinio <…> ( 2 ). Pandemija taip pat buvo didelis iššūkis teisei. Vienas komentatorius taikliai pažymėjo, kad tai yra sutarčių teisės „testas nepalankiausiomis sąlygomis“ ( 3 ) tiek, kiek juo galima „rimtai patikrinti dabartinės teisės tinkamumą suteikti tinkamas priemones reaguoti“ į pandemijos pasekmes ( 4 ).

2.

Tarp sektorių, kuriuos COVID‑19 pandemija paveikė labiausiai ir iš karto, buvo turizmo sektorius. Ekonominis poveikis yra „beprecedentis“, atsižvelgiant į tai, kad turizmas yra trečia pagal dydį eksporto kategorija, 2019 m. sudariusi 7 % pasaulinės prekybos, ir kad „buvo paveiktos visos didelės jo vertės grandinės dalys“ ( 5 ). Izoliacija, komendanto valandos, kelionių draudimas ir sienų uždarymas labai apribojo pačią keliavimo esmę – judėjimo laisvę. Dėl ribojimų, kurių ėmėsi vyriausybės siekdamos sustabdyti viruso plitimą, kelionės paslaugų paketų organizatorių, krovinių vežėjų ir apskritai kelionių sektoriaus verslo veikla buvo nedelsiant sustabdyta. Be to, jiems taip pat teko susidurti su plačiai paplitusiu atšaukimu ir kompensacijų reikalavimu.

3.

Ši byla konkrečiai susijusi su nacionalinių priemonių, leidžiančių laikinai nukrypti nuo vartotojų apsaugos teisės aktų, reglamentuojančių kelionių paslaugų paketų sutartis, priėmimo klausimu. Ginčijamomis priemonėmis kelionių paslaugų paketų organizatoriams kaip priemonė jų neatidėliotiniems likvidumo klausimams spręsti, be kita ko, buvo leista išduoti keliautojams kuponus, o ne grąžinti pinigus. Atsižvelgiant į sveikatos krizės aplinkybes, ši byla apima ne tik ES vartotojų teisių nustatymą. Joje keliamas klausimas dėl galimų esamos teisinės sistemos tinkamumo ribų sprendžiant COVID‑19 pandemijos klausimus. Joje taip pat kalbama apie valstybių narių įgaliojimų esant nepaprastajai padėčiai apimtį „pandeminės ekstremalios situacijos“ aplinkybėmis ( 6 ).

4.

2015 m. lapkričio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos (ES) 2015/2302 dėl kelionės paslaugų paketų ir susijusių kelionės paslaugų rinkinių, kuria iš dalies keičiami Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 2006/2004 bei Direktyva 2011/83/ES bei panaikinama Tarybos direktyva 90/314/EEB (OL L 326, 2015, p. 1), 31 ir 40 konstatuojamosiose dalyse numatyta:

<…>

5.

Šios direktyvos 3 straipsnio 12 dalyje sąvoka „neišvengiamos ir nepaprastos aplinkybės“ apibrėžiama kaip „padėtis, kurios šalis, kuri remiasi tokia padėtimi, negali valdyti, ir kurios pasekmių nebūtų buvę galima išvengti, net jei būtų imtasi visų pagrįstų priemonių“.

6.

Direktyvos 2015/2302 4 straipsnyje „Suderinimo lygis“ nustatyta:

„Valstybės narės nacionalinėje teisėje neturi palikti galioti ar priimti nuostatų, nukrypstančių nuo šioje direktyvoje įtvirtintų nuostatų, įskaitant griežtesnių ar švelnesnių nuostatų, kuriomis būtų užtikrinama nevienodo lygio keliautojų apsauga, nebent šioje direktyvoje būtų numatyta kitaip.“

7.

Direktyvos 2015/2302 12 straipsnyje nustatyta:

„1.   Valstybės narės užtikrina, kad keliautojas galėtų bet kuriuo metu nutraukti kelionės paslaugų paketo sutartį iki paketo pradžios. Kai keliautojas nutraukia kelionės paslaugų paketo sutartį pagal šią dalį, gali būti reikalaujama, kad jis organizatoriui sumokėtų tinkamą ir pagrįstą sutarties nutraukimo mokestį. <…>

2.   Nepaisant 1 dalies, keliautojas turi teisę nutraukti kelionės paslaugų paketo sutartį iki paketo pradžios nemokėdamas jokio sutarties nutraukimo mokesčio, jeigu kelionės tikslo vietoje ar visiškai greta atsiranda neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių, darančių didelį poveikį paketo vykdymui arba darančių didelį poveikį keleivių nuvežimui į kelionės tikslo vietą. Jei kelionės paslaugų paketo sutartis nutraukiama pagal šią dalį, keliautojas turi teisę į visų sumokėtų sumų už paketą grąžinimą, bet jam nesuteikiama teisė papildomai gauti žalos atlyginimą.

3.   Organizatorius gali nutraukti kelionės paslaugų paketo sutartį ir grąžinti keliautojui visas sumokėtas sumas už paketą, bet neprivalo papildomai atlyginti žalą, jeigu:

<…>

4.   Organizatorius grąžina bet kokias sumas, kurias nurodyta grąžinti pagal 2 ir 3 dalis, arba remdamasis 1 dalimi grąžina bet kokias sumas, kurios buvo sumokėtos keliautojo arba jo vardu už paketą, iš jų išskaičiuodamas atitinkamą sutarties nutraukimo mokestį. Tokios sumokėtos sumos keliautojui grąžinamos arba kompensuojamos be nepagrįsto delsimo ir bet kuriuo atveju ne vėliau kaip per 14 dienų po kelionės paslaugų paketo sutarties nutraukimo.

<…>“

8.

Direktyvos 2015/2302 17 straipsnis „Apsaugos nemokumo atveju efektyvumas ir aprėptis“ suformuluotas taip:

„1.   Valstybės narės užtikrina, kad jų teritorijoje įsisteigę organizatoriai suteiktų visų keliautojo arba jo vardu sumokėtų sumų grąžinimo, jei atitinkamos paslaugos nesuteikiamos dėl organizatoriaus nemokumo, garantiją <…>

<…>

2.   1 dalyje nurodyta garantija turi būti efektyvi ir ja padengiamos išlaidos, kurias galima pagrįstai numatyti <…>

<…>“

9.

Direktyvos 2015/2302 23 straipsnio „Privalomasis direktyvos pobūdis“ 2 ir 3 dalyse nustatyta:

„2.   Keliautojai negali atsisakyti teisių, jiems suteiktų nacionalinėmis priemonėmis, kuriomis ši direktyva perkeliama į nacionalinę teisę.

3.   Keliautojas nėra įpareigojamas jokiais sutartiniais susitarimais ar savo pareiškimais, kuriais tiesiogiai ar netiesiogiai atsisakoma pagal šią direktyvą keliautojams suteikiamų teisių arba jos apribojamos, arba kuriais siekiama išvengti šios direktyvos taikymo.“

10.

Pareiškėjos Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) ir Consommation, logement et cadre de vie (CLCV) yra Prancūzijos vartotojų teisių apsaugos asociacijos. Jos ginčija įvairių aktų, įskaitant ordonnance no 2020-315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (2020 m. kovo 25 d. Potvarkis Nr. 2020-315 dėl kai kurių turistinių kelionių ir apgyvendinimo sutarčių nutraukimo finansinių sąlygų, esant išimtinių ir neišvengiamų arba force majeure aplinkybių, toliau – ginčijamas potvarkis), teisėtumą.

11.

Ginčijamas potvarkis priimtas remiantis loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid‑19 (2020 m. kovo 23 d. Įstatymas dėl ekstremalios situacijos priemonių, skirtų COVID‑19 protrūkiui įveikti) Prancūzijos vyriausybei suteiktais įgaliojimais „atsižvelgiant į ekonomines, finansines ir socialines COVID‑19 epidemijos plitimo pasekmes ir priemonių, kurių imtasi siekiant apriboti šį plitimą, pasekmes, be kita ko, siekiant užkirsti kelią ūkinę veiklą vykdančių fizinių ir juridinių asmenų bei asociacijų veiklos nutraukimui ir jo poveikiui užimtumui“.

12.

Ginčijamo potvarkio 1 straipsnio II dalyje numatytas nukrypimas nuo tam tikrų code du tourisme (Turizmo Kodeksas) L.211-14 straipsnio nuostatų, kuriomis perkeliamos Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 1–4 dalys. Jame numatyta, kad tuo atveju, jei kelionių ir atostogų paslaugų pardavimo sutartis nutraukiama nuo 2020 m. kovo 1 d. iki rugsėjo 15 d., „organizatorius arba agentas, užuot grąžinęs visas sumokėtas sumas, gali pasiūlyti“ visų pagal nutrauktą sutartį sumokėtų sumų lygiaverčio dydžio kuponą. Toks pasiūlymas pateikiamas ne vėliau kaip per tris mėnesius nuo pranešimo apie sutarties nutraukimą dienos ir galioja 18 mėnesių. Tik pasibaigus šiam 18 mėnesių laikotarpiui ir klientui nesutikus gauti paslaugą, kuri yra tapati ar lygiavertė paslaugai, numatytai ir pasiūlytai klientui atšauktoje sutartyje, verslininkas privalo grąžinti klientui visą atliktų mokėjimų sumą.

13.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad ginčijamo potvarkio nuostatos buvo priimtos siekiant apsaugoti paslaugų teikėjų, kuriems taikomas šis potvarkis, apyvartines lėšas ir mokumą tokiomis aplinkybėmis, kai daugiau nei 7000 Prancūzijoje registruotų kelionių ir atostogų organizatorių atsidūrė sunkioje padėtyje. Iš tiesų dėl COVID‑19 pandemijos, vienu metu apėmusios ne tik Prancūziją ir daugumą Europos šalių, bet ir beveik visus žemynus, atostogų organizatoriai susidūrė su precedento neturinčio masto užsakymų atšaukimu ir turėjo spręsti problemą dėl naujų užsakymų trūkumo. Tokiomis aplinkybėmis skubus visų atšauktų paslaugų įmokų grąžinimas galėjo kelti grėsmę atitinkamiems ūkio subjektams, taigi, ir klientų galimybei susigrąžinti sumokėtas įmokas.

14.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat nurodo, kad iki 2020 m. rugsėjo 15 d., kai nustojo galioti ginčijamas potvarkis, Prancūzijos kelionių organizatorių išduotų kuponų vertė siekė apie 990 mln. eurų, o tai sudaro maždaug 10 % šio sektoriaus apyvartos įprastais metais.

15.

Remiantis pareiškėjų argumentais, pateiktais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, ginčijamo potvarkio nuostatomis pažeidžiamas Direktyvos 2015/2302 12 straipsnis. Šiame straipsnyje nustatyta keliautojo teisė, nutraukus kelionės paslaugų paketo sutartį, susigrąžinti visą pagal tą sutartį sumokėtą sumą per 14 dienų nuo sutarties nutraukimo. Be to, pareiškėjos teigia, kad tokiomis nuostatomis keliama grėsmė laisvai konkurencijai bendrojoje rinkoje ir šia direktyva siekiamam suderinimo tikslui.

16.

Šiomis aplinkybėmis Conseil d’État (Valstybės Taryba, Prancūzija) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

17.

Rašytines pastabas pateikė Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) ir Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), Belgijos, Čekijos, Danijos, Prancūzijos, Italijos, Slovakijos ir Suomijos vyriausybės, taip pat Europos Komisija. Šių šalių, išskyrus Danijos ir Suomijos vyriausybes, atstovai dalyvavo 2022 m. birželio 1 d. vykusiame posėdyje.

18.

Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalį reikia aiškinti kaip nustatančią kelionių organizatoriui pareigą sutarties nutraukimo atveju pinigais grąžinti visas už paslaugų paketą sumokėtas sumas, o gal kaip leidžiančią alternatyvią kompensaciją, būtent suteikiant sumokėtoms sumoms lygiaverčio dydžio kuponą.

19.

Šiuo klausimu reikėtų priminti, kad Direktyvos 2015/2302 12 straipsnyje nustatytos šalių teisės ir pareigos, susijusios su kelionės paslaugų paketo sutarties nutraukimu. Tiksliau tariant, šio straipsnio 2 ir 3 dalyse nustatyta, kad laikydamiesi jose nustatytų sąlygų, esant neišvengiamoms ir nepaprastoms aplinkybėms, tiek keliautojas, tiek organizatorius turi teisę nutraukti kelionės paslaugų paketo sutartį. Nutraukus kelionės paslaugų paketo sutartį, organizatoriui atsiranda pareiga grąžinti visus už kelionės paslaugų paketą keliautojo sumokėtus pinigus. Pagal Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalį sumokėtos sumos grąžinamos „be nepagrįsto delsimo ir bet kuriuo atveju ne vėliau kaip per 14 dienų po kelionės paslaugų paketo sutarties nutraukimo“.

20.

Direktyvoje 2015/2302 sąvoka „grąžinimas“ neapibrėžta ir šiuo klausimu nėra aiškios nuorodos į valstybių narių teisę. Tokiu atveju iš vienodo ES teisės taikymo ir vienodo požiūrio principo reikalavimų matyti, kad įprastai ES teisės nuostatos sąvokos visoje Europos Sąjungoje turi būti aiškinamos autonomiškai ir vienodai. Šiuo klausimu suformuotoje jurisprudencijoje numatyta, kad terminų, kurių apibrėžtis nepateikiama ES teisėje, reikšmė ir apimtis turi būti nustatoma pagal jų įprastą reikšmę bendrinėje kalboje, atsižvelgiant į jų vartojimo kontekstą ir teisės aktų, kuriuose jie vartojami, tikslus ( 7 ).

21.

Pirmiausia reikia pažymėti, kad pagal Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 2 dalį „grąžinim[as]“ yra susijęs su „vis[omis] sumokėt[omis] sum[omis] už paketą“. Tai atspindi žodžio „grąžinimas“ reikšmę bendrinėje kalboje, kuri reiškia kam nors grąžinamą pinigų sumą. Anglų kalboje sąvoka „refund“ (liet. grąžinimas) dažniausiai vartojama tada, kai turi būti atliktas mokėjimas, „ypač dėl to, kad sumokėjote per daug arba nesate patenkinti produktu ar paslauga“ ( 8 ). Toks sąvokos „grąžinimas“ supratimas sutampa su įvairiomis šios nuostatos kalbinėmis versijomis ( 9 ).

22.

Taigi visų sumokėtų sumų „grąžinimas“ negali būti suprantamas kaip suteikiantis teisę organizatoriui numatyti atidėtą mokėjimo formą, pavyzdžiui, kuponą.

23.

Antra, šią prasmę patvirtina Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio, kuris yra šios direktyvos III skyriaus dalis, kontekstas. Tame pačiame Direktyvos 2015/2302 skyriuje esančiame 11 straipsnyje reglamentuojamas kitų kelionės paslaugų paketo sutarties sąlygų keitimas. Šio straipsnio 2 dalyje numatyta, kad tam tikromis aplinkybėmis, įskaitant tuos atvejus, kai organizatorius yra priverstas iš esmės pakeisti bet kuriuos pagrindinius kelionės paslaugų ypatumus, numatytus Direktyvos 2015/2302 5 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos a punkte, keliautojas gali sutikti su siūlomais pakeitimais arba nutraukti sutartį ir nemokėti sutarties nutraukimo mokesčio. Jeigu keliautojas nutraukia kelionės paslaugų paketo sutartį, keliautojas gali sutikti su pakaitiniu paketu, kai organizatorius jį pasiūlo. Direktyvos 2015/2302 11 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad jei keliautojas nesutinka su pakaitiniu paketu, organizatorius grąžina visas keliautojo sumokėtas sumas. Kaip savo rašytinėse pastabose pažymėjo Prancūzijos vyriausybė, ši nuostata prarastų bet kokią prasmę, jeigu organizatoriui būtų leista išduoti keliautojui kuponą, o ne grąžinti visas sumokėtas sumas. Iš to matyti, kad pagal Direktyvos 2015/2302 sistemą „grąžinimas“ reiškia keliautojo teisę gauti mokėjimus pinigais. Todėl bet kokios kitos formos pakaitinis kelionės paslaugų paketas ar kuponas neturėtų būti laikomas lygiaverčiu „grąžinimui“.

24.

Be to, Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalyje numatyta, kad sumokėtos sumos grąžinamos „be nepagrįsto delsimo ir bet kuriuo atveju ne vėliau kaip per 14 dienų po kelionės paslaugų paketo sutarties nutraukimo“. Kaip savo rašytinėse pastabose iš esmės pabrėžia Komisija, iš šios nuostatos matyti, kad keliautojas turi teisę gauti pinigus kuo greičiau, kad galėtų jais disponuoti nedelsiant ir pagal savo pageidavimus.

25.

Šį aiškinimą taip pat patvirtina Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio genezė, kuri susijusi su Direktyvoje 90/314/EEB įtvirtintų taisyklių modernizavimu ( 10 ). Direktyvos 90/314 4 straipsnio 6 dalyje buvo numatyta, kad jeigu vartotojas atsisako sutarties tuo atveju, kai iš esmės pakeičiamos kelionės sąlygos, arba jeigu dėl kurios nors kitos priežasties, išskyrus vartotojo kaltę, kelionių organizatorius anuliuoja paketą prieš sutartą išvykimo dieną, tada vartotojas turi teisę pasirinkti kitą lygiavertį paketą arba kuo greičiau susigrąžinti visas jo pagal sutartį įmokėtas sumas. Vis dėlto Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalyje numatyta tik viena galimybė, t. y. bet kokių sumokėtų sumų „grąžinimas“. Nėra jokios nuostatos, kad toks „grąžinimas“ prieš keliautojo valią gali būti pakeistas kuponu ar bet kokiu kitu atsiskaitymo pinigais pakaitalu.

26.

Kituose teisės aktuose, susijusiuose su keliautojų ir vartotojų teisėmis, aiškiai numatyta, kad kuponas yra viena iš kompensavimo formų, tačiau tik kaip pasirinkimo galimybė keliautojui. Taip yra, kalbant apie oro transporto keleivių teises, numatytas Reglamente (EB) Nr. 261/2004 ( 11 ). Šio reglamento 7 straipsnio 3 dalyje išskiriamos dvi kompensavimo galimybės: grynaisiais ar negrynaisiais (elektroniniu banko pervedimu, banko pavedimu ar banko čekiu) pinigais arba, keleiviui savo parašu patvirtinus, kad jis su tuo sutinka, kelionės čekiais ir (arba) jam suteikiamos kitos paslaugos. Kiek tai susiję su geležinkelių keleivių teisėmis, Reglamento (EB) Nr. 1371/2007 ( 12 ) 17 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad kompensacija gali būti išmokėta čekiais ir (arba) suteikiant kitas paslaugas, jei sąlygos yra lanksčios (visų pirma dėl galiojimo laikotarpio ir paskirties vietos). Kompensacija išmokama pinigais keleiviui paprašius. Tokia pati teisė suteikiama jūrų transporto keleiviams pagal Reglamento (ES) Nr. 1177/2010 19 straipsnio 5 dalį ( 13 ). Galiausiai vartotojų teisių apsaugos srityje iš Direktyvos 2011/83/ES ( 14 ) 46 konstatuojamosios dalies aiškiai matyti, kad vartotojo sumokėtos sumos neturėtų būti grąžinamos suteikiant kuponą, nebent vartotojas panaudojo kuponus pradinei mokėjimo operacijai ar aiškiai juos priėmė.

27.

Galiausiai tokį aiškinimą, pagal kurį sumokėtų sumų grąžinimas privalomais kuponais yra nesuderinamas su Direktyvos 2015/2302 12 straipsniu, patvirtina šios direktyvos tikslas. Kaip nurodyta šios direktyvos 7 konstatuojamojoje dalyje, dauguma paketus įsigyjančių asmenų yra vartotojai, kaip tai suprantama pagal Sąjungos vartotojų teisės aktus. Direktyva 2015/2302 yra priemonė, kuria siekiama užtikrinti aukštą vartotojų apsaugos lygį pagal kartu aiškinamus SESV 169 straipsnio 1 dalį ir 2 dalies a punktą bei 114 straipsnio 3 dalį, siejamus su Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 38 straipsniu ( 15 ). Platus sąvokos „grąžinimas“ aiškinimas įtraukiant kuponus prieštarautų šiam tikslui.

28.

Slovakijos vyriausybė laikosi kitokios nuomonės, nei siūloma šioje išvadoje. Ji tvirtina, kad kai kuriose kalbinėse versijose, tarp jų ir versijoje anglų kalba, daromas skirtumas tarp sumokėtų sumų „grąžinimo“ ir „kompensavimo“. Jos nuomone, iš dviejų skirtingų sąvokų vartojimo matyti, kad „kompensacijos“ turi būti išmokamos pinigais, o „grąžinimas“ gali apimti ir kupono siūlymą (organizatoriaus pasirinkimu). Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalyje nurodyta organizatoriaus pareiga grąžinti bet kokias sumas, kurias nurodyta grąžinti pagal 2 ir 3 dalis, arba remiantis 1 dalimi kompensuoti bet kokias sumas, kurios buvo sumokėtos keliautojo už paketą, iš jų išskaičiuojant atitinkamą sutarties nutraukimo mokestį. Pareiga „grąžinti“ sumokėtas sumas atsiranda dėl kelionės paslaugų paketo sutarties nutraukimo, be kita ko, neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių atveju pagal Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 2 ir 3 dalis. Pareiga sumokėti „kompensaciją“ atsiranda, kai keliautojas nutraukia kelionės paslaugų paketo sutartį tam tikrais atvejais už pagrįstą ir tinkamą sutarties nutraukimo mokestį.

29.

Vis dėlto sąvokų „grąžinimas“ ir „kompensacija“ vartojimas nerodo, kad organizatorius turi teisę grąžinti sumokėtas sumas kaip privalomą kuponą. Kaip pažymėjau šios išvados 21 punkte, anglų kalbos terminas „grąžinimas“ reiškia pinigų grąžinimą ir ypač vartojamas tais atvejais, kai asmuo, reikalaujantis grąžinti pinigus, nėra patenkintas produktu ar paslauga.

30.

Bet kuriuo atveju pagal suformuotą jurisprudenciją vienoje ES teisės nuostatos kalbinių versijų vartojama formuluotė negali būti vienintelis šios nuostatos aiškinimo pagrindas ar įgyti šiuo atžvilgiu prioritetą kitų kalbinių versijų atžvilgiu ( 16 ). Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalies versijose prancūzų, graikų ir ispanų kalbomis ta pati sąvoka vartojama dėl bet kokių gautų sumų grąžinimo, neatsižvelgiant į sutarties nutraukimo priežastį. Todėl dviejų sąvokų vartojimas tik kai kuriose kalbinėse versijose negali lemti kitokios išvados nei ta, kurią galima aiškiai padaryti iš šios direktyvos konteksto ir tikslo.

31.

Taigi laikausi nuomonės, kad Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalyje numatyta organizatoriaus pareiga grąžinti sumokėtas sumas keliautojui apima tik pinigų grąžinimą ir neapima jokios organizatoriaus nustatytos alternatyvos, visų pirma – kupono forma.

32.

Keliautojas negali atsisakyti teisės gauti kompensaciją pinigais. Iš tiesų pagal Direktyvos 2015/2302 23 straipsnį keliautojai negali atsisakyti teisių, jiems suteiktų nacionalinėmis priemonėmis, kuriomis ši direktyva perkeliama į nacionalinę teisę. Vis dėlto Direktyvos 2015/2302 imperatyvusis pobūdis nedraudžia organizatoriui pasiūlyti keliautojui neprivalomą kuponą, kurį jis gali laisvai priimti po to, kai atsitinka įvykis, dėl kurio atsirado teisė gauti kompensaciją. Kaip nurodyta Komisijos rekomendacijoje (ES) 2020/648 ( 17 ), organizatoriaus pasiūlytas kuponas „neatima iš keliautojų teisės į pinigų grąžinimą“. Todėl privalomas kuponas nesuderinamas su Direktyvos 2015/2302 imperatyviuoju pobūdžiu.

33.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, darau išvadą, kad Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalį reikia aiškinti kaip nustatančią kelionių organizatoriui pareigą sutarties nutraukimo atveju pinigais grąžinti visas už paslaugų paketą sumokėtas sumas ir kaip draudžiančią organizatoriui nustatyti alternatyvią kompensaciją, būtent suteikiant sumokėtoms sumoms lygiaverčio dydžio kuponą. Tačiau ši nuostata nepanaikina keliautojo galimybės pasirinkti gauti tokį kuponą po to, kai atsitinka įvykis, dėl kurio atsiranda teisė į kompensaciją.

34.

Jeigu į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar COVID‑19 pandemijos sukelta sveikatos krizė ir jos ypatingas poveikis turizmo sektoriui pateisina nukrypimą nuo organizatoriaus prievolės grąžinti keliautojui visas už kelionės paslaugų paketą sumokėtas sumas per 14 dienų nuo kelionės paslaugų paketo sutarties nutraukimo, kaip numatyta Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalyje, ir, jeigu taip, kokiomis sąlygomis ir kiek.

35.

Siekdama pateikti naudingą atsakymą į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimą, paeiliui nagrinėsiu įvairius ekstremalios visuomenės sveikatos situacijos poveikio Direktyvoje 2015/2302 numatytų teisių apimčiai ir naudojimuisi jomis aspektus. Pirmasis aspektas – ar galimi judėjimo laisvės apribojimai, kuriuos valstybės narės priėmė dėl COVID‑19 pandemijos, gali pateisinti nukrypimą nuo organizatoriaus pareigos grąžinti pinigus. Antrasis aspektas susijęs su klausimu, ar pandemija yra situacija, nepatenkanti į Direktyvoje 2015/2302 numatytų „neišvengiamų ir nepaprastų“ aplinkybių taikymo sritį. Trečiasis – Direktyvos 2015/2302 taikymas pandemijos aplinkybėmis. Ketvirtasis aspektas – ar ekstremali visuomenės sveikatos situacija gali pateisinti nukrypimą nuo konkrečios ES antrinės teisės nuostatos dėl force majeure aplinkybių.

36.

Pirminis klausimas, kurį reikia išnagrinėti dėl galimo nukrypimo nuo ES teisės pandemijos aplinkybėmis, susijęs su ES piliečių judėjimo laisvės apribojimų poveikiu. Visuomenės sveikatos, viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo apsauga gali pateisinti Sąjungos teisėje dėl laisvo asmenų judėjimo numatytų teisių ir laisvių apribojimą ( 18 ). Remiantis Šengeno sienų kodeksu, didelė grėsmė viešajai tvarkai ar vidaus saugumui gali pateisinti laikiną vidaus sienų kontrolės atnaujinimą ( 19 ). Be to, „esant itin kritinei padėčiai, valstybė narė, reaguodama į užkrečiamosios ligos keliamą pavojų, gali nustatyti, kad sienų kontrolę reikia atnaujinti“ ( 20 ). Visuomenės sveikatos apsauga, kuri pagal SESV 168 straipsnio 7 dalį priklauso valstybių narių kompetencijai, gali pateisinti papildomų laisvo judėjimo apribojimų priėmimą. Tačiau taikant tokius apribojimus reikia „laikytis ES teisės principų, visų pirma proporcingumo ir nediskriminavimo principų“ ( 21 ). Pandemijos metu Europos Sąjunga siekė išvengti vienašališkų valstybių narių priemonių, kurios buvo didelių trikdžių verslui ir piliečiams šaltinis, poveikio ir užtikrinti valstybių narių veiksmų koordinavimą ( 22 ).

37.

Konkretus šioje byloje keliamas klausimas, ar pagrįsta nukrypti leidžianti nuostata dėl laisvo judėjimo Europos Sąjungoje gali pateisinti tolesnes nukrypti leidžiančias nuostatas dėl konkrečios antrinės ES teisės nuostatos, kuri suponuoja naudojimąsi laisvo judėjimo teise. Šiuo atžvilgiu reikėtų priminti, kad Direktyva 2015/2302 suderinamos teisės ir pareigos, kylančios iš sutarčių, susijusių su kelionės pasaugų paketais, siekiant palengvinti tikros vartotojų vidaus rinkos sukūrimą ( 23 ).

38.

COVID‑19 pandemija paskatino valstybes nares atnaujinti sienų kontrolę ir priimti papildomas visuomenės sveikatos apsaugos priemones, kurios turėjo didelį poveikį laisvam asmenų ir paslaugų judėjimui. Tokiomis aplinkybėmis būtų galima teigti, kad jei valstybės narės išimties tvarka pateisina judėjimo laisvės apribojimą, jos turėtų galėti priimti papildomas priemones suderintoje ES antrinės teisės srityje, kuri suponuoja laisvą judėjimą, kad būtų atsižvelgta į šios laisvės apribojimų „grandininį“ poveikį.

39.

Vis dėlto, jei būtų pripažinta tokia plati Sutartyse nenumatyta išimtis, ja būtų reikšmingai pažeista ES teisės viršenybė, privalomumas ir vienodas jos taikymas. Iki galo laikantis tokios loginės išvados, tokia išimtis galėtų reikšti, kad ekstremalios visuomenės sveikatos situacijos metu ES teisė netaikoma ( 24 ).

40.

Priešingai, nuo pandemijos pradžios ES institucijos stengėsi skatinti koordinavimą. Vienašališki veiksmai, kurių kai kurios valstybės narės ėmėsi pandemijos pradžioje, palaipsniui užleido vietą koordinuotoms priemonėms ( 25 ). Iš tiesų, kaip Komisija pabrėžia viename iš savo komunikatų, susijusių su ES vakcinos strategija, „tvirto Europos atsako į COVID‑19 pandemiją pagrindas – vienybė ir bendrosios rinkos veikimo išsaugojimas“ ( 26 ). Taip pat reikėtų pažymėti, kad reaguojant į COVID‑19 krizę buvo parengtas didžiausias visų laikų paskatų paketas „NextGenerationEU“.

41.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, manau, kad jokiomis nukrypti nuo ES teisės dėl judėjimo laisvės leidžiančiomis nuostatomis negalima pateisinti nukrypimo nuo konkrečios antrinės ES teisės, būtent – nuo Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalyje numatytos keliautojo teisės gauti kompensaciją.

42.

Išnagrinėjusi šį preliminarų klausimą nagrinėsiu, kaip COVID‑19 pandemijos sukelta ekstremalioji visuomenės sveikatos situacija patenka į Direktyvos 2015/2302 taikymo sritį.

43.

Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 2 dalyje numatyta keliautojo teisė nutraukti sutartį nemokant jokio sutarties nutraukimo mokesčio, jeigu „kelionės tikslo vietoje ar visiškai greta atsiranda neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių, darančių didelį poveikį paketo vykdymui arba darančių didelį poveikį keleivių nuvežimui į kelionės tikslo vietą“. Pagal šios direktyvos 12 straipsnio 3 dalies b punktą organizatorius taip pat gali nutraukti kelionės paslaugų paketo sutartį, kai, be kita ko, dėl „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ negali įvykdyti sutarties. Kiekvienu atveju keliautojas turi teisę į visų sumokėtų sumų grąžinimą. Todėl siekiant nustatyti keliautojo teisę gauti kompensaciją pagal šią direktyvą COVID‑19 pandemijos kontekste iš pradžių reikia nustatyti, ar ši pandemija apskritai laikytina patenkančia į „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ sąvoką ( 27 ).

44.

Direktyvos 2015/2302 3 straipsnio 12 dalyje sąvoka „neišvengiamos ir nepaprastos aplinkybės“ apibrėžiama kaip „padėtis, kurios šalis, kuri remiasi tokia padėtimi, negali valdyti ir kurios pasekmių nebūtų buvę galima išvengti, net jei būtų imtasi visų pagrįstų priemonių“. Šios direktyvos 31 konstatuojamojoje dalyje nurodyti keli įvykiai, kurie patenka į šią sąvoką, įskaitant „didel[ę] rizik[ą] žmonių sveikatai, pavyzdžiui, rimtos ligos protrūk[į] kelionės tikslo vietoje“. COVID‑19 pandemijos protrūkis kėlė didelį pavojų žmonių sveikatai ne tik kelionės tikslo vietoje, bet ir visame pasaulyje. Pandemija iš esmės atitinka „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ sąvokos sudedamuosius elementus. Iš tiesų tai yra situacija, kurios niekas negali valdyti ir kurios pasekmių nebūtų buvę galima išvengti, net jei būtų imtasi visų pagrįstų priemonių.

45.

Vis dėlto Prancūzijos vyriausybė tvirtina, kad pandemija yra force majeure situacija, kuri negali būti prilyginama šioje direktyvoje numatytoms „neišvengiamoms ir nepaprastoms aplinkybėms“. Ši vyriausybė iš esmės teigia, kad dėl ypatingo COVID‑19 pandemijos masto ši situacija peržengia„neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ ribas. Čekijos, Italijos ir Slovakijos vyriausybės teigia, kad Direktyva 2015/2302 netaikoma COVID‑19 pandemijai. Taigi valstybės narės ir toliau turi teisę numatyti kitokias sutartines prievoles nei tos, kurios numatytos šios direktyvos 12 straipsnio 4 dalyje.

46.

Grįsdama savo poziciją Prancūzijos vyriausybė primena sudedamuosius sąvokos force majeure elementus; jie, remiantis jurisprudencija, apima „su asmeniu, kuris remiasi šia situacija, nesusijus[ias], neįprast[as] ir iš anksto negalim[as] numatyti aplinkyb[es], kurių pasekmių nebuvo įmanoma išvengti, nepaisant visų atsargumo priemonių, kurių buvo imtasi“ ( 28 ). Ši vyriausybė tvirtina, kad „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ sąvoka „visiškai nepakeičia“force majeure sąvokos, kuri nepatenka į Direktyvos 2015/2302 taikymo sritį.

47.

Šiuo klausimu Prancūzijos vyriausybė pažymi, kad Direktyvos 2015/2302 12 straipsnyje nėra force majeure sąvokos. Be to, ji nurodo, kad Direktyvos 2015/2302 3 straipsnio 12 punkte pateiktas „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ sąvokos apibrėžimas nėra tapatus force majeure sąvokai, nes jame nereikalaujama, kad tokios aplinkybės būtų „nesusijusios, neįprastos ir iš anksto negalimos numatyti“. Jos nuomone, bendras Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalies ir 31 konstatuojamosios dalies aiškinimas pagrindžia išvadą, kad ši direktyva apima nepaprastus įvykius, kurie yra pavieniai ir riboti erdvės ir laiko atžvilgiu. Ji mano, kad šioje direktyvoje nenumatyti nepaprasti pasaulinio poveikio ir masto įvykiai. Ji teigia, kad toks aiškinimas atitinka Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio, kuris grindžiamas prielaida, kad organizatorius gali prisiimti finansines sutarties nutraukimo dėl neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių pasekmes, effet utile (veiksmingumas). Jei ši nuostata būtų taikoma net ir pandemijos, dėl kurios sustojo kelionės paslaugų paketų organizatorių komercinė veikla, aplinkybėmis, tai prieštarautų šia direktyva siekiamam tikslui – užtikrinti verslininkų konkurencingumą ir kartu aukšto lygio vartotojų apsaugą.

48.

Šiuo atžvilgiu reikėtų priminti, kad pagal suformuotą jurisprudenciją, kadangi force majeure sąvokos turinys nėra identiškas įvairiose ES teisės taikymo srityse, jos reikšmė turi būti nustatyta atsižvelgiant į teisines aplinkybes, kuriomis ji turi būti taikoma ( 29 ). Mano nuomone, atsižvelgiant į Direktyvos 2015/2302 teisines aplinkybes, force majeure sąvoka patenka į „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ sąvoką.

49.

Pirmiausia, kaip jau minėjau, pandemija iš esmės atitinka „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ apibrėžimo sudedamuosius elementus. Direktyvoje 2015/2302 nėra nieko, kas rodytų, kad į šią sąvoką patenkantis įvykis vis dėlto neturi būti įtrauktas, jeigu jis yra didelio masto arba itin nepaprastas. Manęs neįtikina, kad pagal Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 2 dalį, kurioje įtvirtinta keliautojo teisė nutraukti kelionės paslaugų paketo sutartį, „jeigu kelionės tikslo vietoje ar visiškai greta atsiranda neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“, galima daryti kitokią išvadą. Iš tiesų šioje sakinio dalyje pabrėžiama būtinybė išnagrinėti situaciją kelionės paslaugų paketo suteikimo vietoje, t. y. tikslo vietoje, siekiant įvertinti neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių atsiradimą. Tačiau tuo nesiekiama šios nuostatos netaikyti įvykiams, kurie įvyksta ne tik tikslo vietoje, bet ir kitur.

50.

Toliau, mano nuomone, svarbu pabrėžti, kad Teisingumo Teismas atsargiai vertina vežėjų bandymus remtis atskira ypač nepaprastų įvykių kategorija, kuri leistų jiems išvengti įsipareigojimų vykdymo. Šiuo atžvilgiu norėčiau pateikti pavyzdį iš oro transporto keleivių teisių srities. Gerai žinomame Sprendime McDonagh ( 30 ), susijusiame su Eyjafjallajökull ugnikalnio išsiveržimu, Teisingumo Teismas nusprendė, kad „Reglamente Nr. 261/2004 nenurodyta nieko, kas leistų daryti išvadą, kad juo būtų skiriama nuo reglamento 5 straipsnio 3 dalyje minimų „ypatingų aplinkybių“ atskira kategorija, apimanti „labai ypatingus“ įvykius, kuriems atsiradus oro transporto vežėjai būtų atleidžiami nuo visų pareigų <…>“ ( 31 ).

51.

Pagal analogiją su Direktyva 2015/2302 taikant Sprendime McDonagh ( 32 ) išdėstytus argumentus reikėtų pripažinti, kad šioje direktyvoje nėra nieko, kas leistų daryti išvadą, kad joje pripažįstama atskira įvykių kategorija, nepatenkanti į jos 3 straipsnio 12 punkte nurodytas „neišvengiamas ir nepaprastas aplinkybes“. Juo labiau kad šios direktyvos 4 straipsnyje numatytas visiškas kelionės paslaugų paketo sutarties šalių teisių ir pareigų suderinimas.

52.

Aiškinant Direktyvą 2015/2302 taip, kad ja pripažįstama atskira tokių itin nepaprastų aplinkybių, kaip COVID‑19 pandemija, kategorija, kuri nepatenka į sąvokos „neišvengiamos ir nepaprastos aplinkybės“ taikymo sritį, gali būti pasiekta prieštaringų rezultatų, galiausiai pažeidžiančių Direktyvoje 2015/2302 nustatytos sistemos nuoseklumą. Iš tiesų šalys turėtų teisę nutraukti sutartį, jeigu kelionės tikslo vietoje kiltų pavojus žmonių sveikatai ir tai turėtų įtakos kelionės paslaugų paketo vykdymui, tačiau liktų saistomos sutarties, jeigu dėl pandemijos kiltų didelis pavojus žmonių sveikatai, nors tai turėtų didelės įtakos kelionės paslaugų paketo vykdymui. Be to, pagal Direktyvos 2015/2302 14 straipsnio 3 dalies c punktą organizatorius turėtų teisę atsisakyti atlyginti žalą, jeigu įrodytų, kad nepakankama atitiktis vykdant kelionės paslaugų paketo sutartį atsirado dėl „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ kelionės tikslo vietoje, tačiau pandemijos atveju tokios teisės neturėtų.

53.

Dėl to manau, kad Prancūzijos vyriausybės siūlomas aiškinimas sukeltų abejonių dėl Direktyvos 2015/2302 schemos ir esminio tikslo – sudaryti sąlygas keliautojams ir prekybininkams visapusiškai naudotis vidaus rinka, kartu užtikrinant aukšto lygio vartotojų apsaugą ( 33 ). Toks aiškinimas taip pat sukurtų didelį teisinį nesaugumą, nes juo siekiama atskirti force majeure atvejus nuo „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ be jokios aiškios ribos tarp jų.

54.

Šį aiškinimą taip pat patvirtina Direktyvos 2015/2302 genezė. Direktyvos 90/314 4 straipsnio 6 dalyje buvo numatyta, kad kelionių organizatorius gali anuliuoti paketą prieš sutartą išvykimo dieną. Tuomet keliautojas turėjo teisę gauti iš organizatoriaus kompensaciją, nebent „kelionė neįvyksta, išskyrus tuos atvejus, kai bilietų parduota daugiau[,] nei yra vietų, dėl force majeure, t. y. neįprastų ir nenumatytų aplinkybių, nepriklausančių nuo anuliavimą skelbiančios šalies valios, ir kai pasekmių negalima buvo išvengti, netgi ir viską tinkamai parengus“. Keliautojui nebuvo suteikta jokios panašios anuliavimo galimybės. Direktyvoje 2015/2302 ši spraga buvo užpildyta ir keliautojams pripažinta tokia pati teisė. Taigi teisės aktų leidėjas siekė suteikti vienodas teises kelionės paslaugų paketo sutarties šalims „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ atveju. Nėra jokių duomenų, kad buvo siekiama apriboti abiejų sutarties šalių teisę nutraukti sutartį, neįtraukiant force majeure aplinkybių į „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ taikymo sritį.

55.

Šiuo klausimu reikia pabrėžti, kad nors Komisijos pasiūlyme dėl teisėkūros procedūra priimamo akto ( 34 ) buvo vartojama sąvoka „neišvengiamos ir nepaprastos aplinkybės“, prie šio pasiūlymo pridėtame Komisijos tarnybų darbo dokumente ( 35 ) tam tikrais atvejais vartojama force majeure sąvoka ( 36 ). Be to, Komisijos ataskaitoje Europos Parlamentui ir Tarybai dėl Direktyvos 2015/2302 taikymo nurodyta, kad „sąvoka „neišvengiamos ir nepaprastos aplinkybės“ pakeičiama 1990 m. direktyvoje vartojama sąvoka „force majeure“ ( 37 ). Todėl, atsekus Direktyvos 2015/2302 ištakas, patvirtinamas teiginys, kad Direktyvos 2015/2302 kontekste force majeure sąvoka yra lygiavertė „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ sąvokai.

56.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, darau išvadą, kad konkrečiame Direktyvos 2015/2302 kontekste sąvoka „neišvengiamos ir nepaprastos aplinkybės“ apima ir pandemiją, kaip force majeure aplinkybę.

57.

Belgijos, Čekijos, Italijos ir Slovakijos vyriausybės neskiria „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ bei force majeure aplinkybių. Vis dėlto jos apskritai ginčija Direktyvos 2015/2302 taikymą pandemijos metu. Jos iš esmės teigia, kad ši direktyva apima neišvengiamas ir nepaprastas aplinkybes, kurios yra vietinio ir riboto masto, ir neapima pandemijos. Šį argumentą jos grindžia Direktyvos 2015/2302 31 konstatuojamąja dalimi, kurioje, be neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių, suteikiančių teisę nutraukti kelionės sutartį prieš terminą, pavyzdžių, nurodoma „didelė rizika žmonių sveikatai, pavyzdžiui, rimtos ligos protrūkis kelionės tikslo vietoje“ ( 38 ).

58.

Mano nuomone, remiantis 31 konstatuojamąja dalimi negalima daryti išvados, kad teisės aktų leidėjas ketino apriboti Direktyvos 2015/2302 taikymą tik vietinio masto įvykiais. Šioje konstatuojamojoje dalyje pateikiamas tik orientacinis neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių situacijų sąrašas. Atrodo, kad ja remiantis galima daryti priešingą išvadą tai, kurią palaiko minėtos vyriausybės. Jeigu pavojingos ligos išplitimas kelionės tikslo vietoje yra „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ pavyzdys, tai a fortiori turėtų būti taikoma pavojingos ligos išplitimui visame pasaulyje. Tokie patys argumentai gali būti taikomi ir Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 2 daliai, kurioje numatyta keliautojo teisė nutraukti kelionės paslaugų paketo sutartį, „jeigu kelionės tikslo vietoje ar visiškai greta atsiranda neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių, darančių didelį poveikį paketo vykdymui“. Jeigu keliautojas turi teisę nutraukti sutartį, kai vietos lygmeniu atsiranda neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių, darančių didelį poveikį paketo vykdymui, jis a fortiori turėtų turėti tokią pačią teisę, kai toks įvykis įvyksta pasauliniu mastu ir daro didelį poveikį paketo vykdymui.

59.

Atsižvelgdamas į tai ES teisės aktų leidėjas gali numatyti skirtingas šalių teises ir pareigas atsiradus neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių, atsižvelgiant į sutrikdymo mastą. Šiuo klausimu pažymiu, kad Direktyva 2015/2302 buvo priimta po 2010 m. vulkaninių pelenų krizės, kuri turėjo didelį poveikį kelionių sektoriui. Net jei šis poveikis nepalyginamas su COVID‑19 pandemijos poveikiu, teisės aktų leidėjas turėjo galimybę atitinkamai pakeisti teisės aktus. Taip buvo, pavyzdžiui, apribojant organizatoriaus atsakomybę padengti būtino apgyvendinimo ne ilgesniam kaip trijų nakvynių laikotarpiui vienam keliautojui išlaidas, kai dėl neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių neįmanoma užtikrinti keliautojo grįžimo taip, kaip susitarta kelionės paslaugų paketo sutartyje (Direktyvos 2015/2302 13 straipsnio 7 dalis). Todėl, manau, galima daryti pagrįstą išvadą, kad jeigu teisės aktų leidėjas būtų siekęs apriboti, panaikinti arba numatyti kitokią nuostatą keliautojo teisei atgauti sumokėtą sumą per 14 dienų nuo sutarties atšaukimo dėl neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių, dėl kurių kiltų tam tikro masto sutrikimas, jis tai būtų padaręs aiškiai.

60.

Čekijos ir Slovakijos vyriausybės taip pat teigė, kad organizatoriaus pareiga grąžinti keliautojui sumokėtas sumas pagal Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalį netaikoma atsižvelgiant į ribotą apsaugos nemokumo atveju taikymo sritį. Direktyvos 2015/2302 17 straipsnyje numatyta valstybių narių pareiga užtikrinti, kad jų teritorijoje įsisteigę organizatoriai suteiktų visų keliautojo arba jo vardu sumokėtų sumų grąžinimo garantiją, jei atitinkamos paslaugos nesuteikiamos dėl organizatoriaus nemokumo. Tokia garantija „turi būti efektyvi ir ja padengiamos išlaidos, kurias galima pagrįstai numatyti“ ( 39 ). Direktyvos 2015/2302 40 konstatuojamojoje dalyje nustatyta, kad „veiksmingos apsaugos nemokumo atveju tikslais neturėtų būti reikalaujama atsižvelgti į mažai tikėtiną riziką, pavyzdžiui, kelių didžiausių organizatorių nemokumą tuo pačiu metu, jeigu atsižvelgiant į tokią riziką būtų daromas neproporcingas poveikis apsaugai skirtoms išlaidoms ir taip būtų trukdoma užtikrinti jos veiksmingumą“. Šioje konstatuojamojoje dalyje patikslinama, kad tokiais atvejais „sumokėtų sumų grąžinimo garantija gali būti apribota“. Šios dvi vyriausybės tvirtina, kad, plačiai paplitus organizatorių nesėkmėms, keliautojai negautų jokių kompensacijų, nes jų reikalavimai nebūtų apsaugoti.

61.

Šiuo atžvilgiu iš Direktyvos 2015/2302 17 straipsnio matyti, kad organizatoriaus pareiga suteikti garantiją dėl visų sumokėtų sumų grąžinimo apima aplinkybes, kai atitinkamos paslaugos nesuteikiamos dėl organizatoriaus nemokumo. Tai reiškia, kad prašymas grąžinti sumokėtas sumas yra apsaugotas, kai likvidumo problema kyla dėl organizatoriaus nemokumo. Vis dėlto pandemijos atveju likvidumo problemos kyla dėl plačiai paplitusių prašymų nutraukti sutartis, o tai vėliau gali sukelti nemokumą. Dėl šios priežasties Komisijos rekomendacijoje dėl čekių pripažįstama, kad jei organizatoriai tampa nemokūs, „kyla pavojus, kad daugeliui keliautojų <…> nebus grąžinta jokia suma, nes jų teisė reikalauti kompensacijos iš organizatorių <…> nėra apsaugota“ ( 40 ).

62.

Be to, remiantis tuo, kad Direktyvoje 2015/2302 nesuderinta apsauga nuo nemokumo dėl reikalavimų grąžinti sumokėtas sumas tokiomis aplinkybėmis, negalima daryti išvados, kad šios direktyvos 12 straipsnio 4 dalis netaikytina. Apskritai Direktyvoje 2015/2302 nėra suderintos kelionių organizatorių restruktūrizavimo priemonės ar apsauga nemokumo atveju. Iš tiesų, nesant suderinimo ES lygmeniu, materialinė nemokumo teisė šiuo metu daugiausia priklauso valstybių narių kompetencijai. Vis dėlto jos privalo naudotis šia kompetencija laikydamosi ES teisės, įskaitant SESV garantuojamas pagrindines laisves ( 41 ). Todėl bet kokios priemonės, kurių imasi valstybės narės, siekdamos palengvinti organizatorių likvidumo problemas, turėtų būti taikomos atsižvelgiant į keliautojo teisės gauti kompensaciją esmę, kaip numatyta Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalyje. Be to, tokios priemonės turi atitikti valstybės pagalbos teisę.

63.

Kiek tai susiję su valstybės pagalbos teise, pažymėtina, kad Komisijos rekomendacijoje dėl čekių nurodyta, jog valstybės narės gali teikti kelionių ir transporto sektoriaus veiklos vykdytojams likvidumo paramą, siekdamos užtikrinti, kad būtų patenkinti su COVID-19 pandemija susiję kompensacijos prašymai. Šioje rekomendacijoje daroma nuoroda į Laikinąją valstybės pagalbos priemonių sistemą ( 42 ), kaip likvidumo paramos suderinamumo su ES taisyklėmis dėl valstybės pagalbos pagrindą.

64.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, manau, kad Direktyva 2015/2302 taikytina COVID‑19 pandemijos aplinkybėmis.

65.

Kitas spręstinas klausimas – ar, kilus didelio pavojaus ekstremaliai visuomenės sveikatos situacijai, kelionių organizatoriai gali remtis force majeure aplinkybėmis, kad galėtų nukrypti nuo ES antrinės teisės nuostatos. Konkrečiau kalbant, Prancūzijos vyriausybė teigia, kad pagal Direktyvos 2015/2302 12 straipsnį neatmetama galimybė taikyti force majeure principą, kaip išplėtota Teisingumo Teismo jurisprudencijoje. Šiuo klausimu ji remiasi Sprendimu Billerud Karlsborg ir Billerud Skärblacka ( 43 ) (Sprendimas Billerud) bei Nutartimi Luxaviation ( 44 ).

66.

Byla, kurioje priimtas Sprendimas Billerud, susijusi su bendrovėmis, kurioms buvo pritaikytos sankcijos už tai, kad jos laiku neatsisakė anglies dioksido emisijos. Šios bendrovės tvirtino, kad tariamą neatitiktį lėmė vidaus administravimo sutrikimai. Teisingumo Teismas, remdamasis savo ankstesne jurisprudencija Sprendime Valsabbia / Komisija ( 45 ), nusprendė, kad „<…> nors ir nėra konkrečios nuostatos, galimas force majeure atvejo pripažinimas, kai išorės priežastis, kuria remiasi teisės subjektai, lemia pasekmes, kurios yra tokios neišvengiamos, kad asmenims tampa objektyviai neįmanoma vykdyti įsipareigojimų“ ( 46 ). Tame pačiame punkte Teisingumo Teismas taip pat pažymėjo, kad nacionalinis teismas turi nustatyti, ar atitinkamas veiklos vykdytojas, nepaisant visų pastangų laikytis nustatytų terminų, susidūrė su nuo jo nepriklausomomis, neįprastomis ir nenumatytomis aplinkybėmis, nepriskirtinomis prie paprasto vidaus administravimo sutrikimo ( 47 ).

67.

Atsižvelgiant į Sprendimą Billerud galima daryti išvadą, kad jame pripažįstama gynyba remiantis force majeure aplinkybėmis suteikia ribotą galimybę nukrypti nuo teisinių pasekmių, kurios kyla dėl pareigos pagal ES teisę nevykdymo. Toliau nagrinėsiu, ar šiame sprendime išdėstyti argumentai yra svarbūs nagrinėjamos bylos – kurioje sprendžiamas klausimas dėl nukrypimo nuo pareigos, kylančios iš konkrečios ES teisės nuostatos, dėl force majeure aplinkybių – kontekste.

68.

Savo analizės b ir c punktuose laikausi nuomonės, kad force majeure aplinkybės patenka į Direktyvos 2015/2302 taikymo sritį ir į „neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių“ sąvoką. Direktyvoje 2015/2302 jau įtvirtintos konkrečios nuostatos, reglamentuojančios sutartinius santykius neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių atveju. Tarp tokių nuostatų yra šios direktyvos 12 straipsnio 2 ir 3 dalys, kuriose numatyta keliautojo arba organizatoriaus teisė nutraukti sutartį neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių atveju. Sutarties nutraukimas pagal 12 straipsnio 4 dalį lemia tai, kad kelionių organizatorius privalo grąžinti keliautojui visas už kelionės paslaugų paketą sumokėtas sumas be nepagrįsto delsimo ir bet kuriuo atveju ne vėliau kaip per 14 dienų po sutarties nutraukimo.

69.

Vis dėlto tai, kad Direktyvoje 2015/2302 yra konkrečių nuostatų dėl neišvengiamų ir nepaprastų aplinkybių poveikio sutartiniams santykiams, nebūtinai reiškia, kad nėra galimybės taikyti Sprendimo Billerud. Taip yra todėl, kad pandemijos atveju neišvengiamos ir nepaprastos aplinkybės ne tik sutrukdė organizatoriams vykdyti sutartis, bet ir smarkiai paveikė jų administracinius pajėgumus nagrinėti prašymus nutraukti sutartį ir jų finansines galimybes išmokėti kompensacijas. Šiuo požiūriu vis dar gali būti taikomas Sprendime Billerud įtvirtintas principas. Šis principas gali būti suprantamas kaip leidžiantis tam tikrą toleranciją griežto teisės taikymo atžvilgiu ( 48 ). COVID‑19 poveikį vartotojų teisei ir politikai ( 49 ) nagrinėjantys mokslininkai išplėtojo „visuomeninės force majeure“ sąvoką, siekdami atspindėti „kolektyvinį pandemijos poveikį visiems susijusiems interesams“. Šios sąvokos esmė – pripažinti, kad pandemija turėjo didelį ir netikėtą poveikį tiek vartotojams, tiek verslui ir tapo visos visuomenės rūpesčiu.

70.

Tokiomis aplinkybėmis force majeure principas, susijęs su objektyviu negalėjimu laikytis ES teisės, įtvirtintas Sprendime Billerud, galėtų būti taikomas taip, kad suteiktų labai ribotą galimybę laikinai nesilaikyti konkrečios pareigos, nustatytos suderintoje ES antrinės teisės srityje. Tokiu atveju organizatoriai galėtų remtis force majeure aplinkybe, jei, nepaisant to, kad buvo dedamos visos pastangos, kad būtų laikomasi Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalyje nustatytų terminų, pandemija kelia tokias neišvengiamas pasekmes, dėl kurių atsiranda laikinai neįveikiamų sunkumų, ir suinteresuotiesiems asmenims tampa objektyviai neįmanoma vykdyti įsipareigojimų, kylančių iš šios nuostatos ( 50 ). Tokiu atveju galėtų būti atsižvelgta į realią bankroto riziką, keliančią grėsmę organizatoriaus, kuris remiasi force majeure gynybos priemonėmis, egzistavimui ( 51 ). Organizatoriai gali remtis force majeure aplinkybėmis tik dėl laikotarpio, būtino įveikti šiems sunkumams ( 52 ). Esant tokiems apribojimams, bendrojo force majeure principo taikymas, susijęs su objektyviu negalimumu laikytis ES teisės nuostatų kelionės paslaugų sutarties kontekste, nėra bendroji nukrypti leidžianti išlyga (arba carte blanche (visiška veiksmų laisvė)). Ja gali būti leidžiama tik laikinai nukrypti nuo griežtų terminų ir tik tokiam laikotarpiui, kuris būtinas tvarkingam kompensavimui suorganizuoti.

71.

Kitas klausimas, kurį reikia nagrinėti – ar force majeure principas, susijęs su objektyviu negalimumu laikytis ES antrinės teisės nuostatų, galėtų leisti organizatoriams atidėti kompensacijos išmokėjimą kupono forma. Sutarčių teisės požiūriu pasiūlymas išduoti kuponą yra sutarties pakeitimo forma. Pasiūlymas išduoti kuponą reiškia sutartinių santykių išsaugojimą. Iš tiesų kupono poveikis yra sutarties vykdymo atidėjimas vėlesniam laikotarpiui, kai aplinkybės leis atnaujinti keliones. Tokio sutarties pakeitimo suderinamumas su Direktyva 2015/2302 priklauso nuo konkrečių kupono savybių.

72.

Nagrinėjamu atveju kuponas, kurio savybės aprašytos ginčijamame potvarkyje, neatrodo suderinamas su Direktyva 2015/2302. Tiksliau, nepanašu, kad tokio kupono pasiūlymu būtų atkuriama šalių pusiausvyra atsižvelgiant į force majeure aplinkybes. Veikiau atrodo, kad jis nepalankus vienai sutarties šaliai, t. y. keliautojui. Kaip rašė vienas komentatorius, „reikalavimas versti klientą finansuoti kitą sutarties šalį, kai jis gali to nenorėti, yra perteklinis“ ( 53 ). Tai ypač svarbu atsižvelgiant į 18 mėnesių kupono galiojimo laikotarpį. Tik pasibaigus šiam laikotarpiui keliautojas turi galimybę pasinaudoti teise į kompensaciją, nesant jokios garantijos dėl organizatoriaus nemokumo. Be to, keliautojui tenka pareiga imtis reikiamų veiksmų, kad pasibaigus šiam laikotarpiui jis atgautų savo pinigus. Bet koks naujas susitarimas dėl sutarties turėtų būti naudingas abiem šalims. Akademiniuose teisės veikaluose teisingai pažymima, kad kelionių organizatoriai ir vartotojai turėtų „gauti abipusę naudą iš kuponų sistemos“, o taip būtų, „jeigu kelionių organizatoriai pasiūlytų vartotojui kažką papildomai šalia to, kas jam priklauso pagal teisės aktus“ ( 54 ).

73.

Galiausiai sutartinis susitarimas esant force majeure aplinkybėms priklausys nuo kiekvieno atvejo, atsižvelgiant į sąžiningumo principą ( 55 ). Kiek tai susiję su pandemija, ypač pačioje pradžioje, negalima visiškai ignoruoti sutarties nutraukimo poveikio kitai šaliai. Atsižvelgiant į atšaukimų mastą, net ir tiems organizatoriams, kurie turėjo finansinių galimybių grąžinti pinigus visiems keliautojams, reikėjo skirti bent šiek tiek laiko, kad jie galėtų sugrąžinti sumokėtas sumas ( 56 ). Per posėdį Komisija pripažino, kad pradiniais pandemijos etapais dauguma keliautojų į situaciją reagavo pragmatiškai ir nesitikėjo gauti kompensacijos per trumpą 14 dienų terminą, taikomą įprastomis aplinkybėmis. Su sąlyga, kad jiems būtų suteikta pakankamai informacijos apie kompensavimo sąlygas, jie buvo pasirengę laukti pagrįstai ilgai. Taigi abi kelionės paslaugų paketo sutarties šalys turėtų stengtis veikti „atsakingai ir sąžiningai“ ( 57 ).

74.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, laikausi nuomonės, kad atskiras organizatorius galėtų remtis force majeure aplinkybe, jei, nepaisant visų pastangų, kad būtų laikomasi terminų, COVID‑19 pandemija sukėlė tokias neišvengiamas pasekmes, kad kilo laikinai neįveikiamų sunkumų, dėl kurių organizatoriui tapo objektyviai neįmanoma grąžinti sumokėtas sumas pagal Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalį. Organizatorius gali remtis force majeure aplinkybėmis tik dėl laikotarpio, būtino įveikti šiems sunkumams. Tačiau force majeure argumentas, susijęs su objektyviu negalėjimu laikytis ES teisės, nesuteikia teisės organizatoriams išduoti kupono, kurio savybės aprašytos ginčijamame potvarkyje.

75.

Jei būtų pripažinta, kad Sprendime Billerud išdėstyti argumentai gali būti taikomi tais atvejais, kai dėl COVID‑19 pandemijos atskiram organizatoriui objektyviai neįmanoma įvykdyti pareigos per 14 dienų grąžinti visus keliautojų sumokėtus pinigus, tai vis tiek nebūtų tinkamas atsakymas šioje byloje. Iš tiesų byla nesusijusi su privačių asmenų teisminiais ginčais. Ji susijusi su teisės akto nuostatos, pagal kurią valstybė narė, reaguodama į COVID‑19 pandemiją, nusprendžia priimti nuo antrinės ES teisės nukrypstančią priemonę, teisėtumu. Todėl manau, kad Sprendime Billerud išdėstyti teiginiai negali būti automatiškai taikomi valstybėms narėms.

76.

Dėl valstybės narės ES teisės nuostatų nesilaikymo reikia priminti, kad Teisingumo Teismas, nagrinėdamas ieškinius dėl pažeidimo, išimtiniais atvejais pripažino force majeure kaip tokį nesilaikymą pateisinančią priežastį. Atitinkama jurisprudencija daugiausia susijusi su Sąjungos teisės akto neperkėlimu į nacionalinę teisę ( 58 ) arba konkrečios pareigos, nustatytos antrinėje ES teisėje, nevykdymu ( 59 ). Pagal šią jurisprudenciją „valstybė narė, susidurianti su laikinai neįveikiamais sunkumais, trukdančiais laikytis iš [Europos] Sąjungos teisės kylančių įpareigojimų, nenugalimos jėgos aplinkybėmis gali remtis tik dėl laikotarpio, būtino įveikti šiems sunkumams“ ( 60 ).

77.

Kadangi nagrinėjamu atveju ne valstybė narė, o kelionės organizatorius turi pareigą, nuo kurios siekiama nukrypti, būtų galima teigti, kad nėra galimybės taikyti jurisprudenciją, kuri taikoma ieškiniams dėl pažeidimo. Vis dėlto, jeigu Sprendimas Billerud būtų taikomas dideliam skaičiui organizatorių ir turėtų įtaką labai dideliam sutarčių skaičiui, tai galėtų reikšti sisteminę problemą ir būtinybę turėti pakankamai laiko rasti „sisteminį“ sprendimą, skirtą pandemijos poveikiui pašalinti ( 61 ). Tokiomis aplinkybėmis, jei valstybė narė susiduria su laikinai neįveikiamais sunkumais, taikydama savo teisinėje sistemoje nuostatą, kuria į nacionalinę teisę perkeliama antrinė ES teisė, ji taip pat turėtų galėti išimties tvarka remtis force majeure aplinkybe.

78.

Force majeure gynybos taikymui pagal analogiją situacijai, kai nukrypstama nuo konkrečios ES antrinės teisės nuostatos, turėtų būti taikomos itin griežtos apsaugos priemonės. Ji neturėtų būti suprantama kaip bendroji nukrypti leidžianti išlyga arba carte blanche (visiška veiksmų laisvė), siekiant nukrypti nuo ES teisės. Tai susiję su labai išskirtine, ribotos taikymo srities ir laikina nukrypti leidžiančia nuostata, kai objektyviai neįmanoma laikytis antrinės ES teisės. Todėl manau, kad tokios „precedento neturin[čios] ekstremalio[sios] sveikatos situacijos“ ( 62 ), kaip COVID-19 pandemija, kontekste valstybė narė gali remtis force majeure aplinkybe, pateisinančia leidžiančios nukrypti priemonės priėmimą reaguojant į pandemiją, jeigu ji susiduria su laikinais neįveikiamais sunkumais, neleidžiančiais vykdyti pareigos savo teisinėje sistemoje taikyti konkrečią ES antrinės teisės nuostatą. Vis dėlto valstybė narė force majeure aplinkybėmis gali remtis tik dėl laikotarpio, būtino įveikti šiems sunkumams. Priemonės, pasirinktos neįveikiamiems sunkumams išspręsti, turi atitikti bendrąjį proporcingumo principą. Valstybė narė, kuri remiasi force majeure aplinkybe, turi įrodyti, kad būtina taikyti nukrypti leidžiančią nuostatą, kad būtų išspręsti dėl šios aplinkybės atsiradę neįveikiami sunkumai. Atsižvelgiant į tai, valstybei narei neturėtų likti kitos alternatyvos, tik laikinai nukrypti nuo ES teisės.

79.

Šioje byloje Prancūzijos vyriausybė teigia, kad buvo priversta nustatyti nuo ES teisės nukrypti leidžiančią nuostatą ir, konkrečiai kalbant, leisti kelionių organizatoriams išduoti kuponą, o ne iš karto grąžinti pinigus, kad būtų išvengta masinio šių veiklos vykdytojų bankroto. Šiuo klausimu norėčiau pateikti toliau nurodytas pastabas. Pradiniais pandemijos etapais valstybės narės susidūrė su dideliais iššūkiais, susijusiais su gyventojų sveikata ir ekonomika. Atsižvelgiant į aplinkybes, vyriausybės turėjo nustatyti tam tikrus prioritetus, apsaugoti pažeidžiamus asmenis, remti be darbo likusius darbuotojus ir kartu užtikrinti, kad nežlugtų labiausiai nuo pandemijos nukentėjęs verslas. Per posėdį Čekijos vyriausybė pabrėžė, kad dėl ekstremalios sveikatos situacijos valstybės narės turėjo imtis veiksmų daugelyje sričių ir, atsižvelgiant į aplinkybes, atkurti susijusių interesų pusiausvyrą. Tokiu atveju galėtų atrodyti pateisinama, jei valstybė narė nustatytų ribotos apimties ir laikiną naudojimosi tam tikromis sutartinėmis teisėmis sustabdymą tokiam laikotarpiui, kuris yra griežtai būtinas, kad šalys galėtų prisitaikyti prie naujos ir nenumatytos situacijos arba kad vyriausybė galėtų rasti tinkamus sprendimus. Tokie sprendimai galėtų paskatinti sutarčių tęstinumą, kad būtų išvengta likvidumo krizės ekonomikoje, nenustatant pernelyg didelės naštos keliautojams, turintiems teisę į kompensaciją ( 63 ).

80.

Prancūzijos vyriausybė teigia, kad ginčijama nukrypti leidžianti priemonė buvo taikoma tik nuo 2020 m. kovo 1 d. iki rugsėjo 15 d. nutrauktoms kelionės paslaugų paketų sutartims. Po šio laikotarpio priemonė nebuvo pratęsta, nes buvo manoma, kad kelionių sektoriui suteikta pakankamai laiko prisitaikyti prie naujos situacijos. Tiesa, kad leidžianti nukrypti nuostata buvo laikina, nes ji taikyta tik sutartims, nutrauktoms per minėtą šešių mėnesių laikotarpį. Tačiau ginčijamu potvarkiu, kaip išsamiai pabrėžė Komisija savo žodiniuose paaiškinimuose, atgaline data buvo pažeista įgyta ir privaloma keliautojų teisė atgauti jau sumokėtus pinigus. Atsižvelgiant į tokį reikšmingą poveikį vartojimo sutarčiai, nepakanka remtis tuo, kad priemonė galiojo tik tam tikrą laikotarpį. Ji turi būti ypač kruopščiai tikrinama. Šiuo atžvilgiu atkreipiu dėmesį į dvi ginčijamame potvarkyje numatytas kuponų sistemos ypatybes, kurios kartu su atgaliniu poveikiu gali rodyti, kad priemonė viršijo tai, kas buvo būtina siekiant pašalinti pandemijos poveikį kelionių sutarčių nutraukimui. Pirmoji ypatybė – teisės gauti kompensaciją sustabdymo trukmė. Ginčijamame potvarkyje numatyta, kad organizatorius gali pasiūlyti kuponą ne vėliau kaip per tris mėnesius nuo pranešimo apie sutarties nutraukimą, kuris galioja 18 mėnesių. Vartotojas gali pasinaudoti teise į visų sumokėtų sumų grąžinimą pinigais tik pasibaigus šiam 18 mėnesių laikotarpiui. Praktiškai ginčijamu potvarkiu keliautojo teisė susigrąžinti pinigus, kuriuos jis jau sumokėjo, sustabdoma 18–21 mėn. laikotarpiui po sutarties nutraukimo. Prancūzijos vyriausybė nepaaiškino, kodėl reikėjo atimti iš keliautojų teisę, kylančią iš Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalies, ne trumpesniam kaip 18 mėnesių laikotarpiui nuo kupono išdavimo.

81.

Antroji ypatybė – keliautojams nesuteikiama jokios papildomos naudos, kuri būtų atsvara dideliam jų teisės į kompensaciją pažeidimui. Iš tiesų ginčijamu potvarkiu nustatyta kuponų sistema privertė keliautojus prisiimti pandemijos poveikio kelionės paslaugų sutarčiai riziką be jokios atsvaros šiai rizikai. Šiuo atžvilgiu manau, kad ypač svarbus vienas iš Europos teisės instituto parengtų COVID-19 krizės principų, susijusių su „Force Majeure and Hardship“ (nenugalima jėga ir sunkumai), kuris suformuluotas taip: „pagal solidarumo principą valstybės turėtų užtikrinti, kad sutartinių santykių nutraukimo pasekmės, pavyzdžiui, kelionės atšaukimas, nebūtų priskiriamos tik vienos šalies, ypač vartotojo ar MVĮ, rizikai“ ( 64 ). Kitaip tariant, argumentas „per didelis, kad jam būtų leista žlugti“ neturėtų būti priimtinas, kai dėl to nukenčia vartotojas pilietis.

82.

Kalbant apie tinkamas alternatyvas, tikslinga remtis Komisijos rekomendacija dėl čekių, kurioje yra specialus skyrius apie paramos priemones ir valstybės pagalbą ( 65 ). Joje pabrėžiama valstybių narių galimybė įvesti specialias paramos transporto ir kelionių sektorių veiklos vykdytojams sistemas, užtikrinančias, kad būtų patenkinti su COVID‑19 pandemija susiję kompensacijos prašymai. Kai kelionių sektoriaus veiklos vykdytojams reikia bendros likvidumo paramos, šioje rekomendacijoje nustatyta, kad valstybės narės taip pat gali nuspręsti įvesti tokios paramos teikimo veiklos vykdytojams sistemas. Šiuo atžvilgiu daroma nuoroda į Laikinąją sistemą, kuria nustatytas bet kokios likvidumo paramos suderinamumo su ES reikalavimais dėl valstybės pagalbos pagrindas.

83.

Šešis kartus iš eilės iš dalies pakeistoje Laikinojoje sistemoje numatytos kelios pagalbos rūšys, kurios gali būti vertinamos pagal SESV 107 straipsnio 2 dalies b punktą ( 66 ) arba 3 dalies b punktą ( 67 ). Konkrečiai kalbant apie turizmo įmonėms skiriamas kompensacijas, Laikinojoje sistemoje aiškiai nurodyta, kad valstybės narės gali pranešti apie tokias žalos atlyginimo priemones, ir Komisija jas įvertins tiesiogiai pagal SESV 107 straipsnio 2 dalies b punktą ( 68 ). Reikia pažymėti, kad Komisija pati įsipareigojo užtikrinti „greitą“ patvirtinimo procesą ( 69 ). Įvairios valstybės narės pasinaudojo Laikinąja sistema ir pranešė apie valstybės pagalbos priemones – kurias Komisija patvirtino pagal Laikinąją sistemą arba pagal Sutartį – kelionių paslaugų paketų organizatoriams remti ( 70 ).

84.

Taigi atrodo, kad ES teise valstybėms narėms buvo pasiūlytos alternatyvios priemonės organizatorių likvidumo problemoms spręsti. Grįsdama šį teiginį Danijos vyriausybė savo paaiškinimuose pateikė pavyzdį, kaip buvo priimta paramos paskolų schema kelionių sektoriui (Rejsegarantifonden). Atsakydamos į Teisingumo Teismo pateiktą klausimą posėdyje dalyvavusios vyriausybės išplėtojo savo poziciją dėl galimybės įsteigti panašų fondą. Prancūzijos vyriausybė teigė, kad Danijos vyriausybės priimto sprendimo nebuvo galima perkelti į Prancūziją, nes iki sveikatos krizės panašaus fondo nebuvo. Konkrečiai kalbant, Prancūzijos vyriausybė paaiškino, kad Prancūzijoje draudimo veikla apsiriboja laidavimu ir negali skolinti pinigų be leidimo.

85.

Vertinant kiekvienos valstybės narės turimas galimybes remti kelionių organizatorius reaguojant į pandemiją, būtina atsižvelgti į kiekvienos šalies struktūrinius skirtumus. Vis dėlto šiomis aplinkybėmis valstybės narės turi laikytis lojalaus bendradarbiavimo principo pagal ESS 4 straipsnio 3 dalį. Šis principas yra privalomas ir valstybėms narėms, ir Sąjungos institucijoms. Tais atvejais, kai valstybė narė praneša Komisijai apie didelius sunkumus, su kuriais susiduria taikydama konkrečią ES teisės nuostatą dėl ekstremalios visuomenės sveikatos situacijos, Komisija privalo tinkamai atsižvelgti į šiuos sunkumus ir padėti atitinkamai valstybei narei. Juo labiau kad ES teisėje nėra bendro „ES ekstremalios situacijos režimo“ ( 71 ).

86.

Taip pat reikėtų pažymėti, kad pirmaisiais pandemijos mėnesiais ES teisės lygmeniu nebuvo jokių konkrečių teisės aktų, susijusių su kuponais, išduotais kaip alternatyva kompensacijai už atšauktas transporto ir kelionių paslaugų paketų sutartis ( 72 ). 2020 m. kovo 5 d. (atnaujinta 2020 m. kovo 19 d.) Komisija savo interneto svetainėje paskelbė neformalias gaires dėl Direktyvos 2015/2302 taikymo, kuriose patvirtinta keliautojo teisė atgauti visus pinigus, tačiau taip pat pažymėta, kad jis gali priimti čekį ( 73 ). 2020 m. kovo 27 d. visoms valstybėms narėms adresuotame laiške Komisijos narys D. Reynders dar kartą patvirtino keliautojo teisę susigrąžinti pinigus. Jis pasiūlė, kad kelionių organizatoriai galėtų siūlyti kuponus su sąlyga, kad tokie kuponai nėra privalomi. Jis taip pat pasiūlė valstybėms narėms patvirtinti priemones, kurios padidintų keliautojų pasitikėjimą renkantis kuponą ( 74 ).

87.

Tuo metu kelios valstybės narės paprašė Komisijos sustabdyti teisės į kompensaciją per 14 dienų taikymą ir (arba) pakeisti ją laikinu sprendimu dėl kuponų išdavimo ( 75 ). Vietoj to Komisija dar kartą patvirtino savo poziciją, kad vartotojų teisės neturėtų būti sustabdytos ir kad „ji nepasiduos raginimams silpninti vartotojų apsaugą“ ( 76 ). 2020 m. gegužės 13 d. Komisija paskelbė savo Rekomendaciją dėl čekių. Šioje rekomendacijoje Komisija visiškai pripažįsta didelį dėl pandemijos atšauktų kelionių poveikį, organizatorių likvidumo problemas, taip pat pavojų, kad daugeliui keliautojų nebus grąžinta jokios sumos, nes jų teisė reikalauti kompensacijos iš organizatorių nėra apsaugota. Šių problemų sprendimas, kaip teigiama šioje rekomendacijoje, yra kuponų patrauklumo keliautojams didinimas. Siekdama šio tikslo Komisija paragino valstybes nares apsvarstyti galimybę priimti ES valstybės pagalbos taisykles atitinkančias kelionių ir transporto sektorių veiklos vykdytojų rėmimo sistemas. Komisija pasiūlė, kad valstybės narės taip pat galėtų apsvarstyti galimybę priimti laikinas valstybės pagalbos priemones Laikinojoje sistemoje nustatytomis sąlygomis.

88.

Per posėdį Komisija teigė, kad kitose teisės srityse ( 77 ) ES institucijos nusprendė, kad būtina ir pagrįsta siūlyti ES teisės aktų leidėjui priimti nukrypti nuo konkrečių ES antrinės teisės nuostatų leidžiančią nuostatą. Tačiau, kiek tai susiję su Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalimi, buvo priimtas sprendimas to nedaryti. Komisija paaiškino, kad Direktyvos 2015/2302 pakeitimas atgaline data paveiktų vartotojų įgytas teises. Be to, Komisija pabrėžė, kad maždaug pusė valstybių narių nemanė, kad būtina iš dalies pakeisti šią direktyvą, ir sugebėjo kitaip prisitaikyti prie situacijos. Nepriklausomai nuo pasirinkto politinio sprendimo, manau, kad, atsižvelgiant į įvairių valstybių narių išreikštą didelį susirūpinimą dėl plataus masto kelionių sutarčių nutraukimo pasekmių, galima tikėtis, kad bus pasiūlytas teisės aktas (o ne rekomendacija), siekiant koordinuotai spręsti susidariusią padėtį. Tačiau vien ši pastaba nereiškia, kad valstybės narės gali vienašališkai nukrypti nuo ES teisės daugiau, nei būtina force majeure aplinkybėms įveikti.

89.

Paskutinė pastaba susijusi su pamokomis ateičiai. Būtinybė apsvarstyti dėl COVID-19 pandemijos iškeltus klausimus atsispindi šiuo metu vykstančioje galiojančių ES taisyklių dėl kelionės paslaugų paketų peržiūroje. Kaip paskelbta Naujojoje vartotojų darbotvarkėje, Komisija įsipareigojo iki 2022 m. „giliau [iš]analizuoti, ar dabartinė kelionės paslaugų paketų reglamentavimo sistema, įskaitant apsaugą nuo nemokumo, dar gali visiškai užtikrinti patikimą ir išsamią vartotojų apsaugą bet kuriuo metu“ ( 78 ). Vis dėlto Komisija patikslina, kad vertinimo tikslas „nebus nukreiptas į vartotojų apsaugos mažinimą“.

90.

Atsižvelgdama į visa tai, kas išdėstyta, manau, kad į antrąjį klausimą reikia atsakyti taip: COVID‑19 pandemijos sukelta sveikatos krizė ir jos ypatingas poveikis turizmo sektoriui gali pateisinti laikiną nukrypimą nuo organizatoriaus prievolės grąžinti keliautojui visas už kelionės paslaugų paketą sumokėtas sumas per 14 dienų nuo kelionės paslaugų paketo sutarties nutraukimo, kaip numatyta Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalyje, tik tokiam laikotarpiui, kuris būtinas, kad valstybė narė galėtų išspręsti neįveikiamus sunkumus, trukdančius jai taikyti nacionalinę nuostatą, kuria tokia pareiga perkeliama. Priemonės, pasirinktos tokiems sunkumams spręsti, turi atitikti proporcingumo principą. Valstybė narė, kuri remiasi force majeure aplinkybe, turi įrodyti, kad būtina taikyti nukrypti leidžiančią nuostatą, kad būtų išspręsti dėl šios aplinkybės atsiradę neįveikiami sunkumai. Šiuo klausimu reikia patikrinti, ar nėra priemonės, alternatyvios nukrypti nuo ES teisės leidžiančios nuostatos taikymui. Vis dėlto atrodo, kad ginčijamu potvarkiu viršijama tai, kas būtina ir proporcinga siekiant išspręsti iškilusius neįveikiamus sunkumus, ypač atsižvelgiant į ginčijamo potvarkio atgalinį poveikį, teisės susigrąžinti pinigus sustabdymo trukmę ir tai, kad keliautojui nesuteikta jokios naudos, kuri būtų atsvara atgaliniam poveikiui jo teisėms, kylančioms iš kelionės paslaugų paketo sutarties.

91.

Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti: tuo atveju, jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų, kad Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 dalis turi būti aiškinama taip, kad ja draudžiama tokia leidžianti nukrypti nuostata, kaip nustatyta ginčijamame potvarkyje, ar antrajame klausime nurodytomis aplinkybėmis galima laiko atžvilgiu koreguoti sprendimo, kuriuo panaikinamas šiai nuostatai prieštaraujantis vidaus teisės aktas, padarinius.

92.

Šiuo atžvilgiu reikėtų priminti, kad tik Teisingumo Teismas gali išimties tvarka ir dėl imperatyvių teisinio saugumo pagrindų laikinai sustabdyti eliminuojamąjį poveikį, kurį ES teisės norma turi jai prieštaraujančiai nacionalinei teisei. Jeigu nacionaliniai teismai turėtų įgaliojimus, nors ir laikinai, suteikti nacionalinėms nuostatoms viršenybę prieš ES teisę, kurioms jos prieštarauja, būtų pakenkta vienodam ES teisės taikymui ( 79 ).

93.

Taigi tik išimtiniais atvejais Teisingumo Teismui taikant bendrąjį teisinio saugumo principą, kuris yra ES teisės sistemos dalis, gali tekti apriboti visų suinteresuotųjų asmenų galimybę remtis jo išaiškinta norma, ginčijant sąžiningai nustatytus teisinius santykius. Kad būtų galima nuspręsti dėl tokio apribojimo, turi būti tenkinami du esminiai kriterijai, t. y. suinteresuotieji asmenys yra sąžiningi ir egzistuoja didelių sunkumų rizika ( 80 ).

94.

Nagrinėjamu atveju dėl pirmojo kriterijaus, susijusio su sąžiningumo principu, galima teigti, kad Prancūzijos vyriausybė veikė tinkamai atsižvelgdama į šį principą, bent jau pradiniais pandemijos etapais ir bent jau iki tol, kol buvo paskelbta Komisijos rekomendacija dėl čekių. Tiesa, kad Komisija pranešė savo poziciją prasidėjus pandemijai ( 81 ). Vis dėlto šis 2020 m. kovo 5 d. pranešimas (atnaujintas 2020 m. kovo 19 d.) buvo sudarytas iš neformalių gairių ( 82 ). Savo rašytinėse pastabose Komisija pripažino, kad jai teko spręsti tam tikrus sunkumus, susijusius su ES teisės aktų nepakankamumo problemomis konkrečioms krizės aplinkybėmis. Siekdama įveikti šiuos sunkumus Komisija manė esant būtina skubiai parengti teisės aktų pasiūlymus, kad būtų galima laikinai prisitaikyti prie situacijos. Kaip jau minėjau analizuodama antrąjį klausimą ( 83 ), kiek tai susiję su Direktyva 2015/2302, kelios valstybės narės paprašė Komisijos sustabdyti teisės į kompensaciją per 14 dienų taikymą ir (arba) pakeisti ją laikinu sprendimu dėl kuponų išdavimo.

95.

Komisija savo rašytinėse pastabose nurodė, kad pandemijos pradžioje jos tarnybos įvertino, ar būtų tikslinga imtis konkrečių priemonių organizatoriams apsaugoti. Galiausiai Komisija nusprendė, kad nėra tikslinga pateikti atitinkamą pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto. Kaip ji paaiškino per teismo posėdį, vienas iš lemiamų veiksnių, dėl kurių priimtas šis sprendimas, buvo susirūpinimas, kad keliautojų sudarytos sutartys bus paveiktos atgaline data. Vietoj to Komisija priėmė Rekomendaciją dėl čekių.

96.

Mano nuomone, ši įvykių seka rodo, kad bent jau pradiniais pandemijos etapais valstybės narės turėjo pagrįstų priežasčių manyti, kad galiojanti teisinė sistema gali būti pritaikyta atsižvelgiant į COVID‑19 pandemijos aplinkybes. Todėl sutikčiau su Belgijos vyriausybe, kad Prancūzijos vyriausybė, bent jau pradiniais pandemijos etapais, kai nusprendė priimti ginčijamą potvarkį, veikė sąžiningai. Vis dėlto paskelbus Komisijos rekomendaciją dėl čekių, Prancūzijos vyriausybės pozicija, kad ginčijamas potvarkis turi likti galioti, nebeatrodo įtikinamai.

97.

Antroji sąlyga, kurios reikalaujama šios išvados 93 punkte nurodytoje jurisprudencijoje siekiant apriboti Teisingumo Teismo sprendimo padarinius laiko atžvilgiu, yra „didelių sunkumų rizikos“ nustatymas. Šioje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodė, kad iki 2020 m. rugsėjo 15 d., kai nustojo galioti ginčijamas potvarkis, Prancūzijos kelionių organizatorių išduotų kuponų vertė siekė apie 990 mln. eurų, o tai sudaro maždaug 10 % šio sektoriaus apyvartos įprastais metais. Tačiau tai, kad organizatoriai susidūrė su likvidumo problemomis pandemijos pradžioje, nereiškia, kad jie ir toliau susiduria su tokiomis problemomis. Šiuo atžvilgiu reikia pažymėti, kad praėjus daugiau nei dvejiems metams nuo ginčijamo potvarkio įsigaliojimo ir dvejiems metams po jo galiojimo pabaigos (2020 m. rugsėjo 15 d.) valstybių narių turimos finansinės priemonės, skirtos pandemijos paveiktų organizatorių likvidumo poreikiams sumažinti, yra gerai žinomos ( 84 ). Gali būti, kad iš organizatorių bus reikalaujama sumokėti palūkanas už kompensacijas, kurios nebuvo išmokėtos, kol galiojo ginčijamas potvarkis. Vis dėlto nei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nei Prancūzijos vyriausybė nepateikė išsamesnės informacijos nei apie šį aspektą, nei apie tai, ar dėl to kiltų „didelių sunkumų pavojus“.

98.

Taigi, kadangi nebuvo įrodyta, kad dėl šioje išvadoje siūlomo aiškinimo kyla didelių sunkumų rizika, o 93 punkte nurodyti kriterijai yra kumuliatyvūs, nereikia apriboti sprendimo padarinių laiko atžvilgiu ( 85 ).

99.

Siekiant pateikti išsamų atsakymą, reikia pažymėti, kad Teisingumo Teismas kiekvienu konkrečiu atveju ir išimties tvarka pripažino nacionalinio teismo įgaliojimus pakeisti nacionalinės teisės nuostatos, pripažintos nesuderinama su ES teise, panaikinimo padarinius laikantis Teisingumo Teismo jurisprudencijoje nustatytų sąlygų ( 86 ).

100.

Teisingumo Teismas pripažino tokią galimybę remiantis su aplinka susijusiu „imperatyviuoju bendrojo intereso pagrindu“, jeigu laikomasi tam tikrų jurisprudencijoje numatytų sąlygų ( 87 ). Teisingumo Teismas taip pat išimties tvarka pripažino galimybę palikti galioti priemonių padarinius aplinkos teisės srityje, jeigu tokį palikimą galioti pateisina imperatyvūs pagrindai, susiję su būtinybe užkirsti kelią realiai ir didelei grėsmei, kad atitinkamoje valstybėje bus nutrauktas elektros energijos tiekimas ir kad tam negalima užkirsti kelio kitais būdais ar alternatyvomis, visų pirma vidaus rinkos srityje ( 88 ). Palikti galioti minėtus padarinius galima tik tol, kol to neišvengiamai reikia tokiam neteisėtumui pašalinti. Taigi šios jurisprudencijos taikymas priklauso nuo to, ar yra „reali ir didelė energijos tiekimo saugumo sutrikdymo grėsmė“.

101.

Pagrindinėje byloje sunku teigti, kad egzistuoja viršesnis interesas, bent jau panašus į elektros energijos tiekimą valstybėje narėje. Be to, ginčijamas potvarkis nebegalioja. Todėl, kaip iš esmės nurodė Komisija, Teisingumo Teismo sprendimo poveikio apribojimas laiko atžvilgiu šioje byloje neleistų administracijai ištaisyti nustatyto pažeidimo. Vietoj to būtų de facto patvirtintas ES teisės pažeidimas.

102.

Taip pat reikia pažymėti, kad dėl konkrečių ginčijamo potvarkio panaikinimo pasekmių turi spręsti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Teisingumo Teismo turimoje bylos medžiagoje nėra informacijos apie tikslų šio panaikinimo poveikį organizatoriams. Bet kuriuo atveju vien ekonominių panaikinimo pasekmių nepakanka pateisinti Teisingumo Teismo sprendimo padarinių apribojimo laiko atžvilgiu ( 89 ).

103.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, manau, kad į trečiąjį klausimą reikėtų atsakyti, jog negalima laiko atžvilgiu koreguoti sprendimo, kuriuo panaikinamas Direktyvos 2015/2302 12 straipsnio 4 daliai prieštaraujantis vidaus teisės aktas, padarinių.

104.

Remdamasi pateikta analize siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Conseil d’État (Valstybės Taryba, Prancūzija) pateiktus prejudicinius klausimus: