22.3.2005

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 72/1

SPECIALIOJI ATASKAITA Nr. 10/2004

dėl EB išorinės pagalbos valdymo įgaliojimų perdavimo Komisijos delegacijoms su Komisijos atsakymais

(vadovaujantis EB sutarties 248 straipsnio 4 dalies 2 pastraipa)

(2005/C 72/01)

TURINYS

I–IX

SANTRAUKA

1–14

ĮVADAS

1–5	Bendra informacija

6–14	Audito Rūmų auditas

15–63

PASTABOS

15–38

Dekoncentracijos procesas

15–18

Bendras dekoncentracijos proceso valdymas

19–26

Delegacijų ruošimas

27–38

Centrinės būstinės paruošimas stebėjimo ir pagalbos teikimo funkcijoms

39–63

Dekoncentracijos rezultatai

39–42

Rezultatų nustatymo rodikliai

43–55

Sparta

56–60

Kokybė

61–63

Griežtos finansinės procedūros

64–73

IŠVADOS

74–82

REKOMENDACIJOS

PRIEDAS

Komisijos atsakymai

SANTRUMPŲ SĄRAŠAS

AKR	Afrikos, Karibų jūros ir Ramiojo vandenyno šalys
VTPA	Vietinis techninės pagalbos atstovas
BRIS	Bendra Relex informacinė sistema
GDP	Vystymosi generalinis direktoratas
IPVA	Išorinės pagalbos valdymo ataskaita
EB	Europos Bendrija
EPF	Europos plėtros fondas
EuropeAid	EuropAid bendradarbiavimo biuras
FS	Finansai ir sutartys (skyrius)
FR	Finansinis reglamentas
CB	Centrinė būstinė
VAT	Vidaus audito tarnyba
NO	Nevyriausybinė organizacija
ASER	Apskaitos sistema elektroniniu ryšiu
PĮ	Planuojami įsipareigojimai
MĮ	Mokėtini įsipareigojimai
GIRD	Išorės ryšių generalinis direktoratas
KAS	Komisijos apskaitos sistema
TPB	Techninės pagalbos biuras

SANTRAUKA

2000 m. gegužės mėn. Komisija paskelbė esminę savo išorinės pagalbos programų valdymo reformą, kurios pagrindiniai tikslai yra iš esmės patobulinti EB išorinės pagalbos spartą ir kokybę bei užtikrinti patikimas finansines procedūras. Svarbiausia reformos sudedamoji dalis yra tolimesnis pagalbos valdymo užduočių ir atsakomybės perdavimas Komisijos delegacijoms (dekoncentracija). Dekoncentracijos rezultatas yra tas, kad dabar delegacijos yra atsakingos už projektų parengimą, sutarčių sudarymą, finansinį ir techninį įgyvendinimą ir todėl joms buvo skirta reikšmingų papildomų žmogiškųjų ir finansinių išteklių. Dekoncentracija turėjo reikšmingų pasekmių centrinėms EuropeAid bendradarbiavimo biurų tarnyboms (arba EuropeAid) Briuselyje, kadangi jų pasikeitė jų vaidmuo, atsisakant tiesioginio projektų valdymo ir pereinant prie projektų priežiūros vykdymo ir pagalbos teikimo delegacijoms (žr. 1–5 dalis).

II.

Audito Rūmai aplankė dešimt delegacijų ir centrines tarnybas Briuselyje tam, kad įvertintų Komisijos sugebėjimus sėkmingai valdyti dekoncentracijos procesą ir kad įvertintų, ar dekoncentruotas valdymas delegacijose pradeda duoti numatytus rezultatus (atsižvelgiant į tai, kad delegacijos dekoncentruoto valdymo sąlygomis dirba labai trumpą laikotarpį) (žr. 6–14 dalis).

III.

Pagalbos valdymo atsakomybės perdavimas 78 delegacijoms pareikalavo esminės reorganizacijos Komisijos tarnybų išorinės pagalbos srityje, ir jo įgyvendinimas yra svarbus pasiekimas, įvertinant tai, kad beveik visos delegacijos nuo 2004 m. vasaros veiklą vykdė dekoncentruoto valdymo sąlygomis (žr. 15–17 dalis).

IV.

Galima teigti, kad kiek tai susiję su pačiomis delegacijomis, Komisijos diegiamo dekoncentracijos proceso valdymas yra pakankamai sėkmingas. Tačiau Komisija, planuodama šį procesą, neatsižvelgė į kai kuriuos veiksnius, kurie būtų galėję palengvinti proceso kontrolę, todėl kai kurioms probleminėms sritims būtina skirti daugiau dėmesio (žr. 18 dalį).

Nors pasitaikydavo sunkumų surandant darbuotojus bei nuolat kildavo mokymosi poreikis, delegacijos iš esmės yra pakankamai gerai pasirengusios dirbti dekoncentruoto valdymo sąlygomis. Būstinės tarnybų pasirengimas dėl analizės ir konsultacijų trūkumo buvo suplanuotas prasčiau. Kad delegacijos prisitaikytų prie savo naujojo vaidmens, joms vis dar reikalinga didžiulė pagalba ir centrinės tarnybos susiduria su sunkumais, teikdamos joms reikalingą pagalbą, nes pagal geografinius regionus suskirstytuose direktoratuose dėl sumažėjusio darbuotojų skaičiaus būstinėje yra vis sunkiau gauti informaciją iš tam tikros srities. Nors būstinės tarnybos sukūrė keletą priežiūros instrumentų ir suteikė didelę pagalbą delegacijoms, šiuose baruose galima dirbti geriau (žr. 19–38).

VI.

Praėjus mažiau nei dviems dekoncentruoto valdymo metams, dar ankstoka laukti numatomo dekoncentracijos proceso rezultato – spartesnės ir kokybiškesnės EB išorinės pagalbos. Kita vertus, pirmuose dekoncentracijos proceso etapuose nepavykus nustatyti visų veiklos įvertinimo rodiklių, tampa sudėtinga išmatuoti pažangą pagrindinių tikslų atžvilgiu (žr. 39–42, 48–51, 53, 56 ir 57 dalis).

VII.

Tačiau daugumoje aplankytų delegacijų yra pastebima, jog dekoncentruotas valdymas, siekiant numatytų rezultatų, vyksta teisinga linkme. Projektų valdymo sparta ir kokybė pagerėjo dėl to, kad delegacijų operatyviniuose skyriuose padidėjo pajėgumai ir kad yra prieinami finansų ir sutarčių srities specialistai. Tai leidžia delegacijose geriau spręsti problemas, turėti daugiau kontaktų su naudos gavėjais ir kitomis susijusiomis šalimis, geriau suvokti vietines sąlygas, riziką ir galimybes. Apskritai, dekoncentracija užtikrina patikimas finansų valdymo procedūras, tačiau jos dar nėra pritaikytos įgyvendinančių organizacijų finansinei priežiūrai (žr. 43, 46, 54, 58, 61, ir 62 dalis).

VIII.

Šiuo metu pasiekti numatytų dekoncentracijos projektų valdymo spartos ir kokybės rezultatų trukdo problemos, susijusios su tinkamos kompetencijos darbuotojų įdarbinimu ir šios kompetencijos optimaliu panaudojimu, sunkumai, su kuriais būstinė susiduria teikdama pagalbą delegacijoms, bei nepakankamos finansinės informacijos sistemos ir sudėtingos procedūros (žr. 44, 45, 47, 52, 55, 59, 60 ir 63 dalis).

IX.

Pagrindinės rekomendacijos, atsižvelgiant į Audito Rūmų pastabas ir išvadas yra šios:

—	turėtų būti sudaryta atitinkamų rodiklių, susijusių su pagalbos sparta ir kokybe, sistema, leidžianti įvertinti pažangą nuo vienų metų iki kitų bei nustatytų standartų atžvilgiu,

—	turėtų būti tikrinamos faktinės dekoncentracijos išlaidos, lyginant su numatytomis išlaidomis,

—	siekdama patenkinti padidėjusį žmogiškųjų išteklių poreikį delegacijose, Komisija turėtų užtikrinti, kad personalo įdarbinimo procedūros, atlyginimas ir kitos darbo sąlygos būtų patrauklios atitinkamą kompetenciją turintiems darbuotojams,

—	būstinės tarnybų teminė kompetencija turėtų būti susisteminta taip, kad delegacijoms efektyviu būdu būtų suteikiama kokybiška pagalba,

—	būstinės priežiūros vykdymo ir pagalbos teikimo vaidmuo turėtų būti toliau gerinamas, ypatingą dėmesį skiriant finansų informacinei sistemai tobulinti ir išaugusiems mokymosi poreikiams tenkinti,

—	Komisija turėtų padidinti pastangas, siekdama sumažinti vėlavimų įgyvendinant projektus, ypač ne delegacijos vykdomų mokėjimų vėlavimų, trukmę,

—	siekdama optimizuoti dekoncentracijos rezultatus, Komisija turėtų ir toliau skirti ypatingą dėmesį finansų ir sutarčių sudarymo procedūroms paprastinti, joms harmonizuoti ir skaidrinti.

ĮVADAS

Bendra informacija

2000 metų gegužės mėnesį Komisija paskelbė savo išorinės pagalbos programos (1) valdymo esminę reformą, atsižvelgiant į Baltojoje knygoje dėl Komisijos bendros reformos (2) suformuluotus principus. Pagrindinis jos tikslas, kaip teigiama pranešime Komisijai – radikaliai pagerinti išorinės EB pagalbos suteikimo greitį, kokybę ir profilį. Tikslesni pagrindiniai reformos tikslai yra tokie:

—	gerokai paspartinti projektų įgyvendinimą,

—	žymiai pagerinti kokybę bei atsakomybę projekto valdymo atžvilgiu,

—	užtikrinti, kad finansinės, techninės bei sutarties administravimo procedūros būtų atliekamos pagal griežtus reikalavimus, atitiktų geriausius tarptautinius etikos ir atskaitomybės standartus,

—	gerinti EB bendradarbiavimo plėtros bei pagalbos poveikį ir pasiekti akivaizdžių rezultatų.

Pagrindinis reformos akcentas – dekoncentravimas, t. y. uždavinių ir atsakomybių delegavimas iš Komisijos pagrindinės būstinės Briuselyje (t. y. EuropeAid) jos delegacijoms, veikiančioms įvairiose pagalbą priimančiose užsienio šalyse (3), sprendžiant EB finansuojamos bendradarbiavimo veiklos administravimo klausimus. Galutinė atsakomybė tenka pagrindinei Komisijos būstinei Briuselyje. Kitos svarbios reformos dalys yra daugiamečių programų tobulinimas; projektų ciklo integravimas; už projekto įgyvendinimą (EuropeAid) atsakingos bendros institucijos steigimas; bendros administravimo kultūros plėtra išorės ryšių tarnybose, senų ir neveiksmingų įsipareigojimų šalinimo priemonės.

Pagrindinis dekoncentracijos įgyvendinimo principas suformuluotas 2000 metų gegužės mėnesio komunikate: „visa, kas glaudžiai susiję su šia sritimi, ir ką galima geriau administruoti ir nuspręsti vietoje, neturėtų būti administruojama ir sprendžiama Briuselyje“. Kalbant specifiniais terminais, patys svarbiausi pokyčiai delegacijoms, kuriuos atneš dekoncentravimas, yra tai, kad jos taps atsakingos už projektų/programų patvirtinimą bei finansavimo pasiūlymų rengimą (tačiau gavus pritarimą, kaip to reikalauja CB), taip pat už sutarčių sudarymą ir finansinių bei techninių aspektų įgyvendinimą (4). Tuo pat metu dekoncentracijos procesas taip pat buvo naudojamas sprendžiant delegacijų personalo trūkumą, siekiant suteikti jiems galimybę įgyvendinti savo veiklą veiksmingiau arba perimti pagalbos administravimo funkcijas, kurias anksčiau atlikdavo techninės pagalbos biurai (TPB) (5).

4.	Dekoncentravimas taip pat turi pasekmių centrinėms Briuselyje dirbančioms tarnyboms, kadangi tiesioginio projektų valdymo funkcijas jos iškeičia į delegacijų stebėjimo bei rėmimo (įskaitant koordinavimą, kokybės kontrolę bei darbo metodų tobulinimą) funkcijas.

Dekoncentracija apima visas geografines zonas, kuriose vykdoma Komisijos išorinės pagalbos programa, finansuojama tiek iš Komisijos biudžeto, tiek iš Europos plėtros fondų. Dekoncentravimas buvo planuojamas trimis „bangomis“, į kiekvieną įtraukiant po 20–30 delegacijų per 2001–2003 m., o tai iš viso apima 78 delegacijos (6). Pirmoji grupė, sudaryta iš 21 delegacijos, pradėjo dirbti pagal dekoncentruoto valdymo principą nuo 2002 metų pradžios, antroji, sudaryta iš 26 delegacijų (įskaitant biurą Kabule), pradėjo veiklą 2002 pabaigoje – 2003 m. pradžioje, o trečioji grupė, sudaryta iš 30 delegacijų (visos AKR esančios delegacijos), pradėjo savo veiklą 2003 pabaigoje – 2004 pradžioje. Dekoncentravimas apims visas programas, tačiau pirmiausia jis bus nukreiptas į geografinių regionų programas (7)., tada į „horizontaliąsias“ programas, kaip pavyzdžiui – maisto saugos, žmogaus teisių, NO bendro finansavimo bei regionų programas (tačiau neįtraukiant humanitarinės pagalbos – ji nebus dekoncentruojama). Pasak Komisijos, 2003 m. pabaigoje dekoncentravus valdymą, geografinių zonų programoms mokėtinų finansinių įsipareigojimų suma buvo 14 mln. EUR. Ši suma sudaro maždaug 72 % visų tokio tipo finansinių įsipareigojimų.

Audito Rūmų auditas

Audito Rūmų auditas didžiausią dėmesį skyrė dviems pagrindiniams klausimams:

—	ar Komisija sėkmingai atliko dekoncentracijos procesą?

—	ar į delegacijas dekoncentruotas valdymas pradėjo duoti teigiamų rezultatų?

7.	Siekiant atsakyti į pirmąjį klausimą, audito metu buvo patikrinta, kaip delegacijos paruoštos dekoncentruotam valdymui ir kaip centrinės tarnybos pasiruošusios atlikti stebėjimo ir pagalbos teikimo vaidmenį.

8.	Siekiant atsakyti į antrąjį klausimą, audito metu buvo nuodugniai patikrinti pagalbos teikimo spartos ir kokybės gerinimo bei griežtų finansinių procedūrų laikymosi rezultatai.

Audito Rūmai pripažįsta, kad audito metu (2003 m. spalį – 2004 m. gegužę) dekoncentracijos procesas dar nebuvo baigtas ir kad laikotarpis, kai delegacijos dirbo jau dekoncentravus valdymą, buvo gana trumpas. Tačiau buvo manoma, kad pasiruošimas dekoncentravimui ir jo vykdymo darbai nuo gerokai pasistūmėjo į priekį nuo jų pradžios 2000 metais, kad Audito Rūmai galėtų atlikti šį auditą ir patikrinti, kokių rezultatų pasiekta, ypač dekoncentracijos proceso srityje.

10.

Audito metu Audito Rūmai nesitikėjo, kad per tokį trumpą laiką būtų žymiai pagerėjusi kokybė, todėl, pirmiausiai buvo tikrinama, kaip didėjo delegacijų personalo skaičius įvairiuose projekto ciklo etapuose ir veikloje. Dėl tos pačios priežasties auditoriai neskyrė ypatingo dėmesio kitam svarbiam reformos tikslui, t. y. gerinti EB pagalbos įtaką ir pasiekti akivaizdžių rezultatų.

11.	Šio audito metu buvo apsilankyta dešimtyje delegacijų (8), iš kurių septynios priklausė pirmajai delegacijų „bangai“, kitos dvi – antrajai. „Trečiosios bangos“ delegacijos nebuvo aplankytos, nes jų darbo pradžia po valdymo dekoncentravimo buvo planuojama anksčiausiai 2003 metų pabaigoje.

12.	Centriniu lygiu nemažai susitikimų vyko EuropeAid (įskaitant visus jos geografinius direktoratus), taip pat Išorės ryšių generaliniame direktorate ir Vystymosi generaliniame direktorate.

13.

Audito Rūmams atliekant auditą, Komisijos tarnybos atliko dekoncentracijos proceso įvertinimą. Šio įvertinimo ataskaitos projektą Audito Rūmai gavo 2003 metų pabaigoje, iš karto po to, kai jų atstovai baigė pirmąjį (iš šešių) apsilankymų delegacijose. Ši ataskaita buvo ištirta ir palyginta su Audito Rūmų išvadomis ir buvo nuspręsta, jog šių dviejų patikrinimų ataskaitos iš esmės nesiskyrė (ypač informacija, susijusi su ypatingais rizikos veiksniais). Galutinė Komisijos įvertinimo ataskaita parengta 2004 m. gegužės mėnesį (9).

14.

2003 metais Komisija atliko išsamų EuropeAid auditą. Šio audito tikslas buvo kitoks - juo buvo siekiama užtikrinti EuropeAid vidaus kontrolės sistemos darbą, tačiau kai kurios pastabos buvo svarbios Audito Rūmams, kadangi jos tik patvirtino kai kurias Audito Rūmų išvadas ir ypač tas, kurios yra susijusios su bendra Relex informacine sistema.

PASTABOS

Dekoncentracijos procesas

Bendras dekoncentracijos proceso valdymas

15.	Dekoncentracijos procesui pradėta nuodugniai rengtis po 2000 m. gegužę paskelbto Komisijos komunikato. Šio parengiamojo dekoncentracijos proceso esminių veiksmų bei datų sąrašas pateiktas priede.

16.

Dekoncentracijos procesą visose 78 delegacijose iš pradžių buvo numatyta atlikti iki 2003 metų pabaigos. Siekiant įgyvendinti užsibrėžtą tikslą ir pasinaudoti įgyta patirtimi, delegacijų dekoncentravimas buvo atliekamas trimis etapais. Dekoncentruojant reikėjo organizuoti konsultacijas, siekiant įvertinti kiekvienos delegacijos poreikius, po to reikėjo įdarbinti naują personalą bei jį apmokyti, padidinti biuro darbo našumą bei įdiegti IT įrangą ir kompiuterių tinklus. Šių tikslų vykdymo eigos stebėjimas vyko pasitelkus veiksmų planus. Be to, buvo planuojami ir įgyvendinami CB personalo ir struktūros pokyčiai.

17.

Apžvelgiant visą pasiruošimo laikotarpį bei jo metu parengtą dokumentaciją, akivaizdu, kad per 1,5 metų, tarp oficialaus 2000 metų gegužę priimto sprendimo ir faktiško dekoncentruoto valdymo pradžios pirmosiose delegacijose, t. y. 2002 metų pradžios, nustatyta, kad atlikti plataus mąsto planavimo, konsultavimo ir įgyvendinimo darbai, ypač EuropeAid, GIRD ir GDP, koordinuoti per tarpinstitucinę dekoncentracijos darbo grupę. Nuo tada panašūs pasiruošimo darbai pradėti antrajai bei trečiajai delegacijų dekoncentracijos „bangai“. Iki 2004 metų balandžio buvo dekoncentruotos 66 delegacijos, o likusiose 12 trečiosios „bangos“ delegacijų valdymą buvo planuojama dekoncentruoti iki 2004 metų vidurio.

18.

Tačiau planavimo procesas neapėmė tam tikrų elementų, kurie būtų palengvinę Komisijos dekoncentracijos kontrolės darbą. Pavyzdžiui, nors Komisijos sprendimas, priimtas 2000 metų gegužę, numatė veiksmų planą, jis nesusiejo dekoncentracijos veiklos su laukiamais rezultatais. 2002 metų sausį (10) paskelbtame pranešime Komisijai teigiama, kad bendros metinės delegacijų išlaidos po visiško dekoncentravimo 2005 m. turėtų būti apie 177 mln. EUR daugiau nei prieš dekoncentravimą. Atliekant šiuos skaičiavimus nebuvo atsižvelgta į tai, kiek bus sutaupyta sumažinus CB personalą. Faktiškų sąnaudų lyginimas su prognozuojamomis sąnaudomis nebuvo atliekamas taip, kad būtų aiškiai matoma bendra sąnaudų raida (bei personalo lygis) delegacijose ir CB. Šioje ataskaitoje toliau plėtojami kiti aspektai, kurių trūksta, yra nuorodų standartai skirstant išteklius delegacijoms (žr. 19–21 dalis), visuotinis planas ir naujo CB vaidmens apibrėžimas (žr. 27 ir 28 dalis) ir pagalbos valdymo spartos ir kokybės gerinimo rodikliai (žr. 39–42 dalis).

Delegacijų ruošimas

19.

2000 m. lapkritį CB informavo pirmajai „bangai“ pasirinktas delegacijas ir paprašė parengti papildomų išteklių jų poreikiams (darbuotojai, patalpos, įranga) tenkinti sąmatą. Antrosios „bangos“ delegacijoms panašūs nurodymai buvo duoti 2001 metų gruodį. Joms buvo liepta atsižvelgti į tokius rodiklius, kaip pagalbos, projektų arba finansinės paramos apimtis, taip pat atsižvelgti tam tikrus trukdžius, kaip antai vietinė darbo aplinka arba vietinio viešojo administravimo kokybė. Delegacijoms nebuvo pateikta jokia specifinė metodologija, kuria reikėtų vadovautis aiškinant, kaip atsižvelgti į tokius veiksnius vertinant papildomus reikalingus išteklius.

20.	Auditas parodė, kad bendrąja prasme delegacijos savarankiškai nepajėgė atlikti tokios analizės, o prašymai buvo pateikti be aiškaus nurodytų skaičių pagrindimo. Sąmatas dėl papildomų patalpų, kompiuterių bei kitokios biuro technikos parengti buvo lengviau, kadangi jos rėmėsi darbo jėgos sąmata.

21.

CB delegacijoms surengė išsamias konsultacijas, nors ir nepagrįstas išteklių vertinimo reikalavimų specifine metodika, kurių pabaigoje įvyko galutinis susitikimas su delegacijos vadovu ir pagrindinių susijusių direktoratų (GIRD, GDP bei EuropeAid) generaliniais direktoriais. Šio proceso rezultatas yra tai, kad delegacijų prašymai buvo patenkinti, o delegacijų personalai buvo žymiai padidinti. Delegacijoms buvo paskirti du pareigūnai ir keli pagalbos teikimo darbuotojai naujai įsteigtam Finansų ir sutarčių (FS) padaliniui, skirta reikšminga parama veiklos padaliniui arba, padaliniams, atsakingiems už bendradarbiavimo veiklą (11).

22.

Vykdant pasiruošimo procesą, CB atliko 2 atskirus patikrinimus visose dekoncentruotose delegacijose, siekdama užtikrinti, kad būtų įvykdytos visos pagrindinės sąlygos. Pirmojo patikrinimo metu buvo tikrinama, kaip delegacijų vadovybė pradedant nuo EuropeAid geografinio regiono direktoriaus, baigiant delegacijos vadovu laikosi finansinės paramos įsipareigojimų bei atsakomybių. Antrasis patikrinimas buvo surengtas po kelių mėnesių. Jo metu buvo lankomos delegacijos, tikrinamas dekoncentruoto valdymo efektyvumas.

23.

Nors Audito Rūmų audito metu aplankytos delegacijos buvo patenkintos tuo, kad joms buvo skirti papildomi etatai, šešios iš dešimties delegacijų susidūrė su sunkumais, kuomet į papildomas pareigas buvo skiriami nauji žmonės, nes šiuos darbus buvo sudėtinga atlikti laiku, kandidatai ne visuomet atitiko kvalifikacinius reikalavimus. Sunkumus keliantys veiksniai buvo:

—	ilgas įdarbinimo procesas (pareigūnams, individualiems ekspertams (12) bei VTPA (13)),

—	nepalankios sąlygos (pvz. žemi atlyginimai, atostogos VTPA),

—	kai kurių kvalifikacijų specialistų trūkumas (FS personalo, civilinių inžinierių),

—	apribojimai dėl vietinių įstatymų (ribotos galimybės pratęsti terminuotas sutartis),

—	neaiškumai dėl ateities perspektyvų ir sąlygų laikinajam personalui, kylantys dėl naujos „sutartininko“ kategorijos, numatytos naujuose nuo 2004 m. gegužės 1 d. galiojančiuose tarnybos nuostatuose.

24.	Kalbant apie reikalingus išteklius, tokius kaip biurų infrastruktūros, kompiuteriai ir ryšių įranga, delegacijų aprūpinimas šiomis priemonėmis vyko be didelių sutrikimų, išskyrus kai kuriuos atvejus.

25.

Nemažai pastangų buvo įdėta į delegacijų personalo mokymus. Šie mokymai buvo skirti pareigūnams (ypač FS personalui), prieš jiems užimant pareigas delegacijose, taip pat visam delegacijose dirbančiam personalui, kuriems mokymo kursus vedė CB personalas, jiems taip pat buvo skirti specializuoti kursai apie regionus. Kursuose buvo dėstoma apie Komisijos finansines bei sutarties procedūras, BRIS finansinę informacinę sistemą bei valdymo gebėjimų stiprinimą.

26.

Vis dėlto delegacijų audito metu nustatyta, kad nežiūrint į visas mokymams skirtas pastangas, kurios iš esmės buvo gana naudingos, lieka neįgyvendinti kai kurie mokymo poreikiai, iš dalies dėl reguliarios personalo rotacijos, ir iš dalies – dėl nepakankamų biudžeto atidėjimų delegacijų vietiniam mokymui bei su mokymais susijusių kelionių išlaidoms padengti. Neseniai dėl CB personalo mažinimo, 2004 m. planuota mokymų programa Azijos regionui turėjo būti sumažinta. Pageidaujama, kad planuojamų delegacijų mokymų temos būtų orientuotos ypač į BRIS sistemą, naujus finansinius reglamentus (FR) (14) bei jų poveikį, projekto įgyvendinimą ir stebėjimą, personalo valdymą.

Centrinės būstinės paruošimas stebėjimo ir pagalbos teikimo funkcijoms

Centrinės būstinės struktūra ir personalas

27.	EuropeAid buvo įkurta dar 2001 m. sausio mėnesį, tačiau detalus CB vaidmens aprašymas dekoncentruotoje aplinkoje parengtas tik 2002 m. lapkričio mėnesį (15) po 2002 metais surengtų seminarų ir praktinių kursų. Vėliau šis aprašymas buvo patobulintas 2003 m. liepos mėnesį (16).

28.

Pirmiau minėti dokumentai nebuvo analizuojami, o tai padidino išteklių, reikalingų Centrinei būstinei atlikti naujas užduotis ir pareigas po dekoncentravimo – stebėjimą (žr. 34 ir 35 dalis) ir paramos tiekimą (žr. 36–38 dalis), apimtis. Be delegacijų poreikių įvertinimo, trūko kiekybinės personalo tinkamumo analizės pagal numatytas užduotis. Nepaisant to, tai buvo interaktyvus procesas, pagrįstas ilgomis diskusijomis ir konsultacijomis tarp delegacijų ir CB, užtikrinantis delegacijoms savininko teises. Tačiau nebuvo jokio CB poreikių įvertinimo lyginamojo proceso, kuriame būtų dalyvavę padalinių vadovai, todėl trūko tiek analizės, tiek konsultacijų.

29.

2002 m. sausį paskelbtame Komunikate dėl dekoncentracijos įgyvendinimo ir finansavimo užtikrintas finansavimas papildomam 1 400 pareigybių sudarančiam delegacijų personalui (įskaitant 375 pareigūnus), tačiau jame nebuvo nurodyta, kiek iš jų būtų perkelti iš CB. Vis dėlto, pasak Komisijos, dekoncentravimui vykdyti numatytos 158 pareigūnų etatai (44 pirmajam etapui 2001 metais ir 114 – antrajam etapui 2002 metais). 217 pareigybių, skirtų delegacijoms 2003 m. bei 2004 m., buvo perkeltos iš CB, nors nėra žinoma, kokio tipo analize buvo pagrįstas sprendimas mažinti etatus CB.

30.

EuropAid geografinių regionų direktoratai buvo paprašyti prisidėti prie 217 pareigybių mažinimo 2003 m. ir 2004 m. Pareigybių mažinimai daugiausia vyks specializuotuose padaliniuose, taip pat finansiniuose ir sutarčių padaliniuose. Auditas parodė, kad įvykdžius šias permainas, kai kurie specializuoti padaliniai nebesugebės efektyviai teikti paramą delegacijoms.

31.

Siekdami patenkinti bendrą pareigybių mažinimo kvotą, specializuoti padaliniai kartais nesugebėjo pasiūlyti etatų patyrusiam personalui, grįžtančiam iš delegacijų. Darbuotojai, pasilikę dirbti specializuotuose padaliniuose, kurie anksčiau buvo atsakingi už projekto dokumentų tvarkymą bei apdorojimą, negalėjo lengvai prisitaikyti prie naujo vaidmens teikiant pagalbą, sektorines žinias ir patarimus.

32.

Komisija neatsižvelgė į tai, kad visuotinio planavimo principai dėl CB struktūros buvo realistiški ir tokie pragmatiški, kad vietoj to buvo pritaikytas raidos principas. Vis dėlto, nors audito atlikimo metu nebuvo bendro plano reorganizuoti EuropeAid, buvo svarstoma galimybė reorganizuoti specializuotus padalinius, siekiant sutelkti specializuotų grupių ekspertus. Tokiu būdu CB žinias ir patirtį delegacijoms būtų galima perduoti racionaliau ir efektyviau.

33.	Kalbant apie įvairių EuropeAid direktoratų Finansų ir sutarčių padalinius, lyginamasis darbo krūvio įvertinimas parodė, jog padaliniuose labai skiriasi etatų skaičius ir skiriamos sumos.

Pagrindinių būstinių stebėjimo vaidmuo

34.

Dekoncentravus atsakomybes į delegacijas, ypač tas, kurios nukreiptos į bendradarbiavimo programas, Komisijos CB vaidmuo orientuojamas į delegacijų stebėjimą ir rėmimą, kaip išsamiai aprašyta 2003 m. liepos mėnesį paskelbtame EuropeAid dokumente „Misijos aprašymas, atsakomybės ir tarnybų uždaviniai“ („Mission statement, Responsabilités et Tâches des Services“). CB naudojasi įvairiomis delegacijų veiklos stebėjimo priemonėmis:

—	išorinės pagalbos valdymo ataskaitos (IPVA), kurias delegacijos rengia kas keturis mėnesius;

—	ketvirčio įsipareigojimų ir mokėjimų planavimas, PĮ bei MĮ (17),

—	delegacijų rengiamas metinis valdymo planas,

—	„bendra“ rengiamų projektų apžvalga,

—	į rezultatus orientuotos projektų stebėjimo ataskaitos,

—	finansinės informacinės sistemos, BRIS bei EPF, ASER,

—	apsilankymai vietoje,

—	vidaus kontrolės sistemų auditai,

—	darbo krūvio įvertinimai.

35.

Nors šios stebėjimo priemonės CB suteikia galimybę gauti naudingos informacijos apie delegacijų veiklą, dėl veiklos instrukcijų stokos personalas ne visuomet žinojo, kaip taikyti šias priemones, turint omenyje stebėjimo apimtį bei išsamumą. Sunkumų pasitaikė šiose srityse:

darbo krūvio įvertinimais siekiama palaipsniui apibrėžti vidaus atskaitos standartus, taikomus santykiams tarp delegacijų išteklių ir darbo krūvio, kaip siūloma 2002 m. sausio mėnesį paskelbtame komunikate. Tačiau dėl nedidelio aplankytų delegacijų skaičiaus ir vietinių sąlygų įvairovės, atskaitos standartai kol kas nesukurti. Taigi remiantis iki šiol atliktais darbo krūvio įvertinimais negalima spręsti, ar personalo dydis delegacijose yra tinkamas, remiantis tokiais veiksniais, kaip delegacijos uždaviniai ir atsakomybė, suteiktos pagalbos apimtis, atliktų mokėjimų suma ir vertė, nacionalinio administravimo kokybė. Darbo krūvio įvertinimuose taip pat neatsispindi, ar konkretiems uždaviniams bei procesams reikėjo skirti daugiau ar mažiau laiko, ar pasirinkti aktualūs uždaviniai, ar reikėjo prisiimti papildomus uždavinius;

iš pradžių nebuvo jokio reikalavimo delegacijoms teikti atsiliepimus apie jų IPVA ataskaitas, nors kartais tai buvo daroma. Šis klausimas jau išspręstas, ir nuo 2003 metų pabaigos įvestas reikalavimas dekoncentruotoms delegacijoms teikti atsiliepimus apie jų IPVA ataskaitas. Vis dėlto, kartais EuropeAid iškyla sunkumų, iš IPVA ataskaitų sprendžiant, kokių priemonių reikia tikėtis iš CB, jei apskritai reikėtų (18);

BRIS trūksta nesudėtingų naudoti ataskaitų pateikimo priemonių, kadangi keletas delegacijų pačios susikūrė lygiagrečiai veikiančias duomenų bazes, kuriose būtina dubliuoti finansinius projekto duomenis. Pasitaikė, kad vienoje iš geografinių zonų BRIS sistemoje buvo neteisingai ar visiškai neįvesti valstybių kodai, todėl sistema tapo nepatikima kaip valdymo sistemos šaltinis. BRIS, kaip stebėjimo priemonės potencialo kol kas AKR šalyse pilnai realizuoti nepavyko. Planuojama, kad informacijos prognozės bus įtrauktos į BRIS 2004 metų pabaigoje, o visiškas ASER integravimas į BRIS planuojamas 2006 metais. Komisijos audito metu, šiuo klausimu prieita išvados (žr. 14 dalį), kad BRIS ataskaitų sistema dar nėra visiškai brandi.

Centrinių būstinių rėmimo vaidmuo

36.

Perdavus įgyvendinimo atsakomybę delegacijoms, naujas CB vaidmuo, be stebėjimo funkcijų – teikti paramą delegacijoms rengiant, įgyvendinant ir vertinant projektus. Geografinio koordinavimo padaliniai, ypač EuropeAid, veiks kaip pagrindiniai centrai, priimantys delegacijų prašymus. Jiems teiks pagalbą specializuoti padaliniai.

37.

Auditas parodė, kad didelę paramos dalį CB delegacijoms teikė, pavyzdžiui, šiose srityse:

—	mokymų įvairovė pagalbos valdymo bei finansinių procedūrų, sistemų ir audito srityse darbuotojams prieš vykstant į delegacijas: pavyzdžiui, kursai apie paramos teikimo ypatumus, kaip antai projekto ciklo valdymas, biudžeto parama ir metodai sektorių lygmenyje,

—	plataus mąsto pagalba projektų rengimo srityje, įskaitant kokybės palaikymo grupių indėlį (19),

—	specializuoti tinklai, kurių pagrindinis vaidmuo – palaikyti veiklos kokybę delegacijose (20). Jų tikslas – teikti rekomendacijas ir praktines priemones kuriant projektus,

—	gausi finansinė ir sutartinė parama, įskaitant BRIS pagalbos biurą, pašto dėžutę klausimams, instrukcijų bei gairių projektų rengimą.

38.

Tačiau CB perėjimo prie naujo paramos tiekėjo vaidmens dekoncentruotoje aplinkoje procesą dar galima tobulinti šiais aspektais:

a)	specializuotų tinklų interneto svetainės yra nevienodai išvystytos, todėl gali prireikti didelio informacijos atnaujinimo darbo;

b)	lieka ypatingas poreikis rengti mokymus delegacijose (žr. 26 dalį);

c)	šiuo metu AKR kokybės palaikymo grupė yra pajėgi atrinkti tik 20 % finansavimo pasiūlymų;

d)	EuropeAid ne visuomet suteikia konsultacijas delegacijos darbo kalba. Nors tam yra duotas nurodymas, vertimus ir toliau vėluojama atlikti;

e)	Komisija per lėtai teikė delegacijoms paaiškinimus, kokiu būdu remiamos šalys turėtų įgyvendinti dekoncentruotą EB pagalbos valdymą pagal naująjį Finansinį reglamentą, per lėtai teikė konsultacijas dėl finansavimo procedūrų devintajam EPF;

f)	nepakankamas GIRD darbo našumas, todėl buvo vėluojama patvirtinti delegacijų pateiktus naujo personalo įdarbinimo pasiūlymus.

Dekoncentracijos rezultatai

Rezultatų nustatymo rodikliai

39.

2000 m. gegužės 16 d. Komisijai pateiktame Komunikate dėl išorinės pagalbos administravimo reformos teigiama, kad siekiant įvertinti, ar vykdant reformą pasiekta užsibrėžtų tikslų (kaip antai įgyvendinimo spartinimas, pagalbos administravimo kokybės kėlimas ar griežtai vykdomos finansinės procedūros). Be to, tai reikalinga siekiant užtikrinti, kad nebepasikartotų atvejų, kuomet programų sėkmė sprendžiama pagal tai, ar pavyko įsisavinti tiems metams skirtą biudžetą.

40.

Komisija priėmė įvarius rodiklius, daugiausia pagrįstus tuo metu turimais finansiniais duomenimis. Jie apima įsipareigojimus ir išmokas, susijusius PĮ ir MĮ, koks procentas sąskaitų apmokamas per 60 dienų, įsipareigojimų ir mokėjimų paskirstymas per metus, bei kiek metų prireiks projekto užbaigimui.

41.

Aukščiau minėti rodikliai gali būti naudingi ilgalaikėje ir globalioje perspektyvoje, tačiau juos turėtų papildyti kiti rodikliai, kad būtų galima gauti bendrą informaciją apie projekto rengimo įgyvendinimo trukmę ir kokybę. 2003 metų pabaigoje EuropeAid vis dar svarstė papildomus veiklos rodiklius, kurie galėtų atitikti šį tikslą.

42.

Tokių rodiklių įvedimo vėlavimas sukėlė sunkumų nustatant pagrindinius duomenis apie situaciją dekoncentracijos (arba reformos) pradžioje. Be to, yra sudėtinga nustatyti rodiklius, kurie atskirtų dekoncentracijos įtaką nuo platesnės reformos dalių įtakos. Vis dėlto rodiklius taip pat gali įtakoti kitos Komisijos iniciatyvos, kaip antai projekto ciklo valdymo įvedimas, sektorinių metodų taikymas ar nauji finansiniai reglamentai, taip pat galimi pokyčiai remiamose valstybėse, pavyzdžiui, vietinės politinės aplinkos ar nacionalinio administravimo kokybės raida.

Sparta

43.

Audito metu Audito Rūmai stengėsi nustatyti ar pasiekta teigiamų rezultatų projektų ciklo veiklos vykdymo spartos atžvilgiu, dėl kurio delegacija yra prisiėmusi ypatingą atsakomybę, ypač kuomet rengiami finansavimo pasiūlymai, sudaromos sutartys, apmokamos sąskaitos, įgyvendinami projektai. Čia nėra kalbama apie pirmąjį projekto ciklo, t. y. programavimo etapą, kadangi tai kol kas lieka CB atsakomybė, nors ir tikimasi didesnio delegacijų įsitraukimo.

Finansavimo pasiūlymų rengimas

44.

Nors rengiamų projektų „bendras“ grafikas yra kruopščiai stebimas, siekiant, kad terminai būtų įvykdyti laiku, kai kuriais atvejais dekoncentravimas sustabdė projektų rengimo procesą, kadangi delegacijos turėjo praeiti būtinuosius apmokymus. Pavyzdžiui, 2003 metais CB delegacija turėjo suteikti pagalbą kai kurioms delegacijoms Azijoje parengti finansavimo pasiūlymų projektus, reikėjo atidėti projektų įvykdymo terminus, o galiausiai, ketvirtąjį ketvirtį buvo prisiimtas didesnis procentas įsipareigojimų nei ankstesniais metais (80–90 %, palyginus su 50 % anksčiau).

45.

Keletas delegacijų, aplankytų audito metu 2003 metais, turėjo tam tikrų sunkumų rengiant finansavimo pasiūlymus pagal naujus finansinius reglamentus, taikomus bendram biudžetui nuo 2003 m. sausio 1 d. Delegacijos nežinojo, kaip vertinti ir taikyti naujojo finansinio reglamento reikalavimus, susijusius su „dekoncentruoto valdymo“ sąvoka, taikoma paramos veiklai šalyje, gaunančioje tokią paramą. centrinė būstinė neatsakė į kartotinius delegacijų prašymus pateikti paaiškinimus: matyt kai 2004 m. kovo mėnesį buvo atliekami antrosios bangos auditai, šį klausimą centrinė būstinė dar svarstė. Visa eilė projektų pasiūlymų liko neužbaigti, kadangi nebuvo aiškaus supratimo bei susitarimo dėl numatomų įgyvendinimo mechanizmų.

Sutarčių sudarymas ir mokėjimai

46.

Apsilankymų delegacijose metu prieita bendros išvados, kad pastovias sutarčių sudarymo ir pinigų išmokėjimo procedūras delegacijos atlieka pakankamai gerai. Pagrindinis teigiamo vertinimo veiksnys yra faktas, jog pirmajai delegacijų „bangai“ paskirtas pakankamai kvalifikuotas, patyręs personalas Finansų ir Sutarčių padaliniams (FS), o tai padėjo pagrindinių finansavimo sistemų ir procedūrų diegimą atlikti be didelių sunkumų.

47.	Valstybėse, kuriose nacionalinė administracija atlieka svarbų vaidmenį sutarčių pasirašymo bei lėšų išmokėjimo procedūrose (21), projektus atlikti greičiau nepavyksta veikiau dėl administracijų, nei dėl delegacijų kaltės (22).

48.

Nemažai delegacijų neatsižvelgė į tam tikrus rodiklius, siekiant nustatyti laikotarpius, per kuriuos išmokami pinigai ar sudaromos sutartys. Be to, šiuo atžvilgiu jos paprastai nenustato specifinių tikslų, išskyrus formalius privalomus laikotarpius, nustatytus pagal FR, sutartis arba paskelbto konkurso sąlygas (23).

49.

Finansinės informacijos sistemos naudojamos delegacijose, BRIS ir ASER (Europos plėtros fondui), bendrąja prasme leidžia apskaičiuoti laikotarpį, per kurį atliekamas mokėjimas, tačiau remiantis kelių delegacijų atliktais patikrinimas, pagrindiniuose duomenyse (24) pasitaikė keletas klaidų. Dėl šios priežasties EuropeAid veiklos rodiklis, kuris nurodo bendrą per 60 dienų apmokėtų sąskaitų procentą, nėra aiškus.

50.

Duomenų apie prieš dekoncentravimą atliktų mokėjimų trukmės rodiklius neturima. Dėl šios priežasties dviejose delegacijose buvo atlikti patikrinimai rankiniu būdu. Jų metu pasirinkti panašūs mokėjimai, kai kurie iš jų buvo atlikti prieš dekoncentravimą (todėl tai atliko CB), kai kurie buvo atlikti po dekoncentracijos, taip pat palyginti laikotarpiai, kurių metu buvo atliktos mokėjimų procedūros. Rezultatai buvo negalutiniai, todėl vienos delegacijos atveju jie parodė situacijos pagerėjimą (vidutinė trukmė sumažėjo nuo 61 dienos prieš dekoncentravimą, iki 47 dienų – po dekoncentracijos), tačiau jokių akivaizdžių pokyčių nebuvo kitos delegacijos atveju (vidutinė trukmė išliko apie 50 dienų).

51.	Grupė delegacijų patyrė sunkumų mokėjimų administravimų bei sutarčių sudarymo srityse dėl daugybės klaidų duomenyse, kurie buvo įvesti į BRIS finansinės informacijos sistemą anksčiau. Ši sistema pradėta naudoti 2002 m.

52.

EB procedūros konkursų organizavimo bei sutarčių sudarymo srityse yra sudėtingos. Auditas nurodo, kad delegacijos personalas, projekto personalas ir seniūnijos atstovai kartais šiuo atžvilgiu patiria nemažų sunkumų, net kuomet yra galimybė apeiti arba lanksčiau traktuoti taikomus reikalavimus. Konkursų procedūros dažnai turi būti nutraukiamos ir vėl pradedamos iš naujo dėl nepakankamo suinteresuotų šalių ar galiojančių pasiūlymų skaičiaus. Išimtis iš taisyklių CB daro gana nenoriai. Kai kuriais atvejais jos būna neįmanomos dėl specifinių taisyklių, kurios reikalauja, kad konkurso procesas būtų kartojamas tol, kol bus gautas pakankamas skaičius galiojančių pasiūlymų. Tokiais atvejais projektų rengimas arba įgyvendinimas žymiai sulėtėja.

Projektų įgyvendinimas

53.

Dekoncentracijos poveikį projektų įgyvendinimo spartai gali būti sunku nustatyti (kaip parodė audito apsilankymai delegacijose), neatsižvelgiant į tai, kad dekoncentruotos delegacijos dirba sąlyginai trumpą laikotarpį (25). Daugiau nei pusės aplankytų delegacijų atveju auditas parodė, kad teigiamą dekoncentracijos poveikį atsveria kiti veiksniai.

54.

Bendra atliktų auditų išvada buvo ta, kad projektą įgyvendinti padėjo Finansų ir Sutarčių padalinio personalas bei išaugęs delegacijų veiklos padalinių darbo našumas. Abu veiksniai padeda geriau suprasti vietines sąlygas ir sukurti našesnę problemų sprendimų sistemą, kalbant apie bet kokias projektus ir programas įtakojančias problemas. Pokalbių metu tarp delegacijų ir analogiškų institucijų (vyriausybės atstovų, projektų personalo, kitų rėmėjų atstovų) pasitvirtino didesnis dekoncentruotų delegacijų pajėgumas, dėl kurio delegacijų personalas užmezga glaudesnius ryšius, aktyviau vykdo savo veiklą.

55.	Vis dėlto, anksčiau ataskaitoje minėti nesklandumai, susiję su delegacijų ir CB pasiruošimu dekoncentravimui, gali kompensuoti dėl dekoncentracijos pasiektus trukmės rezultatus (žr. 23, 26, 35 c ir 38 dalis).

Kokybė

56.

Kalbant apie antrąjį pagrindinį reformos ir dekoncentracijos tikslą, t. y. radikaliai kelti išorinės EB pagalbos kokybę, du metai po valdymo dekoncentravimo yra per trumpas laikotarpis, kad būtų galima pastebėti stiprų dekoncentracijos poveikį pagalbos kokybei per visą projekto ciklą. Tam reikalingas mažiausiai keturių ar penkių metų laikotarpis, kuomet bus įgyvendintas pakankamas skaičius projektų bei programų, parengtų dekoncentruoto valdymo principais.

57.

Be to, būtų tikslinga ankstesniame etape nustatyti tinkamiausius rodiklius, reikalingus pagalbos kokybės apibrėžimui. Į rezultatus orientuota stebėjimo sistema, kurią Komisija išplėtė 2002 metais, siekdama apimti visus susijusius regionus, ir ten vykdyti EB išorines bendradarbiavimo programas, reikalinga norint įvertinti projekto ar programos vykdymą. Per ilgesnį laikotarpį šie įvertinimai galėtų būti traktuojami kaip svarbus EB programų kokybės lygmens rodiklis, ir jei ataskaitos bus tinkamo standarto, kad jas būtų galima lyginti per ilgą laikotarpį, bus galima nustatyti, kiek pagerėjo kokybė.

58.

Aukščiau minėti didesnės spartos veiksniai teigiamai atsiliepė įgyvendinimo kokybei. Auditas parodė, kad daugelyje aplankytų delegacijų padidėjo gebėjimas valdyti įvairius plėtros priemonių aspektus. Buvo pasirašyta daugiau sutarčių su naudos gavėjais ir kitomis susijusiomis šalimis, pasiekti geresni susitarimai vietinių sąlygų, rizikų bei galimybių srityje. Audito metu peržiūrėjus veiklos įrašus, taip pat pasitvirtino, jog delegacijų personalas aktyviau dalyvavo projekto stebėjimo veikloje, pavyzdžiui, projekto darbo planų ir pažangos ataskaitų tyrime ir atsiliepimuose.

59.	Kita vertus, buvo ir darbo sutrikimų, kuriuos ataskaitoje aptarėme anksčiau (žr. 56 dalį) kurie gali nustelbti gerus rezultatus, kuriuos dekoncentravimas leido pasiekti kokybės srityje.

60.

Taip pat verta paminėti, kad daugelyje aplankytų delegacijų dirbo keletas personalo kategorijų (pavyzdžiui, individualūs ekspertai, VTPA bei vietiniai atstovai), dirbančių veiklos padaliniuose ir tokių, kurios paprastai dalijasi darbo krūvį taip, kad kiekvienas būtų atsakingas už visą eilę projektų. Ši praktika neužtikrina, kad įvairūs išteklių tipai būtų naudojami optimaliu būdu, kadangi tai reiškia, kad labiau patyrę ekspertai kartais praleidžia nemažą savo laiko dalį vykdydami sąlyginai paprastas administravimo užduotis.

Griežtos finansinės procedūros

61.

Bendra nuomonė, kurios prieita dekoncentruotų delegacijų audito metu, papildyta įvairiais kitais tų pačių delegacijų atliktais finansiniais auditais (26) yra ta, kad dekoncentruotas valdymas bendrai užtikrina griežtą finansinio administravimo procedūrų vykdymą. Vis dėlto, finansinius projektus vykdančių organizacijų stebėjimas dar nėra pakankamai išvystytas. Nors vykdančiųjų organizacijų auditų sistema nuo 2002 metų pagerėjo, diskusijos dėl metodikos dar vyksta, ir bendrąja prasme, audito ataskaitų naudojimas ir tęstinumas nėra pakankamas, siekiant bendrai užtikrinti projektus įgyvendinančių organizacijų sandorių teisėtumą bei reguliarumą.

62.

Yra ženklų, kad dekoncentracija turi teigiamą poveikį, kurio dėka patobulintos stebėjimo sistemos bei valdymo priemonės. Delegacijose gana anksti įsteigtas Finansų ir sutarčių padalinys, įdarbintas gabus ir patyręs personalas, todėl daugelyje delegacijų nemažai dėmesio skiriama finansinėms procedūroms. Be to, dėl to imta greičiau spręsti sunkumus, taikoma patobulinta praktika, pvz., įvesta standartinių dokumentų arba kontrolinių lapų, kelionės lapų, konsultacijų sistema, kurias naudoja tiek delegacijos, tiek projektų vadovybės. Mažiausiai dviejose aplankytose delegacijose, nustatyta, kad FS padaliniai pradėjo spręsti sunkumus, susijusius su projektus įgyvendinančių organizacijų stebėjimu, sukūrė metodiką darbui su išoriniais projektų auditais, įskaitant jų tęstinumą.

63.	Vis dėlto, procedūrų sudėtingumas (žr. 52 dalį) ir konsultacijų finansiniais klausimais stoka (žr. 45 dalį) kai kuriais atvejais turėjo neigiamą poveikį siekiant kitų dviejų tikslų – didinti pagalbos spartą ir kokybę.

IŠVADOS

Dekoncentracijos proceso išvados

64.	Pagalbos valdymo atsakomybių dekoncentravimą 78 delegacijose sudarė esminis Komisijos tarnybų reorganizavimas išorinės pagalbos srityje. Šios reformos įgyvendinimas, dėl kurios beveik visose delegacijose iki 2004 metų vasaros įvyko dekoncentravimas, yra ypatingas pasiekimas (žr. 15–17 dalis).

65.	Komisija pakankamai sėkmingai administravo dekoncentracijos procesą, bent jau pačių delegacijų atžvilgiu. Vis dėlto jos planavimo procese nebuvo numatytos tam tikros priemonės, kurios būtų padėjusios kontroliuoti šį procesą, todėl kai kurias problemines sritis būtina toliau vystyti (žr.18 dalį).

66.	Delegacijos buvo gana gerai pasiruošusios dirbti pagal dekoncentruoto valdymo principus, nors ir yra problemų skiriant naujus darbuotojus ir yra nuolatinis poreikis organizuoti mokymus finansinių sistemų bei projektų valdymo srityje, nežiūrint į visas mokymams skirtas pastangas (žr. 19–26 dalis).

67.

CB tarnybos prasčiau pasiruošė, trūko tiek analizės, tiek konsultacijų. Delegacijoms vis dar reikia nemažai pagalbos prisitaikant prie naujo vaidmens, o centrinės tarnyboms yra sunku teikti visą delegacijoms reikalingą pagalbą, kadangi dėl CB personalo mažinimo geografiniuose direktoratuose specializuotų ekspertų liko labai nedaug (žr. 27–33 dalis).

68.	Nors CB įdiegė tam tikras delegacijų stebėjimo priemones, pavyzdžiui Išorinės pagalbos valdymo ataskaitą (IPVA), jos stebėjimo vaidmuo ir priemonės dar nėra visiškai tobuli (žr. 34 ir 35 dalis).

69.	Nors CB suteikė nemažą pagalbą delegacijoms – inicijavo mokymus, subūrė kokybės palaikymo grupes, įsteigė specializuotus tinklus bei pagalbos tarnybas, vis dar randama trūkumų teikiant konsultacijas ir tenkinant mokymų poreikius (žr. 36–38 dalis).

Dekoncentracijos rezultatų išvados

70.

Kadangi nuo valdymo dekoncentravimo praėjo tik du metai, dar yra per anksti tikėtis numatytų permainų išorinės EB pagalbos spartinimo ir kokybės gerinimo srityje. Be to, sudėtinga nustatyti pažangą, nes šiame ankstyvame dekoncentruoto valdymo etape trūksta įvairių veiklos rodiklių. Tuo tarpu Komisija toliau dažniausiai naudojasi finansiniais duomenimis (pavyzdžiui, įsipareigojimų ir išmokų lygiu), kaip rodikliais, atspindinčiais spartą, nors jie gali skirtis dėl priežasčių, nesusijusių su dekoncentravimu ar reforma. Būtent jais yra remiamasi, sprendžiant apie poreikį keisti EB pagalbą (žr. 39–42, 53, 56 ir 57 dalis).

71.

Vis dėl to daugelyje aplankytų delegacijų buvo galima pastebėti, kad dekoncentruotas valdymas eina teisingu keliu siekiant užsibrėžtų rezultatų. Projektų valdymo trukmė ir kokybė gerėja dėl didesnio delegacijų veiklos padalinių pajėgumo, geresnio Finansų ir sutarčių personalo. Dėl šių veiksnių greičiau sprendžiami įvairūs sunkumai, su kuriais savo veikloje susiduria delegacijos: pagerėjo ryšys su pagalbą gaunančiomis, bei kitomis susijusiomis šalimis, geriau suvokiamos vietinės sąlygos, rizika bei galimybės. Pasibaigus dekoncentravimui, finansinių procedūrų laikymasis bendrai užtikrintas, tačiau dar ne visiškai išvystytas finansinės įgyvendinančių organizacijų veiklos stebėjimo atžvilgiu (žr. 54, 58, 61 ir 62 dalis).

72.

Kol kas užsibrėžtus dekoncentracijos reformos tikslus trukdo pasiekti naujo personalo įdarbinimo sunkumai – reikiamų specialistų paieška bei optimalus jų žinių panaudojimas, sunkumai, kuriuos patiria CB teikdama pagalbą delegacijoms, kadangi neadekvačios finansinės informacijos sistemos ir sudėtingos procedūros riboja prognozuojamus dekoncentracijos rezultatus, kadangi jie trukdo didinti paslaugų greitį, kelti projektų valdymo kokybę (žr. 52, 55, 59, 60 ir 63 dalis).

73.

Kai kurie požymiai rodo, kad projekto rengimas per trumpą laiką gali tapti lėtesnis, kol delegacijos šioje srityje prisitaikys prie naujų atsakomybių. Nors rodiklių patikimumas, kuomet reikia greitai atlikti mokėjimus, nėra aiškus dėl pagrindiniuose duomenyse pasitaikančių klaidų, delegacijos sutartis ir mokėjimus administruoja laiku. Vis dėlto užduotis vykdyti vis dar vėluoja ne tik delegacijos, bet ir, pavyzdžiui, nacionalinė administracija ir programos valdymo padaliniai (žr. 43–51dalis).

REKOMENDACIJOS

74.	Atsižvelgiant į pagrindinius duomenis, rekomenduojama įdiegti atitinkamų rodiklių sistemą, susijusią tiek su pagalbos trukme, tiek kokybe. Šios sistemos padėtų kiekvienais metais matuoti pažangą, atsižvelgiant į tam tikrus planuojamus standartus globaliniu bei atskirų delegacijų lygmeniu.

75.	Taip pat rekomenduojama stebėti faktines metines dekoncentracijos išlaidas, lyginti jas su sąnaudų prognozėmis.

76.	Komisija turėtų užtikrinti, kad jos įdarbinimo procedūros, atlyginimai ir kitos įdarbinimo sąlygos galėtų pritraukti tinkamai kvalifikuotą personalą, kad taip būtų įgyvendinti augantys delegacijų personalo poreikiai.

77.	Kvalifikuotų specialistų darbas CB tarnybose turi būti organizuojamas taip, kad delegacijoms būtų teikiama pakankamos apimties ir aukštos kokybės pagalba.

78.	CB stebėjimo vaidmuo turi būti vystomas diegiant bendrus personalo įdarbinimo delegacijose lygmens vertinimo standartus, teikiant sistemiškesnius ir konstruktyvesnius atsiliepimus delegacijoms, toliau tobulinant finansinės informacijos sistemas.

79.	CB paramos vaidmuo turi būti vystomas ypač teikiant daugiau aiškumo naujiems FR (taikomiems bendram biudžetui), užtikrinant, kad konsultacijos būtų teikiamos nedelsiant, kad jos būtų teikiamos delegacijos darbo kalba, kad reikiami mokymai būtų tęsiami.

80.	Komisija turėtų dėti daugiau pastangų, kad būtų rečiau vėluojama įgyvendinti projektus, kuomet tai nutinka už delegacijos ribų - nacionalinių administracijų ar projekto padalinių lygmenyje, ypač, kuomet vėluojama atlikti mokėjimus.

81.	Puikiais kai kurių dekoncentruotų delegacijų pavyzdžiais, kuriant išsamų ir konstruktyvų požiūrį į išorinius vykdančiųjų organizacijų auditus, įskaitant konstruktyviai atliekamą jų tolimesnį auditą, reikėtų vadovautis organizuojant darbą visose delegacijose.

82.	Siekiant maksimalaus dekoncentracijos rezultatų pagerinimo, Komisija turėtų skirti ypatingą dėmesį finansinių ir sutartinių procedūrų supaprastinimui, suderinimui ir išaiškinimui.

Šią ataskaitą Audito Rūmai priėmė posėdyje, įvykusiame Liuksemburge 2000 m. gruodžio 8–9 d.

Audito Rūmų vardu

Pirmininkas

Juan Manuel FABRA VALLÉS

(1) 2000 m. gegužės 16 d., pranešimas Komisijai dėl išorinės pagalbos valdymo reformos, taip pat nurodomas kaip dokumentas SEC(2000) 814/5.

(2) KOM(2000) 200.

(3) Anksčiau daugeliu atvejų Audito Rūmai kritikavo pernelyg centralizuotą Komisijos išorinės pagalbos programų valdymą, atsakomybės bei išteklių trūkumą jos delegacijose. Pvz., žr. šias Audito Rūmų ataskaitas:

—	Specialioji ataskaita Nr. 21/2000 dėl Komisijos pagalbos programų valdymo, ypač dėl valstybių programų, projektų rengimo ir delegacijų vaidmens (51–53 pastraipos (OL C 57, 2001 2 22, p. 1)),

—	Specialioji ataskaita Nr. 1/98 dėl dvipusio bendradarbiavimo finansiniais ir techniniais klausimais su Europos Sąjungai nepriklausančiomis Viduržemio jūros valstybėmis (39 pastraipa (OL C 98, 1998 3 31, p. 1)),

—	Specialioji ataskaita Nr. 3/97 dėl dekoncentruotos sistemos, skirtos PHARE programos įgyvendinimui (2.13–2.22 pastraipos (OL C 175, 1997 6 9, p. 4)),

—	1997 m. metinė ataskaita (5.23 pastraipa (OL C 349, 1998 11 17, p. 1)),

(4) Biudžetinės pagalbos atveju situacija yra šiek tiek kitokia, nes delegacijos yra atsakingos už finansavimo pasiūlymų rengimą bei mokėjimų sąlygų įvertinimą, tuo tarpu CB lieka atsakinga už mokėjimų patvirtinimą.

(5) Pavyzdžiui, TPB buvo įtrauktas į finansavimo pasiūlymų rengimą bei projektų įgyvendinimo stebėjimą. Jie buvo atleisti nuo šios veiklos 2001 metų pabaigoje.

(6) 2004 metų vasarį Komisija priėmė sprendimą dekoncentruoti savo veiklą Izraelyje veikiančioje delegacijoje, ir jeigu į šią veiklą taip pat bus įtraukta delegacija Bosnijoje, kuri jau buvo dekoncentruota prieš pradedant patį dekoncentravimo procesą, bendras skaičius delegacijų, veikiančių pagal dekoncentruoto valdymo principą, bus 80.

(7) Geografinės programos yra taikomos specifiniams geografiniams regionams, kaip antai: TACIS (buvusioms Sovietų Sąjungos šalims), CARDS (Balkanų šalims), MEDA (Viduržemio valstybėms), ALA (Azijai ir Lotynų Amerikos valstybėms), EPF (AKR šalims) ir EPRD (Pietų Afrikai).

(8) Aplankytos dešimt šių šalių delegacijų (2003 m. lapkričio mėn. arba 2004 m. kovo mėn.): Indonezija, Kenija, Mali, Marokas, Rusija, Senegalas, Pietų Afrika (visos pirmosios „bangos“) ir Albanija, Etiopija bei Urugvajus (antrosios „bangos“). Delegacijos Nikaragvoje ir Tunise buvo aplankytos 2003 m. pradžioje atliekant preliminarų tyrimą audito pasiruošimams.

(9) Dekoncentravimo proceso įvertinimas: galutinė ataskaita – 2004 m. gegužės 6 – SEC(2004) 561.

(10) Pranešimas Komisijai, parengtas komisarų Patteno, Nielseno, Kinnocko ir Schreyero: „Réforme de l'aide communautaire: Plan de mise en œuvre et de financement de la déconcentration“ (Bendrijos paramos reforma. Dekoncentravimo įgyvendinimo ir finansavimo planas). SEC(2002) 85, priimtas Komisijos 2002 m. sausio 30 d.

(11) Pavyzdžiui, delegacija Indonezijoje, kurią prieš dekoncentravimą sudarė 25 nariai, pirmuoju atveju gavo 14 papildomų darbuotojų – šešis FS padaliniui, tris ekspertus bendradarbiavimo padaliniui, penkis administracijai bei palaikymo grupei.

(12) Individualūs ekspertai – tai specialistai, pasižymintis didele patirtimi (tokiose srityse, kaip sveikata, miškininkystė, privatus sektorius ir kt.), kurių terminuota darbo sutartis savo terminais yra panaši į pareigūnų sutartis.

(13) VTPA reiškia: „vietinių atstovų pagalbos technika (vietinės techninės pagalbos atstovas)“; tai yra laikini kurios nors Europos valstybės tautybę turintys žmonės, įgiję įvairios patirties, tačiau paprastai mažiau patyrę nei individualūs ekspertai, dirbantys pagal vietinę sutartį.

(14) Bendram biudžetui taikomas FR bei FR devintajam EPF.

(15) „Définition des fonctions du Siège d'EUROPEAID dans le cadre d'un environnement déconcentré“ (EuropAid būstinės funkcijų apibrėžimas dekoncentruotoje aplinkoje).

(16) „Mission statement, Responsabilités et Tâches des Services“ (Misijos aprašymas, tarnybų atsakomybė ir užduotys).

(17) PĮ = „Restant à contracter“ = planuojami įsipareigojimai.

MĮ = „Restant à liquider“ = mokėtini įsipareigojimai.

(18) Kaip pažymėta EuropAid Direktoriaus rašte, adresuotame delegacijos vadovui, prašoma aiškaus nurodymo, kada veiksmo pareikalavo CB.

(19) EuropAid veikia šešios paramos grupės, skirtos Direktoratams A–F, kurių funkcija – du kartus patikrinti visus naujus projektus, pirmas yra identifikavimo etapas, antras – finansavimo pasiūlymo pateikimo etapas.

(20) Specializuoti tinklai veikia nuo 2001 metų, nuo pat EuropAid įkūrimo. Iki šiol įsteigta 11 specializuotų tinklų bei 3 korespondentų tinklai. Pagrindinis ryšių su delegacijomis metodas – tinklalapiai, sukurti 2003 m. liepą.

(21) Tai atsitinka AKR šalyse ir kitose valstybėse, kur diegiamas dekoncentruotas valdymas, pavyzdžiui – Maroke.

(22) Pavyzdžiui, delegacijos Senegale auditas parodė, kad kai išmoką administruodavo delegacija, jai tam prireikdavo tik 20 dienų, kitaip sakant – tik nedidelę dalį to laiko – skaičiuojamo ne dienomis, o mėnesiais – kurį išmokos administravimo procedūroms sugaišta nacionaliniai projekto valdymo padaliniai ar nacionalinė administracija. Maroke taikomos nacionalinės administracijos procedūros išmokoms, ar sutarčių sudarymui trukdavo taip ilgai, kad delegacija nusprendė, jog norint išvengti vėlavimų, užuot padėjus vyriausybei gerinti vietines procedūras, reikėtų perimti visišką atsakomybę už visus mokėjimus bei įsipareigojimus.

(23) Išimtis užfiksuota Senegale, kur mokėjimo vizų lapuose nurodomas privalomas maksimalus darbo dienų skaičius kiekvienam patikrinimo proceso etapui: iš viso – vienai mokėjimo sąskaitai administruoti Delegacijai duodama 21 darbo diena.

(24) Nustatytos tokios klaidos, kaip neteisinga sąskaitos išrašymo data, neužpildytas laukelis, skirtas laikotarpiui, kurio metu prašymas apmokėti sustabdomas, pvz., dėl to, kad nepateikti dokumentai, mokėjimai atlikti vieną kartą, tačiau sistemoje užregistruoti du kartus.

(25) Pavyzdžiui, vykdomo projekto eigai gali pakenkti planavimo trūkumai arba aplinkybių pasikeitimas, o tą ištaisyti dekoncentravimo būdu nėra lengva.

(26) Finansiniai auditai atlikti visose šiuo tikslu aplankytose valstybėse, išskyrus Etiopiją ir Urugvajų. Smulkesnės informacijos ieškokite 2003 m. metinėje Audito Rūmų ataskaitos 7 skyriuje dėl išorės veiksmų, bei ataskaitoje apie EPF veiklą. Šiame kontekste yra toliau pažymima, kad nors Komisija priėmė vidaus kontrolės standartus 2001 metais, jie bus taikomi delegacijoms nuo 2004 metų.

PRIEDAS

Paruošiamojo dekoncentracijos proceso pagrindinių veiksmų ir datų sąrašas

—	paruošiamasis dekoncentravimo darbas pradėtas 1999 metais (delegacijoms pateiktas klausimynas),

—	Komisijos komunikatas dėl bendros išorinės pagalbos reformos – 2000 m. gegužė,

—	tarpinstitucinių darbo grupių susitikimai – 2000 m. spalis,

—	pirmosios bangos 22 delegacijų paskelbimas – 2000 m. lapkritis,

—	dokumento „Concept opérationnel de déconcentration“ (Dekoncentracijos veiklos samprata) priėmimas –2001 m. kovas,

—	papildomų išteklių pirmajai delegacijų „bangai“ svarstymo posėdžiai, 2001 m. kovas–gegužė,

—	dekoncentruoto valdymo įvedimas pirmojoje delegacijų „bangoje“ – nuo 2002 sausio mėnesio,

—	Komisijos komunikatas „Plan de mise en oeuvre et financement de la déconcentration“ (Dekoncentracijos įgyvendinimo ir finansavimo planas) – 2002 m. sausis,

—	EuropeAid seminaras dėl CB vaidmens dekoncentruoto valdymo kontekste –2002 m. vasaris,

—	EuropeAid vidaus atskaitos dokumentas „Définition des fonctions du Siège d'EuropeAid dans le cadre d'un environnement déconcentré“ (EuropAid būstinės funkcijų apibrėžimas dekoncentruotoje aplinkoje) – 2002 m. lapkritis,

—	EuropeAid reorganizavimas pasibaigus dekoncentravimui, 2003 m. vasaris,

—	EuropeAid Bendradarbiavimo biuras: „Mission statement, Responsabilités et Tâches des Services“ (Misijos aprašymas, tarnybų atsakomybė ir užduotys) – 2003 m. liepos 25 d.

KOMISIJOS ATSAKYMAI

SANTRAUKA

Plataus masto išorinės pagalbos valdymo reformos, kurią 2000 m. gegužės mėn. pradėjo Komisija, dalis buvo ir EuropeAid sukūrimas, skirtas pereinamajam reformos laikotarpiui, ir viso projektų ciklo valdymo perdavimas delegacijoms. Šis perdavimas taip pat sustiprino delegacijų vaidmenį tokiuose klausimuose kaip dialogas su valdžios institucijomis dėl sudėtingų valstybės tarnybos ir valdymo reformų politikos ir koordinavimas su kitais donorais. Reforma buvo įgyvendinama kartu su kitomis Komisijos vykdomomis reformomis (tokiomis kaip naujo finansinio reglamento įvedimas ir techninės pagalbos biurų panaikinimas), kurios taip pat turėjo įtakos perdavimo procesui.

IV.	Paaiškėjo, kad pritaikytos planavimo ir monitoringo instrumentų priemonės yra efektyvios ir tinkamos perdavimo proceso valdymui.

Vykstant perdavimui pirmas EuropeAid tarnybų reorganizavimo žingsnis buvo 2003 m. vasario 17 d. priimta nauja organizacijos struktūra. Be to, dėl funkcijų pasikeitimo vykdomi derinimai šiuo metu sprendžiami pasitelkiant pagrindinės būstinės valdymo planą. Komisija svarsto priemones, kurios padėtų sutelkti atskirų sričių ekspertų potencialą pilnai atsižvelgiant į atitinkamų generalinių direktoratų atsakomybės sritis, kaip numatyta 2001 metų tarpžinybiniame susitarime.

Visas žmogiškųjų išteklių paskirstymo procesas vyko labai stokojant personalo, palyginus su visais pagrindiniais donorais, įskaitant ir valstybes nares.

Komisija yra pasiryžusi įveikti likusias problemas.

VI.

Perdavimas buvo tik vienas iš visos reformos elementų. Reformos rezultatai yra atidžiai kontroliuojami, ir Taryba bei Parlamentas yra reguliariai informuojami. Neįmanoma atsieti perdavimo rezultatų nuo likusios reformos dalies rezultatų. Vis dėlto, perdavimas ne tik buvo didžia dalimi užbaigtas per numatytą laiką, bet jam įvykus nesmuko kokybė, ir nesumažėjo sparta, dėl ko baiminosi daugelis apžvalgininkų. Pavyzdžiui iki reformos, projektui sukurti, įgyvendinti ir užbaigti reikėjo vis daugiau ir daugiau metų, o nuo 2000 metų ši tendencija pasikeitė, ir šiuo metu projektai yra užbaigiami greičiau.

VII.

Įvykus perdavimui, delegacijos gali atlikti griežtesnę finansinę kontrolę įgyvendinančiųjų organizacijų (pavyzdžiui, nevyriausybinių organizacijų arba projektų valdymo skyrių) būstinėse. Pastaraisiais metais standartinių sutarties dokumentų įvedimas padėjo pakelti kontrolės lygį. Be to, nuo 2003 metų birželio mėn. prieš įvykdant galutinį mokėjimą turi būti atliekamas projektų ataskaitų auditas, o 2004 metais buvo užbaigta ir išorinio audito strategija.

VIII.

Nors keliose aiškiai nurodytose šalyse sunku rasti kvalifikuotų darbuotojų tam tikroms darbo vietoms užpildyti, Komisija mano, kad personalo delegacijose įvairovė paprastai garantuoja tam tikrą personalo lankstumą ir prisitaikymą prie reikalavimų.

Imamasi priemonių siekiant pritaikyti EuropeAid tarnybų struktūrą, pagerinti finansines informacines sistemas ir supaprastinti procedūras, kad būtų galima suteikti efektyvesnę pagalbą delegacijoms. Tačiau yra būtina išlaikyti griežtus finansinės kontrolės standartus.

IX.

Komisijos pozicija dėl Teismo rekomendacijų yra tokia:

—	nuo reformos pradžios buvo įvesta keletas rodiklių, pagrįstų pirmiausiai finansiniais duomenimis. Šiuo metu kuriami vienas kitą papildantys rodikliai, kuriais bus nustatomas pagalbos teikimo spartos ir kokybės gerėjimas,

—	kai 2005 metų pabaigoje bus baigtas perdavimo procesas, išlaidų monitoringo dėka bus galima palyginti patirtas išlaidas su pirminiais apytiksliais paskaičiavimais,

—	perdavimo proceso metu buvo skiriamas didelis dėmesys įdarbinimo tvarkos ir sąlygų delegacijose gerinimui. Stengiamasi surasti efektyvesnių personalo įdarbinimo būdų šalyse, kurios pagarsėjusios kaip sudėtingos,

—	Komisija svarsto priemones, kurios padėtų sutelkti atskirų sričių ekspertų potencialą pilnai atsižvelgiant į atitinkamų generalinių direktoratų atsakomybės sritis, kaip numatyta 2001 metų tarpžinybiniame susitarime,

—

CRIS (Bendroji Relex Informacinė Sistema), kaip planavimo ir valdymo priemonės, vaidmens stiprinimas dar labiau pagerins EuropeAid gebėjimus vykdyti monitoringą ir teikti paramą. Dedamos visos pastangos, kad būtų užtikrintas tinkamas delegacijų personalo apmokymas. Organizuojama daugiau mokomųjų kursų užsienyje, ir kuriami el. mokymosi moduliai,

—	EuropeAid imasi priemonių, kurių pagalba būtų pagerintas nacionalinių administracijų darbas,

—

pagal baltosios knygos „Komisijos reforma“ 73 veiksmą Komisija įsteigė centralizuotą skyrių, kurio tikslas yra harmonizuoti pavyzdines sutartis ir paramos sutarčių valdymą. Be to, finansinio reglamento įgyvendinimo taisyklių peržiūroje, kurią Komisija pradėjo 2004 metų spalio mėn., siūloma supaprastinta sutarčių pasirašymo pačios Komisijos vardu tvarka, įskaitant ir delegacijų pasirašomas sutartis.

INTRODUCTION

2 to 4.

The reform of the management of external assistance included both the creation of EuropeAid, which was specifically designed to cope with the transitional period of the reform, and the devolution of the management of the whole project cycle to the delegations. Devolution also increased the role of the delegations in matters such as the policy dialogue with the authorities on complex public service and governance-related reforms, and in coordination with other donors. The reform was implemented in conjunction with Commission-wide reforms (such as the introduction of a new Financial Regulation, and the abolition of technical assistance offices) which also had an impact on the situation.

OBSERVATIONS

16.	It was not possible to complete the devolution by the end of 2003 for budgetary reasons and for some logistical and staffing issues.

18.

As devolution was only one part of the reform process, it is not possible to dissociate the results of the devolution process from the rest of the reforms.

At the end of 2005, after the completion of the devolution process, the monitoring of costs will allow for a comparison with initial estimates.

Regarding the other elements mentioned by the Court, see replies under respective paragraphs.

19.

The methodology used allowed due account to be given to particular situations (e.g. regional delegations, size/complexity of portfolio, easiness/difficulty of recruiting staff, etc.) avoiding an inflexible ‘one size fits all’ approach.

The outcome of the first devolution phase was used as a guide and benchmark in assessing demands on resources made by the heads of delegation in subsequent devolution phases. The entire approach allowed for adaptations and fine-tuning throughout, retaining the flexibility needed to deal with many different scenarios. The human resources allocation process took place against a background of a huge staffing deficit compared with all major donors, including EU Member States. Hence, the approach chosen was to use devolution also as an opportunity to put Delegations in a situation where they would finally have the necessary human resources to discharge all their responsibilities in the management of external assistance with the level of quality, speed, management robustness, impact and visibility envisaged by the RELEX Reform.

20.

Extensive consultations and continous dialogue ensured ownership of the process by the heads of delegation and led, as the Court also points out, to general satisfaction in delegations with the number of posts allocated. Moreover, in the course of the first wave of devolution more sophisticated guidelines and benchmarks were developed for allocation of resources in the subsequent waves.

23.

—

The rapid increase in staff in the delegations resulted in a slow-down in the recruitment process, which can be blamed on the excessively low growth rate of management resources in the delegations and in Brussels. The pre-assignment training programmes also have an impact on deadlines for the filling of posts.

—

The Commission is striving to offer local and ALAT staff contractual conditions comparable to those of similar employers in the locality. The forthcoming general introduction of the ‘contract staff’ category should contribute to a significant improvement in the conditions of employment in the delegations.

—	The increasing scarcity of certain candidate profiles and the creation of posts with new job profiles have caused delays in the filling of posts. Various measures have been introduced or planned to resolve this situation.

—

The aid-management posts created in local-agent or ALAT categories are covered by fixed-term contracts. The reasons for this are not only budgetary but also a concern that expertise should be more closely matched to the cooperation programmes to be carried out. Constraints arising from local legislation should diminish considerably with the forthcoming general introduction of the ‘contract staff’ category.

—	Work is under way to draw up the conditions to govern the application of the new ‘contract staff’ category from 2006.

26.

During 2004, with the limited resources at its disposal (particularly as regard mission expenses), the Commission conducted some 10 training courses in the Asia region covering CRIS and Finance and Contract procedures. New staff recruited locally should be trained in delegations by colleagues.

The Commission will maintain its substantial training program. Distance and eLearning courses are under development, and a first module on CRIS should become available early 2005. This should facilitate the access of local staff to training possibilities.

27.

The initial structure of EuropeAid was designed to ensure the stability of the organisation throughout the devolution process by opting for a predominantly geographical structure.

Based on the first experience of the first wave of deconcentration, the description of the new role of headquarters of November 2002 was drawn up. This new role was at that time relevant for a quarter of the work of EuropeAid.

As devolution progressed, a first reorganisation of the services in HQ has taken place with the adoption of a new organigramme on 17 February 2003.

28.

The adjustment in terms of allocation of human resources to the change of functions is ongoing. A workload assessment of units in EuropeAid was carried out in September/October 2004 as part of the preparations for restructuring which should lead to a new organisational structure by early 2005.

Moreover, staffing needs for HQ are addressed through the annual activity based management (ABM) exercise and reflected in the management plan. The management plan is the key planning, management and monitoring tool in headquarters. It allows directorates to plan for and manage change.

29.

Sufficient staff has been redeployed from headquarters for the identified core needs in delegations. This redeployment takes place within the annual ABM exercise. As the redeployment occurs in a phased manner and in conjunction with other staffing movements, the process may not be immediately apparent or easy to reconstruct. It is nonetheless, and has been from the outset, a key aspect of the reform, and of devolution in particular.

30.	EuropeAid is aware of the difficulties in providing effective support to delegations after the reduction in posts. For this reason (and the reasons highlighted under the reply to point 27) the present review process should lead to a new organisational structure for EuropeAid by early 2005.

31.

EuropeAid has consistently attached major importance to training staff for the roles they will have to accomplish in a devolved environment. A large proportion of staff participated during 2002 and 2003 in exercises to help to adjust to their new roles and to identify problems which might arise between HQ and delegations.

EuropeAid has tried to ensure reintegration of staff returning from delegations. In 2003, 21 officials in the rotation exercise were thus reintegrated within EuropeAid.

32.	The Commission is examining measures to organise thematic expertise in full respect of the respective responsibilities of the directorates-general concerned as reflected in the Inter-service Agreement of 2001.

35.

Many of the monitoring instruments were new as part of the devolution exercise. They required a period of fine tuning in terms of use and operational application.

(a)

All the criteria mentioned by the Court were covered in the decisions surrounding the allocation of additional staff and the reviews of organigrammes (see reply to paragraph 19).

As already foreseen in the 2002 Communication, the workload assessment has since been developed as a more general exercise that can go beyond the effects of devolution and give assessment criteria that can mirror the changing environment of delegation tasks and practical work in the future. The pilot phase of this exercise was finished in October 2004 and the general exercise was launched in November 2004.

The workload assessment methodology is based on a delegation’s tasks and responsibilities, and demonstrates the adequacy of staffing to carry those out.

(b)	Initial inconsistencies in providing feedback on the external assistance management report (EAMR) have now been overcome and steps have been taken in 2004 to ensure coordinated, appropriate and timely replies to delegations.

(c)

In respect of the observations of the Court on parallel databases, some delegations have tended to develop their own internal excel tables. However, as the CRIS system is continually being developed and made more user-friendly. The need for such tables should diminish over time.

Efforts have been taken to ensure the accuracy of the non-financial data registered in CRIS. In May 2004 a number of non-financial CRIS functions were introduced for the EDF, including the project monitoring system (Implementation reporting).

38.

A reorganisation in early 2005 should improve the support role of HQ. At the same time, the issues raised by the Court are already being dealt with in the following way:

(a)	the vast majority of the websites maintained by the thematic networks have been updated in 2004. A newsletter is now being distributed to relevant staff in HQ and delegations informing them on new updates;

(b)	significant efforts are made to ensure proper training of delegation staff (see reply to paragraph 26);

(c)

the work of the QSG (for the ACP countries) is based on a sampling principle. The sampling rate for 2004 was set at 20 %. This approach was adopted in full awareness of the annual volume of proposals (over 300). None the less, all proposals of an innovative or complex nature have been examined by the group.

Furthermore, all the ACP project identification sheets are subject to a ‘quality assessment’ at an earlier stage in the project cycle when intervention and support from HQ is more appropriate and more effective;

(d)	owing to EuropeAid’s multilingual environment, instruction notes and manuals have to be translated, implying longer distribution times;

(e)

problems with making preparations and adjustments for the entry into application in January 2003 of the Financial Regulation and Implementing Rules were experienced in many services in the Commission. These difficulties were explicitly recognised in the readiness assessment made at the end of 2002 (1).

For those financing agreements financed on the 2003 budget which were furthest advanced in their preparation, the Commission issued a written instruction to delegations in December 2003 that tendering could be proceeded with by the third country under a suspensive clause.

By early June 2004 the Commission had issued a revised Financing Agreement/Technical and Administrative Provisions template taking into account the agreed application of Article 164 FR;

(f)	please refer to the Commission’s reply to point 23.

40.	The Commission is seeking to improve and expand the range of indicators in all areas of management.

41.	EuropeAid is studying various options for aggregate indicators of quality, which would complement the already existing indicators of financial execution.

42.

Devolution is indeed only one, albeit an important, element of the overall reform of the Commission’s management of external assistance. Hence, the improvements in aid delivery over the recent years can not be explained by Devolution alone, but are the results of all efforts combined. The Commission regularly reports on progress of the overall reform to the Parliament and the Council.

44.

While it is true that the percentage of commitments for Asia in the last quarter was 80 % in 2003, this improved in 2004 to 61 %, and a planned improvement to +/– 50 % is forecast for 2005. This more even spread of commitments has become possible as a result of delegations having adapted to their new role under devolution, in which they have been assisted by training initiatives and planning seminars. The QSG system has assisted in improving the quality of projects presented to the management commitees.

It is part of the function of HQ to assist delegations to prepare financing proposals which meet increasingly stringent quality standards.

45.	Please refer to reply to point 38(e).

47.	EuropeAid is taking measures to improve the national administrations’ performance (i.e. providing proper institutional support rather than just technical assistance). An additional incentive has been provided by setting deadlines for implementation of projects.

48.

The Commission (whether headquarters or delegations) is required to make payments within the deadlines set by the Financial Regulations and the relevant contracts. The respect of these deadlines has been regularly monitored by EuropeAid since 2002 for all payments made on the budget lines managed by EuropeAid and delegations.

49.	Though errors may occur in entering data in CRIS, these are occasional and do not question the reliability of the system. Efforts are constantly being made to ensure the accuracy of data registered in CRIS.

52.

The subdelegated authorising officer accords derogations within a reasonable delay, when a well-founded justification is provided.

The outcome of tendering procedures cannot be predicted in advance and depends on various factors, some elements being out of the influence of the subdelegated authorising officers. The problem described does not appear to be particularly specific to delegations and the present Implementing Rules provide already for the possibility of using ‘negotiated procedures’ in case of unsuccessful tendering procedures.

53.

It will clearly take some time for the effect of devolution, as well as the other aspects of the reform package, to have their full impact. However, prior to the reform, the number of years needed to design, implement and complete a project was increasing; since 2000, this trend has been reversed, and projects are now completed faster.

55.	See replies to 23, 26, 35(c) and 38. Steps are being taken to overcome these constraints mentioned by the Court.

57.

The concept of quality performance indicators is not a simple one. EuropeAid is taking stock of the various approaches for tracking the quality of its operations and intends to adopt sufficiently reliable, and hence credible, quality indicators.

The results oriented monitoring system has proved to be very helpful in building expertise on the monitoring of the quality of aid. However, further development is needed before the statistics produced can be converted into indicators of quality.

59.	Please refer to the Commission’s reply to point 55.

60.

For efficiency reasons, posts have been identified by reference to project responsibilities rather than the various project-management tasks. The variety of staff categories in the delegations allow appropriate responses to be made to the various expertise requirements. Deficiencies and mismatches can be remedied by redefining job profiles when organigrammes are revised and contracts are renewed. The new Staff Regulations that entered into force on 1 May 2004 will gradually help to reduce the number of job categories in the delegations.

61.

With devolution, stricter financial controls can be applied on the spot by the delegations. Moreover, since June 2003, in line with the revised grant contract provisions, the project accounts are subject to an audit before the final payment is made. The Commission’s monitoring and control systems at the level of HQ and delegations aim at ensuring the compliance of contract partners (NGOs, public ‘project management units’, …) with the contractual requirements. Checks and audits of the contract partners’ internal control systems are carried out on the basis of risk assessments since in many cases a detailed examination of their overall internal control systems would be disproportionate on top of normal checks concerning legality and regularity of payments.

63.	All these problems were addressed as part of the reform programme. Further improvements are being introduced as the reforms are followed up. Moreover, EuropeAid decided in November 2004 to establish a task force to review all procedural instructions in order to simplify and harmonise them.

CONCLUSIONS

65.	The Communication of 16 May 2000 on the Reform of the Management of External Assistance included a timetable of actions to be completed. The toolbox of planning and monitoring instruments applied proved to be effective and appropriate for the management of the devolution process.

66.

Measures are being taken to try to overcome recruitment problems, and to adapt the structure of the services at EuropeAid in order to provide more effective support to delegations. Significant efforts have been made to ensure proper training of delegation staff. More training sessions are now being organised overseas, and elearning modules are being developed.

67.

As devolution progressed, a first reorganisation of the services in EuropeAid took place with the adoption of a new organigramme on 17 February 2003. Moreover, adjustments in response to the change of functions are now addressed through the headquarters’ management plan. The management plan is the key planning, management and monitoring tool in headquarters. It allows directorates to plan for and manage change. The Commission is examining measures to organise thematic expertise in full respect of the respective responsibilities of the directorates-general concerned as reflected in the Inter-service Agreement of 2001.

The entire exercise for human resource allocation took place against a background of huge staffing deficit compared with all major donors, including Member States.

68.	Many of the monitoring instruments, such as the EAMR, were new as part of the devolution exercise. They required a period of fine tuning in terms of use and operational application.

69.	A reorganisation in early 2005 should improve the support role of HQ.

70.

The indicators were based more on financial data than on quality indicators, although some of them also reflect quality concerns; the concept of quality performance indicators is not a simple one. EuropeAid is taking stock of the various approaches for tracking the quality of its operations and that should translate into the adoption of sufficiently reliable, and hence credible, quality indicators.

71.

With devolution, stricter financial controls of implementing organisations can be applied on the spot by the delegations. Over recent years, the introduction of standard contractual documents has contributed to improving the level of control; moreover, since June 2003, project accounts are subject to an audit before the final payment is made, and an external audit strategy was finalised in 2004.

72.

Measures are being taken to try to overcome recruitment problems, and to adapt the structure of the services at EuropeAid in order to provide more effective support to delegations.

Efforts have been taken to ensure that the reporting possibilities within CRIS correspond to the most common needs of the users. EuropeAid is paying special attention to the development of the CRIS financial forecasting module and a module for the management of the project pipeline including appropriate reporting possibilities. Finally, attention will be given to develop a limited number of standardised management indicators on the basis of information registered in CRIS.

73.	The Commission is aware of the need to improve the national administrations’ performance.

RECOMMENDATIONS

74.	A set of indicators based primarily on financial data were put in place from the beginning of the reform. Work on the development of complementary indicators, both to measure improvement in speed and quality of aid delivery is ongoing.

75.	At the end of 2005, after the completion of the devolution process, the monitoring of costs will allow for a comparison with initial estimates.

76.

In recent years, major efforts have been made to improve staff management within the External Service. Other measures planned under the administrative reform of 2002 are now gradually being implemented. None the less, the Commission acknowledges that improvements are still needed and is studying ways of achieving them.

77.	The Commission is examining measures to organise thematic expertise in full respect of the respective responsibilities of the directorates-general concerned as reflected in the Inter-service Agreement of 2001.

78.	All these problems were addressed as part of the reform programme. Further improvements are being introduced as the reforms are followed up.

79.	The Commission is already acting upon this recommendation to develop the support role of EuropeAid.

80.	EuropeAid is taking measures to improve the performance of national administrations.

81.

The follow-up of audit results is part of the line-management functions in delegations and headquarters. Each audit report should be given appropriate attention and follow-up. Certain information will be provided, however, by CRIS audit, in particular on audits undertaken within the framework of the annual audit plans and other audits launched by headquarters and delegations.

82.

Pursuant to Action 73 of the White Paper on ‘Reforming the Commission’, the Commission established a centralised unit to harmonise model contracts and grant agreement management. Furthermore, the review of the Implementing Rules to the Financial Regulation launched by the Commission in October 2004 proposes a simplified system for awarding contracts for the Commission’s own account, including those managed by the delegations. EuropeAid decided in November 2004 to establish a task force to review all procedural instructions in order to simplify and harmonise them.

(1) See SEC(2002) 1362 final: Communication by Mrs Schreyer to the Commission: Overall assessment of the readiness of the Commission services for integrating the new Financial Regulation in their internal control systems of 17 December 2002.

		ISSN 1725-521X
Europos Sąjungos oficialusis leidinys		C 72

Leidimas lietuvių kalba	Informacija ir prane_imai	48 tomas 2005m. kovo 22d.

Prane_imo Nr.	Turinys	Puslapis
	I Informacija
	Audito Rūmai
2005/C 072/1	Specialioji ataskaita Nr. 10/2004 dėl EB išorinės pagalbos valdymo įgaliojimų perdavimo Komisijos delegacijoms su Komisijos atsakymais	1