KVIETIMAS TEIKTI INFORMACIJĄ DĖL POVEIKIO VERTINIMO

Šiuo dokumentu siekiama informuoti visuomenę ir suinteresuotuosius subjektus apie būsimą Komisijos teisėkūros darbą, kad jie galėtų teikti grįžtamąją informaciją apie tai, kaip Komisija supranta problemą, ir galimus sprendimus, taip pat pateikti visą turimą svarbią informaciją, be kita ko, apie galimą įvairių galimybių poveikį.

Iniciatyvos pavadinimas

Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgos. ES taisyklių atnaujinimas

Vadovaujantis GD (atsakingas skyrius)

Migracijos ir vidaus reikalų generalinis direktoratas, B1 skyrius „Šengenas ir išorės sienos“

Iniciatyvos rūšis

Pasiūlymas dėl reglamento

Orientacinis tvarkaraštis

2026 m. III ketvirtis

Papildoma informacija

https://home-affairs.ec.europa.eu/agencies_en#frontex-the-european-border-and-coast-guard-agency 

Šis dokumentas teikiamas tik susipažinti. Jis neturi įtakos galutiniam Komisijos sprendimui dėl to, ar ši iniciatyva bus įgyvendinama, ar dėl jos galutinio turinio. Visi aprašyti iniciatyvos elementai, įskaitant įgyvendinimo datas, gali keistis.

A. Politinės aplinkybės, problemos apibūdinimas ir subsidiarumo patikra

Politinės aplinkybės

Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra (FRONTEX) veikia nuo 2005 m. gegužės 1 d. Reglamentu (ES) 2019/1896 (EBCG reglamentu) nustatyta teisinė sistema, pagal kurią FRONTEX padeda ES valstybėms narėms apsaugoti ES išorės sienas ir vykdyti grąžinimo iš valstybių narių į trečiąsias šalis operacijas.

FRONTEX yra decentralizuota ES agentūra, priklausanti Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgoms, kurios taip pat apima ES šalių nacionalines už sienų valdymą atsakingas institucijas, įskaitant pakrančių apsaugos tarnybas, ir už grąžinimą atsakingas nacionalines institucijas.

EBCG reglamentu taip pat sukurtas vadinamasis nuolatinis korpusas – pirmoji ES uniformuotų pareigūnų tarnyba, kurią sudaro sienos apsaugos pareigūnai ir grąžinimo srities specialistai, galintys padėti nacionalinėms institucijoms vykdyti kasdienes užduotis.

Kokybiškas integruotas ES išorės sienų valdymas yra būtina laisvo judėjimo Šengeno erdvėje sąlyga. 2024 m. Šengeno erdvė vėl buvo labiausiai lankoma vieta pasaulyje. Šiam dideliam keleivių srautui valdyti kasdien pasitelkiama daugiau kaip 120 000 Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgų pareigūnų. Be to, migracijos spaudimas prie išorės sienų tebėra didelis dėl geopolitinių ir saugumo konfliktų, taip pat dėl mėginimų panaudoti migraciją politiniais tikslais. Prie ES išorės sienų taip pat daugėja grėsmių saugumui ir jos tampa vis sudėtingesnės, taip pat vykdoma nelegalių prekių, pavyzdžiui, narkotikų ir šaunamųjų ginklų, kontrabanda, kuri dažnai yra susijusi su organizuotu nusikalstamumu.

Veiksmingas trečiųjų šalių piliečių, neturinčių teisės pasilikti ES, grąžinimo įgyvendinimas taip pat tebėra iššūkis. Prieš COVID-19 pandemiją vidutinis grąžinimo lygis buvo beveik 33 proc. Tačiau pastaruoju metu faktiškai grąžinamas tik maždaug vienas iš penkių asmenų, kuriems nurodyta išvykti.

2024 m. liepos mėn. Komisijos Pirmininkė U. von der Leyen savo politinėse gairėse įsipareigojo sustiprinti FRONTEX patrigubinant nuolatinio korpuso pajėgas iki 30 000 pareigūnų ir aprūpinant jį pažangiausiomis stebėjimo ir informuotumo apie padėtį technologijomis, taip pat įranga ir darbuotojais, siekiant užtikrinti, kad Agentūra visomis aplinkybėmis galėtų apsaugoti mūsų sienas garantuodama tvirtą valdymą ir visapusišką pagarbą pagrindinėms teisėms. Politinėse gairėse taip pat daug dėmesio skiriama paieškos ir gelbėjimo operacijų Viduržemio jūroje gerinimui ir naujam bendram požiūriui į grąžinimą.

Problema, kurią siekiama spręsti šia iniciatyva

2023 m. Komisija atliko galiojančių teisės aktų vertinimą ir nustatė, kad nors Reglamentas (ES) 2019/1896 iš esmės atitiko paskirtį, teisinėje sistemoje buvo tam tikrų spragų. Valstybės narės Taryboje taip pat pabrėžė, kad reikia pašalinti šias spragas, ir paragino apsvarstyti galimus tikslinius reglamento pakeitimus.

Pagrindinės spragos, kurias reikia šalinti, yra šios:

1.Trūksta aiškumo dėl kai kurių FRONTEX užduočių. FRONTEX turi daug įvairių galimybių padėti nacionalinėms institucijoms valdyti sienas. Tačiau patirtis parodė, kad kai kurios iš šių užduočių nėra pakankamai reguliuojamos. Visų pirma FRONTEX bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis reglamentuojančios taisyklės nėra pritaikytos prie trečiųjų šalių, su kuriomis ji turi bendradarbiauti, įvairovės. Be to, jos nėra pakankamai lanksčios, o tai riboja FRONTEX gebėjimą pritaikyti savo operacinę paramą prie naujų poreikių. FRONTEX taip pat atlieka svarbų vaidmenį didinant ES informuotumą apie įvykius prie išorės sienų. Tačiau atitinkamų duomenų, įskaitant asmens duomenis, tvarkymo taisyklės yra ne tik sudėtingos, bet ir neišsamios ir trukdo FRONTEX darbui informuotumo apie padėtį, tarpvalstybinio nusikalstamumo prevencijos ir grąžinimo veiklos srityse. Be to, Reglamente nepakankamai apibrėžtas FRONTEX vaidmuo kovojant su tarpvalstybiniu nusikalstamumu ir nenumatytas joks FRONTEX vaidmuo padedant valstybėms narėms įgyvendinti ES vizų politiką.

2.Ribotas FRONTEX veiksmingumas grąžinimo srityje. FRONTEX tenka vis svarbesnis vaidmuo padedant valstybėms narėms grąžinti trečiųjų šalių piliečius, kurie neturi teisės pasilikti ES. Tačiau šiuo metu ši parama ribojama dėl įvairių sunkumų, be kita ko, susijusių su tinkamu grąžinimo institucijų atstovavimu Agentūros Valdančiojoje taryboje, nepakankamais žmogiškaisiais ir biudžeto ištekliais ir tuo, kad vykdant grąžinimo operacijas neatliekamas pažeidžiamumo vertinimas. Be to, FRONTEX neturi įgaliojimų remti grąžinimo iš trečiųjų šalių į kitas trečiąsias šalis operacijų, o tai riboja Agentūros gebėjimą veiksmingai prisidėti prie ES migracijos valdymo.

3.Nepakankamas Europos integruoto sienų valdymo įgyvendinimo suderinimas. Siekiant veiksmingai valdyti ES išorės sienas, sienos apsaugos pareigūnai turi būti mokomi dirbti pagal panašius standartus visoje Europoje. Tačiau šiuo metu sienų ir pakrančių apsaugos pareigūnų mokymas labai skiriasi. Be to, valstybėse narėse labai skiriasi veiklos procedūros ir standartai. Tai trukdo valstybėms narėms bendradarbiauti tarpusavyje ir su FRONTEX, mažina koordinavimo ES lygmeniu veiksmingumą ir trukdo plėtoti vieningą, aukšto lygio sienų valdymo kultūrą Europoje.

4.FRONTEX susiduria su veiksmingo darbuotojų ir techninės įrangos naudojimo kliūtimis. Pastaraisiais metais FRONTEX parama valstybėms narėms gerokai padidėjo. Tačiau tebėra struktūrinių ir praktinių problemų, kurios kenkia nuolatinio korpuso veiksmingumui ir trukdo optimaliai naudoti techninius išteklius (pvz., patruliuojančius automobilius, laivus). Tokių kliūčių pavyzdžiai: i) sunkumai įdarbinant ir išlaikant kvalifikuotus darbuotojus; ii) iš dalies netinkamos personalo taisyklės, taikomos sienos apsaugos pareigūnams, ir iii) su techninių išteklių viešaisiais pirkimais ir siuntimu susiję uždaviniai. Kartu šie veiksniai kenkia FRONTEX parengčiai ir trukdo jai greitai ir veiksmingai reaguoti į kintančią dinamiką prie išorės sienų.

5.FRONTEX valdymas turi būti pakoreguotas atsižvelgiant į kintantį Agentūros vaidmenį, siekiant užtikrinti strateginį nuoseklumą ir atsakomybę visoje ES: šiuo metu FRONTEX valdymo ir priežiūros struktūros atitinka kitas ES decentralizuotas agentūras. Skiriant daugiau užduočių ir operacijų FRONTEX, reikia įvertinti, ar reikia stiprinti valdymo struktūrą, susijusią tiek su valstybių narių ir ES institucijų vykdoma priežiūra, tiek su priežiūra FRONTEX viduje, įskaitant pagrindinių teisių pareigūno, duomenų apsaugos pareigūno ir kitų vidaus kontrolės struktūrų vaidmenis. 

ES veiksmų pagrindas (teisinis pagrindas ir subsidiarumo patikra)

Teisinis pagrindas

FRONTEX teisinis pagrindas yra Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (toliau – SESV) 77 straipsnio 2 dalies b ir d punktai kartu su 79 straipsnio 2 dalies c punktu. Šios nuostatos susijusios su sienų kontrolės, prieglobsčio ir imigracijos politika (SESV V antraštinės dalies 2 skyrius). FRONTEX šiuo metu reglamentuojama Reglamentu (ES) 2019/1896.

Praktinis ES veiksmų poreikis

Veiksmingai įgyvendinant integruotą sienų valdymą ES lygmeniu sprendžiamos problemos, kurių valstybės narės negali veiksmingai išspręsti vienos. EBCG reglamento vertinimas parodė, kad FRONTEX teikia itin svarbią paramą tokiose srityse kaip informuotumas apie padėtį, grąžinimas, bendros operacijos ir mokymas; taip stiprinami pajėgumai, koordinavimas ir nuoseklumas visoje ES. Jos vaidmuo vykdant grąžinimo operacijas, atliekant rizikos analizę ir užtikrinant greitą siuntimą didina operacinį pajėgumą tais atvejais, kai nacionaliniai ištekliai yra riboti. ES lygmens veiksmai yra tinkami siekiant sustiprinti ES išorės sienų valdymo integraciją. Jais užtikrinama pagrindinių teisių apsauga ir palengvinamas bendradarbiavimas su trečiosiomis šalimis, užtikrinant strateginę naudą, viršijančią tai, ką atskiros valstybės narės gali pasiekti savarankiškai.

B. Tikslai ir politikos galimybės

Bet kokios būsimos iniciatyvos tikslas bus dvejopas:

1)pašalinti spragas, nustatytas atliekant Reglamento (ES) 2019/1896 vertinimą, ir padėti FRONTEX pasirengti įgyvendinti sienų valdymą ES ir suteikti tam reikalingų išteklių, kad būtų užtikrintas aukšto lygio saugumas prie ES išorės sienų reaguojant į naujus veiklos iššūkius;

2)įgyvendinti ES tikslą, susijusį su integruoto sienų valdymo plėtojimu ir veiksmingu įgyvendinimu visoje ES.

Nustatytas spragas ir naujus veiklos iššūkius tam tikru mastu galima pašalinti suintensyvinant FRONTEX ir valstybių narių pastangas geriau bendradarbiauti grąžinimo operacijų ir siuntimo srityje, be kita ko, nustatant operacijų trečiosiose šalyse prioritetus ir jas plečiant, taip pat kovojant su tarpvalstybiniu nusikalstamumu. Šiose srityse galėtų būti parengtos tolesnės veiklos gairės. Taip pat galėtų būti sustiprintas bendradarbiavimas su kitomis ES agentūromis. FRONTEX ir valstybės narės taip pat galėtų imtis priemonių pagal dabartinius įgaliojimus, kad pagerintų ES informuotumą apie padėtį, susijusią su įvykiais prie išorės sienų. Atsižvelgdama į turimus išteklius, FRONTEX taip pat galėtų padidinti savo paramą valstybėms narėms grąžinimo srityje. FRONTEX galėtų pabandyti perskirstyti turimus žmogiškuosius ir biudžeto išteklius pagal esamą sistemą, kad būtų atsižvelgta į vienu metu įgyvendinamus veiklos prioritetus.

Platesnio užmojo sprendimai galėtų apimti teisėkūros priemonių siūlymą siekiant patobulinti taisykles, susijusias su:

(I)veiklos, vykdomos trečiosiose šalyse pagal susitarimus dėl statuso, darbo susitarimus ir (arba) ad hoc veiklą, nesusijusią su šiomis priemonėmis, apimtimi, siekiant parengti labiau bendradarbiavimui pritaikytą pasiūlymą;

(II)FRONTEX užduotimis kovoti su tarpvalstybiniu nusikalstamumu;

(III)operatyvinių asmens duomenų tvarkymu, kiek tai susiję su nusikaltimų atskleidimu;

(IV)bendradarbiavimu su tarptautinėmis organizacijomis;

(V)informuotumu apie padėtį, kad, be kita ko, būtų galima greičiau ir geriau reaguoti į hibridines grėsmes.

Be to, galėtų būti pasiūlytos naujos nuostatos, kuriomis remiantis FRONTEX galėtų prisidėti prie valstybių narių įgyvendinamos ES vizų politikos ir vykdant grąžinimo operacijas tarp trečiųjų šalių. Taip pat galėtų būti svarstomos teisėkūros priemonės, kuriomis būtų didinami FRONTEX žmogiškieji ir biudžeto ištekliai, atsižvelgiant į veiklos poreikius, kartu gerinant jos gebėjimą atsižvelgti į vienu metu įgyvendinamus veiklos prioritetus.

Europos integruoto sienų valdymo įgyvendinimas galėtų būti pagerintas dedant daugiau pastangų suderinti veiklos gaires, taikomas tiek FRONTEX ir valstybių narių sienų valdymo darbuotojams, tiek techninei įrangai (pvz., bepiločiams orlaiviams, patruliavimo laivams). Be to, siekiant sumažinti neatitikimus ir palengvinti valstybių narių ir FRONTEX bendradarbiavimą, galėtų būti toliau plėtojami bendri būtiniausi sienų valdymo standartai. Šias pastangas galėtų papildyti priemonės, kurių bendrai imasi FRONTEX ir valstybės narės, kad pagerintų ir suderintų sienos apsaugos pareigūnų ir grąžinimo specialistų mokymą. FRONTEX ir valstybės narės taip pat galėtų toliau integruoti savo planavimą, susijusį su žmogiškųjų išteklių ir techninės įrangos poreikiais, pareigūnų įdarbinimu ir įrangos įsigijimu. Agentūros valdančioji taryba galėtų sustiprinti savo valdymo ir priežiūros funkcijas, pavyzdžiui, diversifikuodama savo sudėtį, dažniau rengdama posėdžius arba sukurdama daugiau paramos grupių ir komitetų.

Kita vertus, platesnio užmojo sprendimai galėtų apimti nuolatinio korpuso persvarstymą, kad būtų sustiprinta FRONTEX ir valstybių narių kompetentingų institucijų integracija, galbūt padidinant nuolatinių pajėgų narių skaičių. Naujoji sistema galėtų skatinti ES karjeros sistemą, grindžiamą suderintu mokymu, didesniu nacionalinių valdžios institucijų ir FRONTEX darbuotojų judumu ir griežtesniais bendrais sienų valdymo visoje ES standartais. Be to, būtų galima pagerinti įrangos planavimą ir įsigijimą, siekiant plėtoti didesnę sinergiją ir suteikti FRONTEX veiksmingesnių priemonių padėti valstybėms narėms prie išorės sienų ir grąžinimo srityje. Nuolatinio korpuso ir FRONTEX vaidmuo teikiant paramą valstybėms narėms galėtų būti sustiprintas didinant jų veiklos nepriklausomumą ir gerinant darbo jėgos ilgalaikio valdymo sąlygas, kartu užtikrinant tvirtesnį valdymą, taip pat vidaus ir išorės priežiūros mechanizmus.

C. Tikėtinas poveikis

Veiksmingesnis išorės sienų ir grąžinimo valdymas, aiškesnis FRONTEX vaidmuo šalinant grėsmes saugumui, įskaitant kovą su tarpvalstybiniu nusikalstamumu, turėtų turėti teigiamą ekonominį ir socialinį poveikį, nes būtų užtikrintos sąlygos toliau veikti Šengeno erdvei, kurioje asmenys ir įmonės galėtų visapusiškai pasinaudoti erdvėje be vidaus sienų kontrolės siūlomomis laisvėmis. Stipresnė FRONTEX, turinti geresnius žmogiškuosius ir technologinius pajėgumus, turėtų sudaryti sąlygas veiksmingiau naudoti viešuosius išteklius ES migracijos ir saugumo tikslais. Tai būtų galima pasiekti geriau planuojant, koordinuojant veiksmus ir užtikrinant masto ekonomiją. Vienodesnis standartų taikymas Europos integruoto sienų valdymo srityse taip pat turėtų turėti teigiamą poveikį pagrindinių teisių laikymuisi.

D. Geresnio reglamentavimo priemonės

Poveikio vertinimas

Bus atliktas poveikio vertinimas, kuriuo bus remiamasi rengiant Komisijos pasiūlymą. Atliekant poveikio vertinimą ypatingas dėmesys bus skiriamas supaprastinimo iniciatyvoms ir galimoms administracinės naštos mažinimo priemonėms.

Išorės rangovas atlieka parengiamąjį tyrimą, kad surinktų įrodymus, reikalingus Komisijos poveikio vertinimui atlikti. Tyrimo rezultatų tikimasi sulaukti 2026 m. pirmąjį ketvirtį. Rangovai taip pat bendradarbiaus su suinteresuotaisiais subjektais, rengdami papildomas apklausas, pokalbius ar praktinius seminarus.

Konsultacijų strategija

Komisija kuo plačiau konsultuosis, kad surinktų pagrindinę informaciją ir užtikrintų, kad poveikio vertinimas atspindėtų bendrąjį viešąjį interesą.

Be šio kvietimo teikti informaciją, Komisija pradės viešas konsultacijas, kurios bus skelbiamos internete puslapyje „Išsakykite savo nuomonę“ ir truks bent 12 savaičių. Viešų konsultacijų klausimynas bus parengtas visomis 24 oficialiosiomis ES kalbomis; atsakymus į viešų konsultacijų klausimus galima teikti bet kuria iš šių kalbų.

Praėjus 8 savaitėms nuo viešų konsultacijų pabaigos konsultacijų tinklalapyje bus paskelbta faktinė suvestinė ataskaita, kurioje bus pateikti pagrindiniai per viešas konsultacijas gauti atsakymai. Ataskaitos santrauka, kurioje apibendrinama visa konsultacijų veikla, bus pateikta kaip poveikio vertinimo priedas.

Dėl šios iniciatyvos taip pat planuojamos tikslinės konsultacijos su suinteresuotaisiais subjektais, visų pirma su FRONTEX, ES institucijomis, valstybėmis narėmis ir kitais pagrindiniais suinteresuotaisiais subjektais.

Kodėl rengiame šias konsultacijas?

Per šias konsultacijas Komisija norėtų surinkti:

·suinteresuotųjų subjektų pastabas apie esamas ir kylančias problemas ir iššūkius, susijusius su FRONTEX užduotimis, veikla, siuntimu, struktūra ir valdymu;

·suinteresuotųjų subjektų atsiliepimus apie galimus politikos metodus ir galimybes spręsti tokias problemas ir uždavinius, taip pat apie galimą jų poveikį;

·šias nuomones pagrindžiančius įrodymus ir duomenis.

Tikslinė auditorija

Tikslinė auditorija visų pirma yra:

·ES valstybės narės, įskaitant jų kompetentingas institucijas;

·ES institucijos, įstaigos, agentūros ir tarnybos;

·pagrindinių teisių ir duomenų apsaugos institucijos;

·tarptautinės organizacijos;

·pilietinės visuomenės organizacijos;

·trečiųjų valstybių kompetentingos institucijos;

·akademiniai ekspertai, ekspertų grupės ir mokslinių tyrimų institucijos;

·sektoriaus atstovai;

·plačioji visuomenė.