20.11.2006   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 282/1

I–VII

1–15

1–3

4–10

4–5

6–8

9–10

11–15

11–13

14–15

16–63

16–28

16–18

19–28

29–39

29–34

35–39

40–52

40–46

47–52

53–63

53–63

64–69

Leader

Struktūrinių fondų finansuojama iniciatyva, skirta padėti kaimo subjektams.

Miesto vietovė

Kaimo vietovės ypatybių neturinti geografinė vietovė. Yra įvairių tipologijų, pagal kurias vietovės skirstomos į kaimo ir miesto, pvz., pagal gyventojų tankumą.

NUTS

Teritorinių statistinių vienetų nomenklatūra – bendra ES regioninės statistikos klasifikacija, pagal kurią, atsižvelgiant į nacionalinius administracinius vienetus, kiekviena valstybė narė hierarchiškai padalinama į regionus (vadinamus NUTS 1, 2, 3 bei LAU 1 ir 2).

Padarinys

Tai, kas sukuriama ar pasiekiama pasinaudojus intervencinei priemonei skirtais ištekliais (pvz., ūkininko įsigyta žemės ūkio įranga, kaime nutiestas kelias).

Paramos gavėjas

ES išmokos galutinis gavėjas.

Poveikis

Ilgesniojo laikotarpio socialinės-ekonominės pasekmės, pastebimos tam tikrą laiką po priemonės įgyvendinimo. Jos gali paveikti tiesioginius intervencinės priemonės objektus ir netiesioginius objektus, nepriklausančius jos taikymo sričiai ir kuriems ji gali būti naudinga arba nenaudinga.

Rezultatas

Tiesioginių paramos objektų, dalyvaujant ar baigus dalyvauti intervencinėje priemonėje, iš karto patiriami pokyčiai (pvz., geresnis susisiekimas su vietove nutiesus kelią, didesnis ūkio našumas).

BVP

Bendrasis vidaus produktas

BŽŪP

Bendroji žemės ūkio politika

DG AGRI

Žemės ūkio ir kaimo plėtros generalinis direktoratas

EŽŪOGF

Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondas

EBPO

Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija

ESPON

Europos erdvinio planavimo stebėjimo tinklas

LAU

Vietos administracinis vienetas

SWOT

Stiprybės, silpnybės, galimybės, grėsmės

I.

Kaimo vietovės susiduria su rimtais iššūkiais – gyventojų mažėjimu ir ekonominių galimybių stoka. ES parama kaimo plėtrai 2000–2006 m. sudaro daugiau nei 60 milijardų eurų. Apie 40 % šių lėšų skiriama investicijoms į kaimo plėtrą. Jos apima įvairius projektus, kuriuos kartu valdo ir įgyvendina Komisija ir valstybės narės (žr. 1–10 dalis).

II.

Šioje ataskaitoje pateikiamos Audito Rūmų pastabos atlikus investicijų į kaimo plėtrą auditą. Audito metu buvo siekiama atsakyti į pagrindinį klausimą: „Kokiu mastu investicinių priemonių rezultatai padeda efektyviai spręsti problemas kaimo vietovėse?“ (žr. 3 ir 11–15 dalis).

III.

Dėl kaimo plėtros reglamento lankstumo (plačių tikslų ir nepakankamų prioritetų) bei aiškios strategijos valstybių narių programose trūkumo nėra aišku, kurį tikslą lėšos padėjo įgyvendinti. Valstybių narių programose iš esmės akcentuojamas žemės ūkio sektorius ir nepakankamai atsižvelgiama į remiamos geografinės vietovės charakteristikas (žr. 16–28 dalis).

IV.

Trūksta efektyvių atrankos sąlygų ir procedūrų, kad lėšas būtų galima skirti remtiniausioms geografinėms teritorijoms ir paramos gavėjams (žr. 29–34 dalis). Kadangi trūksta efektyvaus tikslų nustatymo, atsiranda didesnių neveiksmingo paramos panaudojimo padarinių rizika, dėl kurios sumažėja paramos rezultatyvumas (žr. 35–39 dalis).

V.

Didelė išlaidų dalis daugiausiai įgyvendinama ne kaimo vietovėse. Lyginant su ankstesniu programavimo laikotarpiu, parama investicijoms kaimo vietovėse žymiai sumažėjo (žr. 40–46 dalis).

VI.

Ne visuomet buvo galima nustatyti projektų poveikį, o jei ir buvo galima, tai pagrindiniai jų rezultatyvumą paskatinę veiksniai buvo sinergija su kitais projektais ir tai, kad jie buvo vykdomi kaimo vietovėse (žr. 47–52 dalis). Trūkumų taip pat nustatyta įgyvendinant priežiūros ir vertinimo sistemą (žr. 53–63 dalis).

VII.

Iš esmės Audito Rūmų nuomone, investicijų į kaimo plėtrą efektyvumo įvertinti negalima. Tikslai yra per daug platūs ir trūksta politikos įgyvendinimo strategijų. Dviejų pagrindinių kaimo plėtros politikos tikslų vykdymas nėra subalansuotas. Kad šios problemos būtų išspręstos, Komisija turėtų bendradarbiauti su valstybėmis narėmis, kad galėtų patobulinti politikos rezultatyvumą. Todėl svarbu patikslinti tikslus ir parengti efektyvaus tikslų nustatymo principus (žr. 64–69).

1.

Kaimo plėtra yra svarbi ES biudžeto dalis. ES 2000–2006 m. programavimo laikotarpiu jai skiria daugiau nei 60 milijardų eurų. 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu jos biudžetą siūloma padidinti beveik iki 70 milijardų eurų. Prie šios sumos dar turėtų būti pridėta kelių milijardų eurų „moduliavimo“, t. y. tiesioginių žemės ūkio paramos išmokų perkėlimo į kaimo plėtrą, suma (1).

2.

Kaimo vietovės sudaro didelę ES teritorijos ir jos gyventojų dalį. Palyginus su miesto vietovėmis, kaimo vietovėse BVP vienam gyventojui yra vidutiniškai mažesnis trečdaliu, gyventojų tankumas – dešimčia kartų, o užimtumas žemės ūkio sektoriuje yra dešimčia kartų didesnis. Kaimo vietovės paprastai yra atokesnės, turi mažesnę infrastruktūrą ir mažiau pagrindinių paslaugų bei susiduria su rimtais iššūkiais, t. y. gyventojų mažėjimu ir ekonominių galimybių stoka.

3.

Šioje specialiojoje ataskaitoje pateikiamos pastabos apie šias kaimo plėtros reglamento priemones (2): „investicijas į žemės ūkio valdas“, „žemės ūkio produktų perdirbimo ir prekybos jais gerinimą“ bei „kaimo vietovių pertvarkymo ir plėtros skatinimą“. Joms skiriama maždaug 40 % turimų lėšų. Pagal šias priemones gali būti finansuojami įvairūs projektai, kurie atliekant šį auditą buvo pavadinti investicijomis į kaimo plėtrą. Ankstesnėse ataskaitose buvo nagrinėjamos kitos svarbios kaimo plėtros priemonės: agrarinė aplinkosauga, parama mažiau palankioms ūkininkauti vietovėms bei miškininkystė. Jomis taip pat siekiama spręsti kaimo vietovių problemas (3).

4.

Iki 2000 m. investicinės priemonės buvo Struktūrinių fondų dalis, jų tikslai ir sąlygos buvo nustatyti specialiais reglamentais. Investicijos į žemės ūkio valdas ir žemės ūkio produktų perdirbimo ir prekybos jais gerinimas buvo skirti remti žemės ūkio sektorių visoje ES, o kaimo vietovių pertvarkymo ir plėtros skatinimo priemonėmis buvo numatyta spręsti konkrečias problemas tose vietovėse.

5.

Nuo 2000 m. kaimo plėtra tapo „antruoju BŽŪP ramsčiu“ (4). Šis pasikeitimas buvo įvykdytas viename reglamente numatant investicines priemones su įvairiomis kitomis priemonėmis. BŽŪP tikslai buvo įtraukti į politiką laikantis Struktūrinių fondų tikslų. Buvo nustatyta nedaug sąlygų, todėl visos priemonės buvo įgyvendintos visoje ES. Tokiu būdu buvo sukurta decentralizuota politika, pagal kurią valstybėms narėms suteikta daug įvairių galimybių finansuoti nacionalinius ar regioninius prioritetus.

6.

Reglamentas nustato du pagrindinius tikslus. Pirmasis yra susijęs su žemės ūkio sektoriumi ir gali būti apibūdintas kaip tikslas, kuriuo siekiama gerinti konkurencingumą žemės ūkio sektoriuje ir subalansuotą žemės valdymą. Antrasis skirtas atsiliekančių ar kitų struktūrinių problemų turinčių regionų struktūriniam sureguliavimui. 1 lentelėje pateikta išsami šių tikslų apžvalga.

7.

Reglamentas taip pat nustato konkrečius dviejų investicinių priemonių tikslus, taip pat pateiktus 1 lentelėje. Investicijos į žemės ūkio valdas padeda didinti žemės ūkio pajamas bei gerinti gyvenimo, darbo ir gamybos sąlygas. Investicijos, skirtos žemės ūkio produktų perdirbimo ir prekybos jais gerinimui padeda didinti konkurencingumą ir pridėtinę produktų vertę.

8.

Investicijos, skirtos kaimo vietovių pertvarkymo ir plėtros skatinimui, paprastai žinomos pagal reglamento straipsnį, kuriame jos apibūdintos, t. y. „33 straipsnį“. Straipsnyje nustatyta, kad parama skiriama priemonėms, kurios yra susijusios su ūkininkavimo veikla, jos pertvarkymu ir kaimo veiklos rūšimis, kurios nepriskirtos kitoms priemonėms. Toliau pateikiamas įtraukų (į kurias šioje ataskaitoje taip pat atsižvelgiama kaip į priemones), sąrašas, kuriame nėra jokio išsamios informacijos, nei konkrečių tikslų aprašymo. Tokiu būdu pagal šią priemonę gali būti finansuojama daug įvairių projektų.

9.

Komisija ir valstybės narės kartu valdo ir įgyvendina investicijų į kaimo plėtrą priemones. Tai yra valstybės narės savo programose nustato strategiją ir tinkamumo sąlygas, tvirtina ir tikrina projektus, moka išmokas paramos gavėjams bei atsiskaito Komisijai. Komisija turi užtikrinti, kad programos, jų įgyvendinimas ir teikiamos ataskaitos atitiktų teisės aktų reikalavimus.

10.

Potencialūs paramos gavėjai (ūkininkai, produktų perdirbimo ir prekybos įmonės, vietos savivaldos institucijos) pateikia paraišką atitinkamos valstybės narės įgyvendinančiai institucijai. Jei projektas atitinka reikalavimus (pagal tinkamumo sąlygas, turimas lėšas ir kartais klasifikavimo ir atrankos kriterijus), jis yra patvirtinamas ir paramos gavėjas jį gali įgyvendinti. Projekto pabaigoje paramos gavėjas valstybės narės mokėjimo agentūros prašo kompensacijos. Mokėjimo agentūra periodiškai prašo Komisijos atlyginti turėtas išlaidas.

11.

Audito Rūmai nusprendė atlikti veiklos auditą, atkreipiant dėmesį į rezultatyvumą 2000–2006 m. programavimo laikotarpiu. Rezultatyvumo principas yra pagrįstas nustatytų tikslų ir numatytų rezultatų pasiekimu.

12.

Planavimas, įgyvendinimas, pasiekti rezultatai bei priežiūra ir vertinimas buvo pasirinkti kaip pagrindiniai elementai. Šie elementai ir jų tarpusavio ryšiai pateikiami 1 diagramoje:

13.

Audito tikslas buvo nustatyti, kokiu mastu investicijų į kaimo plėtrą priemonės padeda efektyviai spręsti problemas kaimo vietovėse. Auditas buvo atliekamas siekiant atsakyti į šiuos keturiais pirmiau minėtais elementais pagrįstus klausimus:

14.

Auditas buvo atliekamas 2005 m. sausio–gruodžio mėn., audito įrodymai nustatyti:

15.

Toliau nurodytos valstybės narės ir regionai patikroms vietoje buvo atrinkti pagal jų dydį atsitiktiniame pavyzdyje. Ne 1 tikslo regionai (7): Prancūzija (nacionalinė kaimo plėtros programa), Vokietija (Žemutinė Saksonija), Italija (Emilija-Romanija), Nyderlandai (nacionalinė kaimo plėtros programa) ir Ispanija (Katalonija). 1 tikslo regionai: Vokietija (Brandenburgas), Italija (Kampanija), Portugalija (Lisabona ir Težo slėnis) ir Ispanija (nacionalinė veiklos programa). Patikros buvo atliktos 2005 m. birželio–spalio mėn.

16.

Kaimo plėtros reglamento tikslas – iš vienos pusės, padėti įgyvendinti BŽŪP tikslus, iš kitos, skatinti ekonominę ir socialinę sanglaudą (žr. 6 dalį). Šiems tikslams pasiekti reglamentas nustato nemažai priemonių. Kai kurioms jų yra numatyti konkretūs tikslai, o kitoms – visiškai jokių (žr. 1 lentelę). Šios priemonės yra žemės ūkio konkurencingumo didinimo, aplinkos gerinimo paramos ir paramos kaimo vietovėms derinys. Reglamente nėra nustatyta, kokiam tikslui yra numatyta kiekviena priemonė, nei kokiu mastu šie tikslai turėtų būti įgyvendinti.

17.

Reglamentas lanksčiai apibrėžia investicines priemones, nes paramai gauti reikalaujama vos kelių sąlygų. Be to, priemonės gali būti taikomos bet kuriam bendrajam tikslui.

18.

Audito Rūmai nustatė, kad devynių valstybių narių tikrintose programose trūksta aiškios strategijos. Kai kuriose programose nėra aiškiai nustatyta, kokių tikslų siekiama, nei kaip kiekviena priemonė padėtų juos pasiekti. Kitos programos nustato tikslus, bet įgyvendina priemones su kitais tikslais. Todėl politiniai sprendimai nėra skaidrūs, nes nėra aišku, kiek lėšų ir kokiam tikslui panaudota. 1 langelyje pateikiama šios situacijos pavyzdžių.

1 langelisTa pati priemonė skirtingiems tikslamsViena iš Ispanijos programos priemonių, skirta žemės ūkio struktūrai gerinti 1 tikslo vietovėse, yra investicijos į žemės ūkio valdas. Programoje numatytas tikslas – didinti žemės ūkio pajamas ir gerinti gyvenimo, darbo ir gamybos sąlygas. Tačiau atlikus auditą nustatyta, kad iš tiesų pasiekti tikslai skirtingose investicijų vietose skyrėsi. Našaus žemės ūkio vietovėse ši priemonė padeda siekti žemės ūkio konkurencingumo didinimo tikslo. Tačiau kalnų vietovėse pagal šią priemonę parama teikiama smulkiems ir nekonkurencingiems ūkiams siekiant stabilizuoti kaimo gyventojų skaičių. Programa nenustato konkrečių išteklių šiems skirtingiems tikslams. Nėra nustatyta šių dviejų skirtingų tikslų, kurių siekiama šia priemone, konkrečių siektinų rodiklių bei nėra kiekvienam šių skirtingų tikslų ar kiekvienai skirtingai vietovei skiriamų lėšų priežiūros.Vandens išteklių valdymo ir sklypų perskirstymo priemonė sudaro 70 % EŽŪOGF lėšų Portugalijos „Lisabonai ir Težo slėniui“ skirtoje programoje. Programoje nustatytas tikslas yra „plėtoti šiuolaikišką ir konkurencingą žemės ūkį, kaip pagrindinį kaimo vietovių plėtros elementą“. Tačiau atlikus auditą nustatyta, kad priemone yra remiamas drėkinimo tinklų modernizavimas derlingose srityse bei nauji drėkinimo tinklai, sukurti perskirstant sklypus ir statant infrastruktūrą netinkamos ūkininkavimo struktūros vietovėse (labai maži sklypai, pasenusios drėkinimo sistemos). Priemone siekiama dviejų skirtingų tikslų: didinti labai našių sričių konkurencingumą ir skatinti ūkininkavimo veiklą kaimo vietovėse, kurioms gresia pavojus, kad iš jų išsikels gyventojai. Programoje nenustatyta, kaip priemonė turi padėti siekiant vieno arba kito tikslo. Vienam projektui tankiai gyvenamoje srityje panaudota 29 % visų EŽŪOGF programai skirtų lėšų.Neaiškūs tikslaiSklypų perskirstymas – paprastai tai sklypų pertvarka, kuria siekiama patobulinti ūkių struktūrą bei tuo pagerinti jų ekonominį perspektyvumą. Pagal Nyderlandų kaimo plėtros programą ši 33 straipsnio įtrauka yra finansiniu požiūriu svarbiausia priemonė. Kadangi kaimo plėtros reglamente nėra išsamaus aprašymo, Nyderlandai gali pasinaudoti šia įtrauka kaip priemone valstybei įsigyti žemės gamtos plėtrai. Komisijos patvirtinta kaimo plėtros programa rodo, kad iš šiai įtraukai skirtos sumos 87 milijonai eurų turėtų būti skirti tvaraus žemės ūkio tikslui ir 16 milijonų eurų – gamtos ir gamtovaizdžio tikslui. Tačiau Audito Rūmų audito metu nustatyta, kad iš tiesų 86 % lėšų skirta pagrindiniam gamtos plėtros ir tik 14 % – tvaraus žemės ūkio tikslui. Tokia padėtis yra galima dėl reglamento lankstumo. Jos pasekmė – tokia politika, kai nežinoma, kurio tikslo lėšos padėjo siekti.

19.

Bendraisiais tikslais, apibrėžtais Sutarties 33, 158 ir 160 straipsniuose, įvardijami du valstybių narių poreikiai. Pirma, būtinybė taisyti struktūrinius trūkumus, mažinti kaimo ir miesto vietovių pajamų skirtumus bei nedarbą kaime, didinti pirminio sektoriaus konkurencingumą ir skatinti platesnes ekonomines galimybes kaimo vietovėse. Antra, kadangi daugeliui kaimo bendruomenių dėl ekonominių galimybių stygiaus iškyla išlikimo ir gyvybingumo grėsmė, būtina remti jų naujas veiklos rūšis ir sudaryti palankesnes sąlygas paslaugoms kaime teikti. Be to, valstybės narės susiduria su daug įvairių iššūkių, t. y. turi užtikrinti geresnį supratimą apie produktų kokybę, gyvūnų gerovę ir aplinkosaugos klausimus.

20.

Siekiant patenkinti šiuos įvairius poreikius buvo sukurtos kelios kaimo vietovėms skirtų teritorinių metodų koncepcijos. Jų dėmesio centre – geografinė vietovė, jos grindžiamos socialine-ekonomine analize ir strategija, kurioje įvardyti įvairūs kaimo plėtros aspektai, nurodant ryšį su kitomis toje vietovėje įgyvendinamomis intervencijos priemonėmis. Be to, jos pateikia integruotą metodą, jis yra daugiasektorinis, į jį įtraukiami visi atitinkamos vietovės veikėjai ir ištekliai. Tai labai padidina vienos programos sukuriamą sinergiją bei sinergiją tarp skirtingų vietovėje taikomų programų.

21.

Komisijos pradėtuose vykdyti nepriklausomuose kaimo plėtros vertinimuose rekomenduojamas teritorinis metodas (8). Trečiojoje ataskaitoje dėl ekonominės ir socialinės sanglaudos Komisija daro išvadą, kad daug kaimo vietovių problemų yra teritorinio pobūdžio (9).

22.

Dviejose Korke (1996 m.) ir Zalcburge (2003 m.) vykusiose Europos kaimo plėtros konferencijose patvirtintas teritorinio metodo tinkamumas. Korke buvo pabrėžta, kad „kaimo plėtros politika turi būti daugiadalykinė savo koncepcija ir daugiasektorinė taikymu bei turėti aiškų teritorinį aspektą“ (10). Zalcburge laikytasi tos nuomonės, kad „kaimo plėtros politika turi tenkinti platesnės kaimo vietovių visuomenės poreikius ir padėti siekti sanglaudos“ (11).

23.

Be to, yra daug kaimo plėtros teritorinio metodo tyrimų, kuriuose jis taip pat rekomenduojamas. Žinomų institutų ir tyrėjų, įskaitant EBPO ir ESPON, tyrimuose daroma išvada, kad sektorinis metodas yra mažiau veiksmingas už teritorinį.

24.

Kitas metodas – tradicinis arba „sektorinis“ metodas, kurio dėmesio centre yra žemės ūkis, pagal jį akcentuojamas tik vienas sektorius ir neatsižvelgiama į remiamos geografinės vietovės ypatumus. Audito Rūmai nustatė, kad valstybių narių programose daugiausia taikomas šis metodas. Visos pagrindinėse programos dalyse, t. y. kalbant apie konkrečius tikslus, SWOT analizę, padėties apibūdinimą ir priemones, pabrėžiamas žemės ūkio sektorius. Programos nesudarė galimybių veiksmingai nustatyti teritorinių tikslų, nes nebuvo būtinų elementų arba jie buvo neišsamūs (12).

25.

Komisija pripažįsta būtinybę skatinti naujoves ir veiklos įvairovę ne tradiciniame žemės ūkio versle (13). Tačiau Audito Rūmų atlikta dabartinio programavimo laikotarpio kaimo plėtros išlaidų analizė rodo, kad beveik 90 % kaimo plėtros išlaidų yra išlaidos žemės ūkio sektoriui.

26.

Tai, kad tiek daug dėmesio skiriama žemės ūkiui, kelia pavojų, kad nebus pasiekta vieno iš reglamento bendrų tikslų – teritorinių skirtumų mažinimo. Tinkamas teritorinio ir sektorinio metodų derinys šį pavojų sumažintų. Sėkmingas sektorinio ir teritorinio metodų derinimo pavyzdys nustatytas Kampanijoje (2 langelis). Tai rodo, kad teritorinį metodą yra įmanoma taikyti ES kaimo plėtros politikai.

2 langelisItalijos Kampanijai skirtos programos iš dalies teritorinio metodo elementaiKampanijos programą sudaro šie teritorinio metodo elementai:

27.

Remiantis naujuoju kaimo plėtros reglamentu, įsigaliosiančiu nuo 2007 m., valstybės narės ir toliau galės taikyti daugiausia sektorinį metodą, didžiausią dėmesį skirdamos žemės ūkio sektoriui. Nėra teritorinio tikslo, kuriuo būtų siekiama labiau subalansuotos plėtros mažinant plėtros skirtumus ir vengiant teritorinių skirtumų ES, valstybių narių arba regioniniu lygmeniu.

28.

Teritorinį metodą numato tik į naująjį reglamentą įtraukta „Leader“ iniciatyva. Tam tikros priemonės taip pat turi kai kuriuos šio metodo elementus dėl daugiasektorinio pobūdžio. Tačiau turimos lėšos yra ribotos (mažiausia „Leader“ iniciatyvai skiriama Bendrijos dalis yra 5 % 15 ES valstybių narių ir 2,5 % naujosioms valstybėms narėms; daugiasektorinių priemonių dalis yra 10 %). Komisijos pateikti ambicingesni pasiūlymai buvo sumažinti (daugiasektorinių priemonių atveju nuo 15 % iki 10 %) arba atmesti („Leader“ iniciatyvos atveju, 3 % kaimo plėtrai skirtų lėšų rezervas). Tai rodo, kad praktiškai nenorima pereiti nuo sektorinio prie teritorinio metodo.

29.

Konsoliduotoje Sutartyje ir kaimo plėtros reglamente vartojama sąvoka „kaimo vietovės“. 33 straipsnis pavadintas „Kaimo vietovių pertvarkymo ir plėtros skatinimas“. Tačiau reglamente tai neapibrėžiama ir nereikalaujama, kad valstybės narės nustatytų sąlygas, kurias turėtų atitikti kaimo vietovės (pavyzdžiui, jų kaimo plėtros programose). Atlikę valstybių narių programų auditą, Audito Rūmai nustatė, kad trijose iš jų nebuvo kaimo vietovių apibrėžties, penkiose apibrėžtis buvo, tačiau ji nebuvo taikoma, ir tik vienoje programoje (Kampanijos) pateikta kaimo vietovių apibrėžtis iš tiesų buvo taikoma.

30.

Reglamente taip pat nereikalaujama, kad valstybės narės pritaikytų savo programų priemones pagal kaimo vietovių poreikius. Tai galėtų būti daroma nustatant didžiausius poreikius turinčias sritis ir tuomet skiriant lėšas kaimo vietovėms pagal jų poreikių mastą (konkretūs biudžetai, skirtingo dydžio paramos dalis, tam tikroms sritims skirtų priemonių ribojimas ir t. t.).

31.

Valstybės narės paprastai to savo programose nenumatė. Beveik visos priemonės yra taikomos visoje programos teritorijoje, neatsižvelgiant į skirtingo masto kaimo vietovių poreikius.

32.

Net jei projektas atitinka sąlygas, vieni projektai kaimo vietovių poreikius gali patenkinti geriau už kitus. Pavyzdžiui, jei vienu investicijų projektu sukuriama daugiau darbo vietų kaimo vietovėse nei kitu, tariant, kad visais kitais požiūriais jie yra lygiaverčiai, pirmasis projektas yra tinkamesnis. Be to, turimos lėšos yra ribotos. Siekiant rezultatyvumo lėšos turėtų būti skiriamos atsižvelgiant į poreikius.

33.

Audito Rūmų audito metu nustatyta, kad valstybės narės paprastai netaiko efektyvių procedūrų, atrenkant tuos projektus, kurie geriausiai patenkintų kaimo vietovių poreikius. Kelios valstybės narės atrenka projektus pagal „pirmas atėjai, pirmas gavai“ principą. Kitais atvejais valstybės narės yra nustačiusios klasifikavimo procedūras, kurios nebuvo taikomos arba buvo grindžiamos iš dalies arba visiškai netinkamais kriterijais. Tik vienoje iš 9 tikrintų programų buvo taikomos efektyvios procedūros. 3 langelyje pateikiami pavyzdžiai.

3 langelisNeefektyvaus klasifikavimo ir atrankos pavyzdžiaiToliau pateikiami kriterijų, kurie nėra tinkami siekiant patenkinti kaimo vietovių poreikius, pavyzdžiai:

34.

Audito metu taip pat nustatyta, kad geriau informuoti, geriau organizuoti ir turtingesni paramos gavėjai gali lengviau pasinaudoti ES lėšomis. Investicinių priemonių atveju finansuojamus projektus siūlo privatūs asmenys ir savivaldybės, kurios turi bendrai finansuoti investicijų dalį. Nustatyta pavyzdžių, kai parama daugiausia teikiama ekonomiškai stipresniems paramos gavėjams ir vietovėms, o ne labiau kaimo vietovėms. 3 ir 4 langeliuose pateikiami pavyzdžiai, kai regioniniai skirtumai ne sumažėjo, bet padidėjo.

4 langelisDidžiausios paramos dalies skyrimas stipresniems privataus ir viešojo sektoriaus paramos gavėjamsEmilijoje-Romanijoje yra remiamos tik tos žemės ūkio valdos, kuriose gaunamos minimalios pajamos metiniais darbo vienetais yra apie 10 000 eurų mažiau palankiose ūkininkauti vietovėse ir apie 15 000 eurų kitose vietovėse. 50 % ūkių pajamos yra mažiau nei 5 000 eurų. Paprastai tai yra smulkūs ūkiai. 12 % regiono didžiausių ūkių (daugiau nei 20 ha) gavo 41 % dotacijų.33 straipsnio įtrauka „žemės ūkio vandentvarka“ yra finansiniu požiūriu svarbiausia Ispanijos programos, skirtos žemės ūkio struktūrai gerinti 1 tikslo regione, priemonė. Daugiausia šios priemonės lėšų (76 %) yra panaudojamos esamiems drėkinimo tinklams modernizuoti. Drėkinamos sritys sudaro apie 12 % viso 1 tikslo regionų ploto, yra tankiau gyvenamos ir konkurencingesnės negu nedrėkinamos sritys. Žmonės kūrėsi drėkinamose srityse, nes jos yra vidutiniškai šešis kartus derlingesnės už nedrėkinamas sritis. Dėl to daugiausia lėšų skirta 12 % palankiausioje padėtyje esančiam plotui. Tik nedidelė paramos dalis (apie 20 %) buvo panaudota vietovėse, priskirtose sumažėjusio gyventojų skaičiaus sritims (< 38,5 gyv./km2).

35.

Parama panaudojama neveiksmingai, jei investuojama būtų buvę ir be jos. Tokiais atvejais jos poveikis, pavyzdžiui, įmonės augimas arba sukurtos darbo vietos, vis tiek būtų buvę įgyvendinti. Parama investicijoms yra efektyviausia, kai kitaip investuojama nebūtų ir pageidaujamo poveikio nebūtų pasiekta. Tačiau tam tikra dalimi neveiksmingas pagalbos panaudojimas gali būti neišvengiamas, nes paramos gavėjai turi būti pasirengę vykdyti investicinius projektus.

36.

Komisija pripažįsta, kad parama būna panaudojama neveiksmingai (14). Tai taip pat patvirtino Audito Rūmų atliktas auditas, kurio metu nustatyti kai kurie pavyzdžiai pateikti 5 langelyje. Daug neveiksmingo paramos panaudojimo pavyzdžių taip pat aprašyta nepriklausomuose vertinimuose.

5 langelisNeveiksmingo paramos panaudojimo pavyzdžiaiEmilijoje-Romanijoje buvo apsilankyta pas du ūkininkus, gavusius paramą projektams pagal investicijų į žemės ūkio valdas priemonę. Abu ūkininkai nurodė, kad, jei viešoji parama nebūtų buvusi suteikta, jie vis tiek būtų investavę. Be to, abu ūkininkai turėjo pakankamai finansinių išteklių ir nusprendė papildomai investuoti (ne finansuoti bendrai su ES) sumas, kurios vienu atveju buvo 5 kartus didesnės už remiamo projekto sumą, o kitu atveju – lygios pusei remiamo projekto sumos.Katalonijoje iki 2005 m. žemės ūkio produktų perdirbimo ir prekybos tobulinimo priemonei prioritetiniai kriterijai nebuvo taikomi ir visos tinkamos paraiškos buvo bendrai finansuojamos. Kadangi lėšų kaimo plėtros programoje numatytai viešojo bendro finansavimo daliai nepakako, iš esmės ji buvo sumažinta vidutiniškai iki 15 %. Dėl to padidėjo neveiksmingo paramos panaudojimo tikimybė – paramos gavėjai patys turėjo finansuoti 85 %. Dviejose iš trijų aplankytų įmonių pagal metų po ES bendrai finansuojamo projekto įgyvendinimo metinę atskaitomybę matyti, kad įmonės papildomai investavo už ES bendrai finansuotas investicijas didesnes sumas.

37.

Siekiant sumažinti neveiksmingo paramos panaudojimo riziką, paramą būtina skirti tikslingiau. Be to, Komisija skyrė mažai ar visai neskyrė dėmesio veiksniams, kuriais remiantis galima numatyti neveiksmingą paramos panaudojimą, nustatyti. Pavyzdžiui, nustatyta, kad neveiksmingas paramos panaudojimas paprastai buvo didesnis, jei investuodavo didesnės įmonės, ir mažesnis aplinką tausojančių investicijų atveju. Todėl nustatant, kam skirti paramą, galėtų būti atsižvelgiama į šiuos veiksnius.

38.

Tarp įmonės perspektyvumo bei investicijų tvarumo ir neveiksmingo paramos panaudojimo yra tarpusavio ryšys. Tačiau Audito Rūmai mano, kad Komisija per daug dėmesio skyrė tvarumui, pernelyg lengvai prisiimdama didelę neveiksmingo paramos panaudojimo riziką.

39.

Tai atspindi investicijų į žemės ūkio valdas padėtis Belgijos Flandrijos regione, kur beveik pusė žemės ūkio valdų negali jų gauti dėl ekonominio perspektyvumo sąlygos. Ši sąlyga buvo įgyvendinta reikalavimu, kad pajamos vienam visą darbo dieną dirbančiam darbuotojui būtų ne mažiau kaip 21 577 eurai. Programos vertintojai padarė išvadą, kad dėl to paramos negalėjo gauti ūkiai, kuriems jos reikėjo ir kurių atveju neveiksmingo paramos panaudojimo poveikis buvo mažesnis.

40.

Komisija turi mažai informacijos apie investicijų į kaimo plėtrą rezultatų ir poveikio vietą (žr. toliau 61 dalį). Audito Rūmai atrinko būdingą 300 EŽŪOGF projektų pavyzdį ir priskyrė jų vietą pagal tam tikras kaimo apibrėžties kategorijas. Tai buvo atlikta remiantis keturiais turimais geriausiais nepriklausomais kriterijais, pagal kurių duomenis visas ES teritorijos sritis galima suskirstyti į miesto ir kaimo vietoves. Buvo remtasi šiais kriterijais (išsamesnė informacija pateikta II priede):

41.

2 lentelėje pateikiami 300 investicijų suskirstymo pagal kiekvieną kriterijų analizės rezultatai. Pagal juos, atsižvelgiant į naudojamą tipologiją, nuo 29 % (EBPO) iki 55 % (buvusio 5b tikslo klasifikacija) ne 1 tikslo regionų lėšų skirta ne žemės ūkio vietovėms. 1 tikslo regionų atveju nuo 9 % (EBPO) iki 22 % (nacionalinė apibrėžtis) kaimo plėtros paramos skirta ne žemės ūkio vietovėms.

42.

Palyginus su ankstesniu programavimo laikotarpiu (1994–1999 m.), investicijų į kaimo plėtrą parama kaimo vietovėms (buvęs 5b tikslas) sumažėjo 50 % absoliučiais dydžiais (apie 1 500 milijono eurų) ir 70 % santykiniais dydžiais (15), nors kaimo plėtros biudžetas labai padidėjo. Tai rodo, jog dėl to, kad nebuvo nustatomos prioritetinės kaimo vietovės, kaip numatyta reglamente, sumažėjo šioms vietovėms skirtos lėšos.

43.

Taip pat buvo atlikta 300 projektų gyventojų tankumo analizė. Kiekvienos gyventojų grupės pavyzdyje investicijų vietovės vidutinis gyventojų tankumas yra pateiktas toliau lentelėje (LAU II – „žemiausias“ administracinis lygmuo, pvz., komunos, NUTS III – didesnė administracinė teritorija, pvz., provincijos). Visų rūšių tikrintų investicinių priemonių LAU II ir NUTS III vietovių vidutinis gyventojų tankumas yra didesnis už Europos vidurkį, t.y. 120 gyv./km2. 1 tikslo regionų duomenys turėtų būti palyginti su vidutiniu 1 tikslo vietovių gyventojų tankumu, lygiu 81 gyv./km2.

44.

Šios analizės svarbą lemia ryšys tarp gyventojų tankumo ir ekonominės veiklos rodiklių. Kuo didesnis gyventojų tankumas, tuo didesnis BVP vienam gyventojui. 3 lentelės rezultatai rodo, kad investicijos į kaimo plėtrą paprastai pasiskirsto LAU II ir NUTS III vietovėse, kurių BVP vienam gyventojui yra didesnis už ES vidurkį.

45.

ESPON klasifikacijos ypatumas yra tas, kad jo tipologijoje miestams priskiriamų vietovių BVP yra didžiausias, t. y. tai – turtingesnės vietovės. Taigi pavyzdžio rezultatai rodo, kad didelė tikrintų priemonių lėšų dalis (47 % ne 1 tikslo regionų išlaidų, 21 % – 1 tikslo regionų) yra skiriama vietovėms, kurių BVP didžiausias, priešingai negu numatyta teritorinio nesubalansuotumo mažinimo tikslu (žr. 6 dalį).

46.

Rezultatai yra ypač pažymėtini 1 tikslo regionų, kurie paprastai yra skurdesnės ES sritys, atveju. Vidutinis gyventojų tankumas investicijų vietovėse 1 tikslo ir ne 1 tikslo regionuose yra labai panašus (žr. 3 lentelę). Tai rodo, kad investicijos yra sutelktos turtingiausiose 1 tikslo regionų dalyse.

47.

Atliekant vizitų valstybėse narėse metu tikrinto 31 projekto analizę, auditu siekta atsakyti į klausimą „kokie buvo projekto rezultatai ir pagrindiniai juos lėmę kintamieji?“. Iš kitame puslapyje pateiktų nuotraukų galima susidaryti nuomonę apie keturis iš tikrintų projektų. 3 priede pateikiamas išsamesnis šių projektų aprašymas, pagrindžiantis toliau pateiktus teiginius. Toliau pateikti rezultatai negali būti ekstrapoliuoti, nes pavyzdys buvo atsitiktinis, taip pat siekta įtraukti geros praktikos pavyzdžius.

48.

Buvo nustatyti aiškūs 10 tikrintų projektų rezultatai ir poveikis. Buvo nustatyti kitų 15 projektų (16) kai kurių, bet ne visų numatytų padarinių įrodymai. Likusių 6 projektų (17) atveju nustatyta mažai padarinių arba jų nenustatyta visai. Šios informacijos valstybės narės, kartais teigusios, kad tai vertintojų pareiga, paprastai nekaupė.

49.

Buvo nustatytas 20 tikrintų projektų sinergijos poveikis. Tai reiškia, kad projektai buvo įgyvendinti ne atskirai, bet buvo susieti su kitais. Taip paprastai buvo todėl, kad projektai buvo platesnės koncepcijos, pvz., vietos plėtros strategija (t. y. kaimo arba turizmo plėtros), dalis. Likusių 11 projektų (18) sinergijos poveikio nepavyko nustatyti. Audito Rūmai nustatė, kad atskirų, su kitais projektais nesusietų projektų poveikis buvo mažesnis ir jie buvo mažiau efektyvūs.

50.

Valstybės narės ne visuomet reikalauja, kad projektai būtų platesnės koncepcijos arba vietos plėtros plano dalis. Tais, ypač 33 straipsnio priemonių, atvejais efektyvus tikslinis skyrimas padidintų paramos rezultatyvumą.

51.

Visų tikrintų projektų pagrindiniai padariniai buvo įgyvendinti netoli investicijų vietos. Tik 7 projektai (19) turėjo poveikį ir platesnei teritorijai.

52.

19 tikrintų projektų rezultatai ir poveikis buvo teigiami kaimo vietovių plėtrai. Tačiau Audito Rūmai nenustatė minėto teigiamo likusių 12 projektų indėlio: 6 atvejais buvo nustatytas mažas poveikis arba jo nebuvo visai (žr. 48 dalį), dar 6 kitais atvejais (20) jie buvo vykdomi miesto arba ne kaimo vietovėje. Toks poveikis kaimo plėtrai iš esmės mažesnis, todėl veiksmingai kaimo vietovių problemų nesprendžia.

53.

Priežiūros ir vertinimo sistemos struktūra yra pateikta teisiniame pagrinde, įskaitant, pvz., veiklos tikslų ir numatomo poveikio, jei įmanoma išreikšto priežiūros ir vertinimo skaičiavimais, įtraukimą į kaimo plėtros programas.

54.

Priežiūrai vykdyti pagal teisinį pagrindą valstybės narės Komisijai turi pateikti metines pažangos ataskaitas, kuriose aprašoma priemonių pažanga tikslų įgyvendinimo požiūriu. Tam, kiek tai įmanoma, turėtų būti taikomi bendri Komisijos parengtose gairėse apibrėžti bendri rodikliai. Remdamasi valstybių narių pateiktais bendrais rodikliais Komisija periodiškai rengia suvestinę ataskaitą.

55.

Atliekami trijų tipų vertinimai: ex-ante (programos planavimo etapo metu), vidurio laikotarpio (ne vėliau negu iki 2003 m. gruodžio 31 d., prireikus atnaujinamas po dviejų metų) ir ex-post (iki 2008 m. gruodžio 31 d.). Komisija taip pat sudarė sutartis su vertintojais suvestinėms ataskaitoms dėl informacijos, pateiktos ankstesnio programavimo laikotarpio valstybių narių ex-post vertinimuose (turėtą 2003 m.) ir dabartinio laikotarpio vidurio vertinimuose, parengti.

56.

Atsižvelgdami į tai, kad Komisija išsprendė kai kuriuos iš dabartinių trūkumų kartu su naujam programavimo laikotarpiui pasiūlytais pakeitimais, Audito Rūmai mano, kad bendroji priežiūros ir vertinimo sistemos struktūra iš esmės yra tinkama.

57.

Audito Rūmai išnagrinėjo, kaip Komisija ir valstybės narės įgyvendino priežiūros ir vertinimo sistemą. Jie nustatė, kad nei Komisija, nei valstybės narės investicijų į kaimo plėtrą padarinių, rezultatų ir poveikio tinkamai nestebi ir nevertina. Tai reiškia, kad jos neturi pakankamai informacijos, kad galėtų efektyviai valdyti investicines priemones.

58.

Nustatyti šie trūkumai:

59.

Todėl šie trūkumai turi įtakos valstybių narių metinėms pažangos ataskaitoms, kuriose pranešami duomenys. Šių ataskaitų bendri rodikliai yra pagrindas Žemės ūkio tarybos reikalaujamai Komisijos ataskaitai „ES kaimo plėtros priežiūros duomenys – suvestinės ataskaitos“. Paskutinėje, 2001–2003 m. ataskaitoje, parengtoje 2005 m. gegužės mėn., daugiausia dėmesio skiriama finansiniam įgyvendinimui ir pateikiama mažai padarinių ir rezultatų priežiūros duomenų. Ataskaita nėra išsami, nes neturėta 1 tikslo regionų duomenų. Kadangi Komisija 2001 m. pakeitė rodiklius ir turima tik dalis atnaujintų 2000 m. duomenų, jos negalima palyginti su 2000 m. ataskaita.

60.

Trūkumai (žr. 58 dalį) taip pat turi įtakos vertinimo ataskaitoms. Kita su vertinimais susijusi problema yra ribota „bendrų vertinimo klausimų“ svarba. Tai yra Komisijos parengtų ir teisinio pagrindo nustatytų vertinimo klausimų, kriterijų ir rodiklių sąrašas. Audito Rūmų atlikto audito metu nustatyta, kad į daugumą klausimų vertintojai neatsako, nes dauguma klausimų, kriterijų ir rodiklių nėra tinkami, o jei ir yra, duomenys nėra pranešami arba negali būti įvertinti kiekybiškai.

61.

Priežiūra ir vertinimas pateikia tik ribotą informaciją apie tai, kur yra įgyvendinti padariniai, rezultatai ir poveikis. Tokia informacija yra būtina analizei atlikti, kad problemos būtų sprendžiamos tose kaimo vietovėse, kuriose poreikiai yra didžiausi. Iš esmės tai yra logiškas tikslinio paramos skyrimo užbaigimas ir tai leidžia įvertinti paramos rezultatyvumą.

62.

Ne vienerius metus Komisija tinkamą patikimą finansų valdymą vykdė remdamasi veikla grindžiamos vadybos procedūromis. Jose numatyti bendri kaimo plėtros padarinių ir poveikio rodikliai. Tačiau šie rodikliai neleidžia nustatyti, kas buvo finansuota ir pasiekta. Padarinių rodikliais aprašoma numatoma Komisijos veikla, vienintelis investicinėms priemonėms svarbus poveikio rodiklis yra kaimo plėtros išlaidų dalis bendrose EŽŪOGF išlaidose.

63.

Dėl to, kaip priežiūros ir vertinimo sistema yra įgyvendinta, ataskaitos nesuteikia visos patikimos informacijos apie investicijų į kaimo plėtrą padarinius, rezultatus ir poveikį. Neaišku, kas buvo finansuojama (padariniai), kas buvo pasiekta (rezultatai, poveikis) ir kaip tai padėjo spręsti kaimo vietovių problemas.

64.

Audito Rūmai nustatė, kad stigo svarbios informacijos, kad būtų galima atsakyti į klausimą, ar investicijų į kaimo plėtrą priemonės padeda efektyviai spręsti problemas kaimo vietovėse. Taigi nebuvo galima įvertinti, kurios lėšos padėjo siekti tam tikro tikslo. Šios informacijos iš dalies nėra dėl kaimo plėtros reglamento, numatančio daug įvairių priemonių, kuriomis siekiama plačių tikslų. Be to, valstybių narių programose nenumatyta aiškių strategijų problemoms kaimo vietovėse spręsti (žr. 16–18 dalis).

65.

Valstybių narių programose, kuriomis įgyvendinamos kaimo plėtros priemonės, daugiausiai paramos skiriama žemės ūkio sektoriui, taigi jos nenutolsta nuo vieno iš pagrindinių reglamento tikslų – padėti siekti BŽŪP tikslų. Toks didelis dėmesys žemės ūkiui kelia pavojų, kad nebus pasiekta kito pagrindinio reglamento tikslo – padėti siekti ekonominės ir socialinės sanglaudos kaimo vietovėse. Jo geriausiai siekti būtų galima kituose Struktūriniuose fonduose taikomu teritoriniu metodu (žr. 19–26 dalis).

66.

Reglamente nepateikiama kaimo vietovių apibrėžtis ir nenustatomos sąlygos, kurias jos turėtų atitikti. Valstybės narės savo kaimo plėtros programose neturi nurodyti kaimo vietovių. Stinga efektyvių atrankos sąlygų ir procedūrų, kad lėšos būtų skiriamos remtiniausioms geografinėms vietovėms ir paramos gavėjams (žr. 29–34 dalis).

67.

Komisija turi mažai informacijos apie investicijų rezultatų ir poveikio vietą. Audito Rūmai nustatė, kad didelė išlaidų dalis panaudota vietovėse, kurios nėra daugiausia kaimo, ir kad palyginus su ankstesniu programavimo laikotarpiu, parama investicijoms kaimo vietovėse labai sumažėjo (žr. 40–46 dalis).

68.

Dėl vietoje tikrintų projektų rezultatų ir poveikio, nustatyta, kad poveikį nustatyti sunku, tačiau teigiamos įtakos rezultatyvumui turėję veiksniai buvo sinergija su kitais projektais ir projektų vykdymas kaimo vietovėse (žr. 47–53 dalis).

69.

Priežiūros ir vertinimo sistema nesuteikia Komisijai ir valstybėms narėms pakankamos ir patikimos informacijos apie padarinius, rezultatus ir poveikį (žr. 53–63 dalis).

20.11.2006   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 282/32

I–XI

1–18

1–3

4–8

9–12

13–18

19–63

20–49

20–23

24–49

50–59

51–52

53–59

60–63

64–86

65–86

66–68

69–86

87–93

87–90

91–93

94–100

95–96

97–98

99–100

I.

Siekiant prisitaikyti prie kintančios padėties rinkoje, 1996 m. buvo pasiūlyta nauja vaisių ir daržovių augintojams skirta paramos strategija. Pagal ją buvo siūloma padengti 50 % išlaidų, kurias augintojai patiria įgyvendindami „veiklos programas“, skirtas, inter alia, gaminių kokybei gerinti, gamybos sąnaudoms mažinti ir aplinkos priemonėms tobulinti. Pagalba teikiama tik toms gamintojų grupėms, kurios savo produkciją parduoda bendrai per „gamintojų organizacijas“. Už veiklos programų patvirtinimą ir pagalbos išmokas atsako valstybės narės. 2004 m. pagalba sudarė 500 milijonų eurų.

II.

Remdamiesi atsitiktine aštuoniose valstybėse narėse vykdomų 30 veiklos programų imtimi ir apžvelgę Komisijos duomenis, Audito Rūmai atliko šios pagalbos schemos veiksmingumo auditą.

III.

Valstybės narės, priimdamos sprendimus dėl veiklos programų, atsižvelgdavo į planuotų išlaidų pobūdį, tačiau nepaisydavo tikėtino pasiūlytų priemonių veiksmingumo. Reglamentuose nustatytų programavimo pagrindų buvo laikomasi formaliai, buvo patiriamos didelės sąnaudos, kurios nedavė apčiuopiamos naudos. Išlaidų tinkamumo kriterijai buvo neaiškūs ir dėl to nepatikimi.

IV.

Komisija tikrina veikos programų išlaidų tinkamumą, tačiau ji nepatikrino, ar valstybių narių veiklos programų tvirtinimo procedūros sudaro sąlygas veiksmingai panaudoti Bendrijos lėšas. Ji netikrino veiklos programų veiksmingumo ir neatliko strategijos įvertinimo.

V.

Apskritai, siekiant Tarybos reglamente nustatytų tikslų, veiklos programos davė rezultatų. Palyginti su pradine gamintojų organizacijų padėtimi beveik pusė finansuotų veiksmų gerokai pažengė į priekį siekiant bent vieno iš 11 tikslų, todėl šiuos veiksmus galima laikyti veiksmingais. Tačiau daugelio veiksmų veiksmingumas buvo mažas, kadangi juos įgyvendinus nebuvo padaryta esminės pažangos lyginant su gamintojų pradine padėtimi.

VI.

Į imtį patekusios gamintojų organizacijos padarė pažangą siekiant daugelio strategijoje nustatytų tikslų. Tačiau Komisija neturi informacijos apie pažangą siekiant šių tikslų Europos mastu, tačiau esama dviejų išimčių: tai perteklinės produkcijos pašalinimo iš rinkos sumažinimas ir pasiūlos koncentravimas.

VII.

Pagal dabartines tendencijas Komisijos tikslas – 60 % pasiūlos koncentruoti gamintojų organizacijose iki 2013 metų – nebus pasiektas. Gamintojų organizacijos pagamina tik apie trečdalį ES vaisių ir daržovių produkcijos, ir jų gamybos apimtys auga lėčiau, nei viso sektoriaus.

VIII.

Siekiant supaprastinti schemą, Audito Rūmai rekomenduoja Komisijai apsvarstyti alternatyvaus metodo privalumus ir sumažinti jos sąnaudas bei padidinti pagalbos veiksmingumą. Komisija turėtų apsvarstyti, ar tai galima pasiekti schemos procedūras bei išlaidų tinkamumo taisykles apjungiant su Kaimo plėtros investicijų priemonėmis.

IX.

Kurį metodą bepasirinktų, Komisija turėtų pagerinti pagalbos veiksmingumo kontrolę ir 2009 m. atlikti planuotą vertinimo studiją, siekdama nustatyti palyginti nedidelės pažangos priežastis kiekvienoje gamintojų organizacijoje, o ypač tų valstybių narių, kuriose vaisių ir daržovių sektoriaus gamybos apimtys sudaro didžiausią žemės ūkio produkcijos dalį.

X.

Jei atlikus vertinimą pasitvirtintų, kad gamintojų organizacijos yra veiksminga priemonė, sutvirtinanti augintojų padėtį valstybėse narėse, reikėtų patikslinti šio tikslo siekimo strategiją.

XI.

Tačiau jei Komisija nesugebėtų įrodyti, kad pasiūlos koncentravimas gamintojų organizacijose teikia apčiuopiamos naudos, ji turėtų persvarstyti ES vaisių ir daržovių augintojų paramos mechanizmą.

1.

ES, 1990 m. pripažindama pokyčius vaisių ir daržovių rinkoje, kurioje atsirado skirtingų produktų poreikis ir sustiprėjo reikalavimai kokybės ir aplinkos standartams, pateikė naują pagalbos schemą, skirtą padėti augintojams prisitaikyti prie šios paklausos. Tai pagalba „veiklos programoms“, kuri yra aprašyta toliau. Tuo pačiu metu buvo sumažinta ilgą laiką teikta pagalba produkcijos pašalinimui iš rinkos (1), tuo siekiant, kad ES augintojai gamintų tai, ko reikia rinkai.

2.

Be to, padėtis rinkoje keitėsi – joje įsigalėjo didelės mažmeninės ir didmeninės prekybos įmonių grupės. Reaguodama į tai, ES sugriežtino nuo septintojo dešimtmečio vykdomą politiką, kuri skatino „gamintojų organizacijomis“ vadinamų augintojų grupių steigimąsi, siekiant masto ekonomijos ir didesnės įtakos rinkoje.

3.

Šis pasiūlos telkimas į grupes (arba „koncentravimas“) buvo skatinamas siejant narystę gamintojų organizacijose su galimybe gauti papildomą pagalbą programoms. Gamintojų organizacijoms nepriklausantys vaisių ir daržovių augintojai negalėjo gauti ES pagalbos. Tai paskatino augintojus steigti gamintojų organizacijas arba prie jų jungtis. Tuo pat metu ES gamintojų organizacijoms nustatė griežtesnes sąlygas, siekiant užtikrinti veiksmingą pasiūlos koncentravimą.

4.

2000 m. Metinėje ataskaitoje (2) Audito Rūmai pateikė ankstesnio audito metu nustatytus faktus dėl pagalbos vaisių ir daržovių sektoriui. Kadangi tuo metu buvo užbaigtos kelios veiklos programos, todėl ilgalaikis pagalbos veiksmingumas buvo nepastebimas. Tačiau ataskaitoje buvo nustatyti valstybių narių schemos valdymo trūkumai, dėl kurių sumažėjo pagalbos veiksmingumas. Dėl to šiam auditui buvo iškeltas tikslas įvertinti veiklos programų schemos veiksmingumą.

5.

Veiksmingumas ES Finansiniame reglamente (3) apibrėžiamas kaip „konkrečių nustatytų tikslų įvykdymas ir planuotų rezultatų pasiekimas“. Kadangi veiklos programų pagalbos schemų tikslai nėra tiksliai apibrėžti ar išreikšti skaičiais, atliekant šį auditą, veiksmingumu buvo laikoma pažanga siekiant minėtų tikslų.

6.

Šio audito klausimai:

7.

Audito metodiką sudarė:

8.

Faktinės medžiagos rinkimas vietoje buvo atliktas 2005 m., taikant atsitiktinę atranką 30 veiklos programų, įgyvendintų 2003 m. ir 2004 m. aštuoniose valstybėse narėse: Graikijoje, Ispanijoje, Prancūzijoje, Airijoje, Italijoje, Nyderlanduose, Portugalijoje ir Jungtinėje Karalystėje. Naujų valstybių narių gamintojų organizacijos nebuvo įtrauktos, nes atliekant auditą, jos nebuvo baigusios vykdyti veiklos programų.

9.

Gamintojų organizacija yra augintojų grupė, kuri veikia išvien siekdama sustiprinti savo padėtį rinkoje. Daugelis jų yra kooperatyvai, tačiau gali būti ir žmonių ar įmonių grupės. ES reglamentuose (4) nustatyti joms taikomi reikalavimai: organizacijoje turi būti ne mažiau kaip penki nariai, ir jos apyvarta turi būti ne mažesnė kaip 100 000 eurų. Gamintojų organizacijos turi pasirūpinti savo narių produkcijos saugojimu, pakavimu ir pardavimu. Jos turi sugebėti planuoti ir pritaikyti savo produkciją, skatinti aplinkos požiūriu tinkamus auginimo ir atliekų tvarkymo būdus.

10.

Naujoms gamintojų organizacijoms 5 metus skiriama pagalba veiklai pradėti – įsisteigti ir ES reikalavimus atitinkančiai įrangai įsigyti. Gamintojų organizacijai įsisteigus, valstybės narės tikrina, ar ji ir toliau vykdo minėtus reikalavimus, tačiau papildoma pagalba tam neskiriama. Teoriškai ES gamintojų organizacijoms neteikia paramos, skirtos administravimo, veiklos ar gamybos sąnaudoms padengti (5).

11.

14-oje valstybių narių yra apie 1 500 gamintojų organizacijų (6) (1 diagrama). Gamintojų organizacijų dydžiai ir pobūdis yra labai įvairūs (2 diagrama). Šio audito metu Audito Rūmai aplankė Graikijos figų augintojus, Airijos grybų augintojus, Portugalijos citrusinių vaisių kooperatyvą, pomidorų augintojus Ispanijoje ir Nyderlanduose. Kai kuriose gamintojų organizacijose buvo mažiau nei dešimt narių, o viena Italijos organizacija, kurios specializacija – obuoliai, turėjo 5 800 narių. Vieną gamintojų organizaciją sudarė 14 įmonių, kurių kiekvienos vidutinė apyvarta – 2,6 milijonų eurų, o kitą – kooperatyvą – 800 sezoninių augintojų, kurių vieno nario vidutinė produkcijos vertė – tik apie 600 eurų. 2003 m. vidutinė ES gamintojų organizacijų apyvarta buvo 9 milijonai eurų, o vidutinis narių skaičius – daugiau kaip 300.

12.

Pagal produkcijos vertę vaisiai ir daržovės yra didžiausias ES-15 žemės ūkio sektorius. Jis ypač svarbus Graikijoje, Ispanijoje, Italijoje ir Portugalijoje, kur šis sektorius sudaro daugiau kaip 25 % žemės ūkio produkcijos vertės. Ispanija, Prancūzija ir Italija pagal vertę pagamina 70 % ES vaisių ir daržovių produkcijos. 2004 m. apie trečdalis jų produkcijos buvo parduodama per gamintojų organizacijas. Nyderlanduose, Belgijoje ir Airijoje per gamintojų organizacijas parduodamų vaisių ir daržovių produkcijos dalis buvo kur kas didesnė ir sudarė apie 80 %, tuo tarpu Graikijoje – 13 %, Portugalijoje – 6 % (3 diagrama).

13.

9 dalyje pateiktus reikalavimus atitinkančios gamintojų organizacijos gali kreiptis dėl pagalbos „veiklos programai“. Tai priemonių, kurių gamintojų organizacija imasi siekdama pritaikyti savo produkciją prie rinkos poreikių ir sustiprinti savo padėtį rinkoje, programa (3 langelis). Konkretūs tikslai, kurių turėtų būti siekiama vykdant priemones, nustatyti Tarybos reglamente (7) (4 langelis). Programą rengia gamintojų organizacija, ją tvirtina valstybė narė, kuri kasmet išmoka ES pagalbą, sudarančią 50 % gamintojo organizacijos patirtų programos įgyvendinimo sąnaudų. Veiklos programos trukmė – 3–5 metai, programos laikotarpiui baigiantis gamintojas gali kreiptis dėl naujos programos. Metinė pagalbos suma yra ribojama – ji negali viršyti 4,1 % gamintojų organizacijos apyvartos.

14.

Daugiau kaip 70 % gamintojų organizacijų turi savo veiklos programas, joms suteikta pagalba 2004 m. sudarė 500 milijonų eurų. Tai sudaro 3 % gamintojų organizacijų apyvartos ir apie 1 % bendrosios ES vaisių ir daržovių produkcijos vertės. Nuo 1997 m., t. y. pagalbos teikimo pradžios, suteiktos pagalbos apimtys gerokai išaugo, tuo tarpu pagalba produkcijos pertekliui išimti iš apyvartos sumažėjo (žr. 4 diagramą). Be to, diagramoje pateikta per gamintojų organizacijas pomidorų ir vaisių augintojams išmokėta šiai produkcijai perdirbti skirta pagalbos suma, priklausanti nuo gamybos apimties.

3 langelisĮprastinis veiklos programos turinys

4 langelis11 veiklos programų tikslų:

15.

Pagalbos schema įgyvendinama taikant įprastą pasidalijamąjį valdymą, pagal kurį valstybės narės laikosi išsamių Komisijos nustatytų taisyklių, parengtų atsižvelgiant į Tarybos reglamentą. Siekiant užtikrinti pagalbos teikimą vadovaujantis gero finansų valdymo principais: ekonomiškumo, efektyvumo ir rezultatyvumo, reikalaujama, kad valstybės narės bendradarbiautų su Komisija.

16.

Komisijos įgyvendinimo reglamente (8) reikalaujama, kad gamintojų organizacijos savo pasiūlymuose dėl veiklos programų apibūdintų:

17.

Gamintojų organizacijos gali nevaržomos siūlyti konkrečią padėtį atitinkančias veiklos programos priemones, tačiau šiomis programomis turi būti siekiama „keleto“ Tarybos reglamente nustatytų tikslų (žr. 4 langelį). Siekiant įtvirtinti grįžtamąjį ryšį, reikalaujama, kad programos vykdymo pabaigoje gamintojų organizacijos praneštų valstybėms narėms apie tikslų pasiekimų mastą ir pamokas, kurias jos turi išmokti prieš įgyvendindamos kitą programą. Šis „programavimo modelis“, kurio gamintojų organizacijos turi laikytis, yra parodytas 5 diagramoje.

18.

Pagal Komisijos reglamentą valstybės narės, nagrinėdamos veiklos programų pasiūlymus, privalo:

Reglamentas numato, kad valstybės narės po to turėtų patvirtinti programą, reikalauti pakeitimų arba ją atmesti.

19.

Kaip pirmiau apibūdinta, valstybės narės ir Komisija dalijasi atsakomybe už pagalbos schemos veiksmingumo užtikrinimą: pagalba turi būti naudojama siekiant 11 tikslų, kuriuos Taryba nustatė veiklos programoms. Šioje ataskaitos dalyje pirmiausia nagrinėjama, ar pagalbos schemą Komisija ir valstybės narės įgyvendino skatindamos veiksmingumą, o ypač, ar „programavimo modelis“ veikė taip, kaip numatyta. Toliau joje vertinamos atrinktos veiklos programos, siekiant nustatyti, ar finansuotos priemonės padėjo siekti schemos tikslų.

20.

Valstybės narės tvirtina gamintojų organizacijų pasiūlytas veiklos programas, tačiau Sutartyje galutinė atsakomybė už gerą ES biudžeto finansų valdymą ir valstybių narių priežiūrą numatyta Komisijai.

21.

Atlikdama „sąskaitų tikrinimo ir tvirtinimo“ procedūrą, Komisija apsilanko valstybėse narėse ir tikrina, ar pagalbos išmokos buvo padarytos pagal Bendrijos taisykles. Be to, Tarybos reglamentu vaisių ir daržovių sektoriuje yra įkurtas „Specialus inspektorių korpusas“, kuris, inter alia, turi užtikrinti vienodą taisyklių taikymą visoje ES. Iš esmės tai yra tie patys pareigūnai, kurie tikrina ir tvirtina minėtose sąskaitose nurodytas išlaidas.

22.

Kitų ES žemės ūkio strategijų atveju, pagal veiklos programų pagalbos schemą reikalaujama, kad, valstybės narės geriau pasvarstytų prieš priimdamos sprendimą dėl veiklos programose numatytų priemonių patvirtinimo, atmetimo ar pakeitimų. Tačiau nuo 1997 m. ir 1998 m. atlikdami valstybių narių pirminį procedūrų patikrinimą, Komisijos inspektoriai daugiau dėmesio skyrė išlaidų tinkamumo kriterijų laikymuisi, o ne tikrinimui, ar 18 dalyje nurodytos valstybių narių veiklos programų tvirtinimo ir priežiūros procedūros veikė taip, kad veiklos programų veiksmingumas būtų tikėtinas.

23.

Taigi sąskaitų tikrinimo bei tvirtinimo tikslais tikrindama valstybių narių išmokėtos pagalbos tinkamumą, Komisija nepatikrino, ar ši pagalba buvo suteikta laikantis gero finansų valdymo principų, ypač veiksmingumo atžvilgiu.

24.

Atsižvelgdami į tai, kad pagrindinis vaidmuo tvirtinant veiklos programas tenka valstybėms narėms, Audito Rūmai patikrino visų 14 valstybių narių taikomas procedūras (5 langelis). Kadangi kai kurios valstybės narės minėtą schemą įgyvendina decentralizuotai, Italijoje, Ispanijoje, Prancūzijoje ir Graikijoje buvo patikrintos dar 19 regiono ir vietos administracijų taikomos procedūros.

25.

Įgyvendinimo reglamente reikalaujama, kad valstybės narės atliktų tam tikrą skaičių patikrinimų, bet nenurodyta, kaip juos atlikti. Tai leidžia valstybėms narėms lanksčiai kurti šias procedūras, atsižvelgiant į jų turinį. Todėl kiekviena administracija skirtingai įgyvendino šią schemą, ir toliau pateikti nustatyti faktai nevienodai taikomi valstybėms narėms (9).

26.

Tvirtinant veiklos programą ir po to suteikiant ES pagalbą, valstybės narės, vykdydamos gero finansų valdymo reikalavimus, turėtų taikyti ekonomiškumo, efektyvumo ir rezultatyvumo principus.

27.

Kad pagalba būtų veiksminga, kiekvienas pagal programą finansuojamas veiksmas turėtų duoti rezultatų: veiksmas turėtų lemti pažangą, siekiant vieno arba daugiau iš 11 Tarybos reglamente nustatytų tikslų. Todėl, priimdamos sprendimą dėl veiklos programos patvirtinimo, atmetimo arba pakeitimų, valstybės narės turėtų atsižvelgti į, gamintojų organizacijų įrodymų pakankamumą, jog siūlomi veiksmai gali padėti įgyvendinti šiuos tikslus.

28.

Kad galėtų pagrįsti savo sprendimus suteikti pagalbą šiomis sąlygomis, valstybės narės turi gauti išsamią informaciją iš gamintojų organizacijų. Jos turi žinoti gamintojų organizacijų pradinę padėtį ir tikėtiną veiksmo (-ų) poveikį pagal kiekvieną tikslą.

29.

Remdamiesi šia logika ir konkrečiais reglamento reikalavimais (žr. 16–18 dalis), Audito Rūmai nustatė audito kriterijus, kuriais remiantis būtų galima nustatyti tikėtinus „geros sistemos“ požymius (6 langelis). Jei šių reikalavimų būtų laikomasi, valstybių narių procedūros galėtų užtikrinti pagalbos veiksmingumą. Šiuos kriterijus būtų galima apibendrinti taip:

30.

Tik dvejose iš patikrintų veiklos programų nebuvo skyriaus, pavadinto „pradine padėtimi“, ir daugiau kaip pusė (60 %) programų atitiko reglamentą, nes jose, nors ir glaustai, buvo nurodyta gamyba, prekyba ir įranga. Kai kurios valstybės narės reikalavo, kad gamintojų organizacijos išvardytų savo įrenginius bei technines priemones ir pateiktų lentelę, kurioje būtų nurodyta produkcija tonomis ir pagal vertę, bet nereikalavo kokiu nors būdu šito susieti su programos tikslais ar veiksmais. Kitos valstybės narės neišleido jokių konkrečių nurodymų ir priimdavo gana bendro pobūdžio aprašymus, kartais vieno ar dviejų sakinių. Nedaug gamintojų organizacijų apibūdino savo pradinę padėtį, susijusią su aplinka, produkto kokybe ir gamybos sąnaudomis, tačiau šie tikslai buvo nurodyti beveik visose veiklos programose (7 langelis). Nė viena gamintojų organizacija neapibūdino pradinės padėties pagal kiekvieną jos veiklos programoje nustatytą tikslą.

31.

Nedaug gamintojų organizacijų apibūdino pradinę padėtį, susiedamos ją su konkrečiais veiksmais (to reikalaujama, pvz., Nyderlanduose). Tai kažkokiu būdu atitiko reikalavimus, tačiau gamintojų organizacijų pradinė padėtis jos tikslų atžvilgiu nebuvo pakankamai apibūdinta.

32.

Kelios valstybės narės reikalavo, kad gamintojų organizacijos savo veiklos programose aiškiai nurodytų, kurie ES tikslai yra susiję su kiekvienu veiksmu. Tokiais atvejais popieriuje automatiškai atsispindėjo atitikimas tarp tikslo ir programos, todėl valstybių narių tikrinimas, kaip tikslai atitinka reglamente nustatytus tikslus, tapo formaliu. Tačiau daug gamintojų organizacijų nurodė bet kurį tikslą, kuris atrodė svarbus, kad būtų galima pateisinti programą arba konkretų veiksmą, nors tai galėjo ir nebūti jų tikrasis tikslas (8 ir 9 langeliai).

33.

Italijoje ir Graikijoje institucijos sudarė išsamius galimų veiksmų, kuriuos gamintojų organizacijos galėjo pasirinkti, sąrašus ir kiekvienam veiksmui nurodė išankstinį tikslą. Prancūzijos institucijos taip pat parengė galimų veiksmų sąrašą, tačiau šiuos veiksmus suskirstė pagal jų pobūdį, o ne tikslą. Tikslas, susietas su aplinkos ir kokybės kategorijoms priskiriamais veiksmais, dažniausiai būdavo aiškus, bet susietas su veiksmais, kurie priskiriami „priemonėms, susijusioms su gamybos įrengimais“, – ne visada. Todėl pagal veiklos programų dokumentus ne visada buvo įmanoma nustatyti kai kurių veiksmų tikslus (10 langelis). Italijos, Graikijos ir Prancūzijos institucijos nebandė tikrinti individualių programų tikslų, nes manė, jog veiksmų atitikimas ES tikslus buvo nustatytas rengiant nacionalinių veiksmų sąrašų projektus. Tačiau laikui bėgant padaryti klasifikacijos pakeitimai turėjo poveikio veiklos programų tikslų, susijusių su konkrečiu veiksmu, pasikeitimui (11 langelis).

34.

Tik Jungtinės Karalystės institucijos oficialiai reikalavo, kad gamintojų organizacijos nustatytų veiklos programų pamatuojamus tikslus, nors praktinio vykdymo ji neužtikrino. Ispanijos, Italijos ir Nyderlandų institucijos reikalavo, kad kiekvienai priemonei ar veiksmui būtų nurodyti tikėtini rezultatai, bet daugiau dėmesio buvo skirta rezultatams, t. y. tam, kaip būtų galima parodyti veiksmų įgyvendinimą, o ne tikslo siekimui. 10 % patikrintų veiklos programų gamintojų organizacijos nurodė bent vieno aiškaus veiksmo kiekybinius tikslus, pvz., kiek numatyta sumažinti sąnaudas arba kiek hektarų turi būti paversta ekologinės gamybos žeme. Kiekybiškai apibrėžtus tikslus dažniausiai nurodydavo Ispanija ir Italija. Kitos gamintojų organizacijos nenustatė uždavinių arba rodiklių, pagal kuriuos būtų galima kontroliuoti, kaip siekiama tikslų.

35.

Valstybės narės, išskyrus kai kuriuos atvejus Prancūzijoje ir Airijoje, užtikrino, kad gamintojų organizacijų baigiamosiose ataskaitose būtų apibūdintas programos įgyvendinimas ir rezultatai (tai buvo padaryta), bet iš tikrųjų nė viena iš jų nepareikalavo, kad ataskaitose būtų nurodyta, kokia tikslų dalis pasiekta. Tokios ataskaitos buvo mažai naudingos vertinant pagalbos veiksmingumą.

36.

Valstybės narės mažai naudojosi baigiamosiose ataskaitose pateiktais įvertinimais (10), jie buvo laikomi dar vienu formalumu laikantis reglamento. Graikijoje, Ispanijoje (11) ir Portugalijoje baigiamąsias ataskaitas paprasčiausiai užpildė mokėjimo agentūros, o už veiklos programų patvirtinimą atsakingos institucijos jų net nepatikrino.

37.

Ataskaitų apimtys labai skyrėsi: nuo mažiau kaip vieno puslapio bendro pobūdžio nepagrįstų teiginių, pvz., „pagerėjo kokybė“, iki 100 puslapių išsamių faktų ir skaičių, susijusių su programos įgyvendinimu pagal kiekvieną veiksmą. Valstybės narės nereikalavo, kad baigiamosiose ataskaitose būtų įprastas informacijos komplektas, suteikiantis galimybę kontroliuoti programų veiksmingumą regioniniu arba nacionaliniu lygiu, taigi dėl ataskaitų įvairovės analizė tapo neįmanoma.

38.

Faktiškai programas valstybės narės tvirtino atsižvelgdamos į siūlomų išlaidų pobūdį, o ne į tai, ko tomis programomis siekiama. Veiksmingumo kriterijai, pvz., pridėtinė vertė, nebuvo taikomi sprendžiant, ar patvirtinti veiksmo finansavimą ir suteikti ES pagalbą. Atsižvelgti į reglamente reikalaujamus konkrečius veiksnius, pvz., pradinę padėtį ir programos tikslus, techninę kokybę bei ekonominį nuoseklumą, tapo nereikalinga, ir buvo padaryta tik tiek, kiek reikėjo įrodyti, jog laikomasi reglamento raidės.

39.

Valstybės narės laikėsi kito požiūrio ir daugiau dėmesio skyrė tinkamumo kriterijų laikymuisi ir subsidijos išmokėjimui, kaip parodyta 6 diagramoje.

40.

Didžiąja dalimi tai lėmė dalinis Komisijos įgyvendinimo reglamento pakeitimas, t. y. jo papildymas „tinkamumo kriterijų sąrašais“, kuriais nuo 1999 m. turėjo būti grindžiamos veiklos programos. Šiuose sąrašuose yra išvardytos lėšos, kurias galima ir kurių negalima įtraukti į veiklos programas (12 langelis).

—

investicijos į transporto priemones, kuriose įrengtas šaldymas.

—

surinkimo arba vežimo išlaidos (vidaus arba užsienio),

—

investicijos į transporto priemones, skirtas vežti parduoti arba paskirstyti.

41.

Pirmajame 1997 m. įgyvendinimo reglamente nėra išsamių tinkamumo kriterijų, išskyrus tai, kad neįtraukiamos gamintojų organizacijų administravimo ir valdymo išlaidos. Valstybės narės nežinojo, ką Komisija sąskaitų tikrinimo ir tvirtinimo etape patvirtins kaip tinkamas išlaidas, ir, atsakydama į valstybių narių klausimus, Komisija išleido ad hoc aiškinamųjų pastabų seriją.

42.

Kadangi šios aiškinamosios pastabos nebuvo oficialios, Komisija atliko įgyvendinamojo teisės akto pakeitimus, papildydama jį netinkamų veiksmų ir išlaidų sąrašu. Tuo pačiu ji pareikalavo, kad, prieš patvirtindamos veiklos programas, valstybės narės, remdamosi šiuo sąrašu, patikrintų tose programose siūlomų išlaidų tinkamumą. 2001 m. Komisija sudarė papildomą sąrašą to, kas galėtų būti įtraukta į veiklos programas, o 2003 m. buvo panaikintos aiškinamosios pastabos ir abu sąrašai dar kartą patikslinti. Tinkamumo sąrašuose buvo padaryta tam tikrų išimčių dėl gamintojų organizacijų gamybos ir veiklos sąnaudų, pvz., kai kurių darbuotojų atlyginimų, perdirbamų pakuočių ir gamtos kenkėjų bei ligų kontrolės.

43.

Tai, kad minėti tinkamumo sąrašai yra, nereiškia, jog valstybės narės negali atsižvelgti į gamintojų organizacijų pradinę padėtį, tikslus ir tikėtiną siūlomų veiksmų veiksmingumą. Tačiau valstybės narės, atsisakančios patvirtinti išlaidas, kurios reglamente apibrėžtos kaip tinkamos, turėtų gamintojų organizacijai pagrįsti savo sprendimą, be to, jos gali susidurti su teisinėmis kliūtimis. Valstybės narės gali išvengti šių varginančių sprendimų, patvirtindamos tą patį veiksmą visoms jo prašančioms gamintojų organizacijoms, neatsižvelgiant į kiekvienos iš jų tikslus ar padėtį (13 langelis).

—

stabilizuoti gamintojo kainas,

—

pagerinti produkto kokybę,

—

padidinti produktų prekinę vertę,

—

sumažinti gamybos sąnaudas,

—

pagerinti aplinkos priemones,

—

koncentruoti pasiūlą,

—

mažinti pašalinimą iš rinkos.

44.

Iš tikrųjų valstybės narės „subsidijų metodui“ skyrė daugiau dėmesio, negu programavimo metodui, nors teisės aktuose vis dar reikalaujama laikytis programavimo elementų. To pasekmė – pagalbos schema tapo sudėtingesnė nei būtina, padidėjo administravimo ir kontrolės išlaidos. Taip įvyko dėl to, jog tinkamumo kriterijų sąrašams trūko aiškumo, ir dėl to, kad kartu egzistavo programavimo modelis. Tinkamas veiklos programų, metinių įgyvendinimo ataskaitų ir vertinimų įgyvendinus programą rengimas gamintojų organizacijoms nemažai kainuoja. Tai ypač aktualu Italijoje ir Nyderlanduose, kur reikalaujama pateikti tvirtinimui išsamias metines veiklos programas.

45.

Reglamente paskelbti tinkamumo sąrašai niekada negali būti pakankamai tikslūs ir apimti visus tokiame įvairiame ir greitai kintančiame sektoriuje galimus veiksmus, todėl jie yra surašyti naudojant bendras frazes, pvz., „kokybės gerinimo priemonės“. Neišvengiamai kyla klausimų, ir atskiros valstybės narės, net atskiri valstybių narių regionai, šiuos sąrašus supranta skirtingai. Net po aštuonių schemos gyvavimo metų Komisija, Ispanijoje, Prancūzijoje, Italijoje ir Jungtinėje Karalystėje atlikusi su 2005 m. sąskaitų tikrinimu ir tvirtinimu susijusią apklausą, vėl nustatė netinkamų išlaidų atvejus, nes tinkamumo taisykles šios valstybės narės ne visada aiškino taip, kaip Komisija.

46.

Dėl tinkamumo neapibrėžtumo ir su tuo susijusios rizikos kelių valstybių narių administracijos atliko daugiau patikrinimų nei reikalaujama reglamente (12): kai kurios aplankydamos kiekvieną gamintojų organizaciją kelis kartus per metus. Tai didina ne tik valstybių narių, bet ir gamintojų organizacijų išlaidas.

47.

Be to, šis tinkamumo neapibrėžtumas, administravimo išlaidos ir gausybė gamintojų organizacijų veiklos patikrinimų gali sulaikyti šias organizacijas nuo rizikos imtis pažangių priemonių, kurios galiausiai gali būti atmestos. Tai gali jas paskatinti į savo veiklos programas įtraukti tik tas priemones, kurių tinkamumas yra aiškiai nustatytas.

48.

Kadangi programos modelis nebuvo tinkamai įgyvendintas, gali padidėti neveiksmingo ES lėšų panaudojimo pavojus, t. y. pavojus, kad bus patvirtinti veiksmai, nepadedantys įgyvendinti ES tikslų.

49.

Kai kurios valstybės narės įrodinėjo, jog joms nebūtina rūpintis programų veiksmingumu, kadangi gamintojų organizacijos priims geriausius jų sąlygas atitinkančius verslo sprendimus. Pagaliau gamintojų organizacijų nariai turi finansuoti 50 % programos išlaidų. Tačiau šio audito metu matyti pavyzdžiai rodo, kad kai kurios gamintojų organizacijos joms skirtas subsidijas naudoja jų dabartinėms veiklos išlaidoms padengti, o tai nėra žingsnis pirmyn palyginti su pradine padėtimi. Nors verslo požiūriu tai ir naudinga gamintojų organizacijoms, ypač esant konkurenciniam spaudimui, tai nepadės siekti ES pagalbos schemos tikslų. Ispanijos pavyzdys (14 langelis) rodo, kaip įtraukiamos išlaidos, kurios nėra veiklos programose nustatytiems tikslams pasiekti skirti „veiksmai“ ar „priemonės“, o įprastos kiekvieno vaisių ir daržovių augintojo išlaidos. Nors į veiklos programas įtraukti tokią didelę perdirbamų pakuočių dalį nėra įprasta (13), valstybės narės patvirtino dideles sumas šioms išlaidoms. Dešimties iš 30 Audito Rūmų tikrintų veiklos programų bendra suma, skirta pakuotėms perdirbti arba dar kartą panaudoti, sudarė 4,9 milijono eurų.

50.

Ankstesnėje dalyje buvo parodyta, jog valstybių narių taikytas veiklos programų patvirtinimo būdas kėlė pavojų, kad finansuojamos priemonės nebus veiksmingos. Šioje dalyje vertinama, ar gamintojų organizacijų įgyvendinti veiksmai yra veiksmingi veiklos programos tikslų pasiekimo atžvilgiu.

51.

Pirminis informacijos apie veiklos programų veiksmingumą šaltinis turėtų būti gamintojų organizacijų baigiamosios ataskaitos, parengtos baigus įgyvendinti kiekvieną programą. Reglamente reikalaujama, kad jose būtų nurodyta, kokiu mastu yra pasiekti veiklos programų tikslai. Nė vienoje iš 142 baigiamųjų ataskaitų, patikrintų šio audito metu, nebuvo išsamaus veiklos programos tikslų įgyvendinimo įvertinimo. Komisija, vykdydama valstybių narių procedūrų patikras, nepatikrino, kaip valstybės narės laikosi šio reglamento reikalavimo.

52.

Tai rodo, kad Komisija, kuriai ES finansiniame reglamente yra nustatyta konkreti atsakomybė už strategijos tikslų kontrolę, nepasinaudojo jai suteikta galimybe. Jei baigiamosiose ataskaitose būtų pateikti reikalaujami vertinimai, būtų buvę įmanoma išnagrinėti atrinktas ataskaitas ir padaryti išvadas, ar pasiekti veiklos programų tikslai. Baigiamosiose ataskaitose nurodžius keletą gerai parinktų veiklos rezultatų rodiklių, kurių reikalaujama iš visų gamintojų organizacijų, jos taptų ilgalaike nuoseklia informacija, rodančia pažangą siekiant tikslų, pvz., gerinant kokybę, mažinant išlaidas, vystant ekologinę gamybą ir tobulinant aplinkos priemones.

53.

Norėdami patikrinti, ar veiklos programos veiksmai yra veiksmingi, Audito Rūmai atsitiktinės atrankos būdu pasirinko 104 trisdešimties gamintojų organizacijų veiksmus, numatytus 2003 m. ir 2004 m. įgyvendintose programose (5 langelis). Buvo paprašyta, kad gamintojų organizacijos įrodytų atrinktų veiksmų poveikį atitinkamiems veiklos programų tikslams. Iš 265 išnagrinėtų atvejų tik kai kuriais veiksmais buvo siekiama daugiau kaip vieno tikslo.

54.

Tik 30 % sudarė atvejai, kai gamintojų organizacijos galėjo pateikti pakankamai įrodymų, jog veiksmai padėjo siekti tam tikro tikslo (7 diagrama). 41 % sudarė atvejai, kai, nesant tiesioginių įrodymų, teigiama išvada galėjo būti pagrįsta loginiu mąstymu (15 langelis). Tačiau, kaip nurodyta 58 dalyje, daugeliu atvejų padaryta pažanga buvo labai nedidelė.

55.

Beveik ketvirtadalį sudarė atvejai, kai Audito Rūmai negalėjo padaryti išvados dėl to, ar buvo padaryta pažanga įgyvendinant tikslus. Daugeliu atveju taip buvo dėl to, jog atitinkamas tikslas buvo toks nekonkretus, kad nebuvo įmanoma įrodyti, jog poveikio nebuvo. Tai ypač būdinga tikslui, kuriuo siekiama sumažinti pašalinimus iš apyvartos, koncentruoti pasiūlą ir stabilizuoti gamintojų kainas (žr. 8 diagramą). Pavyzdžiui, gamintojų organizacijos raison d'être yra koncentruoti pasiūlą ir parduoti jos narių produkciją. Taigi visos jos veiklos rūšys, nors ir netiesiogiai, tam tikru būdu padeda įgyvendinti šį tikslą.

56.

6 % sudarė atvejai, kai buvo aišku, jog pažanga nepadaryta (7 diagrama). Keliais iš šių atvejų veiksmai nebuvo įvykdyti: pvz., viena gamintojų organizacija pradėjo veiklos programos veiksmą, susijusį su ekologine gamyba, bet projekto atsisakė. Likusiais atvejais pažangos nepasiekta dėl to, kad, gal dėl nesupratimo (kelios gamintojų organizacijos „gaminių reklamos vartotojams“ tikslą suprato kaip reklamą klientams), o gal laikantis nacionalinės klasifikacijos, priemonėms buvo priskirti ne tie tikslai (žr. 33 dalį).

57.

Pirmiau pateikto pavyzdžio rezultatai yra tik pažangos fakto įrodymai, bet neparodomas jos mastas. Nors daugelis nagrinėto pavyzdžio veiksmų priartino vartotojų organizaciją prie atitinkamų tikslų, palyginti su jų ankstesne padėtimi, kitais atvejais padaryta tik nedidelė pažanga. Pakeitimo mechanizmas paprastai lemdavo tam tikrą pažangą, nes tai buvo už senąjį tobulesnis modelis. Tačiau, atsižvelgiant į visą pakeitimo kainą, kartais pažanga būdavo visai nedidelė. Be to, produktų kokybei tikrinti sistemingai naudodamos savo darbuotojus, gamintojų organizacijos sugebėjo išlaikyti kokybės lygius, tačiau kokybės pagerėjimas, palyginus su ankstesniais metais, ne visuomet būdavo pastebimas.

58.

Siekdami nustatyti šių „nedidelio veiksmingumo“ priemonių dažnumą, Audito Rūmai visus 104 tikrinamus veiksmus išnagrinėjo vietoje, kad įsitikintų, ar gamintojų organizacijos, palyginti su pradine padėtimi, pasiekė pastebimos pažangos įgyvendindamos vieną arba daugiau ES tikslų (16 langelis). Pagal šį kriterijų daugiau kaip pusė (55 %) atsitiktinai patikrintų veiksmų buvo priskirti „nedidelio veiksmingumo“ veiksmams.

59.

Šios išvados rodo, kiek veiklos programų veiksmų valstybės narės patvirtino, atsižvelgdamos į jų pobūdį (ar veiksmas tinkamas?), bet neatsižvelgdamos į jų veiksmingumą (ar veiksmas padeda gamintojų organizacijai pasiekti tikslą?).

—

gamybos įrenginių tobulinimas (drėkinimo sistemos, šiltnamiai, kuriuose suvartojama nedaug energijos),

—

sertifikuotų kokybės sistemų įdiegimas.

—

mechanizmų, pvz., padėklų keltuvų, krautuvų su šakėmis, krovininių vežimų, sunkvežimių ir traktorių pakeitimas,

—

padėklai, dėžės, talpyklos ir kt.,

—

dabartinių darbuotojų atlyginimai (rinkodaros skyrių darbuotojų, kokybės inspektorių).

60.

Valstybės narės oficialiai pritaikė daugelį reglamente reikalaujamų konkrečių programavimo modelio aspektų. Tačiau, priimdamos sprendimus patvirtinti veiklos programas, jos neatsižvelgė į galimą priemonių veiksmingumą. Tai padidino nedidelio veiksmingumo priemonių, remiamų suteikiant ES pagalbą, riziką.

61.

Vietoj to valstybės narės laikėsi „subsidijų metodo“, kai tinkamumo sąrašai naudojami programoms tvirtinti pagal siūlomų išlaidų pobūdį, neatsižvelgiant į gamintojų organizacijų padėtį ir tikslus.

62.

Tačiau tai nenulėmė vienodo taikymo ir paprastumo, kurį šis metodas teikia. Tinkamumo kriterijų sąrašuose nėra aiškiai nustatytų kriterijų, kaip išlaidas paskirstyti pagal veiklos rūšis, kurias ES nori remti, todėl liko neaiškumų ir padidėjo kontrolės išlaidos. Programavimo modelio koegzistavimas lėmė, kad gamintojų organizacijos pagal reglamentus turėjo už nemažą kainą ir negaunant didelės naudos parengti veiklos programas bei vertinimus.

63.

Apskritai, veiklos programos lėmė pažangą įgyvendinant Tarybos reglamento tikslus. Tačiau mažiau nei pusė finansuojamų veiksmų padėjo gamintojų organizacijoms padaryti nemažą pažangą siekiant bent vieno iš 11 tikslų, palyginti su pradine padėtimi, ir todėl gali būti laikomi veiksmingais. Pagalba buvo suteikta ir nedidelio veiksmingumo veiklos programos veiksmams, nelėmusiems didelių pokyčių. Tokiais atvejais pagalba galėtų būti veiksmingesnė, jei tikslai būtų geriau apibrėžti.

64.

Be I dalyje apibūdinto veiklos programų veiksmingumo, poveikį gamintojų organizacijų padarytai pažangai lėmė daugelis faktorių. Svarbiausias iš jų yra gamintojų organizacijų ir jų narių vykdytos veiklos rūšys, nefinansuojamos pagal veiklos programas. Pvz., daugelis gamintojų organizacijų ėmėsi rimtų investicijų pagal Kaimo plėtros programas. Be to, gamintojų organizacijos buvo remiamos taikant ir kitas ES pagalbos schemas, ypač perteklinės produkcijos pašalinimo iš rinkos ir vaisių bei daržovių perdirbimo schemas. Siekti tikslų gamintojų organizacijoms padeda ir gamintojų organizacijų vykdoma strategija, konkurencija, su kuria jos susiduria, reikalavimų vartotojams ir prioritetų keitimasis, kitos ES strategijos, pvz., kokybės ir aplinkos, o dar trumpesniu laikotarpiu – oro sąlygos.

65.

Pirmoji dalis parodė, kad apskritai veiklos programos lėmė pažangą, siekiant Tarybos reglamente nustatytų tikslų. Šioje ataskaitos dalyje nagrinėjama, ar ši pažanga atsispindi visoje gamintojų organizacijų veikloje. Pirmiausia ataskaitoje yra įvertintos gamintojų organizacijos, kuriose buvo apsilankyta atliekant auditą (17 langelis), po to aptariami Komisijos ES lygiu sukaupti duomenys.

66.

30 aplankytų gamintojų organizacijų buvo paprašyta parodyti, kokią pažangą jos padarė siekdamos kiekvieno iš 11 tikslų, neatsižvelgiant į tai, ar jos įtraukė į savo programas su tais veiksmais susijusius tikslus, ar ne. Tai sudarė iš viso 330 išnagrinėtų atvejų. 54 % šių gamintojų organizacijų galėjo pateikti jų padarytos pažangos įrodymus. Dėl kitų 12 % buvo padaryta išvada, jog gamintojų organizacija galbūt padarė pažangą. Didžiąją 16 % dalį sudarė atvejai, kai išvados nebuvo įmanoma padaryti dėl informacijos, ypač apie gamybos sąnaudas ir kainų stabilumą, stokos (žr. 9 diagramą).

67.

Daugelis gamintojų organizacijų nesilaikė „ekologinės gamybos“ ir „gaminių reklamos vartotojams“ tikslų, ir atvejai, kai nepastebėta, jog būtų padaryta pažanga, sudarė 18 %. Sąlyginai nedidelė pažanga padaryta ir siekiant „gamybos sąnaudų mažinimo“ bei „kainų stabilizavimo“ tikslų. Gamintojų organizacijos paaiškino, kad jos labiau siekė sumažint, o ne stabilizuoti kainas, nors daugelis save laikė kainų priėmėjais, nedaug galinčiais įtakoti jiems primestas kainas. Didinti pelną buvo daug svarbiau nei paprasčiausiai mažinti sąnaudas, ir tai dažnai buvo pasiekiama didinant sąnaudas geresnei kokybei ir pridėtinei vertei pasiekti. Be to, gamintojų organizacijos pažymėjo, kad tobulinant aplinkos priemones, sąnaudos paprastai padidėdavo, tačiau dėl to nebūtinai padidėdavo produktų kainos.

68.

Nors pasirinktos imties rezultatai rodo, jog didesnė gamintojų organizacijų dalis padarė šiokią tokią pažangą siekdamos daugelio iš 11 tikslų, vien to nepakanka, kad būtų galima tvirtinti, jog veiklos programų pagalbos schema buvo veiksminga, kadangi poveikį turėjo ir kiti 64 dalyje apibrėžti veiksniai.

69.

Kaip rodo I dalis, Komisija nepasinaudojo gamintojų organizacijų vertinimais, jų baigiamosiose ataskaitose padarytais tam, kad būtų galima kontroliuoti veiklos programų tikslų įgyvendinimą. Be to, Komisija iki šiol nesilaikė ES finansiniame reglamente jai nustatyto įpareigojimo vertinti strategiją. Pagal grafiką, vertinimo studija turi būti pradėta 2008 m., o jos rezultatų laukiama 2009 m.

70.

Vis dėlto Komisija turi tam tikros informacijos apie gamintojų organizacijas. Ji gauna duomenis apie iš rinkos pašalintos perteklinės produkcijos kiekį, kuriam prašoma suteikti pagalbą. Be to, nuo 2000 m. ji reikalauja informacijos apie veiklos programas ir dar papildomai pareikalavo, kad valstybės narės savo metinėse statistikos ataskaitose pateiktų informacijos apie gamintojų organizacijas.

71.

Duomenys apie veiklos programas renkami tik apie pagalbą, išmokėtą pagal išlaidų kategorijas. Tai rodo, kokiai veiklos programai skirta pagalba yra išleista, bet ne kas pasiekta, įgyvendinant tą programą.

72.

Komisija reikalauja išsamesnių duomenų apie gamintojų organizacijas, ypač apie jų narius, gamybą ir pardavimą. Patikrinti šios informacijos patikimumą Audito Rūmams tapo sudėtinga, kadangi Komisija neturi tinkamos valdymo informacijos sistemos duomenims registruoti. 2004 m. ir 2005 m. Komisija išsiuntė valstybėms narėms daugybę užklausimų apie duomenų nesuderinamumą, bet toliau jų neištyrė. Trūksta svarbių duomenų, ypač iš trijų valstybių narių, didžiausių vaisių ir daržovių augintojų: Italijos, Ispanijos ir Prancūzijos. Tirti duomenis trukdo tai, kad jų yra nepakankamai, be to, juose daug neatitikimų, todėl duomenys nepakankami patikimi, kad atspindėtų daugiau nei bendras tendencijas.

73.

Pagrindinis rodiklis, kurį galima aptikti šiuose duomenyse, yra gamintojų organizacijų produkcijos dalis bendroje ES produkcijoje. Jis rodo, produkcijos, kurį yra sukaupusios gamintojų organizacijos, kiekį o tai yra bendrasis vaisių ir daržovių sektoriaus strategijos tikslas. Be to, duomenys rodo ir didesnę strategijos sėkmę, nes juose yra nurodyta, kokia vaisių ir daržovių augintojų dalis nusprendė dalyvauti ES pagalbos schemoje. 2005 m. biudžeto dokumente Komisija nustatė, kad iki 2013 m. šis rodiklis turėtų siekti 60 %, o vėliau – kasmet didėtų.

74.

Taigi, turėdama duomenų apie iš rinkos pašalintą produkciją ir koncentruotą pasiūlą, Komisija neturi rodiklių, rodančių pažangą, gamintojų organizacijų padarytą siekiant kitų strategijos tikslų, pvz., sąnaudų mažinimo, kainų stabilizavimo, kokybės ir aplinkos gerinimo.

75.

1996 m. vaisių ir daržovių politikos reforma apribojo produkcijos pertekliaus kiekį, kurį galima turėti pagal pašalinimui iš rinkos skirtą pagalbos schemą, ir sumažino augintojams už šį pašalinimą mokamą kompensaciją. Komisijos duomenimis, dėl to pagal ES pagalbos schemą, labai sumažėjo pašalinamos produkcijos kiekis (žr. 10 diagramą). Tai atitinka Audito Rūmų imties rezultatą, kad 90 % gamintojų organizacijų sumažino pašalinimus arba visai nepašalino produkcijos pertekliaus.

76.

Vienas iš veiklos programoms taikomos pagalbos schemos tikslų buvo remti priemones, kurių gamintojų organizacijos imasi, siekdamos sumažinti pašalinimus. Tačiau šis pašalinimų sumažinimas nebūtinai įrodo, jog pagalba veiklos programai lėmė tai, kad gamintojų organizacijos ėmėsi planuoti arba derinti savo produkciją su paklausa: gamintojų organizacijos paaiškino, kad dėl sumažintos pagalbos pašalinimui normos, palaipsniui įvedamos nuo 1996 m., ir padidintos kontrolės nebeliko reikalo prašyti pagalbos jų produkcijos pertekliui.

77.

1996 m. įdiegta strategija turėtų sukurti tokią padėtį, kai pagalba padeda gamintojų organizacijoms prisitaikyti ir sėkmingai dirbti, o kiti augintojai paskatinami įsijungti į šį procesą. Abu šie veiksniai turėtų padidinti gamintojų organizacijų apyvartą, padėti „koncentruoti pasiūlą“ jų rankose.

78.

Tačiau Komisijos turimi duomenys rodo, jog koncentruotos pasiūlos rodiklis sumažėjo: gamintojų organizacijų produkcijos dalis, palyginti su visa produkcija, nuo 40 % 1999 m. sumažėjo iki 31 % 2003 m. (11 diagrama). Nurodytas 2004 m. skaičius yra negalutinis, nes dvi iš didžiausių valstybių, t. y. Prancūzija ir Italija, pateikė ne visus duomenis. Nors viso vaisių ir daržovių sektoriaus parduotos produkcijos vertė 1999–2003 m. padidėjo 45 %, gamintojų organizacijos pardavė tik 12 % produkcijos.

79.

Kaip aprašyta 72 dalyje, perdaug pasikliauti šiais duomenimis negalima – jie tik rodo bendras tendencijas. Pvz., 2003 m. Komisija paskelbė neteisingus duomenis, nes Graikijai nepateikus duomenų, buvo padaryta klaida. Nors Audito Rūmai sugebėjo lengvai nustatyti ir ištaisyti klaidą, Komisija negalėjo jiems įrodyti, kad kiti duomenys yra pakankamai patikimi.

80.

Be to, duomenys rodo nuolatinius geografinius neatitikimus, susijusius su dalyvavimu pagalbos schemoje (12 diagrama). Portugalijos ir Graikijos, t. y. valstybių narių, kurių didžiausią žemės ūkio produkcijos dalį sudaro vaisiai ir daržovės, dalyvavimo lygis yra žemiausias ir žymaus padidėjimo nepastebėta. Dėl šio negausaus dalyvavimo gamintojų organizacijose pagalbą veiklos programoms gauna tik 6 % Portugalijos ir 13 % Graikijos vaisių ir daržovių sektoriaus, o Nyderlanduose ji suteikiama 80 %. Pagalbos schemos modelis, kai pagalbos dydis įvertinamas kaip procentinė gamintojų organizacijų apyvartos dalis, turėtų sužadinti smulkesnių, mažesnės vertės produkcijos gamintojų, kuriems labiausiai reikia prisitaikyti prie gerėjančios kokybės rinkoje, aplinkos standartų ir koncentruotos paklausos, iniciatyvą jungtis į gamintojų organizacijas. Duomenys rodo, jog kai kuriose valstybėse narėse taip neatsitiko. Vietoj to, naudojant šią schemą, pagalba buvo nukreipta didžiosioms didelės vertės produkciją gaminančioms organizacijoms.

81.

Kadangi Komisijai trūksta informacijos apie gamintojų organizacijų ir kitų augintojų efektyvumo skirtumus, ji negali paaiškinti, kodėl augintojų organizacijoms nepriklausančios sektoriaus dalies augimas regis yra spartesnis.

82.

Norint paaiškinti, kodėl nepasiekta pažangos koncentruojant pasiūlą, dar būtina nustatyti, kodėl augintojai nesijungė į gamintojų organizacijas. Komisija neatliko sistemingos gamintojų apklausos, kad nustatytų tikrąsias priežastis.

83.

Atsiliepdama į Audito Rūmų 2000 m. metinę ataskaitą Komisija pažymėjo, kad „jeigu dauguma gamintojų (…) nepageidauja jungtis į gamintojų organizacijas, jie turi patys atsakyti už savo sprendimo pasekmes. Gamintojų organizacijų narių ir šioms organizacijoms nepriklausančių gamintojų pajamų palyginimas parodys, kuris pasirinkimas yra geresnis.“ Tačiau Komisija nepatikrino gamintojų organizacijų narių pajamų, kad galėtų atlikti minėtą palyginimą.

84.

Viena konkreti rizika, kurią Komisija nustatė ankstyvajame etape, yra tai, kad galimybė gauti lėšų Kaimo plėtrai galėjo sumažinti iniciatyvą jungtis į gamintojų organizacijas arba jas kurti, nes buvo suteikiama panaši pagalba kaip ir veiklos programoms, ir augintojai neprivalėjo būti gamintojų organizacijų nariais (žr. 18 langelį). Nors kaimo plėtros reglamente yra aptariamas šis klausimas (numatant, kad vaisių ir daržovių gamintojai yra netinkami kaimo plėtros pagalbai gauti, nes panašią pagalbą jie gali gauti pagal veiklos programas), išimtys buvo numatytos.

85.

Dėl šių išimčių, lėšos Kaimo plėtrai skiriamos panašioms veiklos rūšims, pradedant drėkinimo projektais ir baigiant pakavimo įrengimais, gamintojų organizacijoms ir kitiems augintojams vienodai. Didelė Kaimo plėtros projektų dalis pagal priemones „investicijos į žemės ūkio valdas“ ir „žemės ūkio produktų perdirbimo ir prekybos gerinimas“ yra susijusi su vaisiais ir daržovėmis.

86.

Nepaisydama to, kad rizika, jog Kaimo plėtros programos pakenks gamintojų organizacijoms, kurios yra ES politikos kertinis akmuo, gali būti svarbi, Komisija nepatikrino, kaip veikia valstybių narių procedūros, skirtos darnai užtikrinti, nesurinko informacijos ir neįvertino tikėtino šios rizikos masto.

87.

Valstybės narės sutelkė dėmesį į veiklos programų veiksmų tinkamumą pagal išlaidų pobūdį, nesvarstydama, ar jie padeda gamintojų organizacijoms siekti veiklos programų tikslų. Todėl valstybių narių procedūros neužtikrina tikėtino visų veiklos programų veiksmingumo. Tvirtindamos veiklos programas, valstybės narės netaikė gero finansų valdymo principo veiksmingumui užtikrinti. Komisija, vykdydama patikras, daugiausia dėmesio skyrė išlaidų atitikikties rekalavimams kriterijų laikymuisi, užuot tikrinusi, ar valstybių narių veiklos programų tvirtinimo ir priežiūros procedūros užtikrina tikėtiną šių programų veiksmingumą.

88.

Pagalbos schemos įgyvendinimas valstybių narių administracijoms ir gamintojų organizacijoms daug kainavo. Taisyklėse nustatytų programavimo pagrindų buvo laikomasi formaliai, buvo patiriamos didelės sąnaudos, kurios nedavė apčiuopiamos naudos. Išlaidų tinkamumo kriterijai nebuvo suprantami, dėl to kilo neaiškumų ir padidėjo kontrolės būtinybė norint užtikrinti patikimumą.

89.

Beveik pusė finansuotų veiklos programos veiksmų gerokai prisidėjo prie pažangos, padarytos siekiant bent vieno iš 11 tikslų, palyginti su pradine gamintojų organizacijų padėtimi, todėl šias veiklas galima laikyti veiksmingomis.

90.

Be to, valstybės narės suteikė pagalbą ir nedidelio veiksmingumo veiklos programų veiksmams, nenulėmusiems didelių pokyčių. Tokiais atvejais pagalba būtų buvusi veiksmingesnė, jei tikslai būtų geriau apibrėžti.

91.

Gamintojų organizacijos prisitaikė prie kintančios paklausos ir padarė pažangą siekdamos Tarybos reglamente nustatytų tikslų. Prie to prisidėjo veiklos programos, bet tai nėra vienintelis veiksnys. Gamintojų organizacijoms ir kitiems vaisių bei daržovių augintojams panašioms veikloms, kokios numatytos veiklos programose, ir panašiems tikslams remti buvo taikomas ir Kaimo plėtros finansavimas. Rinkos jėgos darė spaudimą visiems gamintojams, kad šie laikytųsi griežtesnių aplinkos standartų, gerintų gaminių kokybę ir labiau kontroliuotų sąnaudas. Todėl kai kurie rezultatai buvo pastebimi ir nesuteikus veiklos programos pagalbos.

92.

Nepaisant to, kad gamintojų organizacijų nariai galėjo gauti ES pagalbą, dauguma vaisių bei daržovių augintojų iš valstybių narių, kur jų auginama daugiausia, nusprendė nedalyvauti. Taikant minėtą strategiją, daugumoje valstybių narių kol kas nepavyko koncentruoti pasiūlos. Audito Rūmų pateikta 2000 m. ataskaita apie vaisių ir daržovių sektorių rodo, kad apie 40 % ES vaisių ir daržovių produkcijos pardavė gamintojų organizacijos. Paskutiniai Komisijos duomenys rodo, kad šis skaičius sumažėjo maždaug iki trečdalio. Atsižvelgiant į dabartines tendencijas, Komisijos tikslas – pasiekti, kad iki 2013 m. gamintojų organizacijų produkcija sudarytų 60 % visos parduotos produkcijos – nebus įgyvendintas.

93.

Komisija neįvertino šio neaktyvaus dalyvavimo gamintojų organizacijose motyvų, taip pat ir to, ar valstybių narių procedūros buvo pakankamos užtikrinti, kad Kaimo plėtros finansavimas nesumažintų augintojų iniciatyvos jungtis į gamintojų organizacijas.

94.

Pirmiau pateiktos išvados rodo, jog bendras strategijos tikslas – gamintojų organizacijoms koncentruoti pasiūlą – nebuvo pasiektas daugumoje valstybių narių, o Komisijai trūksta informacijos apie priežastis, kuri būtina norint persvarstyti šią strategiją. Kol ji bus persvarstyta, o tai darant reikėtų atsižvelgti į 2009 m. pateiktinus gamintojų organizacijų vertinimo rezultatus, Komisija turėtų pateikti pasiūlymų, kaip veiklos programoms remti skirtą pagalbą supaprastinti ir padaryti veiksmingesnę.

95.

Komisija turėtų apsvarstyti toliau nurodytų pagalbos veiklos programoms gerinimo būdų privalumus. Būdai:

96.

Komisija turėtų patobulinti duomenų apie veiklos programas ir gamintojų organizacijas rinkimą, daugiausia dėmesio skirdama pagrindiniams rodikliams, nes tai leistų jai stebėti pagalbos schemos veiksmingumą ir pateikti naudingos informacijos periodiškam vertinimui.

97.

Norėdama geriau suprasti, kodėl pažanga gamintojų organizacijoms koncentruojant pasiūlą yra nepakankama, Komisija turėtų pasinaudoti 2009 m. planuojamu vertinimu. Ji turėtų įvertinti, ar gamintojų organizacijos pagerino savo narių padėtį, palyginti su kitų augintojų padėtimi, ir kaip strategija yra susijusi su kaimo plėtra.

98.

Jei, atlikus šiuos vertinimus, būtų patvirtinta, kad gamintojų organizacijos yra veiksmingas valstybių narių augintojų padėties stiprinimo mechanizmas, reikėtų patikslinti šio tikslo siekimo strategiją. Komisija turėtų siūlyti pakeitimus, kad paskatintų stoti į gamintojų organizacijas, ypač valstybėse narėse, kurios yra pagrindinės vaisių ir daržovių augintojos. Be to, Komisija turėtų apsvarstyti, ar strategijos tikslas – produkciją derinti prie besikeičiančių rinkos poreikių – būtų pasiektas greičiau, jei pagalba būtų skirta tiems, kuriems labiausiai reikia prisitaikyti, nustatant, be apyvartos, dar ir naujus lėšų paskirstymo gamintojų organizacijoms kriterijus.

99.

Planuojamą vertinimą Komisija dar turėtų panaudoti ir tam, kad nustatytų, ar nauda, gauta vykdant pasiūlos koncentracijos strategiją, yra pakankama, kad kompensuotų skirtumą, kurį lemia pagalbos taikymas vienai konkrečiai vaisių ir daržovių augintojų struktūrai – gamintojų organizacijoms.

100.

1996 m. buvo pasirinkta strategija neteikti ES pagalbos augintojams, kurie nėra gamintojų organizacijų nariai. Jei Komisija negali įrodyti, jog parama gamintojų organizacijoms yra iš tikrųjų naudinga tuo, kad stiprina jų padėtį rinkoje, turėtų kilti klausimas, kokia yra pagrindinė ES pagalbos netaikymo kitiems gamintojams priežastis, ir Komisija turėtų persvarstyti šį ES vaisių bei daržovių augintojų rėmimo mechanizmą.