Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonė

Neįgaliųjų socialinė įtrauktis ir savarankiškas gyvenimas teikiant kokybiškas ir specializuotas socialines paslaugas

(tiriamoji nuomonė ES Tarybai pirmininkaujančio Kipro prašymu)

(C/2026/3221)

Pranešėjas

Pietro Vittorio BARBIERI

Patarėjas	Carlo GIACOBINI (pranešėjo)
ES Tarybai pirmininkaujančio Kipro prašymas pateikti nuomonę	2025 10 14 raštas
Reglamentavimo pagrindas	Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 304 straipsnis Tiriamoji nuomonė
Atsakingas skyrius	Užimtumo, socialinių reikalų ir pilietybės skyrius
Priimta skyriuje	2026 2 24
Priimta plenarinėje sesijoje	2026 3 18
Plenarinė sesija Nr.	604
Balsavimo rezultatai (už / prieš / susilaikė)	183 / 1 / 0

1. Išvados ir rekomendacijos

1.1.

Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas (EESRK) palankiai vertina Europos Komisijos pastangas parengti dešimties metų planą (1), laikantis orientyrų ir priimant priemones pagal Jungtinių Tautų asmenų su negalia teisių konvenciją (JT ANTK), pripažįstant jos priemonių teisinę vertę, visų pirma nustatytų 19 ir 12 straipsniuose, kurių derinys yra labai svarbus užtikrinant teisę į savarankišką gyvenimą.

1.2.

EESRK pažymi, kad turimi duomenys vis dėlto rodo institucionalizavimo tendenciją. Taip yra dėl nepakankamo kokybiškų ir bendruomeninių socialinių paslaugų finansavimo, kvalifikuotų darbuotojų trūkumo ir kultūrinio požiūrio, vis dar nulemto išankstinių nuostatų, kurias ketinama aptarti ir pašalinti svarstant JT ANTK.

1.3.

EESRK mano, kad siekiant pašalinti dabartinius teisinės galios neturinčių teisės aktų trūkumus, būtina priimti privalomą direktyvą, kurioje JT ANTK 19 straipsnio nuostatos būtų performuluotos į konkrečius reikalavimus, aiškiai apibrėžiant sąvokas „įstaiga“ ir „bendruomeninė paslauga“, ir spręsti perkėlimo iš vienos įstaigos į kitą klausimą. Kartu reikia įpareigoti parengti nacionalines deinstitucionalizavimo strategijas su specialiais biudžetais, terminais ir išmatuojamais rodikliais, kurios būtų kuriamos kartu su asmenų su negalia organizacijomis.

1.4.

EESRK ragina į įperkamo būsto planą įtraukti nuorodą į deinstitucionalizavimą, prieinamumo reikalavimų integravimą į visas ES finansuojamas investicijas į būstą, nacionalinių prieinamo būsto strategijų rengimą ir didesnę ESF+, ERPF bei „InvestEU“ sinergiją, siekiant plėtoti bendruomeninio būsto su pagalbos paslaugomis sprendimus.

1.5.

EESRK savo nuomonėje (2) jau ragino iš esmės peržiūrėti Europos Komisijos pasiūlymą dėl Reglamento dėl tarptautinės suaugusiųjų apsaugos, remiantis teisės normų hierarchijos principu, pagal kurį ne Hagos konvencija, o Asmenų su negalia teisių konvencija, visų pirma jos 12 ir 19 straipsniai, yra pirminė teisinė sistema. EESRK pakartoja, kad tokia peržiūra yra būtina.

1.6.

EESRK pažymi, kad reikia pakeisti naujų ir senų segregacijos formų tendenciją ir remti savarankišką gyvenimą skiriant tinkamą finansavimą. Taip pat turi būti nustatytos Europos fondų sąlygos, kad šių fondų lėšos galiausiai nebūtų panaudotos segreguojančių aplinkų finansavimui. Šis reikalavimas ir tiesioginės nuorodos į JT asmenų su negalia teisių konvenciją turėtų būti pagrindiniai 2028–2034 m. DFP horizontaliųjų principų elementai. ES lėšos yra veiksminga įtraukties skatinimo ir nelygybės mažinimo visoje Europoje priemonė. Labai svarbu būsimoje DFP išlaikyti apsaugos sąlygas ir numatyti didesnį specialų finansavimą socialinei įtraukčiai, kad būtų užtikrinta nuolatinė pažanga siekiant įtraukios ir bendruomeninės pagalbos.

2. Nuomonės aplinkybės

2.1.

Ši nuomonė grindžiama JT ANTK, kurią ratifikavo ES ir visos jos valstybės narės, tarptautine teisine sistema (3). Nuomonė visų pirma atitinka 19 straipsnio, kuriame įtvirtinta teisė į savarankišką gyvenimą ir įtraukimą į bendruomenę, ir 12 straipsnio, kuriuo užtikrinama lygybė prieš įstatymą, nuostatas. EESRK mano, kad 12 straipsnis yra teisinė prielaida ir pagrindas veiksmingai naudotis 19 straipsnyje įtvirtinta pasirinkimo teise (4), (5), (6), (7).

2.2.

Europos lygmeniu pagrindinė JT ANTK įgyvendinimo priemonė yra 2021–2030 m. neįgaliųjų teisių strategija. Joje savarankiškas gyvenimas ir deinstitucionalizavimas įvardijami kaip svarbiausi prioritetai, atitinkantys lygybės sąjungos viziją.

2.3.

Vis dėlto EESRK atkreipia dėmesį į didelį atotrūkį tarp prisiimtų įsipareigojimų ir realybės, su kuria susiduria milijonai piliečių su negalia. Įgyvendinimo atotrūkis yra akivaizdus ir kelia nerimą. Užtikrinti aukštos kokybės socialines paslaugas, kurios yra būtinos šiam atotrūkiui panaikinti, trukdo struktūriniai iššūkiai ir dažnai neproduktyvus ES lėšų panaudojimas.

3. Bendrosios pastabos

3.1. ES teisės aktų sistema ir įsipareigojimas

3.1.1.

EESRK pripažįsta, kad ES įsipareigojimas užtikrinti savarankišką gyvenimą turi tvirtą teisinį ir programinį pagrindą. JT ANTK 19 straipsnyje nustatytos aiškios ir nedalomos pareigos užtikrinti laisvę pasirinkti gyvenamąją vietą, galimybę naudotis įvairiomis paramos paslaugomis ir bendruomeninių paslaugų prieinamumą. JT komitetas bendrojoje pastaboje Nr. 5 paaiškino, kad „savarankiškas gyvenimas“ – tai galimybė rinktis ir kontroliuoti savo gyvenimą, gaunant reikiamą paramą. 2021–2030 m. Europos strategijoje šios pareigos paverčiamos veiksmų planu, kuris sustiprinamas jau pradėtomis arba vykdomomis pavyzdinėmis iniciatyvomis (8), įskaitant Neįgaliųjų platformą, Europos išteklių centrą „AccessibleEU“ (9), (10) užimtumo srities dokumentų rinkinį (11) ir pasiūlymą dėl ES asmens su negalia kortelės (12). Šiai nuomonei ypač svarbios „Savarankiško gyvenimo gairės“ (2023 m.) (13), (14), (15) ir „Pažangių socialinių paslaugų užtikrinimo sistema“ (2024 m.) (16), kuriomis siekiama tobulinti paramos paslaugų teikimą.

3.1.2.

EESRK pažymi, kad teisiškai privalomas įpareigojimas iš esmės įgyvendinamas privalomos teisinės galios neturinčiomis priemonėmis, pavyzdžiui, strategijomis ir gairėmis (17). Dėl neprivalomojo šių priemonių pobūdžio atsiranda sisteminis pažeidžiamumas, todėl valstybės narės gali atidėti įsipareigojimų įgyvendinimą nesulaukdamos sankcijų.

3.2. Statistikos realybė: sisteminis atskirties ir skurdo atotrūkis

3.2.1.

EESRK pažymi, kad oficialūs kiekybiniai ES duomenys rodo bendrą vėlavimą užtikrinti lygias galimybes. Nuolatinę sisteminę nelygybę, su kuria susiduria asmenys su negalia, patvirtina daug svarbių įvairių sričių duomenų. Kad nelygybė yra sisteminė, rodo šie ES duomenys (2023–2024 m.): skurdo ar socialinės atskirties rizika gresia 28,8 proc. asmenų su negalia (10,8 procentinių punktų daugiau nei visų gyventojų), o didelis materialinis ir socialinis asmenų su negalia nepriteklius yra 2,2 karto didesnis (18).

3.2.2.

Pripažindamas pagrindinį socialinių pervedimų (tiek ekonominių, tiek neekonominių) vaidmenį švelninant sunkiausius skurdo padarinius, EESRK pabrėžia stiprią negalios, skurdo ir žemo išsilavinimo lygio sąsają. Šie duomenys atskleidžia ne pavienes problemas, o užburtą ratą: negalia didina skurdo riziką, o tai savo ruožtu riboja naudojimąsi galimybėmis dalyvauti visuomenės gyvenime ir darbo rinkoje (gauti būstą, naudotis transportu, paslaugomis (19)) (20).

3.3. JT ANTK 12 straipsnis: teisinis veiksnumas kaip savarankiško gyvenimo pagrindas

3.3.1.

EESRK pažymi, kad teisė gyventi savarankiškai (19 straipsnis) yra neatsiejamai susijusi su lygiaverčiu veiksnumo pripažinimu (12 straipsnis). Kaip JT komitetas išaiškino savo bendrojoje pastaboje Nr. 1 (21), 12 straipsnis yra Konvencijos kertinis akmuo, būtinas norint pasinaudoti visomis kitomis teisėmis, įskaitant teisę pasirinkti, kur ir su kuo gyventi (22). Nors Konvencijoje reikalaujama pereiti nuo „sprendimo priėmimo už asmenį su negalia“ prie „pagalbos priimant sprendimus“, visoje Europoje vis dar galioja teisių atėmimo ir visapusiškos globos sistemos. Nė viena ES valstybė narė visapusiškai nesilaiko Neįgaliųjų teisių konvencijos 12 straipsnio, kuriuo užtikrinamas veiksnumas laikantis lygybės prieš įstatymą principo. Visose valstybėse narėse vis dar yra būdų, kaip visiškai arba iš dalies atimti iš asmens su negalia veiksnumą: 12 ES šalių leidžia visiškai atimti veiksnumą, 9 ES šalys tai leidžia padaryti iš dalies, o 6 ES šalys beveik panaikino bet kokį veiksnumo atėmimą, tačiau vis dar leidžia taikyti išimtis (23). Dėl tokių sistemų, pagal kurias iš asmens atimamas veiksnumas (galimybė pasirašyti sutartis, valdyti lėšas), 19 straipsnį ir teisę į savarankišką gyvenimą įgyvendinti de facto tampa neįmanoma.

3.3.2.

EESRK pažymi, kad pati Europos Komisija savo 2021–2030 m. neįgaliųjų teisių strategijoje pripažįsta, kad vis dar esama teisinių kliūčių ir kad asmenims su intelekto ar psichosocialine negalia „dažnai būna nustatytas ribotas veiksnumas arba neveiksnumas“ (24). Europos Sąjungos pagrindinių teisių agentūra (FRA) taip pat pabrėžė, kad reikia panaikinti sprendimų priėmimo už asmenį su negalia sistemas ir investuoti į parama grindžiamas alternatyvas. Tokios organizacijos kaip „Mental Health Europe“ (MHE), „Inclusion Europe“ ir Europos paslaugų asmenims su negalia teikėjų asociacija (EASPD) jau seniai parengė pagalbos priimant sprendimus teikimo gaires ir nustatė gerąją patirtį, bet jos tebėra fragmentiškos ir nėra įtrauktos į nuoseklią ES politikos bei finansavimo sistemą (25).

3.4. Deinstitucionalizavimas: užstrigęs, gal net regresuojantis procesas

3.4.1.

EESRK smerkia tai, kad ne mažiau kaip 1,4 mln. asmenų su negalia ES vis dar gyvena globos įstaigose ir kad pastebima regresijos tendencija (+ 29 proc. globos įstaigose per pastarąjį dešimtmetį), be to šis skaičius dar nepakankamai atspindi tikrąją padėtį dėl didelio duomenų trūkumo (26), (27). Deinstitucionalizavimą stabdo politinė inercija ir prieinamo ir įperkamo būsto trūkumas.

3.4.2.

EESRK atkreipia dėmesį į perkėlimo iš vienos įstaigos į kitą aplinką reiškinį: pavyzdžiui, asmuo perkeliamas į bendruomeninį būstą, bet jam ir toliau taikoma sprendimo priėmimo už asmenį su negalia tvarka, pagal kurią jis negali teisiškai kontroliuoti savo kasdienių, finansinių ir sveikatos sprendimų, arba asmenys perkeliami iš didelių įstaigų į mažesnes gyvenamąsias įstaigas, kuriose vis dėlto kartojasi ta pati institucinė kultūra, grindžiama segregacija ir nepakankama asmens gyvenimo savikontrole.

3.4.3.

EESRK primena, kad Europos Sąjunga ir valstybės narės nevykdo savo įsipareigojimų dėl deinstitucionalizavimo pagal JT ANTK, todėl daugelis globos įstaigose gyvenančių asmenų su negalia susiduria su nepriežiūra, patiria prievartą ir smurtą (28).

3.4.4.

Kartu EESRK neigiamai vertina tai, kad labai trūksta duomenų apie deinstitucionalizavimą – tai yra dar didesnė statistinė spraga, susijusi su 12 straipsniu. Šiuo metu nėra suderintai renkami duomenys apie suaugusių piliečių, iš kurių visiškai arba iš dalies atimtas veiksnumas ir kuriems taikoma globos arba rūpybos tvarka, skaičių. Šių statistinių duomenų trūkumas trukdo stebėti pažangą (arba regresą) įgyvendinant Konvenciją, o Komisija bei Taryba negali įvertinti tikrojo įtraukties politikos poveikio šioje srityje.

3.4.5.

EESRK apgailestauja, kad daugelyje šalių, ypač tose, kuriose vyksta deinstitucionalizavimo procesas, įstaigose atsiduria ir mažiausiai pagalba naudojasi visų pirma asmenys su intelekto negalia.

3.4.6.

EESRK taip pat apgailestauja, kad paslaugų naudotojų valdomos paslaugos (29) apskritai dar retos, palyginti su kitų rūšių paslaugomis, nepaisant to, kad šis modelis pasirodė esantis labai veiksmingas prisidedant prie savarankiško gyvenimo.

3.5. ES struktūrinių fondų lėšų naudojimas

3.5.1.

EESRK pažymi, kad struktūrinių fondų lėšos naudojamos labai prieštaringai. Nors reglamentais draudžiama remti veiksmus, kuriais prisidedama prie segregacijos, ES fondų lėšos ir toliau naudojamos naujiems segregaciją skatinantiems objektams renovuoti arba statyti.

3.5.2.

Komitetas mano, kad šis iškraipymas susijęs su daugelio valstybių narių priešinimusi griežtesnių taisyklių nustatymui, kaip antai tiksliniam lėšų paskirstymui, ir su tuo, kad trūksta veiksmingos stebėsenos, įtraukiant asmenims su negalia atstovaujančias organizacijas į fondų veiklos programavimą bei stebėseną (30).

3.5.3.

Tokia padėtis rodo įtampą tarp sanglaudos tikslo ir privalomos pagarbos žmogaus teisėms. Nesant sąlygų, kuriomis būtų užtikrinta, kad šiomis lėšomis nebūtų finansuojama segreguota aplinka, vyrauja sanglaudos logika, todėl ES finansuoja praktiką, kuria pažeidžiamos žmogaus teisės, nors pati yra įsipareigojusi jas apsaugoti.

3.6. Socialinių paslaugų kokybė: struktūriniai iššūkiai ir reformų poreikis

3.6.1.

EESRK palankiai vertina 2021–2030 m. strategijos pavyzdinę iniciatyvą kurti pažangių socialinių paslaugų asmenims su negalia kokybės sistemą. Jis sutinka, kad šios paslaugos turėtų būti grindžiamos principais, suderintais su JT ANTK, kaip antai į asmenį orientuotu požiūriu, bendra kūryba, orientavimusi į rezultatus ir įtraukimu į bendruomenę. Kokybiškos paslaugos savarankiškam gyvenimui užtikrinti grindžiamos paslaugų naudotojų valdomais modeliais, asmeniniais biudžetais, savarankiško gyvenimo centrais ir tarpusavio konsultavimo praktika, taip pat įgalėjimo garantija. Vis dėlto tokiomis aplinkybėmis kyla rizika, kad aukštų standartų sistema liks teorinė, jei kartu nebus vykdomos sisteminės reformos.

3.6.2.

Būtinos sąlygos, kuriomis grindžiamos šios paslaugos, yra šios: pasenusių negalios vertinimų, kurie vis dar grindžiami medicininiu požiūriu, keitimas; modelio atkartojamumas platesniu mastu; rezultatų asmenims ir jų gyvenimo kokybei stebėjimas; asmenų su negalia asmeninis pasirinkimas, kontrolė ir prasmingas dalyvavimas. EESRK primygtinai reikalauja pagalbą priimant sprendimus laikyti esminiu, įvairius sektorius apimančiu ir nediskutuotinu į asmenį orientuotos bei pažangios paslaugos elementu.

3.6.3.

EESRK įspėja, kad socialinių paslaugų sektorius visoje Europoje susiduria su jo veiksmingumą mažinančiais sisteminiais iššūkiais: nuolat nepakankamu finansavimu, įgūdžių trūkumu, sudėtingos darbo sąlygomis ir pasenusia infrastruktūra (31). EESRK atkreipia dėmesį į tai, kad, norint užtikrinti paslaugų kokybę, reikalingas tinkamas finansavimas.

4. Dalykai, į kuriuos reikėtų atkreipti dėmesį

4.1.

EESRK nuomone, labai svarbu, kad valstybės narės skubiai imtųsi teisėkūros reformų, kuriomis būtų siekiama panaikinti sprendimo priėmimo už asmenį su negalia sistemas, pagal kurias asmenys su negalia netenka veiksnumo, ir pakeisti jas 12 straipsnį atitinkančiomis priemonėmis, grindžiamomis pagalba priimant sprendimus. Šis procesas turi būti plėtojamas glaudžiai konsultuojantis su asmenų su negalia ir savarankiško atstovavimo savo interesams organizacijomis.

4.2.

EESRK nuomone, ESI fondų naudojimo struktūrinė reforma negali būti atidėta ir turi būti nustatytos sąlygos, pagal kurias būtų draudžiamas bet koks apgyvendinimo įstaigų finansavimas, o programų patvirtinimas priklausytų nuo Savarankiško gyvenimo gairių laikymosi. Atsižvelgiant į tai, reikėtų specialiai skirti ERPF ir ESF+ lėšas prieinamoms bendruomeninėms ir būsto paslaugoms plėtoti, konkrečiai orientuojantis į ESF+, taip pat į perėjimą prie pagalbos priimant sprendimus (mokymą ir savarankišką atstovavimą savo interesams); visiems šiems veiksmams turėtų būti taikomas nepriklausomos stebėsenos mechanizmas, į kurį įsitrauktų Europos Sąjungos pagrindinių teisių agentūra (FRA) ir duomenų apsaugos pareigūnai ir pagal kurį netinkamo lėšų naudojimo atveju būtų rekomenduojama sustabdyti mokėjimus.

4.3.

EESRK palankiai vertina pažangių socialinių paslaugų sistemos kūrimą, bet pabrėžia, kad jį reikia susieti su konkrečiais ESF+ finansavimo srautais, kad būtų remiama sisteminė paslaugų pertvarka, darbuotojų mokymas ir darbo sąlygų gerinimas socialiniame sektoriuje.

4.4.

EESRK mano, kad būtina skubiai išplėsti rekomendaciją dėl duomenų rinkimo. Be asmenų stebėsenos įstaigose, būtų naudinga, kad Eurostatas ir FRA, konsultuodamiesi su duomenų apsaugos pareigūnais, parengtų suderintus rodiklius, kuriais remiantis turėtų būti renkami palyginami duomenys apie asmenų (suaugusiųjų ir vaikų), kuriems taikomos veiksnumą ribojančios priemonės, skaičių. Komitetas ragina pažangos stebėseną (deinstitucionalizavimą, pagalbą priimant sprendimus, galimybę gauti būstą, darbuotojų tobulinimą) integruoti į Neįgaliųjų teisių strategiją, ES kovos su skurdu strategiją, Vaiko garantijų sistemą ir Įperkamo būsto planą, numatant prievolę teikti ataskaitas, grindžiamas suskirstytais duomenimis, kurias rengiant dalyvautų duomenų apsaugos pareigūnai bei paslaugų teikėjai.

Briuselis, 2026 m. kovo 18 d.

Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto

pirmininkas

Séamus BOLAND

(1) https://www.un.org/development/desa/disabilities/wp-content/uploads/sites/15/2021/04/European-Strategy-2021-2030_EN.pdf.

(2) OL C, C/2024/1581, 2024 3 5, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/1581/oj.

(3) https://www.un.org/development/desa/disabilities/wp-content/uploads/sites/15/2021/04/European-Strategy-2021-2030_EN.pdf.

(4) https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-comment-no5-article-19-right-live.

(5) https://www.ncbi.nlm.nih.gov/books/NBK539188/.

(6) https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-comment-no5-article-19-right-live.

(7) https://www.disability-europe.net/theme/independent-living?country=european-union.

(8) https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/policies/justice-and-fundamental-rights/disability/union-equality-strategy-rights-persons-disabilities-2021-2030_en.