GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2006 m. balandžio 27 d.(1)
Byla C‑239/04
Europos Bendrijų Komisija
prieš
Portugalijos Respubliką
Natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsauga – Kastro Verdės specialios apsaugos teritorija – Greitkelio tiesimas – Poveikis aplinkai – Alternatyvūs sprendimai“
I – Įžanga
1. Europos Bendrijų Komisija tvirtina, kad nusprendusi tiesti greitkelį tarp Lisabonos ir Algarvės Portugalijos Respublika pažeidė 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos(2) (toliau – Buveinių direktyva) 6 straipsnio 4 dalį. Ji mano, kad šalia Kastro Verdės specialios paukščių apsaugos teritorijos nutiesta greitkelio trasa turėjo būti tiesiama kitur.
II – Teisinis pagrindas
2. Vadovaudamosi 1979 m. balandžio 2 d. Tarybos direktyvos 79/409/EEB dėl laukinių paukščių apsaugos(3) (toliau – Paukščių direktyva) 4 straipsniu, valstybės narės tam tikrose savo teritorijose įsteigia specialios paukščių apsaugos teritorijas (toliau – SAT). Iš pradžių šios direktyvos 4 straipsnio 4 dalies pirmas sakinys reglamentavo ir šių teritorijų apsaugą.
3. Buveinių direktyvos 7 straipsniu su SAT apsauga susijusios teisės normos buvo pakeistos:
„Šios direktyvos 6 straipsnio 2, 3 ir 4 dalyse nustatyti įpareigojimai pakeičia bet kuriuos Direktyvos 79/409/EEB 4 straipsnio 4 dalies pirmame sakinyje nustatytus įpareigojimus teritorijoms, atrinktoms pagal 4 straipsnio 1 dalį arba panašiai pripažintoms pagal jos 4 straipsnio 2 dalį, nuo šios direktyvos įgyvendinimo datos arba nuo valstybės narės atlikto atrinkimo arba pripažinimo datos pagal Direktyvą 79/409/EEB, jei pastaroji data yra vėlesnė.“
4. Buveinių direktyvos septintoje konstatuojamojoje dalyje ši nuostata buvo paaiškinta taip:
„<...> kadangi visos tokios įsteigtos teritorijos, įskaitant tas teritorijas, kurios dabar ar ateityje bus paskelbtos specialios apsaugos teritorijomis pagal <...> Direktyvą 79/409/EEB <...> turės būti įtrauktos į vientisą Europos ekologinį tinklą <...>“
5. Šioje byloje taikomos Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalys numato:
„3. Bet kokiems planams ir projektams, tiesiogiai nesusijusiems arba nebūtiniems teritorijos tvarkymui, bet galintiems ją reikšmingai paveikti individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais, turi būti atliekamas jų galimo poveikio teritorijai įvertinimas. Atsižvelgiant į poveikio teritorijai įvertinimo išvadas ir remiantis 4 dalies nuostatomis, kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisumo ir, jei reikia, išsiaiškinusios plačiosios visuomenės nuomonę.
4. Jei, nepaisant poveikio teritorijai neigiamo įvertinimo ir nesant kitų alternatyvių sprendimų, šis planas ar projektas vis dėlto privalo būti įgyvendintas dėl svarbaus viešojo intereso privalomųjų pagrindų, tarp jų ir socialinio ar ekonominio pobūdžio, valstybė narė imasi visų kompensacinių priemonių, būtinų bendram Natura 2000 vientisumui apsaugoti. Apie patvirtintas kompensacines priemones ji praneša Komisijai. (Pataisytas vertimas)
<... >“
6. Šiuo atžvilgiu Buveinių direktyvos dešimtoje konstatuojamojoje dalyje įtvirtinta:
„<...> kadangi būtina tinkamai įvertinti bet kurį planą ar programą, kuri galėtų turėti reikšmingą poveikį esamos ar ateityje numatytos įsteigti saugomos teritorijos apsaugos tikslams <...>“
III – Faktinės aplinkybės, ikiteisminė procedūra ir šalių reikalavimai
7. Komisija nurodė, kad Kastro Verdės SAT buvo įsteigta 1999 m. rugsėjo 23 dieną. Jos plotas yra 79 066 hektarai. Joje nuolatos aptinkama mažiausiai 17 rūšių paukščių, išvardytų Paukščių direktyvos I priede, tarp jų stepinis pelėsakalis (Falco naumanni), pievinė lingė (Circus pygargus), didysis einis (Oti tarda), mažasis einis (Tetrax tetrax), storkulnis (Burhinus oedicnemus), žalvarnis (Coriacias garrulus), pilkoji starta (Melanocorypha calandra) ir trumpapirštis vieversys (Calandrella brachydactyla).
8. Greitkelio ruožas nuo Alžustrelio šiaurėje iki Kastro Verdės pietuose, dėl kurio kilo šis ginčas, yra gana tiesi 9–10 kilometrų trasa vakariniame Kastro Verdės SAT pakraštyje. Didžiausia SAT dalis, maždaug 77 000 hektarų, yra į rytus nuo greitkelio, o į vakarus nuo jo esanti SAT dalis, forma primenanti šalia greitkelio besidriekiančią 1–2 kilometrų pločio juostą, yra maždaug 1 700 hektarų dydžio.
9. Į vakarus nuo greitkelio, SAT viduje ar besiribojančios su ja, yra penkios vietovės: Mesežana minėtos juostos šiaurės vakarinėje dalyje ir Estação Origė jos pietvakarinėje dalyje, už pusantro kilometro į rytus yra Aivados vietovė, Conceição vietovė yra juostos viduryje, Alkarijos vietovė yra maždaug už pusantro kilometro į vakarus nuo Conceição. Greitkelis yra maždaug už 700 metrų nuo Mesežanos, Alkarijos ir Aivados, o likusios dvi vietovės yra toliau į vakarus. Už SAT ribų, maždaug už pusantro kilometro į pietvakarius nuo Estação Origės, prasideda 2003 m. „Plano de Ordenamento da Albufeira do Monte da Rocha“(4) įsteigta teritorija aplink užtvanką. Tačiau užtvankos baseinas yra gerokai didesnis ir jį kerta visos nagrinėjamos trasos.
10. Nuo 1998 metų buvo rengiamas poveikio aplinkai įvertinimas, kuris buvo paskelbtas 1999 m. rugsėjo 6 dieną. Jame sakoma, kad projektas turėtų reikšmingą poveikį daugeliui SAT aptinkamų paukščių rūšių.
11. Nepaisant to, 2000 m. sausio 19 d. buvo leista projektą įgyvendinti. Netrukus prasidėjo kelio tiesimo darbai, o nuo 2001 m. liepos 21 d. šis ruožas jau eksploatuojamas.
12. 2000 m. spalio 20 d. Komisija išsiuntė Portugalijos vyriausybei oficialų įspėjimą, nurodydama pateikti savo pastabas, o 2001 m. balandžio 11 d. – pagrįstą nuomonę.
13. Komisija Teisingumo Teismo prašo:
1. Pripažinti, kad įgyvendinusi greitkelio, kurio trasa kerta Kastro Verdės specialios apsaugos teritoriją, projektą, nepaisydama neigiamų poveikio teritorijai vertinimo išvadų ir to, kad yra alternatyvių šiai trasai sprendimų, Portugalijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos, iš dalies pakeistos 1997 m. spalio 27 d. Tarybos direktyva 97/62/EB, 6 straipsnio 4 dalį.
2. Priteisti iš Portugalijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
14. Portugalijos Respublika Teisingumo Teismo prašo:
1. Atmesti ieškinį.
2. Priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
IV – Vertinimas
15. Komisija kaltina Portugalijos Respubliką pažeidus Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį. Ši nuostata įsigaliojo tik nuo Kastro Verdės SAT įsteigimo momento, t. y. nuo 1999 m. rugsėjo 23 dienos. Iki teritoriją, kurią reikia priskirti prie SAT, paskelbiant specialia teritorija buvo taikomos ne Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2–4 dalys, bet Paukščių direktyvos 4 straipsnio 4 dalies pirmas sakinys.(5)
16. Kadangi svarstymo dėl leidimo tiesti šį greitkelio ruožą procedūra prasidėjo dar prieš įsteigiant SAT, galima būtų suabejoti, ar vykdydamos šią procedūrą kompetentingos institucijos turėjo teisę, užuot taikiusios Paukščių direktyva nustatytas apsaugos taisykles, taikyti Buveinių direktyvos taisykles, kurios, nors turinio požiūriu ir ne tokios griežtos(6), dėl poveikio įvertinimo yra procedūriniu požiūriu sudėtingesnės. Tačiau draudimas keisti taikytinas apsaugos taisykles be reikalo apsunkintų svarstymo procedūrą ir praktiškai nepadėtų užtikrinti SAT apsaugos. Tokiu atveju įsteigus SAT, kompetentingos valdžios institucijos galėtų pradėti svarstymo procedūrą iš naujo ir nuo tada taikyti Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2–4 dalis. Tokiomis aplinkybėmis reikalauti, kad procedūra būtų nutraukta ar užbaigta vadovaujantis Paukščių direktyva, būtų nereikalingas formalumas.
17. Kadangi Portugalijos vyriausybė nesiremia tuo, kad projektą reikia vertinti vadovaujantis Paukščių direktyvos 4 straipsnio 4 dalies pirmu sakiniu, taikytinos Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2–4 dalys.
A – Dėl žalingo poveikio Kastro Verdės SAT
18. Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalis taikoma tik tuomet, kai pagal 6 straipsnio 3 dalį atlikto poveikio įvertinimo išvados yra neigiamos, t. y. jei leisdamos įgyvendinti projektą kompetentingos institucijos neužtikrino, kad nebus padaryta žalos saugomos teritorijos vientisumui. Portugalijos vyriausybė su tuo nesutinka.
19. Portugalijos vyriausybė teisingai pažymi, kad vykdydama pažeidimo procedūrą Komisija turi įrodyti, jog buvo pažeista Bendrijos teisė(7). Ji nesutinka, kad, atskyrus 2 % šios SAT ploto, teritorijos vientisumui buvo padaryta žalos Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies antro sakinio prasme.
20. Tačiau, priskirdama šias teritorijas SAT, Portugalijos Respublika pripažino, kad jų gamtinės sąlygos labiausiai tinka direktyvos I priede išvardytoms rūšims(8).
21. Greitkelio tiesimo darbai tokiose teritorijose gali iš esmės pakenkti jai, kaip labiausiai paukščių apsaugai pritaikytai vietovei. Dėl kelio tiesiogiai sumažėja teritorijos plotas, trikdomos ir teršiamos gretimos teritorijos. Be to, jis didina paukščių mirties dėl eismo riziką. Galiausiai jis atskiria maždaug 1 700 hektarų SAT, t. y. apie 2 % teritorijos, nuo likusios SAT. Tokio teritorijos padalijimo reikšmė priklauso nuo ten sutinkamų rūšių elgesio ir jautrumo.
22. Todėl nereikia daugiau įrodinėti, kad šios SAT vientisumui daroma žala(9). Atvirkščiai, Portugalijos Respublika turi pateikti įrodymus, kad projekto poveikis nėra žalingas SAT vientisumui(10).
23. Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalis numato, koks iš esmės turi būti šis įrodymas, o būtent – kad reikia atlikti tinkamą įvertinimą, ar projektas nepažeidžia nagrinėjamos teritorijos apsaugos tikslų. Atliekant tokį vertinimą, atsižvelgiant į geriausias mokslines žinias šioje srityje, turi būti nustatyti visi plano ar projekto, galinčių individualiai arba kartu su kitais planais ar projektais paveikti minėtus tikslus, aspektai(11). Jeigu moksliniu požiūriu nėra jokių pagrįstų abejonių dėl to, kad projektas neturės žalingo poveikio SAT vientisumui, galima leisti jį įgyvendinti nesiremiant Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalimi(12).
24. Komisija pabrėžia, kad pagal poveikio aplinkai įvertinimą(13) iš nagrinėjamoje teritorijoje aptinkamų paukščių rūšių septyniolika yra įtrauktos į Paukščių direktyvos I priedą, aštuonios jų yra nykstančios arba retos Portugalijoje(14), o šešiolika – nykstančios arba retos Europoje(15). Portugalija, remdamasi Instituto da Conservação da Natureza išvada, su tuo nesutinka ir teigia, kad tik aštuonioms I priede nurodytoms rūšims ši teritorija yra tikroji veisimosi vieta – tai didysis einis, stepinis pelėsakalis ir mažasis einis, kurie yra prioritetinės rūšys Portugalijos teisėje, bei pievinė lingė, storkulnis, žalvarnis, trumpapirštis vieversys ir pilkoji starta.
25. Jau šis neatitikimas tarp poveikio įvertinimo ir Portugalijos pateiktų argumentų kelia didelių abejonių dėl poveikio aplinkai įvertinimo kokybės, nes, norint įvertinti projekto poveikį, reikia nustatyti, kokios rūšys tikrai gyvena nagrinėjamose teritorijose. Perskaičius poveikio aplinkai įvertinimą ši abejonė tik sustiprėja.
26. Poveikio įvertinime pateikiami tik preliminarūs duomenys apie teritorijoje aptinkamas rūšis. Jame konkrečiai minima už šešių kilometrų esanti labai jautraus buveinės trikdymams(16) didžiojo einio poravimosi vieta, ir iš to daroma išvada, kad nagrinėjamose teritorijose yra auginami jaunikliai(17). Ši rūšis laikoma nykstančia (pažeidžiama) visame pasaulyje(18).
27. Be to, poveikio aplinkai įvertinime kalbama apie netoli nuo šios trasos esančias stepinių pelėsakalių perėjimo kolonijas. Viena šių kolonijų neabejotinai yra už 80 metrų nuo šio ruožo (Quinta da Golipa), kitos keturios nutolusios nuo jo 800–1 000 metrų (Montes da Mosqetana, do Álamo, da Ribeira ir do Pardeira). Poveikio aplinkai įvertinime ši rūšis laikoma vidutiniškai jautria buveinės trikdymams, bet ypač jautria buveinių padalijimo požiūriu(19).
28. Apie tai, ar nagrinėjamos teritorijos svarbios kitoms rūšims, konkrečių duomenų nepateikiama, nors Portugalijos vyriausybė šioje byloje įvardija ir kitas I priede nurodytas rūšis. Neaprašomi jokie konkretūs stebėjimai ir nepateikiama paaiškinimų, kaip būtent įvairios rūšys naudoja šias teritorijas ir koks bus konkretus šio projekto poveikis tokiam naudojimui(20).
29. Dėl savo trūkumų šis poveikio įvertinimas nėra įrodymas, kad greitkelio tiesimas nepakenkė Kastro Verdės SAT vientisumui. Iš jo taip pat matyti, kad žala buvo tikėtina, nes, netgi remiantis fragmentiškomis jo išvadomis, buvo konstatuotas didelis neigiamas poveikis („impacto negativo elevado“)(21).
30. Vykstant procesui Portugalijos Respublika pabrėžė, kad didžiojo einio ir stepinio pelėsakalio populiacijos padidėjo, o mažojo einio padėtis toliau gerinama Bendrijos remiamomis priemonėmis. Jokių įrodymų apie neigiamą poveikį kitoms susijusioms rūšims iki šiol nėra.
31. Tačiau pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies antrą sakinį, tam, kad projektui būtų pritarta, nepakanka vėliau įrodyti, jog jis neturėjo neigiamo poveikio. Tačiau prieš leidžiant įgyvendinti projektą turi nebelikti nė vienos moksliniu požiūriu pagrįstos abejonės, kad jis neturės žalingo poveikio teritorijos vientisumui(22). Dėl šios priežasties Portugalijos vyriausybės argumentas nepagrindžia 6 straipsnio 4 dalies netaikymo.
32. Be to, Portugalijos vyriausybės argumentai neįrodo ir to, kad projektas nekenksmingas. Kalbant apie daugelį rūšių, be jokio paaiškinimo teigiama, kad žalingas poveikis neįrodytas.
33. Kalbant apie Portugalijos vyriausybės minėtą stepinių pelėsakalių ir didžiųjų einių populiacijų padidėjimą, reikia pažymėti, kad net šių rūšių atžvilgiu negalima tvirtinti, jog greitkelio projektas nepadarė žalos Kastro Verdės SAT vientisumui. Nežinodama paukščių populiacijos padidėjimo priežasčių, ji negali atmesti galimybės, kad kelio tiesimo projektas turės žalingą poveikį šiai teritorijai(23).
34. Šioje byloje pati Portugalija teigia, kad vystymasis vyko dėl kompensacinių priemonių ir Kastro Verdės SAT apsaugos plano, ir atitinkamai skelbia naujas mažųjų einių apsaugos priemones, kurios kompensuotų galimą tokio pobūdžio žalą. Tačiau jeigu populiacijos padidėjimas susijęs su kompensacinėmis priemonėmis, tai nėra įrodymas, kad kelio tiesimo darbai buvo nekenksmingi.
35. Iš tiesų Buveinių direktyvos 6 straipsnio prasme būtina griežtai atskirti žalingą poveikį teritorijai nuo kompensacinių priemonių(24). Pagal Buveinių direktyvoje nustatytą tvarką žalingo poveikio kiek įmanoma reikia vengti. Pageidautina, kad tai būtų daroma išvengiant bet kokios rizikos padaryti žalos arba imantis atitinkamų žalos sumažinimo ar žalos išvengimo priemonių(25). Kitaip nei šios, kompensacinės priemonės taikytinos tik tuomet, kai dėl viešojo intereso privalomųjų pagrindų ir nesant alternatyvaus sprendimo tenka susitaikyti su žalingu poveikiu. Išsaugoti esamas gamtos gėrybes yra geriau, nei taikyti kompensacines priemones jau vien todėl, kad dažniausiai sunku tiksliai prognozuoti pastarųjų sėkmę.
36. Remdamasi žalos mažinimo priemonėmis, Portugalijos vyriausybė iš esmės turi omenyje su kelio tiesimu susijusias ir augalijos išsaugojimo priemones. Tačiau tai neužkirs kelio tikėtinam žalingam atsiradusio kelio ir jo eksploatacijos poveikiui.
37. Iš dalies šiomis aplinkybėmis minėtos stebėjimo priemonės tikrai gali būti esminė žalos mažinimo ir kompensacijos koncepcijos dalis. Tačiau vien jos taip pat negali užkirsti kelio žalingam poveikiui.
38. Todėl Komisija teisingai mano, kad leisti tiesti šį greitkelio ruožą buvo galima ne remiantis Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies antru sakiniu, o geriausiu atveju 6 straipsnio 4 dalimi.
B – Dėl alternatyvių sprendimų nebuvimo
39. Pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį projektas gali būti įgyvendinamas nepaisant neigiamo poveikio teritorijai įvertinimo dėl svarbaus viešojo intereso privalomųjų pagrindų, tarp jų ir socialinio ar ekonominio pobūdžio, ir kai nėra alternatyvaus sprendimo. Tokiu atveju valstybė narė imasi visų kompensacinių priemonių, būtinų bendram Natura 2000 vientisumui apsaugoti.
40. Šioje byloje šalys ginčijasi ne dėl to, ar greitkelio tiesimą (apskritai) pateisina privalomieji pagrindai, ir ne dėl būtinų Natura 2000 vientisumo apsaugos priemonių. Komisija kaltina Portugalijos Respubliką, kad nutiesus greitkelį Kastro Verdės SAT buvo padaryta reikšminga žala, nors buvo alternatyvių pasirinktai trasai sprendimų.
41. Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalies pirmu sakiniu numatyta galimybė leisti įgyvendinti projektą yra 6 straipsnio 3 dalies antru sakiniu įtvirtinto bendrojo principo, kad projektus įgyvendinti leidžiama tik tuomet, kai jie neturi žalingo poveikio teritorijos vientisumui, išimtis. Todėl, kaip nurodė Komisija, valstybė narė, kuri remiasi šia nuostata, turi įrodyti, kad buvo įvykdyti visi keliami leidžiančios nukrypti nuostatos taikymo reikalavimai(26). Todėl Komisija, priešingai nei teigia Portugalijos vyriausybė, neprivalo pateikti įrodymo, kad yra alternatyvus šiai trasai variantas, jai pakanka išreikšti pagrįstą abejonę(27) dėl to, ar Portugalijos Respublika įvykdė 6 straipsnio 4 dalyje nustatytus reikalavimus.
42. Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalies pirmas sakinys leidžia pradėti įgyvendinti projektą tik nesant kitų alternatyvių sprendimų. Šios projektų tvirtinimo išankstinės sąlygos tikslas – užkirsti kelią žalai saugomoms teritorijoms, kai projekto tikslų įmanoma pasiekti ir padarant nedaug žalingo poveikio saugomai teritorijai ar visai jo išvengiant(28). Šia prasme alternatyvių sprendimų nebuvimas atitinka proporcingumo įvertinimo kriterijų, pagal kurį esant galimybei pasirinkti iš kelių tinkamų priemonių, turi būti pasirenkama mažiausiai apsunkinanti(29).
43. Negalima teigti, kad alternatyvių sprendimų nėra, įvertinus tik kelis jų – būtina nustatyti, kad visi alternatyvūs sprendimai netinkami. Juo reikalavimai, kuriuos būtina įvykdyti norint atmesti alternatyvius sprendimus, yra griežtesni, juo labiau šie sprendimai tinka įgyvendinti projekto tikslus, nesukeliant akivaizdaus – nesant pagrįstų abejonių – neproporcingo žalingo poveikio.
44. Renkantis iš taip atrinktų svarstyti alternatyvių sprendimų, nėra privaloma nuspręsti atsižvelgiant į tai, kuris alternatyvus sprendimas turėtų mažiaus neigiamo poveikio nagrinėjamai teritorijai(30). Pasirenkant reikia įvertinti santykį tarp neigiamo poveikio SAT ir konkrečių svarbaus viešojo intereso privalomųjų pagrindų.
45. Būtinybę įvertinti šį santykį ypač lemia sąvoka „svarbus“, o taip pat žodis „privalomieji“. Viešojo intereso pagrindai tik tuomet gali būti privalomieji teritorijos apsaugos atžvilgiu, kai jiems teikiama didesnė reikšmė. Tai taip pat yra svarbu vertinant atitikimą proporcingumo principui, pagal kurį sukelta žala turi būti proporcinga siekiamiems tikslams(31).
46. Todėl svarbiausia yra tai, ar dėl svarbaus viešojo intereso privalomųjų pagrindų reikia įgyvendinti būtent šį alternatyvų sprendimą, ar vis dėlto juos galėtų tenkinti ir kitas mažesnį žalingą poveikį SAT turintis alternatyvus sprendimas(32). Šis palyginimas reiškia, kad įvairūs atrinkti svarstyti alternatyvūs sprendimai buvo išnagrinėti poveikio nagrinėjamai teritorijai ir atitinkamų viešojo intereso pagrindų atžvilgiu vadovaujantis palyginamais moksliniais kriterijais(33).
47. Portugalijos valdžios institucijos įvertino ir atmetė įvairius alternatyvius sprendimus. Kai kurie jų numatė trasą toliau į rytus, SAT gilumoje, kiti – toliau į vakarus, kad jos žalingas poveikis SAT būtų mažesnis. Komisija kritikuoja ne tai, kad iš turimų alternatyvių sprendimų buvo pasirinktas šis, bet tai, kad nebuvo įvertinti kiti alternatyvūs sprendimai vakarinėje SAT dalyje.
48. Taigi Komisijos ieškinys yra pagrįstas, jeigu šiuos alternatyvius sprendimus vakarinėje SAT dalyje reikėjo įvertinti ir, galimas dalykas, vienas iš jų buvo geresnis nei nutiesta trasa.
49. Portugalijos Respublika iš esmės prieštarauja Komisijos pasiūlytiems alternatyviems šiai trasai sprendimams vakarinėje SAT dalyje, tvirtindama, kad jie turėtų žalingą poveikį archeologinėms radimvietėms ir sukeltų ginčą su vietovėmis ties IC1 keliu. Tačiau šie argumentai neįtikina. Jie nė kiek nepaaiškina, ar visos įmanomos trasos iš tikrųjų kirstų radimvietes, ar šios yra svarbios ir kiek jų mokslinę vertę galima išsaugoti laiku atlikus kasinėjimus. Neaišku, dėl ko galėtų kilti ginčas su vietovėmis ties IC1 keliu, nes tarp vakarinės SAT ribos ir šių vietovių yra pakankamai erdvės greitkeliui.
50. Gali būti, kad visus alternatyvius sprendimus vakarinėje SAT dalyje būtų reikėję atmesti dėl per siauro, apie pusantro kilometro pločio, ruožo tarp užtvankos ir Estação Origės vietovės. Tokios alternatyvios trasos būtų turėjusios būti nutiestos gana tiesiai per šį koridorių arba prieš Estação Origę sukti į rytus, o po to būti nutiestos lanku į šiaurę ir į rytus nuo Aivados. Abiem atvejais akivaizdžiai kiltų problemų, bet Portugalijos vyriausybė neparodė, jog šie sprendimai buvo išnagrinėti pakankamai, kad galima būtų atmesti atitinkamus alternatyvių trasų variantus.
51. Jeigu trasa eitų tarp užtvankos ir Estação Origės, ji neturėtų neigiamo poveikio SAT, tačiau tikėtina, kad dėl triukšmo, oro taršos ir teritorijos padalijimo efekto ji paveiktų užtvanką, t. y. konkrečiai vandens tiekimą, bei vietovę. Be to, ji turėtų du kartus kirsti IC1 kelią. Iš pateiktos informacijos neaišku, ar šias problemas galima išspręsti techninėmis priemonėmis(34).
52. Kita vertus, trasa, nutiesta į vakarus nuo Mesežanos ir Conceição, o po to sukanti į rytus ir nutiesta lanku į šiaurę ir į rytus nuo Aivados, jau buvo įvertinta, tačiau atmesta, nes būtų per arti šių vietovių. Iki šiol nebuvo įrodyta, kad pasiūlymai dėl panašių trasų, esančių toliau nuo šių vietovių, buvo atmesti dėl didesnių sąnaudų ar su transportu susijusių trūkumų. Šia prasme taip pat nėra aišku, ar buvo įvertintos techninės galimybės sumažinti neigiamų veiksnių poveikį, o taip pat ar tokia trasa iš tikrųjų darytų mažiau žalingo poveikio SAT nei nutiesta trasa.
53. Todėl Portugalijos Respublika nepateikė pakankamai įrodymų, kad buvo įvertinti visi alternatyvūs sprendimai.
54. Ir apskritai atliekant alternatyvių sprendimų vertinimą nebuvo iki galo išsiaiškinta, kokį žalingą poveikį SAT vientisumui gali padaryti šis projektas(35). Todėl atsižvelgiant į bendrą Nature 2000 kontekstą žala taip pat nebuvo nustatyta, konkrečiai kalbant apie šios žalos pasekmes atitinkamų rūšių apsaugos būklei. Sprendžiant iš turimų duomenų, nebuvo įvertinta nei konkreti žala(36), nei priemonės žalingam greitkelio eksploatavimo poveikiui mažinti(37). Taip pat neaišku, ar buvo iš anksto įvertinta, kiek sėkmingos bus kompensacinės priemonės Natura 2000 vientisumui apsaugoti, nes tai būtų buvę svarbu įvertinant žalos dydį. Todėl neįmanoma pasakyti, ar žalingą poveikį SAT vientisumui kompensuoja viešojo intereso pagrindai, kaip teigia Portugalijos vyriausybė.
55. Gali būti, kad, kruopščiai įvertinus visus alternatyvius sprendimus vadovaujantis minėtais kriterijais, būtų paaiškėję, jog pasirinkta greitkelio trasa atitinka Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalies pirmą sakinį. Nagrinėjamos SAT dydis ir akivaizdi kompensacinių priemonių sėkmė leidžia manyti, kad žalingas poveikis SAT tikriausiai nebuvo labai reikšmingas. Be to, matyti, kad aplenkiančios SAT ar mažiau ją kertančios trasos turi akivaizdžių trūkumų. Tačiau Portugalijos vyriausybė nepateikė reikiamų įrodymų, kad visi šie aspektai buvo įvertinti ir palyginti.
56. Atsižvelgiant į šį trūkumą, kuris iš pradžių buvo procedūrinio pobūdžio, šioje byloje reikia pripažinti, kad kompetentingos Portugalijos valdžios institucijos neįvertino visų alternatyvių sprendimų.
57. Todėl, įgyvendinusi greitkelio, kurio trasa kerta Kastro Verdės SAT, projektą, prieš tai neįvertinusi visų alternatyvių šiai trasai sprendimų, Portugalijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį.
V – Išlaidos
58. Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti visas bylinėjimosi išlaidas, jeigu laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Komisija yra laimėjusi šalis, bylinėjimosi išlaidas turi padengti Portugalijos Respublika.
VI – Išvada
59. Atsižvelgdama į šiuos vertinimus, siūlau Teisingumo Teismui priimti tokį sprendimą:
1. Įgyvendinusi greitkelio, kurio trasa kerta Kastro Verdės SAT, projektą, prieš tai neįvertinusi visų alternatyvių šiai trasai sprendimų, Portugalijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos, iš dalies pakeistos 1997 m. spalio 27 d. Tarybos direktyva 97/62/EB, 6 straipsnio 4 dalį.
2. Priteisti iš Portugalijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
1 – Originalo kalba: vokiečių.
2 – OL L 206, p. 7, su pakeitimais, padarytais 1997 m. spalio 27 d. Tarybos direktyva 97/62/EB (OL L 305, p. 42).
3 – OL L 103, p. 1.
4 – 2003 m. rugsėjo 4 d. Portugalijos Ministrų tarybos rezoliucija Nr. 154/2003, http://www.inag.pt/inag2004/port/divulga/legisla/pdf_nac/POA/RCM154_2003.pdf.
5 – 2000 m. gruodžio 7 d. Sprendimas Komisija prieš Prancūziją (Basses Corbières) (C‑374/98, Rink. p. I‑10799, 47 ir 57 punktai), šiuo klausimu žr. mano 2005 m. spalio 27 d. išvadą byloje Komisija prieš Austriją (Lauteracher Ried) (C‑209/04, Rink. p. I‑0000, 46 ir tolesni punktai).
6 – 5 išnašoje minėtas sprendimas (50 ir tolesni punktai bei 56 punktas) ir atidžiau žr. 1996 m. liepos 11 d. Sprendimą Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (C‑44/95, Rink. p. I‑3805, 37 punktas).
7 – Žr., pavyzdžiui, 1982 m. gegužės 25 d. Sprendimą Komisija prieš Nyderlandus (96/81, Rink. p. 1791, 6 punktas); 2003 m. lapkričio 6 d. Sprendimą Komisija prieš Jungtinę Karalystę (C‑434/01, Rink. p. I‑13239, 21 punktas) ir 2004 m. balandžio 29 d. Sprendimą Komisija prieš Austriją (C‑194/01, Rink. p. I‑4579, 34 punktas).
8 – Žr. 1991 m. vasario 28 d. Sprendimą Komisija prieš Vokietiją (Leybucht) (C‑57/89, Rink. p. I‑883, 20 punktas).
9 – Šiuo klausimu žr. 8 išnašoje minėtą sprendimą Leybucht (20 ir tolesni punktai) ir 1993 m. rugpjūčio 2 d. Sprendimą Komisija prieš Ispaniją (Santoña pelkės) (C‑355/90, Rink. p. I‑4221, 36 punktas), kurioje Teisingumo Teismas pripažino, kad ploto sumažėjimas yra reikšmingas žalingas poveikis SAT.
10 – Žr. 2004 m. sausio 29 d. Sprendimą Komisija prieš Austriją (Wörschach golfo aikštynas) (C‑209/02, Rink. p. I‑1211, 26 punktas) ir 2003 m. lapkričio 6 d. generalinio advokato P. Léger išvados 40 punktą, pagal kuriuos, moksliškai nustačius žalingą poveikį, valstybė narė turi įrodyti kompensacinių priemonių veiksmingumą.
11 – 2004 m. rugsėjo 7 d. Sprendimas Waddenvereniging ir Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) (C‑127/02, Rink. p. I‑7405, 53 ir tolesni punktai).
12 – 11 išnašoje minėto sprendimo Waddenzee 59 punktas.
13 – II/V tomas, 63 ir tolesni puslapiai (ieškinio priedų 198 ir tolesni puslapiai).
14 – Remiantis Cabral et al. ,,Livro Vermehlo dos Vertebrados de Portugal“, 1989.
15 – Remiantis Heath and Tucker. „Birds in Europe“, 1994.
16 – 13 išnašoje minėtas šaltinis, p. 64 (199 puslapis).
17 – 13 išnašoje minėtas šaltinis, p. 68 ir toliau (203 ir tolesni puslapiai).
18 – Birdlife International (Papazoglou ir. kt.). „Birds in the European Union – a status assessment“, 2004, p. 32, http://www.birdlife.org/action/science/species/birds_in_europe/index.html. Taip pat žr. H. P. Kollar. „Action Plan for the Great Bustard (Otis Tarda) in Europe“, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/directive/birdactionplan/otistarda.htm.
19 – 13 išnašoje minėtas šaltinis, p. 64 (199 puslapis).
20 – Konkrečiai kalbant, poveikio aplinkai įvertinime nebuvo įvertintos atskiros priežastinio ryšio rūšys, pavyzdžiui, ploto sumažėjimas, teritorijos padalijimas, triukšmas, oro tarša ar eismo įvykių rizika. Todėl jis neatitinka direktyvos dėl buveinių reikalavimų, žr. 11 išnašoje minėto sprendimo Waddenzee 54 punktą. Tačiau Komisija nenurodo šio pažeidimo.
21 – III/V tomas, p. 78 (ieškinio priedų 222 puslapis).
22 – 11 išnašoje minėto sprendimo Waddenzee 59 punktas.
23 – 10 išnašoje minėtame sprendime Wörschach golfo aikštynas (27 punktas) Teisingumo Teismas panašius argumentus atmetė nenurodydamas konkrečių motyvų.
24 – Skirtumas tarp direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 ir 4 straipsnių buvo aiškiai nurodytas 2005 m. balandžio 14 d. Sprendime Komisija prieš Nyderlandus (Atitiktis) (C‑441/03, Rink. p. I‑3043, 26 ir 28 punktai).
25 – Žr. 10 išnašoje minėto sprendimo Wörschach golfo aikštynas 26 punktą ir generalinio advokato P. Léger išvados šioje byloje 40 punktą, taip pat mano 2004 m. sausio 29 d. išvadą byloje Waddenvereniging ir Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) (C‑127/02, Rink. p. I‑7405, 108 punktas).
26 – Šiuo klausimu žr. 1979 m. lapkričio 8 d. Sprendimą Denkavit (251/78, Rink. p. 3369, 24 punktas) ir 1990 m. liepos 12 d. Sprendimą Komisija prieš Italiją (C‑128/89, Rink. p. I‑3239, 23 punktas) dėl prekių judėjimo; 1997 m. spalio 23 d. Sprendimą Komisija prieš Nyderlandus (C‑157/94, Rink. p. I‑5699, 51 punktas) dėl EB 88 straipsnio 2 dalies, o taip pat 1996 m. kovo 28 d. Sprendimą Komisija prieš Vokietiją (C‑318/94, Rink. p. I‑1949, 13 punktas) ir 2003 m. balandžio 10 d. Sprendimą Komisija prieš Vokietiją (sujungtos bylos C‑20/01 ir C‑28/01, Rink. p. I‑3609, 58 punktas) dėl viešųjų pirkimų. Dėl 6 straipsnio 4 dalies žr. mano išvados 5 išnašoje minėtoje byloje Lauteracher Ried 68 punktą.
27 – 11 išnašoje minėto sprendimo Waddenzee 59 punkte Teisingumo Teismas jau vartojo „protingos abejonės“ sąvoką, kalbėdamas apie direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalies antrą sakinį.
28 – Šiuo klausimu 24 išnašoje minėto sprendimo Komisija prieš Nyderlandus (Atitiktis) 27 punktas, kuriame sakoma, kad „<…> sąlygomis, tokiomis kaip alternatyvių sprendimų nebuvimas ir privalomųjų svarbesnio viešojo intereso buvimas, siekiama leisti valstybei narei imtis visų būtinų kompensacinių priemonių <…>“, yra klaidinantis.
29 – 2005 m. kovo 10 d. Sprendimas Tempelman ir van Schaijk (sujungtos bylos C‑96/03 ir C‑97/03, Rink. p. I‑1895, 47 punktas); 2003 m. liepos 3 d. Sprendimas Lennox (C‑220/01, Rink. p. I‑7091, 76 punktas); 2003 m. birželio 12 d. Sprendimas Schmidberger (C‑112/00, Rink. p. I‑5659, 79 punktas); 2002 m. kovo 12 d. Sprendimas Omega Air ir kt. (C‑27/00 ir C‑122/00, Rink. p. I‑2569, 62 punktas) ir 2001 m. liepos 12 d. Sprendimas Jippes ir kt. (C‑189/01, Rink. p. I‑5689, 81 punktas), o taip pat 25 išnašoje minėtos mano išvados byloje Waddenzee 106 punktas.
30 – Tačiau būtent taip galima suprasti Komisijos parengtas gaires „Natura 2000 teritorijų tvarkymas. Direktyvos dėl buveinių 92/43/EEB 6 straipsnio nuostatos“, Liuksemburgas, 2000, 47 ir tolesni puslapiai.
31 – Žr. 29 išnašoje minėtą teismų praktiką.
32 – Žr. 5 išnašoje minėtos mano išvados byloje Lauteracher Ried 72 punktą ir 2005 m. birželio 9 d. mano išvadą byloje Komisija prieš Jungtinę Karalystę (Atitiktis) (C‑6/04, Rink. p. I‑0000, 46 punktas).
33 – Žr. mano 2005 m. vasario 3 d. išvadą byloje Komisija prieš Nyderlandus (Atitiktis) (C‑441/03, Rink. p. I‑3043, 15 punktas).
34 – Kaip antai apsauga nuo garso, kelio tiesimas įduboje, specialus nuotekų apdorojimas ir kt.
35 – Žr. mano išvados 5 išnašoje minėtoje byloje Lauteracher Ried 74 punktą.
36 – Žr. šios išvados 25 ir tolesnius punktus.
37 – Pavyzdžiui, pagalbinės priemonės sankryžose ir pertvaros susidūrimams išvengti.