7.12.2004   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 303/1

I–XI

1–11

1–5

6–9

10–11

12–29

13–14

15–16

17–25

19–21

22–25

26–27

28–29

30–39

31–34

35–39

40–50

41–42

43–50

51–69

52

53–54

55–57

58

59–63

64–65

66–69

70–78

71–72

73–78

79–99

79–96

80–83

84–85

86–87

88–94

95–96

97–99

Vadovaujanti institucija

Institucija ar įstaiga, atsakinga už intervencinės programos valdymą. Visų pirma, ji atsako už valdymo efektyvumą ir teisėtumą, o antra – už jo įgyvendinimą (gautus pasiūlymus analizuoja ir įvertina, renka duomenis, rengia metinę ataskaitą, atlieka tarpinius vertinimus ir t. t.).

Mokėjimo institucija

Institucija ar įstaiga, kuri rengia mokėjimo prašymus, juos pateikia bei gauna Komisijos paskirtas pinigų sumas.

Iniciatyvinis komitetas

Komitetas, atliekantis bendrą projektų atranką bei koordinuotą pastarųjų įgyvendinimo kontrolę. Jis yra sudarytas iš skirtingų šalių atstovų. Jo funkcijas gali būti patikėta atlikti ir Priežiūros komitetui.

Priežiūros komitetas

Kiekvienai programai konkrečių valstybių narių paskirta instancija. Ji yra įpareigota tikrinti valdymo institucijos atliekamą darbą, užtikrinti, kad būtų laikomasi programos įgyvendinimo prioritetų ir tvarkos bei analizuoti jos įvertinimą.

ERPF

Europos regioninės plėtros fondas

SF

Struktūriniai fondai

EEIG

Europos ekonominių interesų grupė. Tai teisinė struktūra, įsteigta 1985 m. liepos 25 d. Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2137/85 (OL L 199, 1985 7 31, p. 1). Ji suteikia teisę skirtingų valstybių narių juridiniams ir fiziniams asmenims teisiškai susijungti į tam tikras grupes.

BI

Bendrijos iniciatyva. Tai viena iš Struktūrinių fondų intervencijos formų, naudojamų kartu su veiklos programomis, technine pagalba ir novatoriška veikla. Yra sukurtos keturios Bendrijos iniciatyvos: Interreg, Urban, Leader ir Equal.

NUTS

Teritorinių vienetų statistinė nomenklatūra, hierarchijos principu padalijanti kiekvieną valstybę narę į NUTS I lygio regionus, kurių kiekvienas savo ruožtu dar skirstomus į NUTS II lygio regionus, o pastarieji dar suskirstomi į NUTS III lygio zonas. Taigi Europos Sąjungos teritorija turi 78 NUTS I lygio regionus, 210 NUTS II lygio regionų ir 1 093 NUTS III lygio regionų.

1 tikslas

Vienas iš trijų prioritetinių Struktūrinių fondų tikslų. Jis skatina plėtrą ir struktūrinį sureguliavimą menkiau išsivysčiusiuose regionuose. Apskritai, visi Fondai prisideda prie programų, susijusių su pastaraisiais regionais.

2 tikslas

Vienas iš trijų prioritetinių Struktūrinių fondų tikslų. Juo siekiama remti teritorijų, kurios susiduria su struktūriniais sunkumais, ekonominę ir socialinę pertvarką. Šio tikslo įgyvendinimą gali užtikrinti tik Europos regioninės plėtros fondas (ERPF) ir Europos socialinis fondas (ESF).

BIP

Bendrijos iniciatyvos programa

EEPP

Europos erdvės plėtros perspektyva. Tarpvyriausybinio pobūdžio nurodomasis, bet neprivalomas dokumentas, priimtas Potsdame 1999 m. gegužės mėn. neoficialios Teritorinio planavimo ministrų tarybos metu. Jis laikomas politinio orientavimo schema, priimta siekiant pagerinti Bendrijos sektorinės politikos sričių, turinčių žymų poveikį teritorijai, bendradarbiavimą.

JTS

Jungtinis techninis sekretoriatas. Vadovaujančiai institucijai padeda įgyvendinti jai iškeltus uždavinius.

SWOT

Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (Privalumai, Trūkumai, Galimybės ir Grėsmės). SWOT analizė yra pagalbinė priemonė, naudojama strategijai nustatyti. Atliekant analizę nustatomos tam tikros tiriamos srities, šiuo atveju teritorijos, privalumai ir trūkumai, galimybės bei grėsmės.

Transeuropinis

Terminas, bendrai naudojamas visoms trims iniciatyvos sritims nusakyti: pasienio bendradarbiavimas (A kryptis), tarpvalstybinis bendradarbiavimas (B kryptis) ir tarpregioninis bendradarbiavimas (C kryptis).

I.

Bendrijos iniciatyva (BI) Interreg pradėta 1990 metais, siekiant sumažinti pasienio regionų izoliaciją. Ja skatinamas partnerių iš skirtingų valstybių narių bendradarbiavimas ir tokiu būdu prisidedama prie sienų atvėrimo. Iniciatyva atnaujinta 1994–1999 m. (Interreg II) ir 2000–2006 m. (Interreg III) laikotarpiui. Interreg III Bendrijos iniciatyvai skirta daugiausia lėšų – 4 875 milijonai eurų įsipareigotų asignavimų.

II.

Audito Rūmų atlikto Interreg III audito metu tikrintas laikotarpis nuo Komisijos gairių parengimo iki pirmųjų sprendimų patvirtinti paramos gavėjų siūlomus projektus. Audito tikslas – atsakyti į šiuos klausimus:

III.

Interreg III gairėse daugiausiai dėmesio skiriama tų programų įgyvendinimo tvarkai, kurių paskirtis – skatinti bendradarbiavimą. Tačiau gairės baigtos rengti tik tuomet, kai BIP pasiūlymai jau buvo rengiami mažiausiai vienerius metus. Gairėse pateikti tikslai nėra aiškiai apibrėžti, jų neįmanoma įvertinti; taip pat nustatyti jų kiekio. Nėra ir rodiklių, kuriais remiantis būtų galima įvertinti bendrą pažangą.

IV.

Procedūros, kurias taikydama Komisija analizuoja BIP pasiūlymus, parengtos ir įdiegtos. Tačiau ne iki galo parengti vertinimo kriterijai ir nepakankamai ištaisyti pasiūlymuose pastebėti reikšmingi trūkumai. Vėluota patvirtinti programas, todėl nutrūko bendradarbiavimas tarp reikalavimus atitinkančių regionų, ir ne iki galo panaudoti šiam tikslui skirti asignavimai.

V.

Kaip patariama gairėse, programos buvo rengiamos konsultuojantis. Paprastai jos įgyvendinamos bendradarbiaujant partneriams iš skirtingų valstybių narių. Tačiau vis dar esama kliūčių, trukdančių parengti bendras BIP įgyvendinimo struktūras ir paskirstyti Europos regioninės plėtros fondo (ERPF) finansinius išteklius.

VI.

Kalbant apie nuoseklumą, reikia pasakyti, kad „A“ ir „B“ programose numatyta nemažai tyrimų. Deja, jie nėra labai naudingi, kadangi prioritetai ir priemonės buvo parengti atsižvelgiant į kitas, programose neapžvelgiamas problemas. Be to, nepriimta sprendimų dėl to, kaip reikėtų išspręsti dėl sienos egzistavimo kylančias problemas, o atlikti tyrimai nepadeda nustatyti atskaitos taško, kuriuo remiantis būtų galima vertinti pasiektą pažangą. Pirmieji tvirtintini projektai parengti; juos bendrai įgyvendins programoje dalyvaujantys partneriai iš skirtingų valstybių narių. Tačiau kai kurių projektų tikslas yra tik pasidalinti patirtimi, todėl jų įgyvendinimas ne visuomet padeda spręsti pasienio regionams būdingas problemas.

VII.

Pasiektos pažangos ex post vertinimo rodikliai nėra tinkami šiai užduočiai atlikti. Jie nėra pakankami nustatytiems tikslams vertinti. Be to, kai kurie iš jų turi būti aiškesni; taip pat reikėtų patikslinti jiems parengti naudojamus informacijos šaltinius. Atlikus patikrinimą paaiškėjo, kad dauguma projektų įgyvendinami vis dar nenaudojant kompiuterių.

VIII.

Šiuo metu Audito Rūmai rekomenduoja supaprastinti ir patobulinti kiekvienai BIP taikomų rodiklių sistemas tam, kad būtų galima geriau įvertinti programos poveikį. Reikėtų patobulinti projektų atrankos kriterijus tam, kad padidėtų projektų pridėtinė vertė, t. y. kad jų įgyvendinimas labiau padėtų spręsti dėl sienų kylančias problemas.

IX.

Jei Iniciatyva bus atnaujinta po 2006 metų, Komisija turėtų atlikti tyrimą, kurio tikslas – nustatyti, kokios problemos kyla dėl sienos egzistavimo. Toks tyrimas, neatsižvelgiant į jo atlikimo metodą, būtų naudingas nustatant konkrečius prioritetinius BI tikslus, suteikiančius pridėtinę vertę pačiai BI. Todėl būtina nustatyti rodiklius kiekvienam programos skyriui. Be to, nustačius išsamius vertinimo kriterijus, kuriais Komisija vadovautųsi vertindama BIP pasiūlymus, būtų galima imtis iniciatyvos valstybių narių atžvilgiu. Tyrimai, kuriuos reikalaujama atlikti kiekvienos BIP lygiu, turėtų būti naudojami konkretiems tikslams nustatyti ir minėtu lygiu pasiektai pažangai įvertinti.

X.

Gairės ir metodika turėtų būti parengti prieš pradedant rengti Bendrijos iniciatyvos programas; taip pat turėtų būti patikslintos ex ante vertintojo užduotys ir programos priedo turinys.

XI.

Siekiant skatinti bendradarbiavimą, Iniciatyvai skirti finansiniai resursai neturėtų būti asignuojami pagal valstybių narių skaičių. Be to, reikėtų užbaigti bendradarbiavimą reglamentuojančių teisės aktų rengimą ir įgyvendinti rekomendacijas.

1.

Bendrijos iniciatyva (BI) Interreg buvo sukurta 1990 m., kai buvo iškeltas pasienio zonų izoliacijos klausimas. Valstybių sienos yra kliūtis subalansuotam vystymuisi ir Europos teritorijos integracijai: pirma, jos atskiria valstybes ekonominiu, socialiniu ir kultūriniu požiūriu bei sudaro kliūtis suderintam jų valdymui (1); antra, pasienio zonų yra nepaisoma įgyvendinant nacionalinę politiką, kas joms suteikia periferinį pobūdį nacionalinių teritorijų viduje. BI buvo atnaujinta 1994–1999 metų laikotarpiui (Interreg II) bei 2000–2006 metų laikotarpiui (Interreg III). Šia iniciatyva siekiama paskatinti skirtingų valstybių narių regionų bendradarbiavimą, todėl ji yra vienas iš svarbiausių Europos kūrimo mechanizmo aspektų.

2.

Interreg yra išsamiai išdėstyta pagrindiniuose Struktūrinius fondus (SF) (2) reglamentuojančiuose teisės aktuose. Ji vykdoma Komisijos iniciatyva. Komisija patvirtina orientacines gaires, apibrėžia tikslus, taikymo sritį ir įgyvendinimo tvarką. 1 lentelėje yra nurodytos sąsajos tarp pagrindinių teisės aktų ir tarp projektų, kuriuos galiausiai įgyvendins paramos gavėjai.

3.

2000–2006 metų laikotarpiu buvo skirta 4 875 milijonų eurų įsipareigojimų asignavimų suma; ši suma skiriama kaip Europos regioninės plėtros fondo (ERPF), vieno iš keturių struktūrinių fondų, parama; visoms keturioms BI (3) numatyta iš viso skirti 10 432,5 milijonai eurų. Taigi, tai pati svarbiausia iniciatyva. 2 lentelėje pateikiama turimų lėšų panaudojimo apžvalga nuo laikotarpio pradžios.

4.

Pasibaigus pirmajam iniciatyvos įgyvendinimo laikotarpiui (Interreg I) (4) Audito rūmai atliko BI Interreg analizę. Pagrindinės išvados buvo susijusios su šiais dalykais:

5.

Pasibaigus antrajam įgyvendinimo laikotarpiui (Interreg II), Komisija manė, kad projektai turėtų būti labiau tarpvalstybinio pobūdžio, reikia patobulinti ex-ante įvertinimą bei rodiklių sistemas (5).

6.

Interreg III apima tris kryptis (6): A kryptį, susijusią su pasienio bendradarbiavimu tarp gretimai esančių regionų (53 BIP), B kryptį, susijusią su tarpvalstybiniu bendradarbiavimu didelėse regionų grupėse (13 BIP) ir C kryptį, numatančią tarpregioninį bendradarbiavimą visoje Bendrijos teritorijoje (keturios BIP). Pagrindiniai šių krypčių principai yra pateikti 3 lentelėje. Taigi, iniciatyva jau nebeapsiriboja tik pasienio bendradarbiavimu, kuris buvo jos sukūrimo 1990 m. pagrindas. Ji tapo transeuropinio bendradarbiavimo iniciatyva (žr. terminų žodynėlį) (7).

7.

Palyginus su ankstesnėmis iniciatyvomis, buvo labiau sugriežtinta Interreg III orientavimo tvarka, kuria siekiama glaudesnio bendradarbiavimo, labiausiai pabrėžiant šiuos aspektus:

8.

Įgyvendinimo institucijų ir finansinių aspektų individualumas turėtų iš esmės paskatinti bendros strategijos ir bendro veiksmų plano konkrečioje zonoje atsiradimą. Be to, šis principas galėtų palengvinti Komisijai tenkantį BIP valdymą. Iki tol Komisija susidurdavo su tiek pat šalių ir mokėjimų prašymų kiek valstybių narių būdavo susijusios su kiekviena BIP.

9.

Tačiau sukūrus naujas orientacines gaires, atsirado būtinybė pabrėžti bendrumą su kitomis SF paramos programomis, todėl, siekiant supaprastinti procedūras, šiuo metu už BI Interreg yra atsakingas tik ERPF.

10.

Atsižvelgiant į iniciatyvos svarbą (žr. 3 dalį), sutiktus sunkumus (žr. 4 ir 5 dalis) bei esminius 2000–2006 metų periodo programoje padarytus pakeitimus (žr. 7 dalį), Audito Rūmai išnagrinėjo Interreg III programos planavimą. Siekdami nustatyti, kokių rezultatų buvo pasiekta po to, kai Audito Rūmai pateikė pirmojo tyrimo metu suformuluotas pastabas (žr. 4 dalį). Pirmiausia buvo siekiama atsakyti į šiuos klausimus:

11.

Auditas apėmė laikotarpį nuo gairių parengimo, kurį atliko Komisija, iki pirmųjų sprendimų, kuriais buvo patvirtinti paramos gavėjų projektai. Šiems projektams dar nebuvo pateiktos išlaidų deklaracijos. Du pirmieji klausimai buvo išnagrinėti Komisijos lygiu, kiti trys – valstybių narių lygiu. Buvo atrinktos aštuonios BIP, atspindinčios skirtingas situacijas, su kuriomis buvo susidurta, tai yra, buvo atrinktos skirtingos Komisijos gairėse numatytos sritys bei skirtingos aplinkybės (žr. 4 lentelę). Jos sudaro 20 % nuo viso iniciatyvai skirto biudžeto. Auditas neapėmė aspektų, susijusių su bendradarbiavimu dėl išorinių sienų; šie aspektai yra specifiški, būtent dėl jų suderinamumo su kitomis finansinėmis priemonėmis (10).

12.

Komisija nustato Bendrijos iniciatyvos gaires, kuriose turi būti patikslintos sąlygos, galinčios užtikrinti pridėtinę vertę lyginant su įprastais 1 ir 2 tikslų (žr. terminų žodynėlį) veiksmais. Audito Rūmų nuomone gairės turėtų nustatyti specialiuosius reikalavimus, susijusius su projektais, kuriuos ketina įgyvendinti paramos gavėjai, taip pat specifines funkcionavimo BIP lygiu taisykles bei zonas, atitinkančias paramos skyrimo kriterijus. Taip pat turi būti nustatyti specifiniai, tinkamai veikiantys ir išmatuojami tikslai bei specialiai parinktos priemonės. Siekiant, kad į gaires būtų atkreiptas reikiamas dėmesys, labai svarbu, kad pastarosios būtų parengtos pirmiau nei BIP.

13.

Transeuropinį projektą (11) apibrėžė Komisija savo gairėse, atsižvelgdama į šio projekto įgyvendinimą bei poveikį: programos turi būti „bendrai atrinktos ir įgyvendintos dviejose ar daugiau valstybių narių ar konkrečių trečiųjų šalių arba tik vienoje valstybėje narėje, bet su sąlyga, kad bus įrodytas žymus tam tikros programos poveikis kitoms valstybėms narėms ar trečiosioms šalims“ (12). Gairės taip pat patikslina, kad transeuropinio principo pridėtinė vertė turi būti įrodyta visoms priemonėms ir visiems projektams.

14.

Taigi, svarbu, kad transeuropinis projektas tinkamai veiktų kiekvienos BIP lygiu ir kad būtų galima įsitikinti, jog projektai prisideda prie problemų, susijusių su sienų egzistavimu, sprendimo (žr. 66–69 dalis).

15.

Įvairios rekomendacijos, susijusios su įgyvendinimo sritimi, jau buvo suformuluotos Interreg I ex-post vertinime, atliktame Komisijos prašymu. Vėliau, įgyvendinant projektą „Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions“ (LACE) (13), atsižvelgiant į programų įgyvendinimo nuostatas bei įtraukiant labiausiai integruotus veikimo būdus buvo parengta BIP Interreg II tipologija. Gairėse pateiktos rekomendacijos (žr. 7 dalį), buvo susijusios su:

16.

Orientacinėse gairėse yra numatyta sudaryti Europos ekonominių interesų grupę (EEIG) (žr. terminų žodynėlį), kuri leistų bendradarbiauti tikrųjų bendrų struktūrų būdu. Vis dėlto valstybės narės nurodė kai kurias teisinio pobūdžio problemas, o Komisijai pritrūko laiko į jas įsigilinti (žr. 44 dalį). 2003 m. sausio mėn. Komisija pradėjo tyrimą dėl teisės priemonių, kurios galėtų būti naudojamos transeuropinio bendradarbiavimo srityje.

17.

Interreg I ex-post įvertinime dėmesys jau buvo atkreiptas į tam tikrus klausimus, susijusius su tikslais ir rodikliais, o būtent:

18.

Komisija prieš Parlamentui pateikiant nuomonę dėl Interreg III gairių, parengė trumpą informacinį dokumentą, kurį galima laikyti pirmąja Interreg II ataskaita (14). Tačiau šis dokumentas yra bendro pobūdžio ir daugiausiai susijęs su įgyvendinimo klausimais. Nepaisant 15 dalyje paminėtų tyrimų bei Interreg II BIP tarpinio vertinimo rezultatų, galima teigti, kad Komisija neturėjo remtinų zonų specifinės padėties analizės nei informacijos apie pažangą, padarytą siekiant iniciatyvos tikslų arba specifinių BIP tikslų, nesvarbu, ar tai būtų Interreg I ar Interreg II. Ši padėtis tapo kliūtimi apibrėžiant konkrečius specifinius tikslus.

19.

Interreg III gairėse pateikti specifiniai kiekvienos srities tikslai yra pakankamai platūs (žr. 3 lentelę). Be to, atsižvelgiant į bendrąsias orientacines SF ir Bendrijos politikos gaires, taip pat numatyta pirmumą teikti užimtumui, konkurencingumui, ilgalaikei plėtrai bei lygių vyrų ir moterų galimybių skatinimui.

20.

Komisija leido valstybių narių institucijoms, atsakingoms už BIP, pačioms nustatyti konkrečius tikslus remiantis problemų, susijusių su sienomis, analize. Nors Komisija ir nustatė veiksmų planą (žr. 7 ir 15–16 dalis), ji nenumatė konkrečių ir įvertinamų tikslų. Taigi ypač svarbu, kad nagrinėdama valstybių narių pasiūlymus dėl programų, Komisija pasirūpintų pasirinkimo pagrįstumu ir atsižvelgtų į tai, ar tas pasirinkimas buvo tinkamai nukreiptas.

21.

Su ex ante vertinimu ir Interreg (15) rodikliais susiję dokumentai, skirti padėti institucijoms, rengiančioms BIP, turėjo aiškiai atspindėti pagrindines idėjas, išreiškiančias Komisijos prioritetus, būtent numatant ex post vertinimą. Remiantis šiais dokumentais bei patirtimi, įgyta dviejų ankstesniųjų BI metu, būtų buvę naudinga nustatyti bendrą minimalią rodiklių struktūrą, naudotiną visoms tos pačios krypties programoms. Iš tikrųjų, šiuose dokumentuose:

22.

Komisijos gairėse, skirtose iniciatyvos A krypčiai, yra išdėstytas informacinio pobūdžio priemonių sąrašas. Komisija valstybėms narėms paliko galimybę rengti labai plačios apimties programas. Į pastarąsias, remiantis 1 ir 2 tikslų intervencinių programų pavyzdžiu, leidžiama įtraukti priemones, susijusias su ekonomikos, socialinės apsaugos, kultūros ir aplinkos sritimis, bet privaloma laikytis specialiųjų įgyvendinimo sąlygų, numatančių pasienio bendradarbiavimo stiprinimą. Tačiau šių programų finansiniai ištekliai yra kur kas menkesni nei įprastoms programoms skiriamos lėšos, ypač jei atsižvelgiama į teritorijų, atitinkančių BIP kriterijus, dydį. Į šias teritorijas taip pat gali būti įtrauktos zonos, kurioms negali būti skiriami ERPF veiksmai pagal 1 ir 2 tikslus, tai yra, regionai, nesusiduriantys su specialiomis plėtros ar pertvarkos problemomis. Šie elementai laikomi papildomomis priežastimis (žr. 20 dalį), kad Komisija, nagrinėdama valstybių narių pasiūlymus dėl programų, galėtų įsitikinti, jog veiksmai yra nukreipti tinkama linkme (žr. 59–63 dalis).

23.

B krypties gairės numato, kad turi būti atsižvelgiama į Bendrijos politikos prioritetus, o būtent į transeuropinius tinklus bei teritorinės plėtros rekomendacijas, suformuluotas „Europos erdvės plėtros perspektyvose“ (EEPP) (žr. terminų žodynėlį). Toks nurodymas suteikia šiai sričiai tam tikrą specifiškumą, nors teritorija, apie kurią kalbama, gali būti labai didelė, o finansiniai ištekliai riboti, todėl reikėtų rinktis vieną iš galimų veiksmų.

24.

Pirminėse orientacinėse C krypties gairėse Komisija kalba tik apie bendrąjį tikslą, tai yra, apie politikos bei regioninės plėtros ir sanglaudos efektyvumo didinimą (žr. 3 lentelę). Antrajame komunikate, paskelbtame 2001 m. gegužės 15 d., buvo patikslintas turinys ir numatytos penkios tarpregioninio bendradarbiavimo temos (16), tarp kurių buvo ir tema – „kiti“. Nuo pat šios krypties BIP įgyvendinimo pradžios, pastarajai temai buvo pateikta didžioji dalis prašymų ir dėl veiksmų buvo patvirtinta daugiausia konkursų, kas liudija apie pernelyg platų minėtos krypties pobūdį.

25.

Apibendrinant galima teigti, kad Komisijos gairėse pateikti tikslai yra bendro pobūdžio. Tačiau pateikti darbo dokumentai nepakankamai skatina vadovaujančias įstaigas diegti veikiančius ir adekvačius rodiklius, skirtus tikslų įgyvendinimo lygiui nustatyti. Todėl tinkamos priemonės yra nevienalytės ir lemia didelį projektų išsklaidymą. Būtent šias priežastis Komisija nurodė savo darbo dokumente Nr. 6, siekdama paaiškinti prastą senųjų programų vertinimų kokybę. Tačiau veiklos rūšių telkimas yra vienas iš svarbiausių SF veiklos principų, kuriuo siekiama užtikrinti jos efektyvumą. Jei BIP lygmeniu nėra atliekama atranka, padedanti nustatyti konkrečius tikslus bei susiaurinti veiklos sritį, jų įgyvendinimas nulems lėšų paskirstymą daugybei paramos gavėjų ir padarytą pažangą bus labai sunku nustatyti.

26.

Rengiant naujas gaires zonų, atitinkančių paramos skyrimo kriterijus, nustatymo klausimas buvo iškeltas A kryptyje. Ruože, nutolusiame daugiau kaip 50–70 kilometrų nuo sienos, pasienio bendradarbiavimas tampa mažiau efektyvus. Neturint priemonių, leidžiančių tiksliau nustatyti teritorijos ribas, zonos buvo iš naujo nustatytos remiantis NUTS III (žr. terminų žodynėlį) nomenklatūra, kuri leidžia apibrėžti zonas, nutolusias 200 kilometrų nuo sienos, o kai kuriose valstybėse narėse ir dar toliau. Iš nagrinėjamų A krypties BIP beveik visos jos apima zonas, besitęsiančias daugiau nei 70 kilometrų nuo sienos (BIP Regionas Ems–Dollart, BIP Alpės, BIP Airija–Velsas, BIP Ispanija–Portugalija).

27.

B ir C kryptys nėra susijusios su šiuo klausimu, nes jos, kitaip nei A kryptis, nenumato artimojo bendradarbiavimo.

28.

Pirmos strateginės Komisijos pastabos dėl Interreg III buvo parengtos 1997 m. pabaigoje. Dokumentas, numatantis pagrindinius pasirinkimo kriterijus, buvo parengtas 1999 m. kovo mėnesį (17). Komisijos numatytos orientacinės gairės buvo baigtos tik 2000 m. sausio–gegužės mėnesiais, o C krypties gairės – tik pirmaisiais 2001 m. mėnesiais. Vis dėlto turint galvoje ypatingus sunkumus, susijusius su Interreg programos rengimu, valstybės narės jau buvo pradėjusios savo darbus. Analogiška situacija susiklostė ir pateikiant įvairius specifinius Interreg metodologinius darbo dokumentus, kuriuos parengė Komisija (žr. 21 dalį).

29.

Turint galvoje Interreg BI sudėtingumą, faktas, kad gairės ir metodologiniai dokumentai buvo pateikti gana vėlai, nulėmė pavėluotą BIP įgyvendinimo pradžią. Dėl šios priežasties BIP pasiūlymas galėjo būti traktuojamas kaip nepakankamai kokybiškas.

30.

Komisija nagrinėja BIP ir gairių atitiktį. Audito Rūmų nuomone nagrinėjimo procesas turėtų būti pakankamai detalus, taip pat siekiant pagerinti BIP, turėtų būti įvertinti nustatyti trūkumai. Galiausiai, labai svarbu, kad BIP būtų priimtos laiku, neleidžiant nutrūkti Interreg II pradėtam bendradarbiavimui, ir kad būtų suteikta galimybė panaudoti turimas lėšas.

31.

Programų pasiūlymų nagrinėjimo procedūros buvo apibrėžtos ir įgyvendintos. Jos susideda iš dviejų etapų. Pirmasis etapas yra susijęs su priimtinumu; jo metu siekiama įsitikinti, kad yra laikomasi Bendrijos teisės aktų. Antrasis nagrinėjimo etapas apima programų kokybę; juo remiamasi tuomet, kai norima pateikti turinio pataisymus derybų su valstybėmis narėmis metu.

32.

Komisijos tarnybos tik pirmajame etape naudojo BIP pasiūlymų nagrinėjimo kriterijų sąrašą. Šis sąrašas yra gana bendro pobūdžio. Atliktų patikrinimų metu buvo siekiama tik įsitikinti, ar programų pasiūlymuose faktiškai yra pateikti tam tikri elementai. Visos antrojo nagrinėjimo etapo metu Komisijos išsakytos ir valstybėms narėms perduotos pastabos kilmės požiūriu negalėjo būti aiškiai nustatytos Audito Rūmų atliekamų tikrinimų metu. Ne visuomet kartu su kitais dokumentais buvo pateikiama kontrolės ataskaita, liudijanti apie tai, kaip valstybėms narėms adresuotame laiške išreikšti prašymai ar pastabos buvo patenkinti (išskyrus BIP Airija–Velsas, Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein, Ems–Dollart regionas ir iš dalies BIP Vakarinis Viduržemio jūros regionas).

33.

BIP pasiūlymų nagrinėjimo procesas ne visuomet baigėsi pageidaujamu BIP kokybės pagerinimu:

34.

Atsižvelgiant į tai, kad reikėjo išnagrinėti daugybę programų, bei turint galvoje tokio nagrinėjimo sudėtingumą, būtų buvę verta, siekiant prisidėti prie BIP turinio pagerinimo, pasinaudoti struktūriškesniu išsamiais kriterijais paremtu metodu, leidžiančiu užtikrinti skaidrų ir tolygų vertinimą (žr. 51–78 dalis). Šie kriterijai turėjo būti išdėstyti Komisijos parengtuose darbo dokumentuose ir perduoti valstybėms narėms dar prieš joms pradedant ruošti BIP (žr. 21 dalį).

35.

Teisės aktuose numatyti programų pasiūlymų patvirtinimo, kurį atlieka Komisija, terminai yra šie:

36.

Teisiniuose aktuose nustatyti terminai buvo labai uždelsti. Iš BIP pasiūlymų, susijusių su A ir B kryptimis, tik 27 iš 66 buvo pateikti laikantis nustatyto termino. Nei vienas pasiūlymas nebuvo patvirtintas per penkis mėnesius; patvirtinimo etapas užtruko nuo septynių mėnesių su puse iki 14 mėnesių su puse, t. y. vidutiniškai vienerius metus.

37.

Remiantis atliktu aštuonių skirtingų programų sprendimo proceso nagrinėjimu, galima teigti, kad sprendimo laikotarpis yra sudarytas maždaug iš tokių etapų:

38.

Galiausiai, Komisijai patvirtinus kiekvieną programą, atskiros BIP Priežiūros komitetas per tris mėnesius turi parengti ir patvirtinti papildomus programos dokumentus. Šiuose dokumentuose turi būti patikslinami tam tikri aspektai, susiję su įgyvendinimu ir kontrole. Daugeliui išnagrinėtų programų Priežiūros komitetas negalėjo per nustatytą laikotarpį patvirtinti šio papildomo dokumento (BIP Airija–Velsas, BIP Ispanija–Portugalija). Kai kuriais atvejais prastai paruoštą dokumentą Komisija galėdavo patvirtinti tik praėjus vieneriems metams ar dar vėliau (BIP Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein, BIP Ems–Dollart regionas). Šiuose papildomuose dokumentuose pateikiama daug pasikartojančių dalykų, kurie stipriai apsunkina parengimo darbą (18).

39.

Situacija, kai programos yra patvirtinamos vėliau nei buvo numatyta, neturi jokios įtakos laikotarpio, už kurį skaičiuojama parama valstybių narių galutiniams paramos gavėjams, pradžios nustatymui. Iš esmės šis laikotarpis skaičiuojamas nuo tos dienos, kai Komisija gavo priimtinumo kriterijus atitinkantį BIP pasiūlymą. Vis tik toks vėlavimas pertraukia bendradarbiavimo procesą. Iš tikrųjų, paramos gavėjai labiau linkę palaukti, kol jų prašymas bus patvirtintas, ir tik tuomet pradeda savo projekto įgyvendinimą, o tai įmanoma tik tuomet, kai Komisija patvirtina programą bei po to, kai yra nustatomi ir įdiegiami kiti elementai, pavyzdžiui, projektų atrankos kriterijai. Toks terminų nesilaikymas bei pavėluotas orientacinių gairių paskelbimas gali būti laikomi vienais iš faktorių, nulėmusių pakartotinį 2000 m. įsipareigojimų asignavimų paskyrimą bei nepakankamą 2001 m., 2002 m. ir 2003 m. mokėjimų asignavimų panaudojimą (žr. 2 lentelę).

40.

Gairėse numatyta, kad BIP turi būti rengiama ir įgyvendinama bendradarbiaujant, ypač siekiant sudaryti palankias sąlygas bendros strategijos remtinai zonai sukūrimui bei tokiu būdu gerinant paramos gavėjų pateiktų projektų kokybę.

41.

Gairėse skatinamas privataus sektoriaus, universitetų ir nevyriausybinių organizacijų dalyvavimas nuo pat BIP rengimo pradžios. Šie sektoriai tikrai buvo įtraukti nuo pirmų apmąstymų apie Bendrijos iniciatyvos programas A kryptyje, tačiau vienu atveju (BIP Ispanija–Portugalija) tai buvo padaryta pavėluotai. Atsižvelgiant į labai sudėtingą pasirengimo pobūdį, B krypties, į kurią įtraukta daug valstybių narių, Bendrijos iniciatyvos programose vyko tik dalininės konsultacijos arba jų visai nebuvo. O įvykusių konsultacijų rezultatai buvo prasti. C krypties BIP rengimą bendrai užtikrino Komisija ir už tokias programas atsakingi sekretoriatai.

42.

Tačiau pasibaigus „bottom-up“ rengimo procesui, nebuvo nustatyti veiklos prioritetai, o pats procesas baigėsi labai plačių veiksmų programų, kurios apėmė įvairių rūšių priemones ir vedė prie išteklių mažinimo, sudarymu (žr. 59–63 dalis).

43.

Tarp pagrindinių Interreg trečios kartos programų pakeitimų (žr. 7 dalį) yra pakeitimų, susijusių su Vadovaujančia institucija, Mokėjimo institucija, Kontrolės komitetu, banko sąskaita, į kurią pervedama ERPF parama, ir finansavimo planu JTS ir Iniciatyvinio komiteto veikla.

44.

Kiekvienoje programoje buvo paskirta tik viena Vadovaujanti institucija ir Mokėjimo institucija. Buvo įsteigtas Iniciatyvinis komitetas, kurį sudaro skirtingų suinteresuotų šalių atstovai. Bandymai įkurti Europos ekonominių interesų grupes kaip Interreg programų įgyvendinimo aktyvūs dalyvius nepasiekė tikslo (BIP Alpės, BIP Šiaurės Vakarų Europa), nors jų kūrimą rėmė Komisija (žr. 16 dalį). Tačiau šie juridiniai asmenys suteiktų galimybę su BIP susijusioms valstybėms narėms turėti savo atstovus. O tai yra neįmanoma, kai vienintelės institucijos yra regionų institucijos, kaip tai yra nagrinėtų programų atveju.

45.

JTS buvo įkurti pagal skirtingus modelius, kurie kartais nutoldavo nuo gairių esmės ir kurie taip pat turi skatinti institucijų bendradarbiavimą įgyvendinant BIP. Komisija, vis dėlto, pritarė jų įkūrimui, ypač siekiant priimti programas dar labiau neatsiliekant nuo numatytų terminų:

46.

Kiekviena analizuojama programa turi vieną banko sąskaitą Europos Bendrijos lėšoms.

47.

Kiekviena BIP taip pat turi vieną finansavimo planą, tai yra valstybė narė lėšų neskirsto. Vis dėlto pasitaiko, kad šį planą valstybė narė pateikia kaip planavimo papildymo, kurio turinį patikrino Komisija, priedą (BIP Alpės) arba kiekviena valstybė narė BIP pateikia nuorodą dėl ERPF finansavimo (BIP Ispanija–Portugalija, BIP Vakarinio Viduržemio jūros regiono valstybės). Be to, vienu atveju paskelbime, kuriuo siekiama skatinti BIP, nurodomas išimtinai vienos iš dviejų valstybių narių dalyvavimas (BIP Ispanija–Portugalija).

48.

Taip pat paprastai vykdoma asignavimų, kuriuos kiekviena valstybė narė įnešė BIP finansavimo plano sudarymui, naudojimo stebėseną. Kiekvienos BIP individualaus finansavimo plano pagrindą sudaro lėšų, kurias ERPF skyrė valstybės narės, paskirstymas pagal veiklos rūšis (19) bei jų paskirstymas, kurį atlieka kiekviena valstybė narė, atsižvelgdama į savo prioritetus, pagal Interreg programą.

49.

Galiausiai, gairės rekomenduoja, kad finansavimo sutartys būtų sudaromos su vieninteliu paramos gavėju, kuris laikomas vadovu ir kuris vėliau dėl savo teisių ir pareigų privalo susitarti su konkretaus projekto Europos šalių partneriais. Šio principo buvo laikomasi kiekvienos nagrinėtos programos atveju, išskyrus atvejus, kai kiekvieną finansavimo pasiūlymą pasirašė visi projekto partneriai (BIP Airija–Velsas).

50.

Vis dar atsiranda kliūčių bendradarbiavimui tarp visų nagrinėtų BIP partnerių. Jos susijusios su teisiniais aspektais ir ERPF finansinių išteklių skyrimu BI. Interreg III gairės vis dėlto sudarė sąlygas bendradarbiavimo tarp visų partnerių stiprinimui, net jeigu jų įsitraukimas į bendradarbiavimą kinta pagal Bendrijos iniciatyvos programas.

51.

Gairės numato BIP rengimo procesą, analogišką SF pagrindinių norminių aktų rengimui. Šiuo procesu remiantis padėties regione tyrimu siekiama pagrįsti priemonių, tarp kurių yra paramos gavėjų projektai, pasirinkimą. Šis tyrimas ir BIP rengimas turi atsižvelgti į valstybės narės išrinkto vertintojo nuomonę. BI sėkmė ypač priklauso nuo procesų darnos, šiuo atveju nuo to, kaip priemonės atitinka nustatytas problemas. Projektai turi būti ne tik transeuropinio pobūdžio, bet taip pat turi prisidėti sprendžiant su sienomis susijusias problemas.

52.

Ex ante vertintojai dažnai svariai prisidėdavo prie BIP rengimo ir sudarymo. Pateikiamus dokumentus, vadinamus „ex ante vertinimas“, paprastai sudarė jau į BIP įtraukti dokumentai ir dokumentai, patvirtinantys turinį. Todėl ex-ante vertintojai paprastai nepareikšdavo kritiškos nuomonės apie Komisijai pateikus pasiūlymus dėl programų, prie kurių rengimo jie taip pat prisidėjo. Tačiau vienu atveju (BIP Šiaurės Vakarų Europa) buvo suformuluoti keli pagrindiniai kritiški vertinimai, tokie kaip per daug platus BIP tikslo pobūdis ir vieno aiškaus nedviprasmiško tikslo suformulavimo privalumas. Tačiau tai tik tuo atveju, kai vertintojas neprisidėjo rengiant BIP (BIP Airija–Velsas), jis iškėlė svarbiausius klausimus: didelio analizių kiekio naudingumą, silpną ryšį tarp analizės ir prioritetų bei priemonių nustatymo ir su sienomis susijusių problemų ir potencialo nustatymo trūkumus. Kritiško požiūrio stoka rengiant BIP pasiūlymus, bendras BI tikslų pobūdis ir specifinės informacijos apie kiekvieną remtiną zoną nebuvimas (žr. 17–25 dalis) bei iš anksto nustatytų smulkių kokybinių kriterijų nebuvimas (žr. 34 dalį) yra kliūtis kokybiškam BIP parengimui.

53.

Rengiant Interreg III programas, buvo galima naudotis tik tarpiniais ankstesnio laikotarpio vertinimais. Jų rekomendacijos naujam laikotarpiui labai įvairios. Vertintojų pažymėti tokie ryškiausi aspektai, į kuriuos, kaip paaiškėjo, nebuvo pakankamai atsižvelgta:

54.

Interreg II nebuvo C krypties. Tačiau regionų bendradarbiavimo projektams vadovavo tiesiogiai Komisija SF novatoriškų veiksmų pagrindu. Komisija neturėjo projektų įvertinimų.

55.

Išskyrus vieną iš nagrinėtų programų (BIP Airija–Velsas), buvo pateiktas integruotas regionų aprašymas, paremtas statistika. Išnagrinėtos B krypties programos yra tos, kurios pateikia labiausiai integruotą analizę, o tai paaiškinama didesniu programoje dalyvavusių valstybių narių skaičiumi. Iškyla daug sunkumų, norint gauti vieningą ir naujausią statistiką: statistikos nebuvimas kurioje nors valstybėje narėje, skirtingos pateikimo datos ar skirtingi pavadinimai, patikimumo stoka dėl suskirstymo į krypčiai A geografiškai sumažintas zonas.

56.

Šios analizės duoda labai mažai naudos, kadangi jos neatlieka dviejų joms priskiriamų funkcijų:

57.

C krypties Bendrijos iniciatyvos programose, kuriose nenaudojama jokia analizė, taip pat nėra nustatyti aiškūs poreikiai pagal Komisijos gaires (žr. 24 dalį). Taigi sunku nustatyti šių programų tikslus ir pasiekto progreso įvertinimo priemones.

58.

Kaip ir klasikinėje ERPF veikloje aprašymai pateikia su plėtra susijusias problemas, paprastai nesusikoncentruojant ties tokiomis sienų sukuriamomis problemomis kaip „nepakankamas ryšys“ (20). Tačiau:

59.

Dauguma A krypties programų buvo parengtos remiantis „bottom-up“ principu, kurį Komisija rekomendavo savo gairėse: galimiems BI susidomėjusiems partneriams buvo pasiūlyta pateikti pasiūlymus dėl sričių, kuriose gali būti vykdomi projektai. Šie pasiūlymai padėjo nustatyti BIP priemones, o vėliau ir prioritetus, nors nebuvo pasirinkta BIP. Buvo norima sukurti labai plačias programas, kad vėliau kaip galima daugiau dalyvių galėtų dalyvauti jų įgyvendinime. Kartais, prieš atliekant regiono situacijos analizę, priemones nustatydavo suinteresuotos valstybės narės (BIP Ems–Dollart regionas, BIP Ispanija–Portugalija).

60.

Todėl dažnai buvo parengiamos labai plačios programos su dirbtinai sugrupuotomis priemonėmis, dėl to buvo suformuluojami abstraktūs prioritetai ir tikslai, kurių poveikio nebuvo galima išmatuoti. Tokios pačios pastabos buvo suformuluotos ankstesnių laikotarpių įvertinimuose ir ex ante vertintojų (žr. 52–53 dalis). Taip pat visose A krypties išnagrinėtose programose randamos priemonės ekonomikos, socialinių reikalų, kaimo vystymo, žmogiškųjų išteklių, aplinkosaugos, kultūrinio paveldo ir turizmo srityse. Tai paaiškina, kodėl šios BIP nesiskiria nuo įprastų veiklos programų, išskyrus įgyvendinimo tvarką, ypač susijusią su iniciatyva (žr. 43–49 dalis). Vienu atveju, kai Komisija nustatė per daug priemonių (BIP Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein), buvo išbrauktas vienas prioritetas, bet šio prioriteto priemonės buvo pritaikytos likusiems prioritetams.

61.

B krypties atveju naudojamos specifinės priemonės, kadangi abiem nagrinėtais atvejais jos yra susijusios su EEPS. Vis dėlto įvairūs EEPS prioritetai (21) buvo palikti ir nustatyti papildomi prioritetai, siekiant susitarimo tarp valstybių narių, net jeigu programos įgyvendinimo teritorija užima didžiausių ES valstybių narių dydžio plotą. Todėl kiekviena atskira priemonė nėra labai svarbi.

62.

C krypties programos, kuriose neatlikta poreikių analizė ir gairėse nenumatytas bendras šios krypties tikslas, neišskaidomos į prioritetus ir priemones.

63.

Taigi visose A ir B krypčių programose nustatyta takoskyra tarp Interreg kriterijus atitinkančio regiono analizės ir programos strategijos ir prioritetų apibrėžimo. Programų pagrindinės idėjos buvo nustatytos remiantis kitomis idėjomis, kurios neišdėstomos šiose programose ir kurių turinys labai platus. Principų „top down“ ir „bottom up“ derinimas turėtų padėti atsižvelgti į poreikius, kurie išskiriami iš analizių a priori, ir vietinių dalyvių poreikius. BIP įgyvendinimo institucijų ir finansinių elementų individualumas, skatinantis bendradarbiavimą (žr. 50 dalį), nesudarė sąlygų nustatyti konkrečią strategiją, skirtą spręsti su sienomis susijusias problemas.

64.

A krypties nagrinėtose BIP kartais randamos pastabos, kuriomis siekiama parodyti minėtų programų ir klasikinių veiklos programų papildomumą. Iš tikrųjų toks papildomumas išplaukia iš labai plataus BIP Interreg, kurios apima daug į įprastas programas panašių priemonių, paprastai besiskiriančių tik įgyvendinimo tvarka, pobūdžio (22) (žr. 22–25 ir 59–60 dalis).

65.

B ir C krypčių atveju nebuvo atliktas palyginimas, kadangi atitinkami regionai paprastai remiami pagal kelias dešimtis įvairių 1 ir 2 tikslų programų. Galimos pastabos dėl papildomumo yra oficialus atsakymas į norminių aktų reikalavimus (BIP Šiaurės Vakarų Europa).

66.

Visose nagrinėtose programose transeuropinio projekto apibrėžimas, nurodytas Komisijos gairėse (žr. 13–14 dalis), įgyvendinamas per remtinumo ir atrankos kriterijus, kuriems nustatomos kvotos (išskyrus BIP Ems–Dollart regionas). Šie kriterijai susiję, pavyzdžiui su poveikiu abiejose sienos pusėse esančioms šalims, partnerių bendradarbiavimo intensyvumu ir sieną kertančių tinklų sukūrimu. Papildomai nustatomi kiti kriterijai, siekiant įvertinti bendrą projekto kokybę, pavyzdžiui jo indėlį į priemonės tikslus, inovacinį pobūdį, poveikio ilgalaikiškumą ir partnerių sugebėjimą jį užbaigti. Bendras kiekvieno projekto rezultatas, pagal kurį galima būtų palyginti projektus, ne visada apskaičiuojamas (BIP Alpės, BIP Ispanija–Portugalija, BIP Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein, BIP Šiaurės zona). Be to, nė vienai nagrinėtai programai nebuvo apibrėžti minimalūs kokybės reikalavimai, kad projektus būtų galima pateikti svarstymui ar jiems būtų pritarta. Vis dėlto toks minimalių kokybės reikalavimų apibrėžimas būtų naudingas, kadangi susirūpinimas dėl asignavimų vartojimo gali paskatinti patvirtinti prastesnės kokybės projektus.

67.

Dauguma nagrinėtų projektų (23) yra transeuropinio pobūdžio, kadangi partneriai iš skirtingų valstybių narių juos rengė ir privalės įgyvendinti kartu. Juos apibūdina bendradarbiavimas. Tačiau kelių projektų esmė yra lygiagretus antrinių projektų įgyvendinimas valstybėse kaimynėse ir jų transeuropinė vertė yra sąlyginai apribota (A kryptis: šalys prie valstybių sienos kuria infrastruktūras upių turizmo, muziejų, abiejų istorinių gyvenviečių (sodybų) atnaujinimo srityse, net jeigu numatoma, kad vėliau šie projektai taps tarpvalstybiniais projektais, atnaujinami abu keliai vienoje sienos pusėje ir tiesiamas kelias kitoje sienos pusėje, kuriamas technologijų parkas vienoje šalyje ir komercijos parkas kitoje šalyje; B kryptis: aštuonių partnerių iš keturių valstybių narių sujungimas į tinklą, siekiant sukurti to paties modelio interneto portalą kiekvienam regionui).

68.

Projektų indėlis į problemų, susijusių su valstybių sienomis, sprendimą ne visada būna didelis, kadangi kai kurie projektai beveik išimtinai apsiriboja pasidalijimu patirtimi ir nepakankamai skirti aktyviai veiklai (A kryptis: praktinės patirties perdavimas medicinos sektoriuje, pasidalijimas patirtimi tarp žemdirbių, organizacijų paramai įmonėms tinklo sukūrimas organizuojant bendrus seminarus; B kryptis: keitimasis patirtimi kovos su pakrančių erozija srityje).

69.

Iš pirmų patvirtintų projektų paaiškėjo, kad transeuropinio projekto apibrėžimas taikomas ir kad daug tokių projektų apima partnerių iš skirtingų šalių bendradarbiavimą. Tačiau kai kurių projektų pridėtinė vertė nedidelė, kadangi jie nėra orientuoti į veiklą arba juos galima būtų buvę įgyvendinti kituose regionuose. Nors galima pagerinti atrankos kriterijų sistemą, šis trūkumas daugiausia priklauso nuo kiekvienos BIP neaiškių tikslų ir priemonių gausos (žr. 59–63 dalis).

70.

Pagrindiniai Struktūrinius fondus reglamentuojantys teisės aktai numato veiklos įvertinimą, ypač ex post įvertinimą, kuriuo siekiama įvertinti jos poveikį. Vertinimo rezultatai turėtų prisidėti prie vėlesnių laikotarpių veiklos kokybės tobulinimo.

71.

Kaip rodo prioritetų ir priemonių nagrinėtose A ir B krypčių programose apibrėžimo procesas (žr. 55–63 dalis), tikslų apibrėžimas negalėjo išplaukti iš konkretaus regiono padėties analizės ir BIP pasirinkimo, kurie buvo atlikti norint nustatyti strategiją. Paprastai programos turi vieną arba du labai bendro pobūdžio tikslus ir kelis antrinius tikslus, išskyrus kai kurias programas, kurioms buvo iškelta daug antrinių tikslų (15 BIP Ispanija–Portugalija, 21 BIP Šiaurės Vakarų Europa ir 10 BIP Vakarų Viduržemio jūros regiono šalys) (žr. 5 lentelę). Vieno pagrindinio aiškaus ir konkretaus tikslo, perkelto į antrinius tikslus, nebuvimas prognozuoja sunkumus vertinant programos poveikį.

72.

C krypties BIP buvo sukurtos remiantis vieninteliu Komisijos nustatytu tikslu, tiksliau politikų ir regionų plėtros priemonių efektyvumo ir sanglaudos gerinimu. Nebuvo nustatytas nė vienas antrinis tikslas.

73.

Komisija pareikalavo, kad būtų pateikiami kiekvienos programos rodikliai, išskyrus C krypties programas, kurioms, siekiant geriau suvokti atliekamų veiklų turinį, toks rodiklių pateikimas buvo atidėtas iki pakankamo projektų skaičiaus patvirtinimo. Taigi rodikliai buvo pateikti. Tačiau visų nagrinėtų programų poveikio matavimas netikslus arba neužbaigtas, tai yra rodikliai matuoja tik vieną paskelbtų tikslų aspektą arba atspindi tik sudarančių priemonių prioritetą, kai tikslai susiję su prioritetais (žr. 5 lentelę). Be to, kai kurių programų kiekvienas projekto pateikėjas nustato savo rodiklius (BIP Ems–Dollart regionas, BIP Alpės, BIP Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein).

74.

Kai kurios A krypties programos pateikia taip vadinamus tarpvalstybinio konteksto rodiklius (24), nepriklausančius nuo nustatytų tikslų, ir bendradarbiavimo intensyvumo rodiklius (25) (BIP Alpės, BIP Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein, BIP Ems–Dollart regionas; BIP Ispanija–Portugalija juos numato, bet jie nebuvo plėtojami). Nors jie kinta pagal programą, jie yra labai bendro pobūdžio ir jų nauda programai yra ribota. Vis dėlto iniciatyvos A krypties bendresniu lygiu jie būtų galėję parodyti tam tikrą suinteresuotumą per plėtrą ir suderintą taikymą visoms šios krypties BIP.

75.

Kitas trūkumas yra tai, kad neapibrėžti informacijos šaltiniai, kuriais remiantis skaičiuojami rodikliai, arba nenustatytas jų gavimo būdas. Dažnai neįmanoma apibrėžti ryšių tarp rodiklių iš apačios į viršų, tai yra nuo projektų iki bendrų BIP tikslų.

76.

Galiausiai, nepaisant nustatytų spragų, keliose programose kartais visuotinai, kartais prioritetų, o kartais priemonių lygiu buvo atlikti paskaičiavimai. Tačiau buvo neįmanoma gauti darbo dokumentų, kurie suteiktų galimybę įsitikinti, kokiu būdu šie paskaičiavimai buvo atlikti. Taigi, kad šie skaičiais išreikšti tikslai būtų naudingi, reikia juos ex post palyginti su rezultatais ir padaryti atitinkamas išvadas. Jeigu neįmanoma atkurti sąlygos, kuriomis buvo nustatyti tikslai, minėto palyginimo išvados bus mažiau pagrįstos.

77.

Tikslų įgyvendinimo lygio matavimo klausimas paprastai iškeliamas pavėluotai. Bendras BIP tikslų pobūdis ir priemonių nevienarūšiškumas sudaro kliūtis adekvačių ir naudingų rodiklių nustatymui. Tačiau svarbu išsiaiškinti rodiklių padėtį ir juos atrinkti, pasiliekant tik tuos, kurie yra būtini BIP pažangos kontrolei atlikti ir sprendimams priimti bei BIP poveikiui nustatyti.

78.

Tik dvi iš aštuonių nagrinėtų programų (BIP Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein ir BIP Ems–Dollart regionas) turėjo informacinę projektų valdymo sistemą ir duomenų bazę, skirtą rinkti informaciją apie rodiklius. Sistemas atskirai plėtojo valstybių narių regionai, o tai gali tik padidinti BIP kontrolės įgyvendinimo išlaidas ir prisidėti prie pavėluoto įgyvendinimo.

79.

Palyginus su trūkumais, kuriuos tyrimo dėl Interreg I metu nustatė Audito Rūmai, sustiprėjo projektų ir bendradarbiavimo įgyvendinant BIP transeuropinis pobūdis (žr. 7 dalį). Tačiau vis dar nustatomi vėlavimo atvejai ir, nepaisant tam tikrų pastangų, iš dalies dėl neapibrėžto ir labai plataus gairėse ir BIP lygmeniu iškeltų tikslų pobūdžio į BI įtakos įvertinimo klausimą dar nerastas tinkamas atsakymas.

80.

Komisijos gairės apima transeuropinio projekto, kuris bus įgyvendinamas kiekvienoje BIP, apibrėžimą (žr. 13–14 dalis) ir reikalavimų dėl įgyvendinimo, kuriais siekiama skatinti bendradarbiavimą, sugriežtinimą. Tačiau bendradarbiavimo įgyvendinimo per tikras bendras struktūras, tokias kaip EEIG, klausimas nebuvo pakankamai nuodugniai išnagrinėtas. Šios struktūros gali atstovauti įvairiems regionams ir prisiimti atsakomybę už įgyvendinimą (žr. 15–16 dalis).

81.

Komisija neturėjo ataskaitų apie konkrečią remtinų zonų situaciją ir padarytą pažangą, siekiant BI ar konkrečių BIP tikslų. Naujos gairės nenumato konkrečių ir įvertinamų tikslų. Jos yra daugiau veiklos rūšių sritis, kurioje valstybių narių regionams pasiūlyta dirbti kartu pagal temas, kurias jos privalo apibrėžti bendru susitarimu. Jeigu siekiant nustatyti konkrečius tikslus nebuvo pasirinktos temos BIP lygmeniu, įgyvendinant BI bus sumažinti ištekliai. Komisija neapibrėžė bendrų rodiklių, kuriais būtų galima Bendrijos lygmeniu išmatuoti iniciatyvos įgyvendinimo pažangą (žr. 17–25 dalis).

82.

A kryptyje dėl dabartinių NUTS nomenklatūros savybių nerastas problemos dėl kai kuriose valstybėse narėse esančių per didelių zonų, trukdančių efektyviam bendradarbiavimui, sprendimas (žr. 26 dalį).

83.

Komisijos gairės ir darbo dokumentai, skirti padėti valstybėms narėms parengti programas, buvo paskelbti per vėlai, jau prasidėjus BIP pasiūlymų rengimui valstybėse narėse. Dėl šios priežasties buvo vėluojama įgyvendinti BIP ir programos buvo nepakankamai kokybiškos (žr. 28–29 dalis).

84.

Valstybių narių pateiktų pasiūlymų dėl programų nagrinėjimo kriterijai nebuvo pakankamai išsamūs ir parengti. BIP pasiūlymų nagrinėjimo procesas ne visuomet pasiekdavo pageidautiną rezultatą (žr. 31–33 dalis).

85.

Programų pasiūlymų nagrinėjimo trukmė daug ilgesnė negu buvo numatyta. Šis vėlavimas trumpina laikotarpį, per kurį projektai gali būti plėtojami, ir ilgesniam ar trumpesniam laikui nutraukia valstybių narių remtinų regionų bendradarbiavimo procesą. Dėl vėlavimų buvo iš naujo skiriama 2000 metų įsipareigojimų asignavimai ir pirmus ketverius laikotarpio metus vangiai naudojami mokėjimų asignavimai (žr. 35–39 dalis).

86.

Išankstinis potencialių projektų pateikėjų konsultacijų procesas vyko daugelyje programų. Tačiau dėl to, kad nebuvo pasirinkta programa, šis procesas baigėsi nelabai tikslinga BIP (žr. 41–42 dalis).

87.

Buvo sukurtos BIP įgyvendinimo institucijos ir finansiniai elementai. Akivaizdžiai pagerėjo partnerių bendradarbiavimas. Tačiau dar yra ką patobulinti: Vadovaujančioms institucijoms teko dirbtinis vaidmuo (žr. 43–44 dalis) viena vertus, dėl to, kad nebuvo tikrų bendrų struktūrų, atstovaujančių valstybėms narėms; kita vertus, nors turi vyrauti bendradarbiavimo dvasia, bet steigiant JTS to nebuvo, bei daugeliu atvejų nebuvo visokeriopai laikomasi finansavimo plano individualumo, kadangi valstybės narės perskirsto SF ir ypač Bendrijos iniciatyvoms skirtas lėšas, (žr. 45–50 dalis).

88.

Kadangi ex ante vertintojai paprastai prisideda prie BIP rengimo ir sudarymo, jie negali pateikti nepriklausomos kritiškos nuomonės (žr. 52 dalį).

89.

Norint gauti analizes, kuriomis reikėtų remtis nustatant BIP prioritetus ir priemones, reikia įdėti daug darbo ir tai užima daug laiko. Tam būtinas ekspertų dalyvavimas. Nors paprastai analizės integruojamos remtinam regionui, jos vis dėlto nėra labai naudingos, ypač dėl to, kad jose pateikiami duomenys nėra skirti apibrėžti regiono pradinei situacijai, kuria remiantis rodikliai turėtų išmatuoti BIP poveikį. Jeigu „bottom up“ konsultacijų procesas skiriasi nuo šių analizių rezultatų, programos turėtų paaiškinti tokio skirtumo priežastis (žr. 55–57 dalis).

90.

Be to, nurodytos bendro pobūdžio problemos ir jos neatsiranda dėl valstybių sienų egzistavimo, nors kai kurioms BIP priemonės (aplinkosauga, su BEPS susiję teritoriniai aspektai ir pan.) būtų pateisinamos dėl to, kad sienos tampa kliūtimi (žr. 58 dalį).

91.

Galiausiai, neapibrėžti priežastiniai ryšiai tarp šių analizių ir BIP prioritetų. Tikslai ir prioritetai bei priemones atsirado ne iš idėjų, kuriomis, numatant veiklos rūšis, siekiama išspręsti su sienomis susijusias specifines problemas, o iš kitų idėjų. Dėl programose numatomų priemonių įvairovės išteklius reikia skirstyti dideliam skaičiui prašytojų ir poveikis susilpnėja. BIP įgyvendinimo institucijų individualumas, jeigu jis skatina bendradarbiavimą, nesudarė sąlygų nustatyti konkrečią strategiją (žr. 59–63 dalis).

92.

C krypties programos prasčiausiai apibrėžtos, kadangi jos apima daug neaiškiai apibrėžtų specifinių gairių ir nėra ex ante įvertinimo, kuris turėtų tiksliai nustatyti jų poreikius. Negalėjimas apibrėžti rodiklius taip pat rodo, kad Komisija nebuvo pakankamai pasiruošusi šios krypties pateikimui (žr. 24, 57, 62, 72 dalis).

93.

A krypties BIP ir įprastų veiklos rūšių tarpusavio papildymas iš esmės priklauso nuo plataus BIP Interreg pobūdžio. BIP jis gali būti nagrinėjamas tik tuomet, jeigu jos yra konkretesnės (žr. 64 ir 65 dalis).

94.

Dauguma pirmų patvirtintų projektų buvo parengti ir bus įgyvendinami bendradarbiavimo forma. Vis dėlto projektų indėlis į su valstybių sienomis susijusių problemų sprendimą ne visada yra didelis, kadangi kai kurie projektai apsiriboja keitimusi patirtimi arba nesusiję su sienomis. Audito Rūmai mano, kad ši pridėtinė vertė yra per maža, ir tai iš esmės priklauso nuo tikslų neapibrėžtumo ir kiekvienos BIP priemonių gausos (žr. 66–69 dalis).

95.

BIP sudaro visuotiniai tikslai, tikslai prioritetų ir priemonių lygiais. Norint išspręsti specifines su valstybių sienomis susijusias problemas, šie tikslai neatsiranda iš atrankos ir neišryškėja jų abipusis ryšys (žr. 71–72 dalis).

96.

Daug rodiklių nepakankamai atspindi BIP tikslus arba jų visai neatspindi. Jie greičiau atsiranda iš įsipareigojimo, o ne iš poreikio išmatuoti pažangą, lyginant su nustatytais tikslais. Be to, turėtų būti apibrėžti kai kurie rodikliai ir tiksliai nurodyti informacijos šaltiniai. Buvo pamėginta skaičiais išreikšti kelis rodiklius, tačiau šie paskaičiavimai nėra pagrįsti baziniais tyrimais ir yra susiję su neesminiais tikslais. Daugeliu nagrinėtų atvejų dar nėra informacinių priemonių, kurios leistų rinkti statistinius duomenis, susijusius su rodikliais (žr. 73–78 dalis).

97.

Dabartiniam laikotarpiui:

98.

Atnaujinant iniciatyvą po 2006 metų:

99.

Interreg BI siūlo partneriams iš valstybių narių dirbti kartu ir prisideda prie sienų atvėrimo. Visuose jos įgyvendinimo etapuose ji supažindina daug valstybių narių ir jų regionų. Ji nusipelnė, kad dar per 2000–2006 metų planavimo laikotarpį būtų įgyvendinti su rodikliais, poveikio įvertinimu ir atrankos kriterijais susiję darbai. Jeigu Komisija planuotų atnaujinti iniciatyvą po 2006 metų, numatant kitą laikotarpį taip pat reikėtų tęsti darbus, susijusius su įgyvendinimo koncepcija ir sąlygomis.