1.

Savo prašymu priimti prejudicinį sprendimą Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Pjemonto regiono administracinis teismas, Italija) klausia Teisingumo Teismo, kaip aiškinti Direktyvos 2008/98/EB dėl atliekų ir panaikinančios kai kurias direktyvas ( 2 ) 6 straipsnį ir Direktyvos 2009/28/EB dėl skatinimo naudoti atsinaujinančių išteklių energiją, iš dalies keičiančios bei vėliau panaikinančios Direktyvas 2001/77/EB ir 2003/30/EB ( 3 ), 13 straipsnį.

2.

Šis prašymas pateiktas nagrinėjant bendrovės Prato Nevoso Termo Energy Srl (toliau – PNTE) ir Provincia di Cuneo (Kuneo provincija, Italija) ginčą dėl PNTE pateikto prašymo atmetimo – šiuo prašymu buvo siekiama gauti leidimą pakeisti šios bendrovės valdomos šilumos ir elektros energijos gamybos jėgainės kurą ir vietoje naudojamų metano dujų naudoti kurą, pagamintą iš chemiškai apdorotų augalinių aliejų atliekų.

3.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar pagal Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 ir 4 dalis bei Direktyvos 2009/28 13 straipsnio 1 dalį draudžiamos tokios nacionalinės teisės nuostatos, kuriose numatyta, kad tokio kuro naudojimui įrenginyje, kuriame susidaro į atmosferą išmetami teršalai, turi būti taikomi norminiai reikalavimai, taikytini energijos gamybai iš atliekų, bent iki tol, kol ministro dekretu – visuotinai taikomu nacionalinės teisės aktu – nebus nustatyta kitaip.

4.

Direktyvos 2008/98 3 straipsnio 1 punkte sąvoka „atliekos“ apibrėžta kaip „medžiaga ar objektas, kurio turėtojas atsikrato, ketina ar privalo atsikratyti“.

5.

Šios direktyvos 6 straipsnyje „Atliekų statuso pabaiga“ nustatyta:

„1.   Tam tikros konkrečios atliekos nustoja būti atliekom[s], kaip apibrėžta 3 straipsnio 1 punkte, kai su jomis atliekama naudojimo operacija, įskaitant perdirbimą, ir jos atitinka konkrečius kriterijus, kurie turi būti parengti laikantis šių sąlygų:

Prireikus į kriterijus įtraukiamos teršalų ribinės vertės ir juose atsižvelgiama į bet kokį galimą medžiagos ar objekto neigiamą poveikį aplinkai.

2.   Priemonės, skirtos iš dalies pakeisti neesmines šios direktyvos nuostatas ją papildant, susijusios su 1 dalyje nurodytų kriterijų priėmimu ir nurodančios atliekų rūšis, kurioms taikomi tokie kriterijai, patvirtinamos pagal 39 straipsnio 2 dalyje numatytą reguliavimo procedūrą su tikrinimu. Be kita ko, turėtų būti apsvarstyta galimybė nustatyti specialius nebelaikymo atliekomis kriterijus, bent jau užpildams, popieriui, stiklui, metalui, padangoms ir audiniams.

<…>

4.   Kai Bendrijos lygiu kriterijai dar nėra nustatyti pagal 1 ir 2 dalyse nurodytą procedūrą, valstybės narės gali konkrečiais atvejais nuspręsti, ar tam tikros atliekos nustojo būti atliekom[s] atsižvelgiant į taikytiną teisminę praktiką. <…>“

6.

Direktyvos 2009/28 2 straipsnio h punkte sąvoka „skystieji bioproduktai“ apibrėžta kaip „energijos tikslais, išskyrus transportui, bet įskaitant elektros energijai, šildymui ir aušinimui, iš biomasės pagamintas skystasis kuras“.

7.

Šios direktyvos 13 straipsnio „Administracinės procedūros, reglamentai ir kodeksai“ 1 dalyje numatyta:

„Valstybės narės užtikrina, kad visos leidimų, sertifikavimo ir licencijavimo procedūras reglamentuojančios nacionalinės taisyklės, taikomos elektros energijos, šildymo ir aušinimo gamybos iš atsinaujinančių energijos išteklių jėgainėms bei susijusioms perdavimo ir paskirstymo tinklų infrastruktūroms ir biomasės pavertimo biodegalais ar kitais energijos produktais procesams, būtų proporcingos ir būtinos.

Valstybės narės visų pirma imasi reikiamų veiksmų užtikrindamos, kad:

8.

2006 m. balandžio 3 d. Įstatyminio dekreto Nr. 152 dėl aplinkos apsaugos taisyklių ( 4 ) 184ter straipsnio 1 dalimi į Italijos teisę perkelta Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalis.

9.

Šio dekreto 268 straipsnio eee-bis punkte „kuras“ apibrėžtas kaip „bet kokia kietoji, skystoji arba dujinė medžiaga, kuri pagal V dalies X priedą gali būti naudojama energijos gamybai deginant, išskyrus atliekas“.

10.

Minėto dekreto 293 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „[į]renginiuose, kuriems taikomos V dalies I ir II antraštinių dalių nuostatos, įskaitant privačių subjektų šiluminius įrenginius, kurių galia yra mažesnė nei numatytoji minimali riba, gali būti naudojamas tik kuras, kurį tų kategorijų įrenginiams numatyta naudoti pagal V dalies X priedą ir ten nustatytomis sąlygomis. Šio dekreto V dalies X priede išvardytos medžiagos negali būti naudojamos kaip kuras, kaip tai suprantama pagal šią antraštinę dalį, jeigu jos laikomos atliekomis, kaip tai suprantama pagal šio dekreto IV dalį. Deginant medžiagas, kurios neatitinka šio dekreto V dalies X priedo nuostatų arba kurios bet kokiu atveju laikomos atliekomis <…>, turi būti laikomasi galiojančių teisės aktų dėl atliekų naudojimo <…>“.

11.

Įstatyminio dekreto Nr. 152/2006 V dalies X priedo II antraštinės dalies 4 skirsnyje yra išvardytos tokios iš biomasės pagaminto kuro, kurį leidžiama naudoti energijos gamybai, rūšys:

12.

Šio dekreto 281 straipsnio 5 ir 6 dalyse nustatyta, kad minėto dekreto V dalies priedai iš dalies keičiami ir atnaujinami „aplinkos ir teritorijos bei jūrų apsaugos ministro dekretu (toliau – aplinkos ministras), suderintu su sveikatos apsaugos ministru, ekonominės plėtros ministru ir infrastruktūros ir transporto ministru, jo kompetencijos srityje, pasikonsultavus su <…> jungtine konferencija“.

13.

2011 m. kovo 3 d. Įstatyminiu dekretu Nr. 28 ( 5 ) 2 straipsnio 1 dalies h punktu į Italijos teisę perkeltas Direktyvos 2009/28 2 straipsnio h punktas.

14.

Šio dekreto 5 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „elektros energijos gamybos iš atsinaujinančiųjų išteklių įrenginių statyba ir eksploatavimas, susiję darbai ir įrenginių statybai ir eksploatavimui būtina infrastruktūra, taip pat esminiai pačių įrenginių pakeitimai atliekami gavus bendrąjį leidimą, numatytą 2003 m. gruodžio 29 d. Įstatyminio dekreto Nr. 387 ( 6 ) 12 straipsnyje“.

15.

PNTE valdo šilumos ir elektros energijos gamybos jėgainę, kūrenamą metano dujomis. 2016 m. lapkričio 8 d. ši bendrovė paprašė Kuneo provincijos išduoti jai Įstatyminio dekreto Nr. 387/2003 12 straipsnyje numatytą bendrąjį leidimą pakeisti šioje jėgainėje naudojamą kurą. PNTE nori pakeisti metano dujas augaliniu aliejumi, kurį bendrovė ALSO Srl gamina iš surinktų ir chemiškai apdorotų kepamojo aliejaus atliekų, augalinių aliejų rafinavimo atliekų ir atliekų, likusių išplovus aliejaus talpyklas (toliau – aptariamas augalinis aliejus).

16.

ALSO turi leidimą prekiauti aptariamu augaliniu aliejumi kaip produktu, kuris nebelaikomas atliekomis, kaip tai suprantama pagal Įstatyminio dekreto Nr. 152/2006 184ter straipsnį, jeigu jis turi tam tikrų šiame leidime nurodytų fizinių ir cheminių savybių ir jei prekybos dokumentuose yra nuoroda „produktas, gautas panaudojus biodyzelino gamybai skirtas atliekas“.

17.

PNTE buvo atsisakyta išduoti prašomą leidimą motyvuojant tuo, kad aptariamas augalinis aliejus nepriskirtinas nė prie jokios iš Įstatyminio dekreto Nr. 152/2006 V dalies X priedo II dalies 4 skirsnyje pateiktame sąraše nurodytos kuro kategorijos, leidžiamos naudoti įrenginiuose, kuriuose susidaro į atmosferą išmetami teršalai. Prie šių kategorijų priskiriami tik augaliniai aliejai, kurie yra gauti iš specialiai tam skirtų kultūrų arba pagaminti naudojant tik mechaninio apdorojimo būdus. Kuneo provincija padarė išvadą, kad remiantis šio dekreto 293 straipsnio 1 dalimi aptariamas augalinis aliejus turi būti laikomas atliekomis.

18.

PNTE apskundė šį sprendimą Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Pjemonto regiono administracinis teismas). Grįsdama skundą PNTE teigia, kad atsisakius išduoti jai leidimą buvo pažeistos tam tikros direktyvų 2008/98 ir 2009/28 nuostatos.

19.

Šiomis aplinkybėmis šis teismas pažymi, kad administracinė institucija, kuriai buvo pateiktas PNTE prašymas išduoti leidimą, remdamasi Įstatyminio dekreto Nr. 152/2006 293 straipsnio 1 dalimi, siejama su šio dekreto V dalies X priedu, privalėjo vertinti aptariamą augalinį aliejų kaip atliekas.

20.

Toks vertinimas turėjo būti taikomas, nepaisant tos aplinkybės, kad šis augalinis aliejus atitinka techninį standartą UNI/TS 11163:2009 „Skystasis biokuras, gyvuliniai ir augaliniai aliejai ir riebalai, jų tarpiniai ir išvestiniai produktai – Klasifikacija ir specifikacija siekiant naudoti energijai gaminti“, ir administracinė institucija to neginčijo ( 7 ).

21.

Taip pat, minėto teismo teigimu, aptariamas augalinis aliejus turi savo rinką kaip kuras, kaip tai rodo PNTE noras jį įsigyti ir naudoti jėgainėje, apie kurią kalbama pagrindinėje byloje.

22.

Galiausiai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, jog neatrodo, kad metano dujų pakeitimas aptariamu augaliniu aliejumi galėtų pakenkti aplinkai. Vykstant leidimo išdavimo procedūrai PNTE pateikė techninę ataskaitą, iš kurios matyti, kad bendras šio pakeitimo poveikis aplinkai bus teigiamas, ir administracinė institucija to neginčijo.

23.

Be to, šis teismas pažymi, kad procedūra, kuri vykdoma pagal kartu taikomas įstatyminių dekretų Nr. 28/2011 ir Nr. 387/2003 nuostatas išduodant leidimus įrenginiams, naudojamiems energijos gamybai iš biomasės, nėra suderinta su Įstatyminio dekreto Nr. 152/2006 V dalies X priedo keitimo procedūra. Remiantis šio dekreto 281 straipsnio 5 ir 6 dalimis, šis priedas gali būti peržiūrėtas tik aplinkos ministro, veikiančio kartu su kitomis kompetentingomis ministerijomis, dekretu.

24.

Sąvokos „kuras“ apibrėžtis pagal minėto dekreto 268 straipsnio eee-bis punktą taip pat nėra suderinta su sąvokos „skystasis bioproduktas“ apibrėžtimi, pateikta Įstatyminio dekreto Nr. 28/2011 2 straipsnio h punkte, kuriuo perkeltas Direktyvos 2009/28 2 straipsnio h punktas.

25.

Atsižvelgdamas į šiuos argumentus Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Pjemonto regiono administracinis teismas) priėmė 2018 m. vasario 14 d. sprendimą; jį gavęs Teisingumo Teismas 2018 m. kovo 26 d. sustabdė bylos nagrinėjimą ir pateikė Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

26.

PNTE, Kuneo provincija, Italijos, Nyderlandų vyriausybės ir Europos Komisija pateikė rašytines pastabas Teisingumo Teismui. PNTE, Italijos vyriausybei ir Komisijai buvo atstovaujama per 2019 m. vasario 13 d. įvykusį posėdį.

27.

Kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą ir Teisingumo Teismui pateiktos bylos medžiagos, aptariamas augalinis aliejus gaminamas, be kita ko, iš tam tikrų maisto aliejų atliekų, naudojant cheminį esterifikacijos procesą ( 8 ). Nustatyta, kad iki šio apdorojimo šie aliejai laikomi atliekomis, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2008/98 3 straipsnio 1 punktą.

28.

ALSO buvo suteiktas leidimas, pagal kurį aptariamas augalinis aliejus, gautas po minėto apdorojimo, gali būti parduodamas kaip produktas, nebelaikomas atliekomis ir skirtas su biodyzelino (t. y. biodegalų dyzeliniams varikliams) gamyba susijusiam naudojimui ( 9 ). Taip pat iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad PNTE įsigijo aptariamą augalinį aliejų ir nori jį naudoti kitu tikslu, t. y. kaip kurą termofikacijos įrenginyje, priskirtiname prie įrenginių, kuriuose susidaro į atmosferą išmetami teršalai, kategorijos.

29.

Remiantis Įstatyminio dekreto Nr. 152/2006 268 straipsnio eee‑bis punktu ir 293 straipsnio 1 dalimi, siejamais su minėto dekreto V dalies X priedu (toliau kartu – pagrindinėje byloje nagrinėjami nacionalinės teisės aktai), chemiškai apdorojant atliekas pagamintiems augaliniams aliejams deginti šios kategorijos įrenginiuose turi būti taikomos nacionalinės teisės nuostatos, susijusios su atliekų naudojimu energijos gamybai. Tokia situacija išliks bent iki tol, kol ministro dekretu šios rūšies aliejai bus įtraukti į šiame priede pateiktą sąrašą. Kuneo provincija pabrėžė, kad siekiant naudoti atliekas energijos gamybai reikia gauti specialų leidimą ir šiam naudojimui yra taikomos griežtos taisyklės, susijusios, be kita ko, su į atmosferą išmetamų teršalų kvotomis.

30.

Kadangi chemiškai apdorotos augalinių aliejų atliekos neįtrauktos į kuro kategorijų, leidžiamų naudoti įrenginyje, kuriame susidaro tokie į atmosferą išmetami teršalai, sąrašą, joms gali būti taikomos tik nuostatos dėl atliekų naudojimo energijos gamybai, todėl nėra jokios galimybės kiekvienu atskiru atveju vertinti, ar šie aliejai nebelaikytini atliekomis, kai jie yra skirti tokiam naudojimui. Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nenurodyti motyvai, pagrindžiantys tokių aliejų neįtraukimą į sąrašą, nors tuo atveju, kai jie naudojami biodyzelino gamybai, jų aliejų atliekų statuso pabaiga gali būti konstatuota išnagrinėjus konkretų atvejį. Remiantis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo paaiškinimais matyti, kad jis mano, jog toks pasirinkimas nėra paremtas vertinimu dėl aplinkai ir sveikatai kylančio pavojaus, susijusio su šios rūšies aliejų deginimu įrenginyje, kuriame susidaro į atmosferą išmetami teršalai.

31.

Kuneo provincija ir Italijos vyriausybė, atvirkščiai, remiasi aplinkos ir sveikatos apsaugos motyvais, pagrįsdamos tai, kad chemiškai apdorotos augalinių aliejų atliekos nebuvo įtrauktos į minėtą sąrašą. Iš esmės jos teigia, kad deginant tokius aliejus šio tipo įrenginyje į atmosferą yra išmetama gerokai daugiau šiuose aliejuose esančių cheminių reagentų nei tuo atveju, kai jie sudega kaip biodyzelino komponentai dyzeliniuose varikliuose. Remiantis turimais mokslo darbais negalima atmesti tikimybės, jog egzistuoja pavojus aplinkai ar žmonių sveikatai, susijęs su esterifikuotų augalinių aliejų deginimu įrenginyje, kuriame susidaro į atmosferą išmetami teršalai. Potencialiai šis pavojus yra didesnis nei pavojus, susijęs su šios rūšies aliejų naudojimu biodyzelino gamybai. PNTE ir Komisija ginčija šio pateisinimo pagrįstumą.

32.

Šie argumentai sudarys prejudicinių klausimų analizės, kurią atliksiu, pagrindą.

33.

Pirmasis prejudicinis klausimas susijęs su tuo, ar Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 ir 4 dalis atitinka nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos institucijoms, nagrinėjančioms prašymą leisti naudoti kaip kurą įrenginyje, kuriame susidaro į atmosferą išmetami teršalai, medžiagą, pagamintą apdorojus iš biomasės gautas atliekas, kaip antai chemiškai apdorotas augalinių aliejų atliekas, neleidžiama atsižvelgti į šios medžiagos technines savybes bei jos poveikį aplinkai ir įvertinti, ar ji dar laikytina atliekomis, jei ši medžiaga nepriskirta nė prie jokios kategorijos, įtrauktos į kuro, kurį pagal šiuos teisės aktus leidžiama naudoti šio tipo įrenginyje, sąrašą.

34.

Šiuo klausimu primenu, jog konstatavimas, kad tam tikros atliekos prarado šį statusą, gali būti atliktas trimis skirtingais būdais. Pirma, šis konstatavimas gali būti paremtas atliekų statuso pabaigos kriterijais, kurie skirti konkrečioms atliekų kategorijoms ir apibrėžti Sąjungos lygmeniu remiantis Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 2 dalimi ( 10 ). Antra, nesant tokių kriterijų, šis konstatavimas gali būti atliktas „konkrečiais atvejais“ priimtu sprendimu, t. y. individualiu sprendimu, kuris būtų skirtas konkrečių nurodytame įrenginyje naudojamų atliekų srautams ir kurį valstybės narės gali priimti pagal šios direktyvos 6 straipsnio 4 dalį. Trečia, kaip matyti iš Sprendimo Tallinna Vesi ( 11 ), nesant Sąjungos lygmeniu numatytų kriterijų, pagal šią nuostatą valstybės narės įgaliojamos pačios priimti visuotinai taikomą nacionalinės teisės akto ir jame nustatyti kriterijus, kuriais remiantis prie tam tikros kategorijos priskirtinos atliekos būtų nebelaikomos atliekomis ( 12 ).

35.

Nagrinėjamu atveju atliekų statuso pabaigos kriterijai, susiję su augalinių aliejų atliekomis, nebuvo nustatyti nei Sąjungos, nei nacionaliniu lygmenis. Be to, pagal pagrindinėje byloje nagrinėjamus teisės aktus neleidžiama, kad kiekvienu atskiru atveju būtų atliktas vertinimas dėl šių aliejų nebelaikymo atliekomis, jeigu jie yra apdoroti chemiškai ir skirti naudoti kaip kuras įrenginyje, kuriame susidaro į atmosferą išmetami teršalai ( 13 ). Iš tiesų tam, kad šie aliejai būtų nebelaikomi atliekomis, turi būti priimtas ministro dekretas, kuriuo jie būtų įtraukti į šiam naudojimui leidžiamo kuro sąrašą ir jiems būtų netaikoma atliekų deginimui nustatyta tvarka, prireikus patikslinant šiam naudojimui taikytinus kriterijus.

36.

Šiomis aplinkybėmis pirmuoju prejudiciniu klausimu Teisingumo Teismo prašoma nustatyti, ar, nesant Sąjungos ar nacionaliniu lygmenimis nustatytų kriterijų dėl atliekų statuso pabaigos, taikomų tam tikrai atliekų rūšiai, valstybė narė privalo leisti kiekvienu atskiru atveju vertinti, ar konkretūs šios rūšies atliekų srautai nebelaikytini atliekomis, ir prireikus, kiek. Nors Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 4 dalyje valstybėms narėms nustatomi didesni įpareigojimai, nei vien teisė nagrinėti, ar tam tikros atliekos nustojo būti atliekos, ir atitinkamu atveju konstatuoti atliekų statuso pabaigą (2 skirsnis), reikia patikslinti šiuo klausimu jų turimos diskrecijos apimtį (3 skirsnis), kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas galėtų įvertinti, ar pagrindinėje byloje nagrinėjami nacionalinės teisės aktai atitinka šią nuostatą (4 skirsnis).

37.

Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 4 dalies tekste vartojamas žodis „gali“ leidžia manyti, kad kiekviena valstybė narė turi diskreciją pripažinti, jog atliekos, nepriklausančios vienai iš kategorijų, kuriai taikomi Sąjungos lygmeniu apibrėžti kriterijai, nebelaikytinos atliekomis. Tačiau šis aiškinimas neatitinka aiškinimo, išplaukiančio iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos. Kaip Teisingumo Teismas neseniai pabrėžė Sprendime Tallinna Vesi ( 14 ), nesant tokių kriterijų, valstybės narės privalo konstatuoti, kad atliekos nebelaikomos atliekomis, „kai buvo atlikta jų naudojimo operacija, leidžianti jas naudoti nekeliant pavojaus žmonių sveikatai ir nedarant žalos aplinkai“.

38.

Šis požiūris atitinka jurisprudencijos, suformuotos iki to, kai priimant Direktyvą 2008/98 buvo įtraukta sąvoka „atliekų statuso pabaiga“, kryptį. Šioje jurisprudencijoje, pradedant Sprendimu ARCO Chemie Nederland ir kt. ( 15 ), jau buvo pateiktas sąvokos „atliekos“ ( 16 ) – siejamos su atitinkamos medžiagos atsikratymu, ketinimu ar pareiga ja atsikratyti – aiškinimu paremtas testas, kuriuo siekiama atskirti nuo atliekų medžiagą, kuri nustojo būti atliekos atlikus jos naudojimo operacijas ( 17 ).

39.

Tame sprendime ir vėlesniuose sprendimuose Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad kai su atliekomis atlikta visiško panaudojimo operacija, dėl kurios medžiaga įgijo tas pačias savybes ir požymius kaip žaliava ir gali būti naudojama tomis pačiomis sąlygomis paisant aplinkos apsaugos, ši medžiaga nustoja būti atliekos. Tačiau taip yra tik tuo atveju, jei šios medžiagos turėtojas jos neatsikrato, neketina ar neprivalo atsikratyti ( 18 ). Keliuose vėlesniuose sprendimuose Teisingumo Teismas taikė šiuos principus, siekdamas nustatyti, nuo kurio momento atliekų panaudojimas, kaip antai jų perdirbimas ( 19 ) arba jų apdorojimas siekiant naudoti kaip kurą ( 20 ), laikytinas visišku.

40.

Šį požiūrį – kad atliekų statuso pabaigos konstatavimas, kalbant apie atliekas, su kuriomis atlikta visiško panaudojimo operacija, nėra vien valstybėms narėms suteikta galimybė, – taip pat galima paaiškinti atsižvelgiant į Direktyvos 2008/98 tikslą. Kaip matyti visų pirma iš šios direktyvos 1 straipsnio ir jos 6–9 konstatuojamųjų dalių, ja siekiamas aplinkos apsaugos tikslas apima du aspektus, t. y. pirma, užkirsti kelią atliekų žalingam poveikiui bei jį sumažinti ir, antra, padidinti išteklių naudojimo veiksmingumą. Tiesa, kad vadovaudamasis šia logika Teisingumo Teismas ne vieną kartą yra nusprendęs, jog sąvoka „atliekos“ turi būti aiškinama plačiai ( 21 ) siekiant aplinkos apsaugos tikslo, kiek tai susiję su pirmuoju iš šių aspektų. Tačiau šios sąvokos taikymo ribos neturi būti išplėstos tiek, kad būtų skatinama atsisakyti atliekų panaudojimo ir trukdoma įgyvendinti aplinkos apsaugos tikslą jo antruoju aspektu. Taigi, jei nėra tikrumo dėl atliekų, su kuriomis atlikta naudojimo operacija, statuso, kyla rizika, kad šių atliekų turėtojai bus paskatinti jas pašalinti, nesilaikydami atliekų hierarchijos ( 22 ), užuot šias atliekas panaudoję ( 23 ).

41.

Direktyvos 2008/98 su pakeitimais, padarytais Direktyva 2018/851, 6 straipsnio 1 dalyje šiuo metu nurodyta, jog valstybės narės „imasi atitinkamų priemonių“, siekdamos užtikrinti, kad atliekos, atlikus jų naudojimo operaciją, nebebūtų laikomos atliekomis, jei įvykdomos šioje nuostatoje įtvirtintos sąlygos ( 24 ).

42.

Mano nuomone, šis dalinis teisės akto pakeitimas reiškia ne tai, kad nebetaikytina ankstesnė sistema, o veikiau tai, kad sustiprintas valstybėms narėms jau anksčiau nustatytas įpareigojimas pripažinti, jog medžiagos, su kuriomis buvo atlikta visiško panaudojimo operacija, nustoja būti atliekos ( 25 ). Kaip matyti visų pirma iš Direktyvos 2018/851 17 konstatuojamosios dalies, nustatant šį didesnį įpareigojimą siekiama padidinti antrinių žaliavų rinkų dalyvių teisinį saugumą ir palengvinti perėjimą prie žiedinės ekonomikos.

43.

Vis dėlto reikėtų patikslinti, kokia yra valstybių narių diskrecijos apimtis, kai pagal Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 4 dalį jos sprendžia, ar tam tikra atliekų rūšis arba konkretus atliekų srautas, atlikus naudojimo operacijas, gali būti panaudoti nekeliant pavojaus žmonių sveikatai ir nedarant žalingo poveikio aplinkai.

44.

Iš Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 4 dalies teksto, kaip Teisingumo Teismas pažymėjo Sprendime Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri ( 26 ), matyti, kad kai nėra nustatyta kriterijų Sąjungos lygmeniu, valstybės narės turi spręsti, ar tam tikros atliekos nustojo būti atliekos, atsižvelgdamos tik į „teisminę praktiką“ ( 27 ). Tačiau vėliau Sprendime Tallinna Vesi ( 28 ) Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad tiek nustatant atliekų statuso pabaigos kriterijus, tiek valstybėms narėms priimant sprendimus dėl konkrečių atvejų turi būti užtikrintas sąlygų, nurodytų Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalyje, laikymasis. Šiuo klausimu pažymiu, kad nors šio straipsnio 4 dalyje yra padaryta nuoroda tik į „teisminę praktiką“, pačios minėto straipsnio 1 dalyje numatytos sąlygos, kaip per posėdį pažymėjo Komisija, išplaukia iš Teisingumo Teismo sprendimų ( 29 ).

45.

Be to, šis aiškinimas atitinka tai, kas šiuo metu yra aiškiai numatyta šios direktyvos su pakeitimais, padarytais Direktyva 2018/851, 6 straipsnio 4 dalyje ( 30 ).

46.

Tai nurodęs siūlau pripažinti, kad valstybės narės turi plačią diskreciją tiek iš esmės nagrinėdamos Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalyje nurodytų sąlygų laikymąsi, tiek pasirinkdamos metodą ir taikytiną procedūrą.

47.

Visų pirma, kalbant apie procedūrų taisykles, kompetentingas institucijas ir Direktyvoje 2008/98 apibrėžtų aplinkybių įrodinėjimo naštą, iš jurisprudencijos matyti, kad jei šioje direktyvoje nėra specialių nuostatų šiuo klausimu, šios taisyklės nustatomos remiantis valstybių narių nacionaline teise, tačiau neturi būti pakenkta minėtos direktyvos tikslui ir veiksmingumui. Pavyzdžiui, valstybė narė gali nustatyti, kad šių aplinkybių įrodinėjimo našta tenka tam subjektui, kuris jomis remiasi, tačiau ši našta neturi tapti pernelyg sudėtinga ( 31 ). Šie principai taikytini, be kita ko, nustatant procedūrų taisykles, pagal kurias vertinama, ar laikomasi tos pačios direktyvos 6 straipsnio 1 dalyje numatytų atliekų statuso pabaigos sąlygų.

48.

Toliau pažymėtina, kad Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 4 dalyje nenurodyta, kokioms priemonėms valstybės narės turi suteikti pirmenybę, siekdamos nustatyti momentą, nuo kurio atliekos bus nebelaikomos atliekomis, kai nėra Sąjungos lygmeniu apibrėžtų kriterijų. Šiomis aplinkybėmis man atrodo, kad valstybės narės taip pat gali savarankiškai pasirinkti šias priemones – ar bus nustatyti bendri kriterijais, susiję su atitinkama atliekų rūšimi, ar bus priimami individualūs sprendimai dėl šios rūšies atliekų srautų ( 32 ).

49.

Galiausiai dėl Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų sąlygų laikymosi vertinimo iš esmės pažymėtina, kad Sprendime Tallinna Vesi ( 33 ) Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad bent jau tam tikromis aplinkybėmis ( 34 ) valstybė narė gali nuspręsti, jog dėl tam tikros atliekų rūšies nebus numatyta nei taikytinų kriterijų, nei galimybės priimti individualų sprendimą, kuriuo konstatuojama atliekų statuso pabaiga. Toks pasirinkimas reiškia, kad atitinkama valstybė narė, atsižvelgusi „į visus reikšmingus aspektus ir naujausias mokslo ir technikos žinias“, mano, kad ši atliekų rūšis negali būti laikoma atliekomis, su kuriomis atlikta naudojimo operacija, leidžianti jas naudoti nedarant žalos aplinkai ir žmonių sveiktai, todėl jos negali būti laikomos atitinkančiomis minėtas sąlygas ( 35 ).

50.

Man atrodo, kad šio vertinimo tikslais valstybėms narės turi būti pripažinta plati diskrecija, net jeigu ji nėra absoliuti.

51.

Šiuo klausimu primintina, kaip jau yra konstatavęs Teisingumo Teismas, kad jei konkrečiu atveju nėra nustatyta bendrų kriterijų arba nepriimta individualaus sprendimo, Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalyje išvardytos sąlygos pačios savaime neleidžia tiesiogiai konstatuoti, kad tam tikros atliekos nebelaikytinos atliekomis ( 36 ). Kadangi šio straipsnio 4 dalyje nurodyto patikrinimo remiantis „teismine praktika“, iš kurios išplaukia šios sąlygos, formuluotė yra dar bendresnio pobūdžio, ši nuostata juo labiau negali suteikti pagrindo tiesiogiai konstatuoti, kad tam tikros atliekos nebelaikytinos atliekomis.

52.

Taip pat Sąjungos ir valstybių narių lygmeniu parengti kriterijai, kuriais remiantis konstatuojama atliekų statuso pabaiga, kaip ir šių valstybių narių priimami individualūs sprendimai, siekiant užtikrinti minėtų sąlygų laikymąsi, paprastai taikomi kartu su labai tiksliu reglamentavimu, be kita ko, susijusiu su atliekų naudojimo operacijų taisyklėmis.

53.

Pavyzdžiui, reglamentuose, kuriuose Sąjungos lygmeniu nustatyti atliekų statuso pabaigos kriterijai, yra įtvirtinti išsamūs reikalavimai, susiję su atliekomis, su kuriomis atliekama naudojimo operacija, su medžiagomis, kurios gaunamos po šios operacijos atlikimo, taip pat su sąlygomis, kurias turi tenkinti už šias operacijas atsakingi asmenys. Panaši schema yra būdinga, be kita ko, Prancūzijoje ( 37 ) ir Jungtinėje Karalystėje patvirtintoms priemonėms ( 38 ), kuriose nustatyti nebelaikymo atliekomis kriterijai, taikomi augalinių aliejų atliekoms. Direktyvos 2008/98 su pakeitimais, padarytais Direktyva 2018/851, 6 straipsnio 2 ir 3 dalyse šiuo metu yra numatyta, kad atliekų statuso pabaigos kriterijai, kurie bus priimti Sąjungos arba valstybių narių lygmeniu, bus paremti panašia sistema ( 39 ).

54.

Praktiškai tokių kriterijų parengimas – tai techninė užduotis, kuri dažnai reikalauja konsultacijų su gamintojais ir kitomis dalyvaujančiomis šalimis, taip pat tyrimų, skirtų įvertinti, kokį poveikį aplinkai ir žmonių sveikatai turės tai, kad atitinkamoms medžiagoms nebebus taikoma atliekų reglamentavimo tvarka. Jei nėra apibrėžta kriterijų, susijusių su konkrečia atliekų rūšimi, kiekvienu atskiru atveju vertinant, ar laikomasi atliekų statuso pabaigos sąlygų dėl konkrečių šios rūšies atliekų srautų, taip pat būtina vykdyti griežtą kontrolę – ar šių srautų savybės leidžia užtikrinti visų šių sąlygų laikymąsi ( 40 ).

55.

Taigi, su atliekų statuso pabaiga susijusių kriterijų nustatymas, kaip ir individualių sprendimų priėmimas, reikalauja, kad kompetentingos nacionalinės institucijos atliktų sudėtingus techninius ir mokslo vertinimus ( 41 ). Tokiais vertinimais taip pat gali būti paremtas valstybės narės pasirinkimas nenumatyti nei kriterijų, nei galimybės kiekvienu atskiru atveju vertinti, ar konkrečios atliekos nustojo būti atliekos. Nei Teisingumo Teismas, nei nacionaliniai teismai negali pakeisti šio vertinimo savo pačių vertinimu.

56.

Vadovaudamasis šia logika manau, pirma, kad nesant suderintų kriterijų valstybė narė iš principo negali būti įpareigota nei pradėti kriterijų priėmimo procedūros, nei numatyti galimybės atlikti individualų atliekų statuso pabaigos vertinimą, jei nacionalinės teisės aktų leidėjas mano, kad negali būti tenkintos Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalyje numatytos sąlygos, kiek tai susiję su tam tikra atliekų rūšimi ( 42 ). Manau, kad a fortiori tas pats pasakytina ir tuomet, kai kriterijų nebuvimas ir atsisakymas atlikti bet kokį konkretaus atvejo vertinimą yra susiję su šios rūšies atliekomis tik tuo atveju, jei šios atliekos buvo apdorotos konkrečiu būdu ir yra skirtos konkrečiam naudojimui, tačiau neturi poveikio galimybei konstatuoti atliekų statuso pabaigą, jeigu jos buvo apdorotos kitokiu būdu ir (arba) yra skirtos kitam naudojimui.

57.

Mano nuomone, vis dėlto turėtų būti numatytos sankcijos tuo atveju, kai pasirenkama nenustatyti nei kriterijų, nei galimybės kiekvienu atskiru atveju vertinti atliekų statuso pabaigą, jei šį pasirinkimą pagrindžianti prielaida – kad netenkintos Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos sąlygos; tai akivaizdi vertinimo klaida. Ši ribota teisminė kontrolė man atrodo reikalinga, siekiant suderinti būtiną valstybių narių diskreciją ir šia direktyva siekiamą tikslą skatinti žiedinę ekonomiką ( 43 ). Be to, ši diskrecija turi būti apribota atsižvelgiant į neišvengiamai su jos įgyvendinimu susijusią riziką, kad remiantis nacionaline praktika bus skirtingai vertinamas momentas, nuo kurio atliekos nebelaikomos atliekomis, ir šie skirtumai gali sudaryti prekybos tarp valstybių narių kliūčių ( 44 ).

58.

Juo labiau, antra, valstybės narės – taip pat, jei numatyta akivaizdžios vertinimo klaidos kontrolė ( 45 ) – dėl tam tikros atliekų rūšies gali nuspręsti, kad nors negalima pagrįstai atmesti tikimybės dėl Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalyje numatytų sąlygų tenkinimo, šių sąlygų laikymasis gali būti užtikrintas tik tuo atveju, jei kriterijai apibrėžti pagal visuotinai taikomą nacionalinės teisės aktą, priimtą po deramų konsultacijų ir tyrimų.

59.

Vis dėlto pastaruoju atveju kompetentingos nacionalinės institucijos, mano nuomone, negali elgtis pasyviai ir sudaryti tokių kriterijų priėmimo kliūčių arba nenumatyti bent to, kad turi būti pradėta procedūra, kuri leistų išnagrinėti atitinkamų atliekų turėtojų pateiktą informaciją. Siekiant įgyvendinti tikslą skatinti atliekų naudojimą reikia, kad atliekų statuso pabaigos kriterijų parengimą būtų galima išnagrinėti vykdant procedūrą, kurios tvarka, numatyta nacionalinėje teisėje, atitiktų Sąjungos teisės veiksmingumo principą. Mano nuomone, šis principas reiškia, jog atitinkamiems atliekų turėtojams turi būti suteikta galimybė prašyti pradėti tokių kriterijų priėmimo procedūrą ir galimybės apskųsti tokio prašymo atmetimą arba nacionalinių kompetentingų institucijų neveikimą. Veiksmingumo principas taip pat reiškia, kad šiai procedūrai turi būti nustatyti protingi terminai ( 46 ).

60.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kuris vienintelis turi jurisdikciją vertinti reikšmingas faktines aplinkybes, turi įvertinti, ar pagrindinėje byloje nagrinėjamais nacionalinės teisės aktais padaryta akivaizdi vertinimo klaida taikant Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 ir 4 dalis.

61.

Tokios klaidos konstatavimas reiškia, kad šis teismas turi nustatyti, jog nacionalinės teisės aktų leidėjas akivaizdžiai suklydo arba nuspręsdamas, kad mažiausiai viena iš sąlygų, įtvirtintų šio straipsnio 1 dalyje, negalėjo būti tenkinta, kiek tai susiję su augalinių aliejų atliekomis, apdorotomis cheminiu būdu ir naudojamomis kaip kuras įrenginyje, kuriame susidaro į atmosferą išmetami teršalai, arba manydamas, jog visų šių sąlygų buvimo patikrinimas gali būti užtikrintas tik iš anksto teisės aktuose nustačius kriterijus, pagal kuriuos šios rūšies aliejai nebelaikomi atliekomis.

62.

Argumentai dėl šių sąlygų taikymo apimties, išdėstyti toliau ( 47 ), gali padėti minėtam teismui atlikti šį vertinimą. Manau, kad prieš dėstant šiuos argumentus būtų naudinga padaryti du bendro pobūdžio patikslinimus.

63.

Pirma, aplinkybė, kad kompetentinga nacionalinė institucija konstatuoja, jog tenkinus tam tikrus kriterijus konkrečios atliekos nebelaikomos atliekomis, kiek tai susiję su tam tikru jų naudojimu, nereiškia, kad šios atliekos nebelaikytinos atliekomis, kai naudojamos kitiems tikslams. Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų sąlygų laikymasis priklauso nuo to, koks konkretus naudojimo būdas yra numatytas, todėl turi būti atliekamas atskiras patikrinimas dėl kiekvieno iš šių naudojimo atvejų ( 48 ).

64.

Vadovaujantis šia logika, aplinkybė, kad taikydama šio straipsnio 4 dalį kompetentinga institucija ALSO išduotame leidime konstatavo, jog aptariamas augalinis aliejus nebelaikomas atliekomis, kai jis naudojamas biodyzelino gamybai, visiškai nereiškia, kad Italijos teisės aktų leidėjas viršijo savo diskrecijos ribas, nesuteikdamas galimybės individualiai vertinti, ar tas pats aliejus nebelaikytinas atliekomis siekiant jį naudoti įrenginyje, kuriame susidaro į atmosferą išmetami teršalai.

65.

Antra, Prancūzijoje ir Jungtinėje Karalystėje ( 49 ) parengti kriterijai, kuriais remiantis augalinių aliejų atliekos nebelaikomos atliekomis, leidžia, jei neklystu, konstatuoti šios rūšies aliejų, jeigu jie apdoroti chemiškai, kaip atliekų statuso pabaigą tik tuo atveju, kai jie naudojami kaip biodegalai, o Jungtinėje Karalystėje – ir kaip kuras namams šildyti ( 50 ). Nors atliekų statuso pabaigos sąlygų laikymasis turi būti vertinamas kiekvienos valstybės narės, įgyvendinant jai suteiktą diskreciją, kitose valstybėse narėse parengti kriterijai ir priimti sprendimai gali suteikti tam tikrų naudingų nuorodų.

66.

Pagal Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalies a ir b punktus atliekų statuso pabaiga siejama su atitinkamų atliekų visuotiniu naudojamu konkretiems tikslams ir su rinkos ar paklausos šioms atliekoms buvimu. Šios sąlygos, atrodo, atspindi jurisprudenciją, pagal kurią konkrečios medžiagos kaip atliekų statusas priklauso nuo to, kokia yra jos pakartotinio panaudojimo tikimybė, ir ši tikimybė yra didesnė, jei pakartotinis panaudojimas yra ekonomiškai naudingas ( 51 ).

67.

Šiuo klausimu Komisijos dokumente „Guidance on the Interpretation of Key Provisions of Directive 2008/98/EC on Waste“ ( 52 ) nurodyta, manau, teisingai, kad minėtų tarpusavyje susijusių sąlygų laikymasis gali būti patikrintas pasiremiant tokiais rodikliais: ar yra nusistovėjusios rinkos sąlygos, susijusios su pasiūla ir paklausa, ar egzistuoja atitinkamos medžiagos rinkos kaina, kurią galima patikrinti, taip pat, ar egzistuoja specifikacijos arba prekyboje taikomi standartai.

68.

Priešingai, nei mano PNTE, Nyderlandų vyriausybė ir Komisija, viena ta aplinkybė, kad PNTE įsigijo aptariamą augalinį aliejų, siekdama naudoti jį kaip kurą įrenginyje, kuriame susidaro į atmosferą išmetami teršalai, nebūtinai reiškia, kad turi būti daroma išvada, jog tenkintos nagrinėjamos sąlygos. Siekiant padaryti tokią išvadą, turi būti konstatuota arba tai, kad vienintelio naudotojo paraiškos, atsižvelgiant į jos apimtį, pakanka šių sąlygų laikymuisi užtikrinti, arba tai, kad chemiškai apdorotoms augalinių aliejų atliekoms egzistuoja rinka ar didesnė paklausa, susijusi su šiuo naudojimu.

69.

Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalies c punkte numatyta sąlyga atspindi jurisprudenciją, pagal kurią atliekos nebelaikomos atliekomis, kai atlikus naudojimo operaciją jos gali būti naudojamos tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir žaliava. Šios sąlygos laikymasis iš esmės reiškia, kad po atliekų naudojimo operacijos šios atliekos atitinka normas, taikytinas grynosioms žaliavoms, kurios skirtos tokiems pat tikslams ( 53 ).

70.

Šiuo aspektu vien ta aplinkybė, kad aptariamas augalinis aliejus atitinka UNI techninius standartus, taikomus skystajam biokurui, negali priversti atlikti tokio konstatavimo, nors ši aplinkybė parodo, kad tenkinta minėta sąlyga.

71.

Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalies c punkte įtvirtintos sąlygos laikymasis, mano nuomone, didele dalimi priklauso nuo to, ar esterifikuotas augalinis aliejus, kuris nėra pagamintas iš atliekų, priskirtinas prie kuro kategorijų, išvardytų Įstatyminio dekreto Nr. 152/2006 V dalies X priede. Teigiamas atsakymas į šį klausimą patvirtintų išvadą, kad aptariamas augalinis aliejus atitinka produktams taikytinas normas, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalies c punktą. Atvirkščiai, jei yra draudžiama šiuo tikslu naudoti visus chemiškai apdorotus augalinius aliejus, nesvarbu, ar jie būtų pagaminti rafinuojant pirmojo spaudimo aliejus (gautus iš tam specialiai skirtų arba neskirtų kultūrų), arba apdorojant aliejų atliekas, ši aplinkybė galėtų rodyti, kad nėra tenkinta šioje nuostatoje numatyta sąlyga ( 54 ).

72.

Pastaruoju atveju PNTE reikalavimai reikštų, kad ginčijama produktams taikoma norma, kurioje yra įtvirtintas toks draudimas. Tačiau manau, kad Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalis nesudaro teisinio pagrindo, kuriuo gali būti ginčijamos teisės nuostatų, susijusių, be kita ko, su aplinkos ir sveikatos apsaugos lygiu, pasirinkimas, pagrindžiantis produktų reglamentavimą.

73.

Taigi, klausimas dėl tokios normos suderinamumo su Sąjungos teise kiltų ne Direktyvos 2008/98 atžvilgiu, o laisvo prekių judėjimo, įtvirtinto SESV 34 straipsnyje, atžvilgiu. Iš esmės, kaip teigia PNTE, ši norma galėtų sudaryti laisvo chemiškai apdorotų augalinių aliejų judėjimo kliūčių, nes jų naudojimui minėtuose įrenginiuose taikomi griežtesni reikalavimai pagal atliekų sritį reglamentuojančią teisę. Tokia kliūtis galėtų būti leidžiama, tik jeigu ji būtų pateisinama atsižvelgiant į plačią valstybių narių diskreciją visų pirma vertinti su atliekų naudojimu ir tvarkymu susijusią riziką ( 55 ).

74.

Mano nuomone, nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nėra pakankamai informacijos, kad Teisingumo Teismas galėtų pareikšti nuomonę šiuo itin sudėtingu klausimu. Konkrečiai kalbant, Italijos vyriausybė nenurodė, ar chemiškai apdoroti augaliniai aliejai neįtraukti į Įstatyminio dekreto Nr. 152/2006 V dalies X priede pateiktą sąrašą tik dėl motyvų, susijusių su rizika dėl deginimo procese išmetamų teršalų, ar siekiama ir kitų tikslų, kaip antai paisyti atliekų hierarchijos (prireikus skatinant veikiau jas perdirbti, nei apdoroti siekiant panaudoti energijos gamybai ( 56 )) arba skatinti augalinių aliejų atliekų naudojimą biodegalų gamybai, o ne kurui ( 57 ). Taip pat Teisingumo Teismas neturi pakankamai informacijos, kad nustatytų, ar pagrindinėje byloje nagrinėjamos teisės nuostatos yra proporcingos, atsižvelgiant į siekiamą tikslą arba kelis siekiamus tikslus.

75.

Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalies d punktas, kiek jame numatyta, kad atliekos gali nustoti būti atliekos, tik jeigu jas naudojant nebus padarytas bendras neigiamas poveikis aplinkai ar žmonių sveikatai, taip pat atspindi jurisprudenciją, suformuotą iki šios nuostatos priėmimo ( 58 ).

76.

Mano nuomone, vien tai, kad Kuneo provincija neginčijo PNTE atlikto vertinimo, pagal kurį bendras poveikis aplinkai būtų teigiamas, jei pagrindinėje byloje aptariamoje termofikacinėje elektrinėje kūrenamos metano dujos būtų pakeistos augaliniu aliejumi, negali patvirtinti šios sąlygos laikymąsi.

77.

Tiesa, kaip pažymėjo PNTE, kad augalinių aliejų atliekų naudojimas energijos gamybai gali turėti ekologinių privalumų, nes leidžia atsikratyti atliekų ir pakeisti jomis iškastinį kurą arba iš specialiai tam skirtų kultūrų pagamintą skystąjį bioproduktą, kurių poveikis aplinkai yra nevienareikšmis dėl jų galimo poveikio netiesioginiam žemės paskirties keitimui ( 59 ).

78.

Vis dėlto abejoju, kad tikrai pakaktų tik palyginti iš atliekų gauto biokuro ir juo pakeisto kuro naudojimo rezultatus, kiek tai susiję su deginant pastarąjį kurą paprastai išmetamais teršalais. Ši problema susijusi su tuo, kad turi būti nustatytas palyginimo kriterijus, kuris būtų tinkamas taikant Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalies d punktą.

79.

Kaip nurodyta Komisijos gairių dokumente, siekiant tenkinti šią sąlygą turi būti nustatyta, kad jei medžiaga bus naudojama netaikant atliekas reglamentuojančių nuostatų, tai nepadarys neigiamo poveikio aplinkai arba sveikatai, kuris būtų didesnis nei poveikis taikant šias nuostatas šios medžiagos naudojimui ( 60 ). Taigi, turi būti palygintas pavojus aplinkai ir sveikatai, kai atitinkama medžiaga vertinama kaip atliekos ir kai ji vertinama kaip atliekomis nebelaikomas produktas.

80.

Šioje byloje iš dokumentų, pridėtų prie PNTE ir Kuneo provincijos rašytinių pastabų, matyti, kad kompetentingos nacionalinės institucijos pripažino, jog pakeitus kurą poveikio aplinkai rezultatas yra teigiamas, nes dėl šio kuro pakeitimo sumažėja į atmosferą išmetamų teršalų, susidarančių deginant metano dujas ( 61 ). Vis dėlto, remiantis šiais dokumentais, nors tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, vertinant šį rezultatą neatsižvelgta į galimą poveikį aplinkai, kiek tai susiję su galimu kitų teršalų išmetimu, kuris gali būti siejamas su atliekų kūrenimu. Taip pat aplinkybė, kad aptariamas augalinis aliejus atitinka UNI techninius standartus, taikomus skystajam biokurui, nebūtinai užtikrina, kad jis nekelia specifinio pavojaus aplinkai ar sveikatai dėl to, kad yra gautas po atliekų apdorojimo ( 62 ).

81.

Šiomis aplinkybėmis Kuneo provincija ir Italijos vyriausybė remiasi atsargumo principu. Jų teigimu, mokslo duomenys nesuteikia pakankamo tikrumo, kad augalinių aliejų kaip kuro naudojimas termofikacijos įrenginyje nepadarys bendro neigiamo poveikio aplinkai ir žmonių sveikatai dėl šios išvados 31 punkte nurodytų priežasčių.

82.

PNTE ir Komisija, atvirkščiai, teigia, kad Italijos institucijos neįrodė nei to, kad esterifikuoto aliejaus deginimas kenkia aplinkai labiau nei mechaniškai apdoroto augalinio aliejaus deginimas, nei to, kad esterifikuoto augalinio aliejaus naudojimas kaip kuro termofikacinėje elektrinėje yra žalingesnis, negu jo naudojimas kaip biodegalų. Jų teigimu, įrodymų nepateikimas iš esmės reiškia, jog Direktyvos 2008/98 1 straipsnio 1 dalies d punkte numatyta sąlyga laikytina įvykdyta.

83.

Šiomis aplinkybėmis primenu, jog, mano nuomone, valstybės narės naudojasi plačia diskrecija, kai vertina, ar tenkintos atliekų statuso pabaigos sąlygos. Kalbant konkrečiai, nesant Sąjungos lygmeniu apibrėžtų kriterijų, šis vertinimas priklauso nuo kiekvienos valstybės narės pasirinktų sprendimo būdų, susijusių su aplinkos apsaugos lygiu, kurį ji nori pasiekti ( 63 ), taip pat su dviejų tikslų, kurių siekiama šiuo straipsniu, derinimo ( 64 ).

84.

Juo labiau kad toks vertinimas dažnai vykdomas aplinkybėmis, kai nėra pakankamo mokslinio tikrumo dėl pavojaus aplinkai, susijusio su tam tikrų medžiagų nebelaikymu atliekomis. Todėl valstybė narė turi teisę – remiantis būtent atsargumo principu ( 65 ) – nustatyti, kokio laipsnio tikrumas turi būti įgytas dėl didelio neigiamo poveikio aplinkai ar žmonių sveikatai nebuvimo, taip pat, kokio masto rizika laikytina priimtina tam, kad būtų pripažinta atliekų statuso pabaiga. Vis dėlto jos sprendimas turi būti priimtas išnagrinėjus reikšmingus techninius ir mokslo duomenis, nors valstybės narės gali numatyti, jog atliekų statuso pabaigos sąlygų laikymąsi turi įrodyti atliekų turėtojas, kuris remiasi šia aplinkybe ( 66 ).

85.

Remdamasis išdėstytais argumentais darau išvadą, kad pagal Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 ir 4 dalis nedraudžiami pagrindinėje byloje nagrinėjami nacionalinės teisės aktai tuo atveju, jei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pripažintų, jog nedarydamas akivaizdžios vertinimo klaidos nacionalinės teisės aktų leidėjas galėjo nuspręsti, kad chemiškai apdorotų augalinių aliejų atliekos negali atitikti šio straipsnio 1 dalyje numatytų sąlygų, kai šios atliekos naudojamos kaip kuras įrenginyje, kuriame susidaro į atmosferą išmetami teršalai.

86.

Tas pats pasakytina tuo atveju, jei šis teismas nuspręstų, kad nedarydamas akivaizdžios vertinimo klaidos nacionalinės teisės aktų leidėjas galėjo manyti, jog šių sąlygų laikymosi tikrinimas, atsižvelgiant į sudėtingą ir techninį pobūdį, reikalauja, kad prieš tai būtų priimtas visuotinai taikomas nacionalinės teisės aktas, kuriame būtų nustatyti šios rūšies aliejų kaip atliekų statuso pabaigos kriterijai, jei tokio akto priėmimas užtikrina Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalies veiksmingumą.

87.

Užduodamas antrąjį klausimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar pagal Direktyvos 2009/28 13 straipsnio 1 dalį draudžiami pagrindinėje byloje nagrinėjami nacionalinės teisės aktai tiek, kiek juose numatyta, kad sąrašas, kuriame nurodytos iš biomasės pagaminto kuro kategorijos, leidžiamos naudoti įrenginyje, kuriame susidaro į atmosferą išmetami teršalai, netaikant šiam naudojimui energijos gamybą iš atliekų reglamentuojančių taisyklių, gali būti pakeistas tik ministro dekretu, kurio priėmimo procedūra nėra derinama su administracine procedūra išduodant leidimus naudoti tam tikrą iš biomasės pagamintą medžiagą kaip kurą ( 67 ). Šis teismas pabrėžia, kad nėra nustatyta aiškių ir skaidrių tokio ministro dekreto priėmimo procedūros terminų.

88.

Taigi, iškelta problema susijusi su, pirma, nacionalinių procedūrų, per kurias konstatuojama atliekų statuso pabaiga pagal Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 4 dalį, ir, antra, Direktyvos 2009/28 13 straipsnio 1 dalyje nustatytų reikalavimų sąsaja. Iš esmės Teisingumo Teismo prašoma nustatyti, ar ta aplinkybė, kad medžiaga, kurią jos turėtojas prašo nebelaikyti atliekomis, sudaro skystųjų bioproduktą, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 2 straipsnio h punktą, turi įtakos valstybėms narėms nustatytiems reikalavimams, kiek tai susiję su Direktyvos 2008/98 6 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų sąlygų laikymusi, ir prireikus – kiek.

89.

Vertinant šią problemą analizės, pasiūlytos atsakant į pirmąjį prejudicinį klausimą, kontekste, pirma, reikia nustatyti, ar remiantis Direktyvos 2009/28 13 straipsnio 1 dalimi gali būti paneigta išvada, jog valstybės narės, jei nepadaro akivaizdžios vertinimo klaidos, gali nenumatyti jokios galimybės nebelaikyti atliekomis tam tikros rūšies atliekų arba atitinkamu atveju – šios rūšies atliekų, jeigu jos buvo apdorotos konkrečiu būdu ir (arba) yra skirtos konkrečiam naudojimui.

90.

Antra, tuo atveju, kai valstybė narė mano, kad atliekų statuso pabaigą reglamentuojančių sąlygų laikymasis (nors šios galimybės negalima pagrįstai atmesti a priori) gali būti patikrintas, tik jei yra apibrėžti šiai atliekų rūšiai taikomi kriterijai, svarbu patikslinti, ar pagal Direktyvos 2009/28 13 straipsnio 1 dalį šiai valstybei yra nustatyti papildomi įpareigojimai, o ne tik pareiga numatyti procedūrą, pagal kurią būtų paisoma veiksmingumo principo ir leidžiama parengti tokius kriterijus.

91.

Manau, kad atsakymas į šiuos klausimus yra neigiamas.

92.

Taip yra, nes, pirma, manau, kad nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias tam tikros iš biomasės pagamintų atliekų kategorijos nenustoja būti atliekos, jei yra apdorotos konkrečiu būdu siekiant jas naudoti kaip kurą, turi būti vertinamos kaip materialinės nuostatos, reglamentuojančios tam tikrų atsinaujinančių energijos išteklių rūšių naudojimą. Tokios nuostatos nesudaro leidimo naudoti atitinkamas atliekas kaip atsinaujinančius energijos išteklius kliūčių. Pagal jas tik nustatoma, kad šiam naudojimui turi būti taikomi teisės aktuose numatyti reikalavimai dėl atliekų naudojimo energijos gamybai. Tačiau dėl toliau išdėstytų priežasčių manau, kad materialinės sąlygos, susijusios su atsinaujinančių energijos išteklių naudojimu, nepatenka į Direktyvos 2009/28 13 straipsnio 1 dalies taikymo sritį.

93.

Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo abejonės dėl procedūros, per kurią išduodamas leidimas eksploatuoti įrenginį naudojant iš biomasės pagamintą medžiagą, atitikties šiai nuostatai yra susijusios tik su tuo, kad ši procedūra nėra derinama su visuotinai taikomo nacionalinės teisės akto, kuris leistų nebelaikyti atliekomis prašomą naudoti skystąjį bioproduktą, rengimo procedūra. Be to, šiam teismui kyla klausimas dėl pastarosios procedūros būtinumo ir proporcingumo. Manau, taip pat ir dėl toliau išdėstytų motyvų, kad ir teisės aktų priėmimo procedūros, per kurias nustatomi atliekų statuso pabaigos kriterijai, nėra reglamentuojamos pagal Direktyvos 2009/28 13 straipsnio 1 dalį.

94.

Šiuo klausimu visų pirma pažymėtina, jog iš šios nuostatos teksto matyti, kad nacionalinės taisyklės, reglamentuojančios „leidimų, sertifikavimo ir licencijavimo procedūras“ ir taikomos energijos iš atsinaujinančių energijos išteklių gamybos, perdavimo ir paskirstymo, taip pat biomasės pavertimo energijos produktais įrenginiams, turi būti „proporcingos ir būtinos“ ( 68 ). Šios nuostatos antroje pastraipoje valstybės narės įpareigojamos imtis priemonių, kurių sąrašas nėra išsamus, šiam reikalavimui įgyvendinti. Šie specialūs įpareigojimai, siejami su minėtos nuostatos pirma pastraipa, negali būti aiškinami taip, kad jų taikymo sritis būtų platesnė nei bendro reikalavimo imtis proporcingų ir būtinų priemonių taikymo sritis ( 69 ).

95.

Toks aiškinimas, kuriuo remiantis šis bendras reikalavimas taikomas tik procesinio pobūdžio nuostatoms, išplaukia ir iš Direktyvos 2009/28 13 straipsnio 1 dalies priėmimo genezės. Iš parengiamųjų darbų aiškiai matyti, kad šia nuostata siekiama sumažinti administracines kliūtis, susijusias su vėlavimu, administracinėmis sąnaudomis ir su netikrumu dėl leidimų bei licencijų išdavimo procedūrų, taikomų projektams dėl atsinaujinančių energijos išteklių naudojimo ( 70 ).

96.

Galiausiai šį aiškinimą patvirtina Direktyvos 2009/28 tikslai ir bendra struktūra.

97.

Kaip matyti iš šios direktyvos 1 straipsnio, ja nustatoma tik bendra skatinimo naudoti atsinaujinančių išteklių energiją sistema. Šiuo tikslu joje nustatomi privalomi nacionaliniai planiniai rodikliai, kuriais apibrėžiama, kokią bendro galutinio energijos suvartojimo dalį turi sudaryti atsinaujinančių išteklių energija elektros gamybos ir transporto sektoriuje. Pats šių tikslų įgyvendinimas turi leisti pasiekti bendrą tikslą – užtikrinti, kad 2020 m. atsinaujinančių išteklių energijos dalis sudarytų bent 20 % Sąjungos energijos suvartojimo ( 71 ).

98.

Šiuo klausimu iš parengiamųjų darbų aiškiai matyti, kad teisės aktų leidėjas ketino apsaugoti valstybių narių laisvę plėtoti atsinaujinančių energijos išteklių sektorių tokiu būdu, kuris labiausiai tinka jų situacijai, ir vadovaujantis jų pačių prioritetais spręsti dėl energijos gamybos sektoriaus struktūros ( 72 ), jeigu jos įgyvendina joms nustatytus privalomus nacionalinius planinius rodiklius.

99.

Šiuo Direktyvos 2009/28 tikslų ir bendros sistemos apibūdinimu paremtas požiūris, kurio buvo laikytasi Sprendime Elecdey Carcelen ir kt. ( 73 ) Tame sprendime Teisingumo Teismas nusprendė, kad šios direktyvos 13 straipsnio 1 dalies e punktu siekiama tik sureguliuoti leidimų, sertifikavimo ir licencijavimo procedūrų sąnaudas ir ši nuostata nėra skirta apriboti valstybių narių galimybei nustatyti mokesčius, kaip antai vėjo turbinoms taikomą rinkliavą. Jis pabrėžė, kad nors šios valstybės narės yra saistomos pareigos pasiekti rezultatą pagal minėtos direktyvos 3 straipsnio 1 ir 2 dalis, t. y. pasiekti privalomus nacionalinius planinius rodiklius, jos turi diskreciją rinktis, kaip įgyvendinti šį tikslą. Vadovaudamasis šia logika Teisingumo Teismas pripažino, jog negalima atmesti prielaidos, kad dėl tokios rinkliavos vėjo energijos naudojimas gali tapti mažiau patrauklus ir net gali būti sutrukdyta tokio naudojimo plėtrai. Vis dėlto, Teisingumo Teismo teigimu, net jeigu būtų pripažinta, kad nagrinėjama rinkliava gali nulemti, jog tam tikra valstybė narė nepasieks savo privalomo nacionalinio planinio rodiklio, tai tiesiog reikštų, jog ši valstybė narė neįvykdė šio įpareigojimo pasiekti rezultatą. Pati priemonė, nustatanti rinkliavą, negalėtų būti pripažinta savaime prieštaraujančia direktyvai. Tačiau šia priemone turėtų būti paisoma pagrindinių laisvių, užtikrintų SESV ( 74 ).

100.

Man atrodo, kad to sprendimo logika patvirtina, jog Direktyvos 2009/28 13 straipsnio 1 dalis negali būti aiškinama taip, kad ja ribojama valstybių narių teisė reguliuoti atsinaujinančių energijos išteklių plėtrą ir numatyti neprocesinio pobūdžio reglamentavimo priemones.

101.

Mano nuomone, minėtame sprendime taikytas kitoks požiūris nei Sprendime Azienda Agro-Zootecnica Franchini ir Eolica di Altamura ( 75 ), kurį nurodė Komisija, siekdama pagrįsti priešingą nei mano siūlomas aiškinimas. Tame sprendime nagrinėdamas bylą, kuriai Direktyva 2009/28 dar buvo netaikoma ratione temporis, Teisingumo Teismas nusprendė, kad šios direktyvos 13 straipsnis – tai bendrojo Sąjungos teisėje įtvirtinto proporcingumo principo išraiška. Taigi, jis nagrinėjo, ar šį principą atitinka nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias buvo draudžiama statyti ne sau naudoti skirtas vėjo jėgaines tinklui Natura 2000 priklausančiose teritorijose. Nors tame sprendime buvo daroma prielaida, kad šioje nuostatoje įtvirtintas proporcingumo principas taikytinas visoms atsinaujinančių energijos išteklių naudojimą reglamentuojančioms teisės normoms – tiek procesinio, tiek materialinio pobūdžio – man atrodo, kad šis požiūris buvo atmestas Sprendime Elecdey Carcelen ir kt. ( 76 ).

102.

Tuo remdamasis darau išvadą, kad pagal Direktyvos 2009/28 13 straipsnio 1 dalį nedraudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, kuriose nustatyta, kad naudojant chemiškai apdorotas augalinių aliejų atliekas kaip kurą įrenginyje, kuriame susidaro į atmosferą išmetami teršalai, turi būti laikomasi atliekų kūrenimą reglamentuojančių normų. Net jei dėl tokių teisės nuostatų gali būti sutrukdyta pasiekti privalomą nacionalinį planinį rodiklį, nustatytą Italijai (nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą to visiškai neteigiama), tai reikštų tik jai nustatyto įpareigojimo pasiekti rezultatą pažeidimą.

103.

Šios išvados nepaneigia PNTE pateikti argumentai, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamomis teisės nuostatomis pažeidžiama Direktyvos 2009/28 13 straipsnio 1 dalis, nes šiose nuostatose numatytas kuro sąrašas nesuderintas su sąvokos „skystasis bioproduktas“ apibrėžtimi, numatyta nacionalinės teisės nuostatoje, kuria perkeltas šios direktyvos 2 straipsnio h punktas.

104.

Jos nepaneigia ir Komisijos per posėdį pateikti argumentai, jog pagal Direktyvos 2009/28 17 straipsnio 8 dalį draudžiama, kad valstybė narė skystojo bioprodukto, kaip antai augalinio aliejaus, kuris atitinka šio straipsnio 1 dalyje apibrėžtus kriterijus, deginimui taikytų atliekų naudojimą reglamentuojančias nuostatas.

105.

Šiuo klausimu pažymiu, kad Direktyvos 2009/28 2 straipsnio h punkte tik apibrėžta sąvoka „skystasis bioproduktas“, vartojama kitose šios direktyvos nuostatose. Pavyzdžiui, minėtos direktyvos 17 straipsnio 1 dalyje numatyti „tvarumo kriterijai“, taikomi biodegalams ir skystiesiems bioproduktams.

106.

Priešingai, nei teigia Komisija, Direktyvos 2009/28 17 straipsniu atliekamas derinimas, kaip matyti iš šio straipsnio 8 dalies teksto ir kaip jau yra konstatavęs Teisingumo Teismas ( 77 ), apsiriboja tuo, kad nurodomi tvarumo kriterijai, kuriuos turi atitikti biodegalai ir skystieji bioproduktai šio straipsnio „1 dalies a, b ir c punktuose nurodytais tikslais“. Šie tikslai reiškia, pirma, kad turi būti atsižvelgta į tai, kiek energijos pagaminama iš šių medžiagų, siekiant patikrinti, kiek valstybė narė laikosi savo privalomų nacionalinių planinių rodiklių ir įpareigojimų atsinaujinančių energijos išteklių srityje, ir, antra, kad gali būti numatyta galimybė gauti nacionalinę finansinę paramą už biodegalų naudojimą.

107.

Teisingumo Teismo teigimu, tai reiškia, kad pagal Direktyvos 2009/28 17 straipsnį nesiekiama besąlygiškai įpareigoti valstybes nares leisti importuoti tvarius biodegalus iš kitų valstybių narių ( 78 ). Vadovaujantis ta pačia logika, pagal šią nuostata taip pat, mano nuomone, nereikalaujama, kad valstybė narė be apribojimų leistų naudoti tvarius biodegalus ir skystuosius bioproduktus, nesvarbu, ar jie būtų pagaminti jos teritorijoje, ar kitoje valstybėje narėje.

108.

Atsižvelgdamas į visą tai, kas išdėstyta, siūlau taip atsakyti į Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Pjemonto regiono administracinis teismas, Italija) pateiktus prejudicinius klausimus: