12.12.2006   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 302/1

I–XI

1–9

6–9

7–9

10–14

15–80

16–66

16

17–20

21–28

29–40

41–44

45–53

54–66

67–75

67–70

71–75

76–80

81–113

82–113

82–87

88

89

90–93

94–96

97–102

103–110

111–113

114–118

119–125

ADAPT

Darbo jėgos prisitaikymas pramonės pokyčiams (Bendrijos iniciatyva, skatinant užimtumą ir darbo jėgos prisitaikymą pramonės pokyčiams).

ERPF

Europos regioninės plėtros fondas

ESF

Europos socialinis fondas

HERMIN modelis

Makroekonominis modelis, naudojamas SF intervencijų poveikiui modeliuoti.

MTTV

Moksliniai tyrimai ir taikomoji veikla

Persikėlimo efektas

Efektas gautas projekto teritorijoje kitos teritorijos sąskaita.

Pradžios ataskaita

Ataskaita, apibrėžianti metodologinius klausimus, tokius kaip vertinimo tikslai, metodologinis pagrindas, klausimynai ir kontaktinės organizacijos.

Priežiūros komitetai

Komitetai, prižiūrintys finansavimo programos strateginį įgyvendinimą.

Savaimingumas

Pokytis, kurį tiesioginis naudos gavėjas patyrė po viešosios intervencijos ar kurį skelbiasi patyręs dėl viešosios intervencijos ir kuris būtų įvykęs ir be intervencijos.

SF

Struktūriniai fondai

Suvestinė ataskaita

DG REGIO (skirta 1 tikslui) ir DG EMPL (skirta 3 tikslui) suvestinė ataskaita apie ERPF ir ESF finansuojamų operacijų ex post įvertinimą.

I.

Audito metu buvo tikrinami Komisijos struktūrinių fondų intervencijų į 1 ir 3 tikslo regionus 1994–1999 m. programavimo laikotarpio ex post įvertinimai, apimantys daugiau nei 245 milijardų eurų sumą, įskaitant atitinkamas privataus ir viešojo sektorių investicijas.

II.

Ex post įvertinimo tikslas – palyginti tikruosius išlaidų rezultatus su užsibrėžtais tikslais. Tai toks mechanizmas, kai vienu programavimo laikotarpiu įgytos įžvalgos panaudojamos užtikrinant didesnį būsimų SF išlaidų efektyvumą. Ex post įvertinimus atliko Komisija, remdamasi samdytais išorės konsultantais.

III.

Audito tikslas buvo patikrinti, ar, užbaigus ex post įvertinimą, Komisija galėjo įvertinti su tikslais susijusių intervencijų poveikį ir ar rezultatai bei rekomendacijos padėjo persvarstyti programas, skirtas laikotarpiui nuo 2000 metų.

IV.

Audito išeities taškas buvo kiekvieno fondo galutinė suvestinė ataskaita. Šiose ataskaitose apibendrinti visi fondų poveikio įvertinimai bei pateikti duomenys, kurie galėtų būti naudingi priimant sprendimus dėl tolesnio planavimo laikotarpio. Sekantis audito žingsnis buvo įvertinti galimybes atsekti visų atskleistų ydų ištakas iki pat techninių užduočių ar iki problemų, kilusių atliekant vertinimą.

V.

Pats struktūrinių fondų išlaidų vertinimas yra savaime sudėtingas procesas. Tačiau audito metu buvo nustatyti vertinimo proceso trūkumai, kurių negalima pateisinti vien šiais savaiminiais sunkumais.

VI.

Audito Rūmai nustatė šiuos struktūrinių fondų intervencijų 1 tikslo regionuose įvertinimų trūkumus:

VII.

Audito Rūmai nustatė, kad vykdant Europos socialinio fondo operacijas pagal 1 ir 3 tikslus:

VIII.

Panašu, kad Komisija nenumatė kai kurių vertinimo sunkumų, glūdinčių jos pačios parengtose techninėse užduotyse. Be to, Komisija neadekvačiai reagavo į trūkumus, nustatytus jos atliktuose ex post įvertinimuose. Audito Rūmų nustatyti faktai rodo, kad būta vertinimų priežiūros trūkumų.

IX.

Kita vertus, įvertinimuose atskleista naudingų žinių apie ERPF ir ESF finansuojamų intervencijų valdymo sistemas.

X.

Tačiau, nors įvertinimai ir leido suformuluoti kai kurias naudingas rekomendacijas, skirtas būsimiems struktūrinių fondų programavimo laikotarpiams, Komisija negalėjo visapusiškai pasimokyti iš 1994–1999 metų programų patirties.

XI.

Audito Rūmai rekomenduoja:

1.

Nuo 1996 m. Komisija tobulino struktūrinių fondų vertinimą, naudodama tik vieną sistemą. Komisija apibrėžia terminą „vertinimas“ kaip „nuomonė apie intervencijas pagal jų rezultatus, poveikį ir reikmes, kurioms tenkinti jos skirtos“ (1). Svarbiausias vertinimo veiklos tikslas yra paremti sprendimų priėmimą, teikiant informaciją ir nuomones apie ES intervencijų svarbą, ekonomiškumą, efektyvumą, rezultatyvumą, naudingumą ir tvarumą. Tokia informacija esmiškai svarbi tobulinant esamas ar rengiant naujas intervencijas bei nustatant politinius prioritetus ir skirstant išteklius.

2.

Vertinimai atliekami įvairiais (šešerių metų) programavimo ciklo lygmenimis ir etapais, iš kurių patys svarbiausi yra:

3.

Audito Rūmai atliko Komisijos atliktų 1994–1999 m. programavimo laikotarpio intervencijų 1 ir 3 tikslo regionuose ex post įvertinimų auditą. Šio audito tikslui ex post įvertinimo apimtis yra tokia, kaip nustatyta MEANS kolekcijoje (2), būtent: „Ex post įvertinimu peržiūrima ir įvertinama visa programa, ypač visapusis jos poveikis. Jo tikslas – parengti ataskaitą apie išteklių panaudojimą bei intervencijų efektyvumą ir rezultatyvumą ir apie įgyvendinto poveikio mastą, lyginant su planuotuoju. Atliekant šį įvertinimą, svarbiausiais tikslas yra nustatyti, kurie rezultatai ir padariniai pasiekti, o kurie nepasiekti. Iš jo norima padaryti išvadas, kurias galima būtų apibendrinti ir pritaikyti kitoms programoms ir regionams.“ (3) Šiais principais ir buvo pagrįstas aptariamasis ex post įvertinimas.

4.

Ex post įvertinimo užduotis priklauso „procesui“, kurį be jos sudaro dar ex ante įvertinimas ir tarpinė peržiūra. Be to, įvertinimai vykdomi įvairiais lygmenimis – tiek nacionaliniu, tiek teminiu – vėliau jie apibendrinami suvestinėje ataskaitoje. Abeji šie vertinimai yra svarbi struktūrinių fondų valdymo, – ypač programuojant ir peržiūrint Bendrijos paramą – sudedamoji dalis. Vertinimo proceso atsakomybė tenka Komisijai (partnerystėje su valstybėmis narėmis). Būtent Komisija sprendžia, kuriuos vertinimo aspektus reikia atlikti savomis pajėgomis ir kuriuos perleisti rangovams. Bet kuriuo atveju, bendra ir galutinė atsakomybė tenka Komisijai.

5.

1994–1999 m. laikotarpiu per struktūrinius fondus (4) buvo numatyta suteikti paramos už 136,4 milijardo eurų „tikslams“ ir 14,5 milijardo eurų „Bendrijos iniciatyvoms.“I priede pateikta pirmosios sumos analizė pagal valstybes nares ir tikslus ir antrosios sumos analizė pagal Bendrijos iniciatyvas. Prie šių lėšų prisidėjo ne mažiau kaip 95 milijardai eurų privataus ar viešojo sektoriaus investicijų (5), tad bendroji investicijų suma buvo padidinta iki daugiau kaip 245 milijardų eurų.

6.

Ex post įvertinimai buvo atliekami Komisijos vardu ir jai vadovaujant. Vadovaujantis viešųjų pirkimų procedūra, kiekvienai nustatytai tikslų ir Bendrijos iniciatyvų grupei buvo išrinktas vyriausiasis konsultantas. Daugeliu atvejų šiems konsultantams atskirose valstybėse narėse buvo priskirtos vertintojų komandos (6), kurių užduotis buvo atlikti būtinus atitinkamų programų įvertinimus, remiantis bendrąja metodologine sistema. Be to, vertinimo procesą prižiūrėjo valdymo grupė. Atlikus įvertinimus, nacionaliniai vertintojai parengė nacionalines ataskaitas, o samdyti konsultantai parengė kiekvienos tikslų grupės įvertinimo ataskaitas. Šios ataskaitos buvo baigtos rengti laikotarpiu nuo 2003 m. pradžios iki 2004 m. vidurio.

7.

Už vertinimą atsakingas DG pasirinko plataus spektro metodiką, aprėpiančią didelį klausimų sąrašą. Bendrieji vertinimų tikslai buvo šie:

8.

Siekiant šių bendrųjų tikslų, techninėse užduotyse (TchU) suformuluoti pagrindiniai klausimai, susiję su šiomis temomis: strategijų tinkamumo, rezultatyvumo, efektyvumo, poveikio, valdymo ir įgyvendinimo sistemų, Bendrijos pridėtinės vertės ir pamokų, išmoktų iš dabartinio ir naudingų būsimajam programavimui. Darbo struktūravimo tikslais užduotyse taip pat nustatytos konkrečios užduotys bei nurodyti kai kurie darbo metodai ir informacijos šaltiniai.

9.

Taigi planuodami savo darbą vertintojai galėjo remtis šiomis Komisijos kiekvienam tikslui nustatytomis techninėmis užduotimis. 2002 m. sausio mėn. šios užduotys buvo papildytos 1 tikslo pradžios ataskaita ir metodologiniu vadovu. 2002 m. gruodžio mėnesį jos buvo papildytos metodologijos pažangos ataskaita, taip pat į kiekvieną nacionalinę vertinimo ataskaitą įtrauktais vertinimo klausimais. Tuo būdu, vertintojai naudojosi literatūros apžvalgomis, klausimynais, tarpininkų apklausomis, konkrečių atvejų studijų analize bei kitais savo nuožiūra pasirinktais srities tyrimais.

10.

Bendrasis audito tikslas buvo ištirti, ar įvertinimuose buvo pateikta Komisiją dominanti informacija, leidžianti įvertinti intervencijų poveikio dydį, lyginant su tikslais ir ar rezultatai ir rekomendacijos buvo naudingi peržiūrint tolesnių programavimo laikotarpių programas.

11.

Audito metu didžiausias dėmesys skirtas1 tikslo ERPF intervencijų bei 1 ir 3 tikslo ESF intervencijų ex post įvertinimams, kuriuos atliko atitinkamai Regionų politikos generalinis direktoratas (DG REGIO) ir Užimtumo, socialinių reikalų ir lygių galimybių generalinis direktoratas (DG EMPL). Buvo išnagrinėtos svarbios suvestinės ataskaitos bei pavyzdiniai nacionaliniai įvertinimai, atitinkantys šiuos atrinktus tikslus ir instrumentus (7), kuriems iš viso buvo skirta 124 milijardai eurų, tai yra 82 % visos 1994–1999 m. programavimo laikotarpiui numatytos struktūrinių fondų paramos (8).

12.

Kiekvieno atskiro įvertinimo atveju, auditu siekta atsakyti į tris klausimus:

13.

Be to, auditas įvertino ataskaitų kokybę ir išbaigtumą pagal tai, ar jos atspindėjo politikų tikslingumą, priemonių efektyvumą ir poveikį, taip pat tai, kaip priemonės įtakojo valdymo sistemas. Jis taip pat įvertino, ar pakankamas buvo Komisijos vaidmuo rengiant, stebint ir prižiūrint vykstančius pokyčius.

14.

Pirmoji šios ataskaitos dalis yra skirta ERPF intervencijų 1 tikslo regionuose ex post įvertinimui (15–80 dalys), o antroji dalis apima ESF operacijų, vykdytų pagal 1 ir 3 tikslus ex post įvertinimą (81–113 dalys).

15.

Prieš pradėdami detaliai nagrinėti įvertinimo kokybę, pateikiame trumpą Komisijos įvertinimo išvadų apžvalgą (žr.1 langelį).

1 langelisDG REGIO atlikto įvertinimo bendrosios išvadosSuvestinėje ataskaitoje pripažįstama, kad struktūriniai fondai turėjo teigiamą poveikį 1 tikslo regionų BVP ir kad jų bendrasis efektyvumas, lyginant su visa ES, padidėjo. Joje teigiama, kad pozityviojo poveikio mastas žymia dalimi priklausė ir nuo institucinių pajėgumų, ir nuo tokių veiksnių, kaip antai ekonomikos struktūra ir atvirumas ir, kad „šie aspektai be abejonės yra lemiami – ypač ekonomikos gebėjimui deramai reaguoti į ekonominės integracijos iššūkius ir galimybes“. Tačiau joje taip pat pažymima, kad dėl šalių ir kontekstų skirtingumų, dėl prieinamų priežiūros duomenų nepakankamumo, taip pat dėl to, kad nebuvo aiškiai apibrėžtų tikslų, buvo neįmanoma apibendrinti rezultatus bei parengti patikimą ir išsamų 1 tikslo pasiekimų vaizdą.Ataskaitoje pateiktame bendrame priimtų strategijų tinkamumo įvertinime daroma išvada, kad į 1994 metais 1 tikslui pasirinktą strateginį požiūrį reikėtų „žiūrėti kaip į apskritai tinkamą kiekvienai valstybei narei“. Ataskaitoje pateikta nuomonė, kad: „Didžiausia strategijų kritika buvo tai, kad jos sudarė ne ką daugiau, kaip jų dalių sumą. Nors kiekviena jų atskirose srityse adekvačiai atitiko nustatytus poreikius, tačiau trūko nuorodų į tai, kaip šie atskiri elementai prisideda prie visuotinai svarbios vystymo strategijos.“Rezultatyvumo klausimu ataskaitoje nurodyta, kad dėl duomenų trūkumo analizė didžia dalimi buvo paremta greičiau „kokybinėmis išvadomis, nei kiekybiniais rezultatų palyginimais su tikslais“. Bendrajame ataskaitos komentare sakoma: „Yra pagrindo manyti, kad didžioji dalis rezultatyviausių veiksmų buvo „integracinio pobūdžio“. Daugiausia lėšų buvo skirta esamų ekonominio vystymo veiklos modelių vystymui, o ne pagrindo naujoms veikloms kūrimui, siekiant nustatytų tikslų ar skatinant naujoviškus metodus.“Poveikio klausimu daugumos regionų atvejais ataskaitoje remtasi makromodeliavimo metodu, siekiant įvertinti struktūrinių fondų poveikį ekonominei ir socialinei sanglaudai. Joje pripažinta, kad: „Iš analizės aiškėjantys rezultatai neišvengiamai tam tikra dalimi išplaukia iš modeliavimo proceso metu iškeltų prielaidų.“ Ataskaitoje pažymėta, kad kai kuriais atvejais poveikio mastas santykinai priklausė ir nuo Bendrijos struktūrinių fondų skirtų lėšų dydžio ir tuo pat metu nuo kitų veiksnių, kaip antai dotacijų pradiniams veiksniams, ekonominių struktūrų, nagrinėjamos ekonomikos konkurencingumo lygio ir „atvirumo“ laipsnio. Ataskaitoje pateiktos bendros išvados apie struktūrinių fondų poveikio priklausomybę nuo kitų išorinių veiksnių. Joje pripažįstama, kad nors buvo darbo vietų kūrimas buvo žymus, tačiau tikriausiai žymūs buvo ir (paramos) savaimingumo bei (įmonių) persikėlimo efektai. Tačiau pastarųjų reiškinių nebuvo nė bandyta įvertinti kiekybiškai.Suvestinėje ataskaitoje taip pat buvo pateikta pastabų apie valdymą ir įgyvendinimą. Ataskaitoje suformuluota tokia šiuos aspektus apibūdinanti išvada: „Valdymo ir įgyvendinimo mechanizmai, nors ir ne be trūkumų, iš esmės buvo tinkami, o partnerystės principo taikymas leido pasiekti nemenkos naudos. Dauguma atvejų sprendimų priėmimo struktūroms nepavyko įtvirtinti ryškios strateginės krypties. Tačiau programavimo metodika ir viešojo valdymo sektoriaus pajėgumų bei valdymo būdų tobulinimas leido pasiekti apčiuopiamos naudos ir padidinti pridėtinę vertę.“

16.

Yra svarbu pripažinti, kad dėl pasirinktos plataus spektro metodikos radosi savaiminių suvaržymų, kurių pagrindiniai yra šie: laiko apribojimai, ribotas kiekybiškai pabrėžtų tikslų skaičius, detalių rezultato/poveikio rodiklių stoka. Be to, dažnai buvo sunku išskirti tiesiogiai programoms ir susijusioms priemonėms priskirtiną įtaką, kadangi tiksliniai regionai gavo naudą iš kitų veiksmų, kurie galėjo būti efektyvūs vykdant panašius tikslus. Taip pat buvo sunku nustatyti ir išmatuoti struktūrinių fondų išlaidų netiesioginius poveikius. Vis dėlto Audito Rūmai mano, kad kai kurių vertinimo proceso trūkumų negalima priskirti vien tik savaiminiams suvaržymams, bet kad juos sąlygojo vertinimo proceso ydos, kurias būtina šalinti, ypač iki prasidedant 2000–2006 metų programavimo laikotarpio ex post vertinimui.

17.

Suvestinės ataskaitos pradžioje pateikiama trumpa BVP vienam gyventojui, nedarbo ir užimtumo lygių kaitos įvairiuose vertintuose regionuose analizė (9). Ataskaitoje daroma išvada, kad: „kuriant naujas darbo vietas padidėjęs užimtumo darbo rinkoje lygis anaiptol nesąlygojo BVP vienam gyventojui lygio padidėjimo“ (10). Tokia išvada galėtų būti svarbi ta prasme, kad ji galėtų atkreipti politikos rengėjų dėmesį į tai, jog dalyvavimo darbo rinkoje lygio pakėlimas nepadėjo reikšmingai sumažinti BVP lygių skirtumus (11); struktūrinių fondų atžvilgiu ši išvada yra ypač svarbi.

18.

Iš suvestinėje ataskaitoje pateiktos informacijos sunku spręsti, kiek pagrįstas yra aukščiau cituotas teiginys. Yra nemaža regionų, kuriuose BVP vienam gyventojui lygis padidėjo, padidėjus dalyvavimo darbo rinkoje lygiui. Kita vertus, yra regionų, kuriuose tiek BVP vienam gyventojui lygis, tiek dalyvavimo darbo rinkoje lygis tik nežymiai smuko ar išaugo. Audito Rūmai bandė įvertinti aukščiau, 17 dalyje, suformuluotą teiginį, pritaikę suvestinėje ataskaitoje skelbiamiems duomenims statistinius metodus. Šios analizės techninės detalės pateiktos II priede, o svarbiausios išvados trumpai apibendrintos žemiau.

19.

Gauti rezultatai rodo, kad užimtumo pokyčiai statistiniu požiūriu turėjo didelį poveikį tikrajam BVP vienam gyventojui lygiui. Antai per vertinimo laikotarpį užimtumo lygio padidėjimas vienu procentu atitiko su BVP vienam gyventojui lygio padidėjimą 0,24 %. Šis rezultatas prieštarauja aukščiau minėtai suvestinės ataskaitos išvadai. Jis taip pat leidžia manyti, kad pakėlus dalyvavimo darbo rinkoje lygį, iš tikrųjų galima būtų sumažinti BVP lygių skirtumus – ir šis rezultatas būtų reikšmingas žvelgiant iš politinės perspektyvos.

20.

Norėdami labiau įsitikinti šio rezultato tikrumu, Audito Rūmai atliko tokią pat analizę 145 regionų, apie kuriuos egzistavo nuoseklūs duomenys, atžvilgiu (iš tiesų tai nebuvo vien 1 tikslo regionai). Ši analizė davė labai panašius rezultatus visoje Europos Sąjungoje, kurie taip pat pateikti II priede. Šie rezultatai patvirtina, kad pagrindinių duomenų informacija nebuvo tinkamai išanalizuota, ir leidžia daryti išvadą, kad tarp BVP padidėjimo ir užimtumo darbo rinkoje lygio padidėjimo yra priklausomybė, kuri suvestinėje ataskaitoje neišryškinta.

21.

Antrajame suvestinės ataskaitos skyriuje išnagrinėtas priimtų strategijų tinkamumas subalansuotumo tarp regionų ir programų, taip pat tarp įvairių fondų, požiūriu. Planuotosios ir tikrosios struktūrinių fondų išlaidos (12) išnagrinėtos pagal valstybes nares ir fondų tipus, tačiau ne pagal atitinkamus regionus, skirtingai nei toje pačioje ataskaitoje tai padaryta BVP vienam gyventojui bei užimtumo ir nedarbo lygių įvairiuose 1 tikslo regionuose atžvilgiu. Šis trūkumas apriboja galimos analizės patikimumą, kaip tai pažymėta pačioje ataskaitoje, pateikiančioje regresijos analizės, kurioje yra lyginami Bendrijos asignavimai vienam gyventojui ir vienai valstybei narei su BVP vienam gyventojui (13). Dėl to ataskaitoje pateikti rezultatai statistikos požiūriu yra nereikšmingi, taigi jų vertė yra ribota.

22.

Kita vertus, Audito Rūmai ataskaitoje pateiktiems duomenims taikė šiek tiek skirtingus statistinius metodus. Techninės šios analizės detalės pateiktos III priede, o svarbiausi klausimai trumpai apibendrinti žemiau.

23.

Analizės rezultatai patvirtina įžvalgą, kad valstybių narių BVP vienam gyventojui didėjimas tiesiogiai proporcingas ES skirtų lėšų vienam gyventojui lygiui. Tai reiškia, kad taikant platesnio spektro metodiką, įmanoma atlikti patikimus įvertinimus net remiantis tais be reikalo apribotais duomenimis, kurie buvo naudojami nagrinėjant šį ypatingai svarbų klausimą.

24.

Šioje suvestinės ataskaitos dalyje pateiktas įvertinimas iš esmės yra paremtas 1994 metais planuotų išlaidų palyginimu su apskaičiuotomis tikrosiomis išlaidomis 1999 metais. Tačiau, deja, pateiktuose duomenyse yra nemaža rimtų klaidų ar neatitikimų, apribojančių galimybę šiais duomenimis pagrįsti teisingas išvadas. Antai 5 valstybių narių atveju tikrųjų išlaidų skaičius, įrašytas stulpelyje „iš viso“ (atitinkamoje suvestinės ataskaitos lentelėje) skiriasi nuo į įvairius ES, atitinkamai viešojo ir privataus sektorių išlaidoms (atspindėtoms toje pat lentelėje) skirtus stulpelius įrašytų skaičių sumos. Šie neatitikimai apibendrinti 1 lentelėje. Neatitikimo procentas, kuris yra įrašytas paskutiniame šios lentelės stulpelyje yra svarbus ir rodo, kad kokybės kontrolė formuluojant ataskaitos turinį ir rezultatus buvo neadekvati.

25.

Nepaisant visų šių neatitikimų, iškraipančių išlaidų vienam gyventojui pagrindu parengtus duomenis (14), šie duomenys vis dėlto leidžia padaryti kelias naudingas išvadas, kurios kai kuriuose kontekstuose skiriasi nuo suvestinėje ataskaitoje padarytų išvadų. 2 lentelėje parodytos išlaidos vienam gyventojui, pateiktos nuo mažiausiųjų iki didžiausiųjų kiekvienai kategorijai.

26.

Lentelėse parodyta, kad visų tikrųjų lėšų vidurkis buvo 2 104 eurai vienam gyventojui. ES struktūriniai fondai prisidėjo prie maždaug pusės šios sumos, o trys iš keturių sanglaudos valstybių narių sugebėjo prisidėti maždaug 50 % daugiau nei 1 033 eurų vienam žmogui vidurkis. Ypatingai svarbus yra privačiojo sektoriaus indėlis, ypač norint pabrėžti ilgalaikį paramos regionams poveikį. Pasirodo, kad kai kurie 1 tikslo regionai tokiose valstybėse narėse, kaip, pavyzdžiui, Austrija, Vokietija ir Nyderlandai, sugebėjo puikiai derinti privačias investicijas ir struktūrinius fondus, o Austrija ir Vokietija netgi gerokai viršijo ES struktūrinių fondų vidurkį.

27.

Tačiau ataskaitoje nebuvo nagrinėti veiksniai, nulėmę aktyvesnį privačiojo sektoriaus dalyvavimą. Antai nebuvo pasiaiškinta, ar tą aktyvumą nulėmė pasirinktųjų projektų pobūdis, ar turimų žmogiškųjų išteklių gebėjimai ar pats faktas, kad privačiajam sektoriui fondai skyrė kitokios rūšies paramą. Audito Rūmų nuomone šiuos aspektus būtų verta panagrinėti išsamiau.

28.

Tinkamumo įvertinimas beveik nebuvo grindžiamas formalizuotais metodais (17), o nacionalinių vertintojų naudoti būdai buvo labai skirtingi ir daugiausia aprašomojo pobūdžio. Ex post įvertinimuose praktiškai nebuvo aiškiai parodyta, kaip struktūrinių fondų intervencijos atitiko „rinkos defektus“. Be to, tinkamumo atžvilgiu nebuvo išsamiai išnagrinėti strategijos pokyčiai, įvykę per programavimo laikotarpį.

29.

Atskiri skyriai nacionaliniuose įvertinimuose ir trečias suvestinės ataskaitos skyrius buvo skirti įvertinti struktūrinių fondų rezultatyvumą remiantis tuo mastu, iki kurio buvo pasiektas planuotasis poveikis ir numatytieji tikslai. Buvo išnagrinėtos šios penkios temos: transportas, mažos ir vidutinės įmonės, moksliniai tyrimai ir taikomoji veikla, švietimas ir mokymas bei kaimo plėtra. Taip pat buvo išnagrinėtos dvi horizontalios temos, susijusios su aplinka ir lygiomis galimybėmis.

30.

Analizė pagrįsta 1 tikslo programų pavyzdžių imtimi, sudarančia 70 % visos šių programų vertės. Tačiau buvo smarkiai akcentuotas kokybinis įvertinimas, antai nustatant Bendrijos įnašo pridėtinę vertę „taip ar ne“ pagrindu. Tokie įvertinimai ir nuomonės neretai klasifikuojami pernelyg abstrakčiai, tad juos ne visuomet būna įmanoma objektyviai patikrinti. Net nebūta pastangų parengti konkretesnius tikslus, nustatant šiam tikslui pasiekti tinkamus kriterijus, taip pat nebuvo surinkti papildomi duomenys detaliam nagrinėjimui. Daugeliu atvejų nebuvo atsižvelgta į tokius svarbius gilesnio rezultatyvumo vertinimo veiksnius kaip savaimingumo ir persikėlimo efektai, o jei šie aspektai ir buvo minimi, jie nebuvo pakankamai detaliai nagrinėjami.

31.

Nors kai kuriuose ataskaitos skirsniuose yra pateiktos pagrįstos ir naudingos pastabos, apskritai imant, Audito Rūmai mano, kad šis esminis suvestinės ataskaitos skyrius (18) neturi tvirto pagrindo, kadangi jame trūksta kai kurių duomenų, daugeliu atvejų pateiktos silpnos išvados, taip pat nepakankamai įtikinamai įvertinti kitų teminių studijų, kurias DG REGIO užsakė 1994–1999 m. struktūrinių fondų programai, rezultatai arba tokių įvertinimų apskritai nėra.

32.

Antai skirsnyje skirtame transporto ex post įvertinimui, lentelėse, rodančiose planuotuosius ir tikruosius valstybių narių pagerintų kelių kilometrus, nėra maždaug apie pusės planuotųjų duomenų informacijos arba ji yra nepilna, todėl yra neįmanoma tvirtai pagrįsti išvadas apie pasiektus rezultatus, lyginant juos su planuotaisiais. Tačiau ataskaitoje dažnai cituojamas su tuo pačiu programavimo laikotarpiu susijęs struktūrinių fondų poveikio transporto infrastruktūroms teminis įvertinimas (19), kuris pateikia išsamesnį ir griežtesnį rezultatų įvertinimą pagal valstybes nares.

33.

Ypatingos svarbos ex post įvertinimui turi teminėje transporto įvertinimo ataskaitoje nustatytas transporto programų poveikis užimtumui. Paskaičiuota, kad bendrą tiesioginį ir netiesioginį poveikį užimtumui sudaro 2,3 milijonų asmenų metų (20). Be to, yra manoma, kad studijoje pateikta ekonominė transporto programų nauda yra didelė. Airijoje nustatytasis kelių projektų grįžtamosios ekonominės naudos koeficientas siekia 13 %, o Ispanijoje net 23 % (21).

34.

Į šias dvi svarbias transporto teminio įvertinimo ataskaitoje pateiktas išvadas suvestinėje ataskaitoje neatsižvelgta. Be to, apskaičiuotasis poveikis užimtumui teminiame įvertinime neatitinka ex post studijos įvertinimo. Pagal Audito Rūmų atliktus ex post įvertinimo skaičiavimus (22), (naudojant HERMIN modelį ir kitų regionų įvertinimus) bendrasis struktūrinių fondų poveikis užimtumui 1994–1999 metų laikotarpiu yra 1,62 milijono darbo vietų, o tai neatitinka teminio įvertinimo ataskaitoje apskaičiuotųjų 2,3 milijono darbo vietų, juo labiau, kad transporto išlaidos sudaro tik apie 20 % visų struktūrinių fondų išlaidų.

35.

Priešingai, struktūrinių fondų poveikio mažoms ir vidutinėms įmonėms teminio įvertinimo rezultatai yra naudojami suvestinėje ataskaitoje, kur pasakyta: „Struktūrinių fondų poveikio mažoms ir vidutinėms įmonėms teminiame įvertinime rekomenduojama ateityje pereiti nuo dotacijų išlaidų prie finansinės inžinerijos metodų, tokių kaip, pavyzdžiui, pradžios ir rizikos kapitalo fondų, paskolų, palūkanų normų subsidijų, kadangi šie metodai yra tvaresni per ilgą laikotarpį“ (23). Tai svarbi teminio įvertinimo išvada ir yra gerai, kad ji yra pabrėžta ex post įvertinime (24). Tačiau ataskaitoje šis klausimas nėra plačiau nagrinėjamas, nors tai leistų padaryti svarbių implikacijų ateities programoms.

36.

Suvestinėje ataskaitoje pažymima, kad struktūrinių fondų poveikio mažoms ir vidutinėms įmonėms teminiame įvertinime teigiama, kad „be Bendrijos paramos, 70 % investicinių projektų apskritai nebūtų vykdomi, arba būtų mažesnės apimties arba būtų atidėti“. Teminiame įvertinime „taip pat vertinama, kad tokia pagalba prisidėjo prie 300 000 papildomų darbo vietų sukūrimo, net atsižvelgus į savaimingumo ir pakeičiamumo efektus. 1 tikslo ex post įvertinimas neleidžia atgaminti šių skaičių dėl to, kad nėra palyginamų ir patikimų duomenų, kurie leistų pagrįsti šiuos skaičiavimus“ (25). Turint omenyje, kokie svarbūs yra įvairūs rezultatai ir kad abi studijas parengė tas pats sutarties dalyvis ta pačia tema, kad jos apėmė tą patį laikotarpį ir tik išleistos jos buvo su dviejų ar trijų metų skirtumu, vertėjo giliau panagrinėti jų skirtumus.

37.

Papildant tai, kas ką tik pasakyta, skirsnyje, skirtame „Bendrajai analizei“ suvestinėje ataskaitoje pateikiamas įvertintas dėl struktūrinių fondų veiklos mažose ir vidutinėse įmonėse sukurtų darbo vietų skaičius. „Iš turimų duomenų galima daryti išvadą, kad 1 tikslas prisidėjo prie maždaug 800 000 darbo vietų sukūrimo. Tai bendras skaičius, kuriame neatsižvelgta į pakeičiamumo, savaimingumo ar daugiklio efektus. Įvertinti bendrą rezultatyvumą konkrečiais skaičiais yra neįmanoma“ (26). Šiai išvadai nebuvo skirtas pakankamas dėmesys, ypač atsižvelgiant į skaičiavimus pateiktus teminėje studijoje apie mažas ir vidutines įmones. Be to, ex post įvertinimo lentelėse, kur pateikiama užimtumo analizė pagal valstybes nares nėra duomenų apie Ispaniją, dėl to pateikiamas įvertinimas yra aiškiai nepakankamas (27). Šį aspektą atliekant ex post įvertinimą vertėtų panagrinėti giliau.

38.

„Kitose temose“, kurias apima suvestinės ataskaitos rezultatyvumo skirsniai, yra naudinga, kad ir trumpa, įvairių svarbių klausimų, nagrinėjamų įvairiose antraštinėse dalyse, apžvalga. Tačiau silpnoji šio įvertinimo pusė yra „netvirti lyginamieji duomenys, sąlygoję kokybinį, o ne detalų, projektais paremtą įvertinimą“ (28). Kai kurių šių kokybinių įvertinimų sąsajos su kitais teminiais įvertinimais, kaip antai mokslinių tyrimų ir technologijų vystymo, galėjo būti geriau išnaudotos. Techninėse užduotyse buvo nurodyta, kad: „Bus atlikta plataus masto literatūros apžvalga, siekiant apibrėžti esminius struktūrinių fondų įgyvendinimo klausimus“ (29). Tačiau būdas, kuriuo šios implikacijos buvo pateiktos ir palygintos su vėliau nustatytais faktais, turėjo trūkumų. Tais keliais atvejais, kai į jas buvo atsižvelgta, suvestinės ataskaitos kokybė akivaizdžiai pagerėjo.

39.

Pavyzdžiui ex post įvertinime sakoma, kad mokslinių tyrimų ir technologijų vystymo teminiame įvertinime pažymima, kad būtų tikslingiau sutelkti veiklą į regionams būdingų inovacinių strategijų vystymą, tuo būdu išnaudojant esamus MTTV pajėgumus, užuot stengusis „pildyti technologijų spragas“. Ex post įvertinime nurodoma, kad taip buvo atsitikę daugelį kartų, tuo tarpu rezultatai buvo nepalyginti sėkmingesni tais atvejais, kai būdavo išnaudojami vietiniai pajėgumai (30). Šis pavyzdys aiškiai parodo, kaip svarbu remtis tuo, kas jau buvo įrodyta ankstesnėse ataskaitose ir studijose – kaip tai rekomenduojama kriterijuose, parengtuose pagal MEANS programą ir jos vėlesnį variantą bei įtrauktuose į šio ex post įvertinimo technines sąlygas (31).

40.

Nacionaliniai įvertinimai dažniausiai nebuvo grindžiami formalizuota ar kiekybine poveikio analize. Be to, nacionaliniai vertintojai retai naudojo kitų šalių atliktos kiekybinės analizės rezultatus.

41.

Šios suvestinės ataskaitos antraštinės dalies tikslas buvo išnagrinėti stambių projektų, vykdomų remiant 1 tikslo regionus. Analizė buvo grindžiama geografijos ir temų požiūriu gerai atstovaujamų, maždaug 60 projektų pavyzdžių imtimi (32). Efektyvumas suvokiamas kaip poveikis, pasiektas racionaliomis sąnaudomis. „Svarbiausias tikslas – nustatyti vieneto sąnaudas, t. y. sąnaudas, reikalingas rezultato vienetui pasiekti. Analizėje dėmesys taip pat turėtų būti skirtas galutinių naudos gavėjų vykdomų stambių projektų valdymo kokybei. ES lygmeniu vieneto sąnaudos turėtų būti nagrinėjamos visuose 1 tikslo regionuose. Dideli vieneto sąnaudų skirtumai tarp regionų turėtų, jei reikia, būti paaiškinti, be to, turėtų būti nustatyta priimtinų vieneto sąnaudų skalė, kurią vėliau galima būtų naudoti kaip pagrindą lyginamosios analizės studijoms.“ (33). Šie tikslai yra svarbūs, nes sudaro esminę efektyvaus projektų valdymo Europos Sąjungoje sąlygą.

42.

Tačiau daugeliu atvejų ex post įvertinimais šie tikslai nebuvo pasiekti. Suvestinėje ataskaitoje tai pripažįstama, ir paaiškinama, kad projekto valdytojai manė, jog iš esmės buvo neįmanoma nustatyti, kokie buvo konkretūs įvairių projektų indėliai ir dėl to buvo neįmanoma apskaičiuoti vieneto sąnaudas (34). Toks bendro pobūdžio teiginys reikštų, kad apie struktūrinių fondų finansuojamus stambiuosius projektus yra tiek mažai žinoma, kad praktiškai neįmanoma pasiekti techninėse užduotyse suformuluotą tikslą. Tačiau vis dėlto turėtų būti rasta galimybė nustatyti bent įprastinių rezultatų palyginamas sąnaudas, pavyzdžiui, gamyklos kvadratinio metro statybos ar kelio kilometro tiesimo sąnaudas.

43.

Kai kurie daliniai rezultatai pristatyti trijose lentelėse, susijusiose su kelių statyba valstybėse narėse, aplinkos projektais Ispanijoje ir vienos darbo vietos sukūrimo sąnaudomis pramoniniuose projektuose (35). Tačiau šie rezultatai yra nepakankamai vertinti ar nagrinėti: antai nebuvo atsižvelgta į darbo sąnaudų skirtumų ir regionams būdingų geografinių ypatumų poveikį, pavyzdžiui, kelių statybai.

44.

Suvestinėje ataskaitoje pateikta patikimai pagrįstų išvadų apie projektų įgyvendinimo grafikus bei biudžetinių ribų laikymąsi. Šiose išvadose sakoma, kad, pirma, tik trečdalis iš 60 nagrinėtų projektų buvo užbaigti pagal iš pradžių nustatytus grafikus, o daugiau nei trečdalis vėlavo ištisus metus. Antra, apie dviem trečdaliams išnagrinėtų projektų buvo viršytas iš pradžių numatytas biudžetas, o penktadalio projektų sąnaudos buvo viršytos 30 % lyginant su iš pradžių numatytosiomis. Tačiau analizėje pateiktos tik kelios bendro pobūdžio pastabos, kuriose tik menkai įvertinta arba visai neįvertina galutinių naudos gavėjų vykdyto valdymo kokybė kaip to reikalaujama techninėse užduotyse (36). Be to, nebuvo įvertintas santykinis viešųjų-privačiųjų partnerysčių santykinis efektyvumas ir naudotos sutarčių sudarymo procedūros.

45.

Suvestinėje ataskaitoje teigiama, kad svarbiausia struktūrinių fondų užduotis yra daryti poveikį ilgalaikiam ekonomikos pasiūlos potencialui (37). Poveikis pasiūlai daromas per keletą kanalų, kuriais siekiama: a) padidinti investicijas, skirtas fizinėms infrastruktūroms gerinti ir tuo būdu skatinti privačiojo sektoriaus gamybinę veiklą; b) investicijomis į mokymą padidinti žmogiškąjį kapitalą ir tuo būdu taip pat prisidėti prie privačiojo sektoriaus gamybinės veiklos; c) orientuoti viešąją finansinę pagalbą į privatųjį sektorių investicijoms stimuliuoti ir tuo būdu didinti gamybos veiksnių našumą bei mažinti sektoriaus gamybos ir kapitalo sąnaudas (38).

46.

Toliau ataskaitoje aptariama, kiek svarbūs yra vadinamieji „teigiamieji išoriniai veiksniai“, kitaip sakant, „sąlygos, kurioms esant privačios bendrovės gauna naudos iš joms pačioms nieko nekainuojančių papildomų gamybos veiksnių“, leidžiančių padidinti ekonomikos našumą bei konkurencingumo –sąnaudų santykį. Šie svarstymai yra svarbūs ex post įvertinimui. Tačiau analizėje visiškai nebuvo atsižvelgta į kofinansavimą iš privačiojo sektoriaus pusės, kadangi kilo neaiškumų dėl jo „varomųjų mechanizmų“ (39). Dėl tokio riboto požiūrio kai kurių struktūrinių fondų išlaidų poveikis smarkiai sumenkinamas, kadangi atmetamas vienas svarbiausių ilgalaikių poveikių pasiūlai. Šį teiginį puikiai pademonstruoja suvestinėje ataskaitoje aprašytas pavyzdys, kai viena (40) vystymo bendrovė, kofinansuodama išlaidas pritraukė nemažas papildomas privačiojo sektoriaus investicijas. Studijos autoriai, užuot sutelkę dėmesį į labiau apčiuopiamą struktūrinių fondų išlaidų poveikį privačiojo sektoriaus investicijoms, mėgino įvertinti vadinamuosius „išorės veiksnius“, pasitelkdami riboto patikimumo vertinimo priemones, nes neturėjo studijų, teikiančių nagrinėjamiems regionams reikalingus elastingumo matavimus.

47.

Vertinant struktūrinių fondų įtaką ekonominei ir socialinei sanglaudai, keturioms valstybėms narėms (Graikijai, Airijai, Portugalijai ir Ispanijai) (41), naujosioms Rytų Vokietijos žemėms ir Šiaurės Airijos regionams (42) buvo pritaikytas HERMIN modeliu paremtas makroekonominis modeliavimas. Šis metodas buvo skirtas įvertinti 1 tikslo programų poveikį bendrajam vidaus produktui ir užimtumui.

48.

Alternatyvus vertinimo scenarijus būtų naudoti mikroekonominius projektų duomenis ir išsiaiškinti bendrąjį, suvestinį struktūrinių fondų poveikį regiono ar valstybės narės pagrindu. Tačiau, nepaisant to, kad visuose 1 tikslo regionuose reikalaujama naudoti standartizuotus duomenis, pasirodo, kad yra sunku surinkti mikroekonominius duomenis. Dėl šių priežasčių poveikius bandoma vertinti tik pagal makroekonominius modelius, dėl ko atsiranda daugybė suvaržymų ir prielaidų, kurie dėl aukščiau išdėstytų priežasčių gali iš esmės sumenkinti įvertinimo reikšmę, o tuo pačiu ir iš jo išplaukiančias politines pasekmes.

49.

Pagrindiniai sunkumai, kurie buvo nustatyti nagrinėjamam ex post įvertinimui taikant HERMIN makromodelį yra šie:

50.

Taigi pasirodė, kad HERMIN modelis, taip kaip jis buvo taikomas, nėra tinkamas vertinti struktūrinių fondų intervencijų 1 tikslo regionuose poveikiui.

51.

Audito Rūmai palygino HERMIN modeliavimų, skirtų tirti nedarbo lygio kitimą, rezultatus su tam tikromis iš anksto nustatytomis hipotezėmis (46). Šios analizės rezultatai (žr. IV priedą) žymiai skiriasi nuo kituose šaltiniuose skelbiamų nedarbo lygio tyrimų rezultatų.

52.

Pagaliau, daugeliu atvejų nebuvo įvertintas tarpinių tikslų įgyvendinimo lygis.

53.

Vienintelė pastaba suvestinėje ataskaitoje strateginių tikslų ir konvergencijos klausimu yra tai, „kad bendroji konvergencija tarp valstybių narių didėja, tačiau tarp ES regionų ji vyksta labai nevienodai. Galima tik svarstyti, ar konvergencija vyksta dėl struktūrinių fondų paramos ar ne dėl jos“ (47).

54.

Numatyta, kad 1 tikslo programoms pritaikytos valdymo ir įgyvendinimo sistemos turi suvaidinti lemiamą vaidmenį užtikrinant struktūrinių fondų rezultatyvumą bei efektyvumą ir didinant jų poveikį. Į šį aspektą buvo atsižvelgta tiek techninėse užduotyse, tiek metodologiniame vadove, taip pat nacionaliniuose įvertinimuose (48). Nacionalinėse įvertinimo ataskaitose aprašytas poveikis valdymo sistemoms. Tačiau jose taip pat pateikti atvejai, kai poveikis valdymo sistemoms galėjo būti labiau apčiuopiamas.

55.

Šio klausimo svarba pabrėžiama suvestinės ataskaitos rekomendacijų skirsnyje (49): valdymo problemos nagrinėjamos bent trylikoje iš aštuoniolikos rekomendacijų.

56.

Suvestinėje ataskaitoje pateikta keletas reikšmingų įžvalgų apie ES struktūrinių fondų valdymą bei nuorodų į kai kurias Teminio partnerystės principo įvertinimo, atlikto 1999 metais, išvadas. Tai gali prisidėti užtikrinant vertinimo tęstinumą ir leidžia gauti patikimus duomenis, pagrindžiančius teminiame įvertinime suformuluotas pastabas. Tačiau kai kuriose srityse suvestinės ataskaitos išvados prieštarauja teminiam įvertinimui.

57.

Suvestinėje ataskaitoje parodytas vidutinis priežiūros komitetų narių skaičius pagal valstybes nares. Bendrasis vidurkis buvo 44, tačiau tas vidurkis žymiai svyravo: nuo mažiausiai 15 iki daugiausiai 85. Ataskaitos išvadose pažymėta, kad į didelį narių skaičių žiūrėta kaip į rimtą kliūtį, kenkiančią priežiūros komitetų efektyvumui ir kad toks požiūris galioja visoms valstybėms narėms (50). Teminėje studijoje, priešingai, padaryta išvada, kad nėra įrodymų, kad didelis narių skaičius kaip nors mažintų efektyvumą. Kadangi skirtingose ataskaitose pateikiamos labai skirtingos išvados, būtų tikslinga giliau panagrinėti šį suvestinės ataskaitos aspektą bei suformuluoti konkretesnes rekomendacijas ateičiai.

58.

Kita su teminiu įvertinimu susijusi sritis – įvairių fondų valdymas. Atitinkamose abiejų ataskaitų išvadose sakoma, kad fondai vykdė savo veiklą remdamiesi skirtingais principais ir skirtingais finansiniais reikalavimais ir kad dėl to tarp fondų buvo silpna sinergija. Ši svarbi išvada patvirtina jau anksčiau Audito Rūmų išreikštas pastabas (51) ir pabrėžia būtinybę skatinti glaudesnę sinergiją.

59.

Ydų taip pat turi ir atliktas bendro valdymo sistemų rezultatyvumo įvertinimas. Suvestinėje ataskaitoje teigiama, kad „Nacionaliniuose įvertinimuose pripažinta, kad tik mažiau nei pusėje reikalavimus atitinkančių valstybių narių buvo tinkamos valdymo sistemos“. Ši išvada yra svarbi ir galima buvo tikėtis, kad bus detaliai įvertinti tiek sėkmingo, tiek nepatenkinamo valdymo atvejai. Ir nors kai kurie iškelti klausimai buvo nagrinėjami, apskritai imant, ataskaitoje trūksta aiškumo, kas iš tikrųjų buvo nustatyta.

60.

Partnerystės principo struktūrinių fondų srityje 1999 m. teminiame įvertinime teigiama, kad šis principas suteikė struktūrinių fondų įgyvendinimui keletą svarbių privalumų (52). Suvestinėje ataskaitoje pažymima, kad „Apskritai imant, šiuos privalumus taip pat pripažino ir valstybės narės, dalyvavusios įgyvendinant 1994–1999 metų 1 tikslo programą, o darbas horizontalioje partnerystėje buvo įvertintas kaip Bendrijos programavimo pridėtinės vertės dalis“ (53). Tai reikšmingas rezultatas. Tačiau nors kai kuriems atvejams dėmesio buvo skirta, pavyzdžiui, trumpuose komentaruose apie neigiamą patirtį ar iškilusius sunkumus, pasiremiant minėtais pavyzdžiais, galėjo būti plačiau aptarta, kaip padidinti partnerystės principo efektyvumą.

61.

Projektų siūlymo ir atrankos procesai buvo minimi kaip sukėlę daugiausiai administracinių sunkumų. Pateikta nemaža pavyzdžių, rodančių, kad šios procedūros stokoja skaidrumo ir kad Komisija privalo kuo skubiau išleisti geriausios praktikos gaires. Pateikta lentelė, rodanti projektų atrankos procesų trukmę kiekvienoje valstybėje narėje, tačiau apie tris valstybes nares duomenų nėra. Procesų trukmė kitose valstybėse narėse svyruoja nuo dviejų iki devynių mėnesių, o vidutinė trukmė yra penki mėnesiai. Pateikti duomenys rodo, kad reikia dar nemažai nuveikti, kad projektų siūlymo procesai būtų supaprastinti. Šiuo klausimu nebuvo atliktas joks tyrimas, kuris leistų išsiaiškinti, ar tikslingiau būtų taikyti projektų konkurencijos ar jų įrašymo į laukimo eilę principą.

62.

Taip pat būtina rimtai išnagrinėti priežiūros ir kontrolės procedūras. Suvestinėje ataskaitoje teigiama, kad „Panašu, kad 1994–1999 metų 1 tikslo valstybių narių finansų kontrolės sistemos veikė palyginus gerai, tačiau 1997 m., derinantis prie naujojo Finansinio reglamento, teko padaryti kai kuriuos pakeitimus. Daugelyje valstybių narių finansų kontrolės sistemos pasiteisino ir veikė santykinai efektyviai. Imant apskritai, finansų kontrolės sistemos veikė patikimai ir jas taikant buvo laikomasi 5 % taisyklės“ (54). Šis teiginys prieštarauja įvairioms Audito Rūmų ataskaitoms (55), kuriose nurodoma, kad 1994–1999 m. struktūrinių fondų programoje būta rimtų ydų.

63.

Kitas priežiūros proceso aspektas, sukeliantis administracinių problemų, yra susijęs su nefinansinėmis priežiūros ir vertinimo sistemomis. Priežiūra yra griežtai kritikuojama. Suvestinėje ataskaitoje daroma išvada, kad „priežiūra ir toliau liko silpnoji vieta, nepaisant to, kad po pirmojo programavimo laikotarpio buvo nuolat pabrėžiama būtinybė sustiprinti jos vaidmenį. Turimi duomenys yra padriki, prieštaringi, atspindintys daugiausiai medžiaginius rezultatus ir daugeliu atveju nepatikimi“ (56). Ten pat pažymima: „Visose valstybėse narėse programos įgyvendinimo pradžioje nustatyti tikslai buvo nepakankamai kiekybiškai apibrėžti“ (57). Iš dešimties sąraše esančių valstybių narių septyniose nustatytas per mažas kiekybinio apibrėžimo laipsnis. Aštuntojoje šis laipsnis svyravo, o dviejose likusiose jis buvo tinkamas tik programos įgyvendinimo pradžioje. Apie kiekvieną valstybę narę pateiktos trumpos suvestinės. Tačiau daugiau nepateikta jokios informacijos.

64.

Suvestinėje ataskaitoje taip pat pažymima, kad 1994–1999 m. programoms prižiūrėti įdiegtos kompiuterinės sistemos „buvo dažnai kritikuojamos dėl to, kad į jas nebuvo pakankamai integruotos skirtingos programos ir skirtingi fondai. Tai turėjo pasekmių valdymo institucijų galimybei susidaryti bendrą programų pažangos vaizdą, taip pat tai sąlygojo sunkumus vėlesniems vertinimams“ (58). Šie nustatyti faktai taip pat verčia suabejoti ankstesnėje ataskaitoje padaryta išvada, esą programos finansų valdymas buvo tinkamas, kadangi priežiūros informacija, kuri yra tokia svarbi valdymo proceso dalis, buvo įvertinta kaip „padrika, prieštaringa ir nepatikima“ (56).

65.

Suvestinėje ataskaitoje taip pat pateikti keli trumpi komentarai apie „vidaus įvertinimus“ (59). Juose yra tokia pastaba: „Šiuos vidaus įvertinimus atliko ministerijos ar regionų institucijos talkinant universitetams ir išorės organizacijoms. Turint omenyje priežiūros sistemų silpnumą, galima būtų stebėtis šių įvertinimų mastais. Tačiau gal būt jie teatspindi įsisąmonintą įsipareigojimą atlikti įvertinimą. Nepaisant to, šio įvertinimo rezultatais dažnai buvo remtasi vykdant programų valdymą“ (60). Atsižvelgiant į šį teiginį, būtų buvę naudinga daugiau dėmesio skirti šiems vidaus įvertinimams ir geriau panaudoti ministerijų bei regionų institucijų gautus rezultatus. Tačiau suvestinėje ataskaitoje, priešingai, yra pateiktos tik kelios bendros, ex post įvertinimui iš esmės mažai reikšmingos pastabos.

66.

Suvestinėje ataskaitoje pažymėta, kad 2000–2006 metų laikotarpio atžvilgiu bandyta spręsti 1994–1999 metų laikotarpiu iškilusią priežiūros problemą (61).

67.

Turint omenyje įvairias suvestinėje ataskaitoje įvardytas problemas, būtina atskirai panagrinėti pradines technines užduotis. Jose, kaip ir pradžios ataskaitoje bei metodologiniame vadove, esama trūkumų. Būtent:

68.

Be to, techninėse užduotyse nebuvo pakankamai akcentuota, kad prioritetus būtina skirti ekonominės ir socialinės sanglaudos Europos Sąjungoje ir mažiau išsivysčiusių valstybių narių konvergencijai, nepaisant to, kad šie prioritetai įvardyti pagrindiniuose struktūrinių fondų tiksluose. Pradžios ataskaitoje nebuvo skirta vietos kai kuriems klausimams, susijusiems su taikomais vystymo modeliais, augimą stelbiančiais veiksniais, į kuriuos būtina atsižvelgti, ir kanalais, kuriais galima daryti poveikį regionų ekonomikai (68). O juk į ex post įvertinimą tiesiog būtina buvo įtraukti konvergencijos ir skirtumų mažėjimo tarp regionų, – sąlygotų tokių veiksnių, kaip investicijos į infrastruktūrą, švietimo sistemos bei mokslinių tyrimų ir taikomosios veiklos pajėgumų tobulėjimas, – empirinius tyrimus.

69.

Be to, į įvertinimo tikslus būtų buvę tikslinga įtraukti specialių atvejų tyrimų, leidžiančių nustatyti regionų vystymo politikų gaires, kaip, pavyzdžiui, ekonominio augimo grupavimas ir centrai, aprašus ir analizę.

70.

Vertinimo pradžioje strategijos tinkamumui nagrinėti buvo pateiktas problemų ir klausimų sąrašas. Tačiau nei techninėse užduotyse (69) pateiktos vertinimo gairės, nei metodologinės gairės nebuvo pakankamai tikslios ir konkrečios.

71.

Sutartyje (bendrojoje) tarp Komisijos ir įvertinimui atlikti atrinktų konsultantų, pažymėta, kad vertinimo techninė pagalba turi būti teikiama vadovaujant ir prižiūrint Komisijos pareigūnams. Įvertinimo kokybę turėjo išnagrinėti Komisija, remdamasi pagal MEANS programą parengtais kriterijais.

72.

Rengiant technines užduotis, tvirtinant metodologiją ir detalųjį darbo planą (pradžios ataskaitoje) bei nagrinėjant nacionalines ataskaitas ir suvestinę ataskaitą, dalyvavo DG REGIO vadovaujama iniciatyvinė grupė, į kurią buvo įtraukti ir kitų DG atstovai. Talkinti iniciatyvinei grupei buvo paskirti keturi ekspertai, kurių pagrindinė užduotis buvo užtikrinti, kad rengiami įvertinimai būtų puikios kokybės. Tačiau jie buvo paskirti pernelyg pavėluotai, dėl to jų darbas negalėjo žymiai pagerinti įvertinimų kokybės.

73.

Nesilaikyta sutartimis patvirtinto tvarkaraščio. Kadangi įvairios ataskaitos buvo parengtos pavėluotai, nacionalinės ataskaitos ir suvestinė ataskaita buvo pateiktos Komisijai ne per numatytą 12 mėnesių laikotarpį, t. y. 2002 metų lapkričio 12 d., o tik 2003 m. balandžio mėn. ir buvo paskelbtos tų pačių metų gegužės mėn. Pasirodo, kad nuo pat pradžių tvarkaraštis buvo pernelyg glaustas ir kad jame nebuvo skirta pakankamai laiko išnagrinėti santykinai didelį skaičių atskaitų pakeitimų bei pataisų, kurių reikalavo ekspertai ir iniciatyvinės grupės nariai. Iš šio fakto darytinos rimtos išvados būsimų ex post įvertinimų atžvilgiu.

74.

Techninėse užduotyse buvo reikalavimas (67), kad kiekviena valstybė narė išnagrinėtų dvi konkrečias temas, ir buvo pateiktas siūlomų temų sąrašas. Nepaisant to, šis aspektas nebuvo akcentuotas nė vienoje nacionalinėje įvertinimo ataskaitoje. Nors kai kuriuose paskiruose skyriuose ir pateikiama statistinių duomenų ar net trumpa šių temų analizė, šios temos nebuvo išnagrinėtos specialiai, kaip to reikalaujama techninėse užduotyse.

75.

Galima daryti bendrą išvadą, kad Komisijos vykdomą vertinimo proceso priežiūrą būtina tobulinti. Pavyzdžiui, kadangi iš pat pradžių galima buvo nuspėti, kad nepakaks patikimų duomenų ir efektyvumo rodiklių, Komisija turėjo užtikrinti, kad būtų imtasi atitinkamų priemonių šiam esminiam suvaržymui pašalinti. Be to, atsižvelgiant į pernelyg glausto tvarkaraščio bei savaiminius suvaržymus, įvertinimą būtų buvę tikslinga sutelkti į svarbiausius aspektus, užuot bandžius atlikti tokį platų, visa apimantį programavimo laikotarpio įvertinimą.

76.

Dėl ankstesniuose šios ataskaitos skirsniuose atskleistų problemų, ex post įvertinimo proceso teikiamos galimybės parengti vertingas rekomendacijas buvo ribotos. Tačiau nors šio proceso metu buvo parengta mažai rekomendacijų dėl programos turinio, buvo parengta svarbių bei aktualių rekomendacijų dėl struktūrinių fondų valdymo ir jų įgyvendinimo (70).

77.

Ataskaitoje rekomenduojama: „Priežiūros komitetai turėtų užsiimti ne tiek finansų valdymo klausimais, kiek strateginiu orientavimu“ (71). Tačiau priežiūros komitetai turėtų gebėti vykdyti šias abejas funkcijas, kaip to reikalaujama reglamentuojančiuose teisės aktuose.

78.

Įvertinimuose suformuluotos rekomendacijos 2000–2006 m. programavimo laikotarpiui, kuriose daugiausia nagrinėjami valdymo sistemų klausimai. Jos aprėpia platų temų spektrą ir dauguma šių temų gerai atitinka konkrečią nagrinėjamos valstybės narės situaciją.

79.

Kalbant apie 2000–2006 m. programas, svarbiausi dalykai, kurių galima pasimokyti iš ankstesniojo laikotarpio ex post įvertinimo, yra susiję su programų įgyvendinimu, ypač su parengtomis atvejų studijomis, skirtomis įvertinti struktūrinių fondų operacijų rezultatyvumą ir efektyvumą.

80.

Suvestinėje ataskaitoje buvo pasiūlyta palyginus nedaug bendro pobūdžio rekomendacijų laikotarpiui po 2006 metų. Tačiau nepaisant to, jos išlieka svarbios ir todėl naudingos. Pavyzdžiui, ataskaitoje yra teigiama, kad „Galėtų būti dažniau atliekami nepriklausomi tęstiniai vertinimai, kaip objektyvus išorinis įnašas“ (72). Ši rekomendacija yra aktuali, tačiau būtų gerai jei ji būtų priimta dar prieš prasidedant čia nagrinėjamam ex post vertinimo procesui.

81.

Atliekant 1 tikslo regionų įvertinimą, kuriam vadovavo DG REGIO, buvo atliekamas kitas įvertinimas, kuriam vadovavo DG EMPL ir kuris apėmė Europos socialinio fondo operacijas pagal 1, 3 ir 4 tikslus bei Bendrijos iniciatyvas Employment ir Adapt. Šio įvertinimo techninėse užduotyse buvo numatyta panaudoti 1 tikslo regionų įvertinimo rezultatus. Tačiau nepaisant to, kad buvo taikomos organizacinės nuostatos, turėjusios palengvinti veiksmingą abiejų įvertinimų koordinavimą, beveik nėra įrodymų, kad šis tikslas praktiškai buvo pasiektas.

2 langelisDG EMPL atlikto įvertinimo bendrosios išvadosĮvertinimo tikslas buvo nustatyti Europos struktūrinių fondų operacijų poveikį valstybėse narėse asmenų ir sistemų lygmenyse. Juo taip pat stengtasi išanalizuoti Bendrijos veiksmo poveikį ir rezultatyvumą konkrečių struktūrinių problemų atžvilgiu bei nustatyti Bendrijos pridedamąją vertę. Šių tikslų įgyvendinimui skirtoje metodologijoje, be kita ko, reikalaujama, kad vertintojai nurodytų, ar atvejai, kuriuos jie privalėjo įvertinti, patvirtina ar paneigia tam tikras hipotezes.Ataskaitoje nurodyti privalumai, kuriuos galima būtų apibendrinti taip. Didelė dalis ESF asignavimų buvo skirta ilgą laiką nedirbantiesiems, kadangi ilgalaikis nedarbas buvo sunkiai sprendžiama problema. Naudos gavėjų padėties darbo rinkoje pagerėjimas buvo proporcingas investuotų lėšų dydžiui. Keliose valstybėse narėse žymiai pagerėjo užimtumo tarnybos bei išaugo švietimo ir mokymo pasiūla. Panaudotos lėšos leido sustiprinti kai kuriuos politinius prioritetus, kaip antai lygių galimybių, darbo jėgos pritaikymo bei neįgaliųjų užimtumo. Europos socialinio fondo veikla leido labiau pritraukti socialinius partnerius ir regionines valdžios institucijas. Fondo veikla padėjo pagerinti gebėjimus valdyti ir įgyvendinti intervencijas darbo rinkoje visais lygmenimis;Tačiau ataskaitoje taip pat minimos kai kurios negerovės: veiksmai buvo rengiami pagal turimas lėšas, o ne pagal politinius prioritetus ir buvo įgyvendinami nepriklausomai nuo svarbių politinių debatų. Didelė dalis paramos buvo sutelkta į mokymą ir buvo skiriama paslaugų tiekėjams, kas, atskirai paėmus, nėra pats geriausias būdas padėti ilgą laiką nedirbantiems. Todėl visiškai tikėtina, kad su intervencija buvo susijęs žymus savaimingumo efektas. Pagaliau administraciniai mechanizmai buvo įvertinti kaip sudėtingi, tuo tarpu vertinimo kriterijai buvo neefektyvūs ir nestruktūruoti.

82.

ESF intervencijų įtaka dažnai pasireiškia papildomu arba potencialiu poveikiais, kurie yra neapčiuopiami ir dėl to sunkiai kiekybiškai pamatuojami (73). Nepaisant šios savaiminės problemos, svarbiausias bet kurio įvertinimo tikslas turėtų būti poveikio analizė ir su ja susijęs rezultatyvumo bei efektyvumo nagrinėjimas. Šis ex post įvertinimas ir buvo skitas šiam tikslui pasiekti.

83.

Šalia ESF intervencijų poveikio analizės suvestinėje ataskaitoje pateikiamas ESF naudos gavėjų skaičius pagal valstybes nares ir pagal tikslus (74). Papildant nacionalines įvertinimo ataskaitas, ex post įvertinime bandyta pagrįsti kai kurias iš anksto suformuluotas hipotezes (75). Šie argumentai aptariami tolesnėse dalyse.

84.

Vienas svarbiausių reikalavimų, keliamų ESF intervencijų ex post įvertinimui yra susijęs su programos naudos gavėjų skaičiumi per 1994–1999 metų laikotarpį. Ataskaitoje pateiktoje lentelėje apskaičiuota, kad buvo 52 milijonai naudos gavėjų. Tačiau papildomos pastabos prie šios lentelės kelia rimtų abejonių dėl pateiktų skaičių (76). Netikrumas dėl pateiktų duomenų sumažina kai kurių tolesnėse įvertinimo dalyse daromų svarbių išvadų patikimumą.

85.

Suvestinėje ataskaitoje (75) taip pat pateikiami ESF intervencijų poveikio asmenims skaičiavimai. Ši informacija yra potencialiai svarbi keletu aspektų, antai apskaičiuojant programų vieneto sąnaudas bei nustatant kiek naudos gavėjų dar dirba po 12 mėnesių. Tačiau yra veiksnių, rimtai ribojančių šios informacijos naudingumą, pavyzdžiui tai, kad nėra paaiškinimo kaip tie duomenys buvo gauti. Ataskaitoje paprasčiausiai sakoma: „Koeficientai, kuriais buvo paremti šie skaičiavimai, buvo išvesti nagrinėjant įvairius atskirus konkrečius atvejus bei apžvelgiant literatūrą“ (74). Toks pareiškimas nelaikytinas pakankamu, todėl yra būtina detalesnė informacija apie įvairius atliktus skaičiavimus, kad galima būtų įvertinti apskaičiuotų dydžių, kaip, pavyzdžiui, orientacinių vieneto sąnaudų ar programų įgyvendinimo lygio, panaudojimo galimybes.

86.

Nepatenkinama yra ir šių duomenų analizė. Tarp to, kas teigiama įvertinime ir to, kas parodyta pridėtoje lentelėje, yra prieštaravimų. Pavyzdžiui, tekste teigiama, kad „apskritai imant, vieneto sąnaudos nedirbantiesiems ir jauniems darbuotojams buvo mažesnės, t.y. maždaug 6 000 eurų vienam dirbančiajam, o neįgaliesiems ir ilgalaikiams bedarbiams jos buvo žymiai didesnės ir labiau svyravo“ (74). Tačiau lentelėje parodytos nedirbančiųjų mokymo vieneto sąnaudos yra didžiausios (6 000 eurų), o neįgaliųjų integravimo vieneto sąnaudos – mažiausios (4 000 eurų). Be to, jei tarp įvairių programų ar jų viduje yra vadinamieji „dideli svyravimai“, paprastai yra pateikiamas tų svyravimų diapazonas. Šio skirsnio analizė yra menkavertė, nes joje, užuot nustačius atitinkamų dydžių diapazonus ir atlikus išsamesnę šių įvairiais atvejais nustatytų svyravimų tyrimą, per dažnai yra pasiremiama vienu skaičiumi.

87.

Tokie prieštaravimai tarp komentarų ir pateiktų skaičių aptinkami kitose 3 skyriaus dalyse (žr. kelis pavyzdžius 3 langelyje).

3 langelisPavyzdžiui, ataskaitoje teigiama, kad: „ESF išlaidos vienam gyventojui buvo didžiausios Airijoje, Portugalijoje ir Graikijoje (visos jos – ištisai 1 tikslo valstybės) ir Ispanijoje“(1). Tačiau 3.1 lentelėje pateiktos ESF išlaidos vienam gyventojui per metus Portugalijoje sudaro 2 086 eurus, o Vokietijoje 405 eurus, tuo tarpu Airijoje jos, esą, sudaro 12 eurų, o Graikijoje –17 eurų. Skaičiai lentelėje aiškiai neatitinka tekste pateiktų argumentų. Dar svarbesnis yra šis teiginys: „ESF išlaidų švietimui dalis lyginant su nacionalinėmis švietimo išlaidomis visose šalyse buvo mažesnė, nei tas pačias išlaidas lyginant su aktyviųjų darbo rinkos politikų išlaidomis. Didžiausios šios išlaidos buvo Graikijoje ir Portugalijoje“(2). Tačiau 3.1 lentelės ESF švietimo išlaidų stulpelyje matome, kad Graikija negavo jokios išmokos.Pavyzdžiui 3.2.3 dalyje(3) teigiama, kad: „Nacionalinių išlaidų darbo rinkos mokymams dalis lyginant su BVP svyravo nuo 0,2 % Liuksemburge iki 0,58 % Švedijoje“(4). Tačiau 3.3 lentelėje matome, kad išlaidos mokymams Danijoje sudarė 0,94 % BVP, kone dukart tiek, kiek Švedijoje. Kitas pavyzdys – 3.2.6 dalis(5), kuriame aptariamos išlaidos neįgaliųjų integravimui. Tekste yra toks teiginys: „ESF parama buvo ypač didelė Portugalijoje, Ispanijoje, Graikijoje ir Austrijoje.“ Tačiau 3.6 lentelėje parodyta, kad Ispanija ir Graikija visai negavo ESF paramos neįgaliesiems. Dar vienas pavyzdys – 3.2.7 dalis, kuriame aptariamos švietimo išlaidos. Jame teigiama, kad: „ESF indėlis didžiausias buvo Graikijoje, Airijoje ir Portugalijoje“(6). Tačiau 3.7 lentelėje parodyta, kad Graikija visai negavo ESF paramos švietimui ir mokymui.(Suvestinė ataskaita: (1) p. 78, (2) p. 79, (3) p. 81, (4) p. 81, (5) p. 84, (6) p. 85).

88.

Įvertinime dalyvavusių vertintojų buvo paklausta, ar ištirtieji atvejai patvirtino, ar paneigė kai kurias iškeltas hipotezes, suformuluotas remiantis išankstine literatūros apžvalga ir įvertinimo pradžios ataskaitos teiginiais. Suvestinėje ataskaitoje pažymėta, kad esama „rimtų visas keturias prielaidas patvirtinančių įrodymų“ (žr. 3 lentelę  (77)). Tačiau pateikti duomenys nepatvirtina tų rimtų įrodymų buvimo. Pavyzdžiui, tik 7 iš 30 vertintojų teigė, kad yra „rimtų pirmąją prielaidą patvirtinančių įrodymų“. Panašu, kad reikėtų atlikti objektyvesnį šių rezultatų įvertinimą.

89.

Kalbant apie 1994–1999 m. laikotarpio ESF poveikį, Techninėse užduotyse taip pat buvo reikalaujama įvertinti, kokiu mastu ESF operacijos prisideda įgyvendinant lygias galimybes (78). Šis aspektas nagrinėjamas ataskaitos 7 skyriuje. Tačiau ten pat nurodyta, kad: „Nustatytas svarbus faktas, kad visoje ES nebuvo sistemingai renkami duomenys pagal lytį bei pagal atskirus ESF tikslus ir Bendrijos iniciatyvas“ (79). Tai smarkiai sumažino ex post vertintojų galimybes įvertinti šį aspektą. Sunku sutikti su tuo, kad galima šį ataskaitos rezultatą vadinti „svarbiu nustatytu faktu“, jei, užuot paprasčiausiai konstatavus, kad nėra duomenų, šią spragą galima buvo atskleisti per preliminarų tyrimą ir ją užpildyti atlikus tyrimus vietose bei gyventojų apklausas.

90.

Kalbant apie Europos socialinio fondo operacijų poveikį individams, nebuvo atskirai nagrinėtos „jungtinės priemonės“ (80), nepaisant to, kad joms buvo skirta didelė ESF išteklių dalis (18 %). Dėl šios priežasties suvestinėje ataskaitoje randame tik gana kuklias išvadas: „Dauguma atvejų vertintojai nustatė teigiamus rezultatus. Tačiau buvo taikyta tokia vertinimo metodika, kai siekiama nustatyti rezultatyviausias programų dalis, o ne bandoma vertinti jungtinių priemonių efektyvumą, lyginant su vienos priemonės intervencijomis“ (81).

91.

Suvestinėje ataskaitoje suformuluota keletas išvadų apie aktyvių darbo rinkos politikų poveikį, – ypač 1 tikslo valstybėse narėse – tačiau nėra dorai paaiškinta, kaip šių išvadų buvo prieita.

92.

Kalbant apie Europos socialinio fondo finansinį įnašą suvestinėje ataskaitoje (82) daroma išvada, kad „jungtinis nacionalinių asignavimų ir ESF išteklių skyrimas, ko gero, nepaskatino nei įvairių šalių išlaidų modelių konvergencijos, nei normų, susiejančių išteklių skyrimą su konkrečiomis ekonomikos ir darbo rinkos sąlygomis, priėmimą“ (83). Tačiau sunku pasakyti, kaip galima būtų pagrįsti tokias išvadas, turint omenyje, kiek daug klaidų yra atitinkamose lentelėse ir/arba netikslumų analizėje. Kita vertus, šioje ataskaitos dalyje pateikiama kita svarbi išvada: „Šios aplinkybės leidžia spėti, kad, ko gero, ne visos ESF intervencijos buvo papildomo pobūdžio. Panašu, kad papildomumas, ta prasme, kad ESF kofinansuojamos intervencijos kitokiu būdu apskritai ko gero nebūtų įmanomos, buvo geriau garantuotas ten, kur ESF ištekliai buvo nukreipti ir sutelkti į konkrečius intervencijų tipus ir kai išlaidos ir atitinkamos nacionalinės programos buvo santykinai negausios ir mažesnės apimties, nei kitose valstybėse narėse su panašiomis darbo rinkos sąlygomis.“ Taigi ir vėl, remiantis šiame skyriuje pateiktais duomenimis kyla klausimas, kokiu būdu buvo prieita tokios išvados, ypač jei atsižvelgsime į neatitikimus tarp analizės ir lentelėse pateiktų duomenų.

93.

Panaši problema, kaip prieš tai minėtoji, iškyla dėl hipotezių dėl ESF poveikio naudojamoms sistemoms. Teigiama esą septynios hipotezės pagrįstos įtikinamais patvirtinančiais įrodymais (84). Be to ir pateiktų duomenų analizė deja rodo, kad ši išvada neturi rimto pagrindo.

94.

Net ir atsižvelgus į tai, jog vertintojai susidūrė su įvairiais suvaržymais, būtina suformuluoti kritinius komentarus apie Komisijos pačios atliktą ex post įvertinimą, kuris, apskritai imant, buvo teigiamas.

95.

DG EMPL ataskaitos įvertinimas buvo grindžiamas aštuoniais efektyvumo kriterijais ir keturiais galimais kokybės lygiais, būtent: puikus, geras, priimtinas ir nepriimtinas. Nė vienas taikytų kriterijų nebuvo įvertintas kaip „puikus“ ar „nepriimtinas“. Keturi kriterijai buvo įvertinti kaip „geri“, būtent: poreikių patenkinimas (meeting needs), adekvati aprėptis (relevant scope), adekvati metodologija (defensible design) ir ataskaitos aiškumas (clear report). Kiti keturi kriterijai, t. y. duomenų patikimumas (reliable data), analizės pagrįstumas (sound analysis), rezultatų patikimumas (credible results) ir išvadų nešališkumas (impartial conclusions) buvo įvertinti kaip „priimtini“.

96.

Reikšminga tai, kad DG EMPL keturis pastaruosius kriterijus įvertino kaip mažiau patenkinamus nei keturi pirmieji. Tačiau turint omenyje problemas, iškilusias dėl ataskaitoje pateiktų duomenų patikimumo bei prieštaravimų komentuojant šiuos duomenis, kaip tai yra parodyta šioje ataskaitoje, Audito Rūmai yra tos nuomonės, kad įvertinimo ataskaita buvo nepatenkinama, ypač patikimų duomenų, pagrįstos analizės, patikimų rezultatų ir nešališkų išvadų požiūriais.

97.

Vertėtų pateikti keletą aktualių pastabų apie nacionalinių įvertinimo ataskaitų tikslus ir rezultatus:

98.

Tikrintose nacionalinėse ataskaitose ne visuomet buvo pateikta išsami ESF intervencijų poveikio nacionalinėms politikoms analizė. Tačiau jose bendrais bruožais yra pažymėta, kad ESF turėjo poveikį aktyviųjų darbo rinkos politikų tobulinimui, o atskirais atvejais net nurodytas konkretus tiesioginis poveikis. Tačiau kitais atvejais buvo pateiktas kitoks įvertinimas: būtent, kad yra sunku įrodyti, jog ESF paskatino aktyviųjų darbo rinkos politikų pokyčius.

99.

Visose nacionalinėse įvertinimo ataskaitose randame daugiau ar mažiau detalizuotus aprašymus, kokį poveikį patyrė užimtumo, pradinio švietimo ir mokymo, nuolatinio švietimo ir mokymo paslaugų sistemos; akreditacijos sistemos ir poreikių prognozavimo mechanizmai. Poveikis sistemoms dažnai buvo susijęs su konkretesnės politikos kontekstu. Apskritai buvo sunku nustatyti grynąjį ESF operacijų poveikį (86); tik keliais išskirtiniais atvejais grynasis poveikis buvo iš tikrųjų apibrėžtas (87).

100.

Europos užimtumo strategijos srityje įvertinimo ataskaitose buvo išryškinta teigiama ESF įtaka keliose valstybėse narėse, kaip antai Graikijoje, Prancūzijoje, Italijoje, Portugalijoje ir Ispanijoje. Tačiau ataskaitose taip pat pažymima, kad Vokietijos atveju Europos užimtumo strategijai taikoma „nuo bendro prie atskiro“ metodika, gali būti nesuderinama su Europos socialiniam fondui taikoma „nuo atskiro prie bendro“ metodika (88). Bendresniu lygiu suvestinėje ataskaitoje pažymėta, kad Europos užimtumo strategijoje siūlomas strateginis pagrindas yra efektyvesnis ESF intervencijoms programuoti (89).

101.

Nacionalinėse įvertinimo ataskaitose pateikiami kai kurie svarbūs duomenys apie bendrijos pridėtinę vertę (90), tačiau kai kuriose nacionalinėse ataskaitose nebuvo nagrinėti kai kurie numatyti klausimai.

102.

Tik keliais atvejais buvo detaliau išnagrinėtos politinių sprendimų finansinės implikacijos. Į suvestinę ataskaitą įtraukti kai kurių priemonių vieneto sąnaudų apskaičiavimai, tačiau jie yra pagrįsti nepatenkinamais duomenimis. Ten kur buvo atsižvelgta į sąnaudų klausimus, buvo atskleista potencialiai svarbių faktų, kuriuos vertėtų panagrinėti atskirai. Pavyzdžiui, ataskaitoje teigiama, kad Ispanijoje „Šis, anot kai kurių ekspertų, išteklių padidėjimas beveik du kartus, po to kai buvo suteikta ESF parama, sąlygojo stambaus mąsto išeikvojimus. Papildomu asignavimų šaltiniu buvo pasinaudota ne tiek naujų priemonių įgyvendinimui, kiek operacijų mąsto išplėtimui.“ Panašiai ir Italijoje, nemenkos buvo su ESF susijusių įgyvendinimo operacijų, partnerysčių stiprinimo ir naujų valdymo metodų sąnaudos (91).

103.

Techninėse užduotyse išvardytos svarbiausios įvertinimo temos: pagrindiniai 1994–1999 metų programavimo bruožai ir pasiekimai; ESF įtaka nacionalinėms politikoms; ESF operacijų rezultatyvumas ir jų poveikis asmenims ir sistemoms.

104.

Komisija parengė ir, praėjus metams, paskelbė ataskaitą, kurioje nagrinėjami metodai, kurie buvo panaudoti vertinant rezultatus ir jų poveikį asmenims ir sistemoms. Ši ataskaita buvo skirta paruošti dirvą būsimiesiems įvertinimams, tačiau lieka neaišku, ar tas tikslas buvo pasiektas. Iš tikrųjų ši ataskaita turi įvairių trūkumų. Ji buvo parengta, nepasirėmus pakankamai išsamia apklausa apie metodus, naudotus vertinant grynąjį poveikį asmenims. Tiesa, ataskaitoje yra pasiūlytas modelis poveikiui sistemoms tirti, leidžiantis klasifikuoti ESF išlaidas ir numatomus atitinkamus jų poveikius (pajėgumas, gebėjimas ir reagavimas) (92), tačiau lieka klausimų, kuriuos dar reikėtų išnagrinėti (žr. ataskaitos p. 35).

105.

Ataskaitos dalyje, skirtoje „politinio ir strateginio įvertinimo ESF srityje (Methods for policy and strategic evaluation in the ESF field)“ (93), nebuvo pateikta nė vienos konkrečios rekomendacijos dėl politikos analizės, tik nuorodos į MEANS. Taip pat nieko nebuvo pasakyta apie tai, kokius metodus reikėtų taikyti, atrenkant tinkamus rodiklius įvairiuose strateginiuose lygmenyse.

106.

Reikėtų pastebėti, kad techninėse užduotyse ne visuomet aiškiai apibrėžtos svarbios kai kurių vertinimo užduočių sąlygos. Pavyzdžiui: užduočių, susijusių su rezultatyvumu, aprašymai perdėm abstraktūs; tai ypač pasakytina apie pamatines sąvokas, poveikio matavimo mechanizmų atranką ir naudotinus vertinimo metodus. Antai nebuvo pateikta nė vienos konkrečios nuorodos dėl taikytinų skaičiavimo metodų, nustatant tiesioginio poveikį asmenims ES lygmeniu pagal veiklos įvairiose valstybėse narėse rezultatus. Nustatant užduotis nebuvo reikiamai atsižvelgta į galimą neatitikimą tarp kiekybiškai apibrėžtų tikslų ir turimų duomenų. Be to, nebuvo numatyta jokio konkretaus veiksmo, skirto poveikiui asmenims įvertinti, tuo atveju, kai nėra konkrečiai apibrėžtų rodiklių, arba kai nėra atlikti aktualūs statistiniai įvertinimai. Paaiškinimų nėra ir kituose, po techninių užduočių parengtuose metodiniuose dokumentuose.

107.

Ne visuomet buvo adekvačiai išnagrinėti pokyčiai, veikiantys programavimą. Pavyzdžiui, šis klausimas nebuvo nagrinėtas Šiaurės Airijai, Mersisaido regionui ir Ispanijai skirtose studijose. Net tais atvejais, kai programavimą veikiantys pokyčiai buvo nurodyti, jų analizė toli gražu nebuvo optimali. Kai kuriais atvejais vertintojai nepateikė aiškaus reikšmingų pokyčių ir jų adekvatumo įvertinimo (94).

108.

Komisija neatliko jokios išankstinės apklausos ar žvalgomojo tyrimo ir dėl to jai buvo dar sudėtingiau numatyti problemas, su kuriomis susidūrė vertintojai.

109.

Nėra aiškių įrodymų, kad iniciatyvinė grupė suvokė, kiek mažai nacionaliniai vertintojai turi duomenų, kokį tai gali turėti poveikį galutiniams įvertinimams ir kokias sukurti vėlavimo problemas. Iniciatyvinė grupė nesiėmė jokių priemonių problemai spręsti.

110.

Kaip ir 1 tikslo įvertinimo atveju, būtina pagerinti Komisijos vykdomą vertinimo proceso priežiūrą (žr. 75 dalį).

111.

Baigus 1994–1999 m. ex post įvertinimą daugumos valstybių narių atžvilgiu buvo pateiktos iš esmės tik rekomendacijos dėl valdymo sistemų ir dėl procedūrų. Jose paliečiami labai įvairūs klausimai ir apskritai jos yra gerai pritaikytos konkrečioms situacijoms.

112.

Mažiau buvo 2000–2006 m. skirtų rekomendacijų dėl kofinansuojamų politikų turinio. Ten, kur tokios rekomendacijos buvo pateiktos, jos regis buvo svarbios (95).

113.

Suvestinėje ataskaitoje yra pateiktas privalumų ir trūkumų sąrašas kiekvienam tikslui (96) ir svarbiausios rekomendacijos 2000–2006 m. laikotarpiui bei laikotarpiui po 2006 m. (97). Nors šios rekomendacijos yra gana abstrakčios, kai kuriais atvejais jos regis yra prasmingos, pavyzdžiui, kai jose išryškinami potencialūs skirtumai tarp ES-15 ir ES-10 ar formuluojamas politinis atsakas atsižvelgiant į teritorinius skirtumus.

114.

Vertinimo procesas yra nepaprastai svarbus, nes leidžia surinkti informaciją ir suformuluoti išvadas apie ES intervencijų tikslingumą, naudingumą, ekonomiškumą, efektyvumą, rezultatyvumą ir poveikį. Tuo būdu jis sudaro pagrindą sprendimų priėmimo procesui, nustatant politikos prioritetus ir skirstant resursus. Tačiau norint, kad šis procesas būtų sėkmingas, būtina laikytis tam tikrų išankstinių sąlygų, kaip antai: nustatyti aiškius politikos ir programų prioritetus, reguliariai parengti tikslius, patikimus ir užsibrėžtus tikslus atitinkančius efektyvumo rodiklius. Be to, būtina užtikrinti, kad procesui vykdyti būtų skirti adekvatūs resursai, tiek laiko, tiek techninių kompetencijų prasme.

115.

Šis Audito Rūmų ex post įvertinimo auditas atskleidė rimtų trūkumų naudotoje bendroje metodikoje ir atliktuose įvertinimuose:

116.

Šioje dalyje pateikiame išvadas apie įvairias įvertinimo temas, susijusias su 1 tikslo įvertinimu:

Tuo tarpu 3 tikslo įvertinimas iš dalies buvo paremtas nepatikimais arba neišsamiais duomenimis, be to jame yra aiškių prieštaravimų tarp pateiktų duomenų ir atitinkamų komentarų. Kita vertus, kai kurios suformuluotos hipotezės nebuvo įtikinamai pagrįstos, o tai kėlė abejonių dėl joms parengti naudotos metodikos.

117.

Daugelis įvertinimo ydų gali būti pateisintos vertinimo vykdymo aplinkybėmis, būtent, ribotu informacijos kiekiu ir suvaržymais dėl glaustų terminų. Buvo galima iš anksto numatyti šiuos suvaržymus ir šiems įvertinimams skirti pakankamus išteklius arba galima buvo sumažinti įvertinimo mastą tiek, kad jis taptų įvykdomas. Be to, turėtų būti patobulinta Komisijos vykdoma vertinimo proceso priežiūra.

118.

Nepaisant viso to, ex post įvertinimuose buvo pateikta keletas vertingų įžvalgų, ypač dėl struktūrinių fondų įgyvendinimo valdymo sistemų. Tačiau iš esmės dėl metodikos ribotumo ir duomenų stygiaus Komisija rengdama išsamią fondų efektyvumo, rezultatyvumo ir poveikio analizę susidūrė su rimtais sunkumais. Pastarasis suvaržymas nebuvo adekvačiai nuspėtas įvertinimo pradžioje. Šias problemas dar labiau pagilino kai kurie Komisijos vykdomo vertinimo proceso trūkumai. Dėl šios priežasties, nors buvo parengtos kai kurios vertingos ir naudingos rekomendacijos būsimiems programavimo laikotarpiams, Komisija negalėjo visapusiškai pasinaudoti 1994–1999 metų programavimo laikotarpio patirtimi.

119.

Vertėtų peržiūrėti ex post įvertinimų apimtis, procedūras ir metodus, ir tai padaryti reikėtų gana skubiai, dar iki parengiant sekantį ex post įvertinimo sutarčių pluoštą šio 2000–2006 m. programavimo laikotarpio pabaigoje.

120.

Siekiant pagerinti vertinimo procesą, būtina įvesti tobulesnes kokybės kontrolės procedūras ir Komisija privalo jas tinkamai vykdyti, kad problemos, su kuriomis susidurta vykdant šio laikotarpio įvertimus, nebeiškiltų atliekant būsimuosius ex post įvertinimus. Tokios procedūros turėtų užtikrinti:

121.

Antroje eilėje ypatingą dėmesį būtina skirti tinkamų ekonominio poveikio vertinimo ir matavimo priemonių parinkimui. Struktūrinių fondų poveikio analizei naudojant makroekonominio modeliavimo metodą, būtina jį pritaikyti, taip, kad būtų atsižvelgta į nagrinėjamų valstybių ekonomines ypatybes. Šis rekomendacija ypatingai svarbi todėl, kad ateityje vertinimas bus išplėstas ir apims dešimt naujų valstybių narių. Dėl šios aplinkybės Audito Rūmai mano, kad apibendrinto makroekonominio modeliavimo metodo (pavyzdžiui, pagrįsto HERMIN modeliu) tinkamumas turėtų būti iš naujo įvertintas. Komisija turėtų išnagrinėti galimybę didesnį dėmesį skirti metodams, grindžiamiems mikroekonominiais, iš projektų gautais duomenimis. Taip pat gali būti, kad išsamesnis kai kurių konkrečių temų įvertinimas leistų lengviau nustatyti geriausius metodus ir padaryti papildomas išvadas apie kai kuriuos konkrečius klausimus, tokias kaip, pavyzdžiui, grupavimo (clustering) veiksmingumas ar augimo centrų įtaka regiono vystymui bendrojo konvergencijos tikslo kontekste.

122.

Trečioje eilėje yra būtina didesnes pastangas dėti atskleidžiant sąryšį tarp ex post įvertinimų ir teminių studijų bei užtikrinant, kad jų rezultatai neprieštarautų vieni kitiems. Jei pasirodo, kad rezultatai prieštaringi, tuomet šį aspektą būtina įdėmiau panagrinėti. Aptariamuose įvertinimuose, ten, kur vertintojai į šį sąryšį atsižvelgė, įvertinimo kokybė buvo žymiai geresnė.

123.

Ketvirtoje eilėje galima būtų pateikti rekomendacijų, skirtų ateities įvertinimams, ypač 1 tikslo regionų srityje:

124.

Pagaliau yra svarbu sustiprinti Komisijos galimybes adekvačiai ir efektyviai prižiūrėti įvertinimo procesą, naudojant sudėtingus makroekonominius modelius. Šia prasme galima būtų numatyti, kad atitinkami generaliniai direktoratai pradėtų glaudžiau bendradarbiauti su mokslinių tyrimų institutais ir universitetais, besispecializuojančiais šioje įvertinimų srityje. Užtikrinant, kad būtų vykdomi tikslai ir kad tokie, kaip šis ex post įvertinimai generuoja vertę už pinigus, nepaprastai svarbi yra tinkama ir laiku atlikta samdomų konsultantų priežiūra.

125.

Apibendrinant galima daryti išvadą, kad ex post įvertinimas neturi apsiriboti vien tik įvairių įvertinimų, atliktų užduotais laiko intervalais, kompiliavimu, tačiau turėtų būti traktuojamas ir valdomas kaip sudėtinė viso proceso dalis. Ir šiuo požiūriu glaudesnis ilgalaikis bendradarbiavimas su mokslinių tyrimų institutais ar universitetais, įgalinantis sukurti efektyvesnę sistemą, leidžiančią integruoti konkrečias ataskaitas ir rekomendacijas parengtas kiekvienu įvertinimo proceso etapu, galėtų duoti apčiuopiamos naudos.

12.12.2006   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 302/41

1.

Vertinat programos pagrindinius sektorius (techninę pagalbą, mokymo veiksmus ir keitimąsi teisine informacija kovos su sukčiavimu srityje) nebuvo laikomasi Finansinio reglamento 27 straipsnio 3 dalies nuostatų, kurios tikslų įgyvendinimą numato kontroliuoti veiklos rodiklių pagalba. Vietoj to, veiksmai buvo vertinami atsižvelgiant į jų lygį, nenaudojant išmatuojamų rodiklių. Dėl to tebėra sudėtinga nustatyti, ar numatyti programos rezultatai buvo įgyvendinti ir įvertinti jos poveikį.

2.

Pasiūlymo 7 straipsnio a dalyje numatyta, kad Europos kovos su sukčiavimu tarnyba vėliausiai iki 2010 m. gruodžio 31 d. yra įpareigota pateikti ataskaitą apie programos įgyvendinimą ir tinkamumą ją tęsti. 7 straipsnio b dalyje numatyta, kad programos rezultatų įvertinimą galima atidėti iki 2014 m. gruodžio 31 d. Audito Rūmai mano, kad ši data yra per daug tolima. Todėl Audito Rūmai ragina vėliausiai iki 2010 metų atlikti nepriklausomą įvertinimą, kuris apimtų ir tarpinių programos tikslų įgyvendinimo įvertinimą. Be to, pagal Sutarties 280 straipsnio 5 dalį Komisija savo metinėje ataskaitoje turėtų pateikti informaciją apie Herkulio programos II finansuotus veiksmus ir pasiektus rezultatus. Siekiant palengvinti galutinį programos įvertinimą, būtina supaprastinti ir patikslinti bendrus kriterijus, kurie yra nustatyti prie pasiūlymo pridedamame priede.

3.

Viešųjų sutarčių nuostatos, pateiktos Finansinio reglamento 5 antraštinėje dalyje numato Europos kovos su sukčiavimu tarnybai galimybę valdyti šią programą. Tokia procedūra turi būti sveikintina, nes tokiu būdu Tarnybai yra suteikiama galimybė geriau kontroliuoti programos įgyvendinimą.

4.

Programos struktūra, kuri yra išdėstyta teisinėje finansinėje ataskaitoje, yra išreikšta veiklos tikslais, o pastarieji yra suskirstyti į atskirus veiksmus. Iš pirmo žvilgsnio ji atitinka Finansinio reglamento 27 straipsnio 3 dalies reikalavimus. Tačiau teisinėje ataskaitoje pateikta struktūra yra nesuderinta su programos valdymo struktūra, kuri yra sudaryta iš trijų atskirų dalių. Mažai tikėtina, kad paskyrus programos koordinatorių bus aiškiau suvokta, kaip įgyvendinami tikslai, kurie yra formalūs ir įvairūs, arba – kaip bus vykdomos veiklos, kurios neatitinka konkrečios valdymo tikrovės. Todėl pageidautina, kad nustatyti tikslai būtų iš naujo suformuluoti ir labiau susieti su tais tikslais, kurių siekia vadovai. Jeigu tai nebus padaryta, bus labai sunku įdiegti veiklos rezultatų rodiklius.

5.

Po to, kai Europos kovos su sukčiavimu tarnyba ėmėsi veiksmų kovodama su cigarečių kontrabanda, 2004 m. birželio 9 d. Komisija, dešimt valstybių narių ir didžiausias gamintojas tabako sektoriuje pasiekė susitarimą (4). Pagal šį susitarimą per 12 metų gamintojas turės sumokėti maždaug 1,25 milijardo JAV dolerių. Ši suma, kuria Komisija dalijasi su susitarimą pasirašiusiomis šalimis, yra kaip tik skirta „suteikti papildomus finansavimo šaltinius iniciatyvoms kovai su kontrabanda ir pinigų padirbinėjimu“. Taigi remiantis susitarimu, metinį Herkulio programos II biudžetą sudaro maždaug 6 milijonai eurų. Nors nuostata dėl papildomo finansavimo kovai su sukčiavimu tabako sektoriuje yra sveikintina, būtina imtis atitinkamų priemonių, siekiant pasirūpinti pakankamais ištekliais kovai su sukčiavimu kituose tokio pat jautrumo sektoriuose.