Byla C-463/01
Europos Bendrijų Komisija
prieš
Vokietijos Federacinę Respubliką
„Aplinka – Laisvas prekių judėjimas – Pakuotės ir pakuočių atliekos – Direktyva 94/62/EB – Natūralaus mineralinio vandens naudojimas ir prekyba – Direktyva 80/777/EEB – Pareiga rinkti užstatą už vienkartines pakuotes ir priimti jas atgal, atsižvelgiant į bendrą pakartotinio naudojimo pakuočių procentinę dalį“
Sprendimo santrauka
1. Aplinka – Atliekos – Pakuotės ir pakuočių atliekos – Direktyva 94/62 – Valstybėms narėms suteikta teisė skatinti pakartotinio pakuočių naudojimo sistemas – Tikslių šių sistemų organizavimo kriterijų nenurodymas direktyvoje – Nurodytų sistemų vertinimas Sutarties nuostatų dėl laisvo prekių judėjimo atžvilgiu
(EB 28 ir 30 straipsniai; Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 94/62 5 straipsnis)
2. Laisvas prekių judėjimas – Kiekybiniai apribojimai – Lygiaverčio poveikio priemonės – Nacionalinės teisės aktai, pakeičiantys bendrą pakuočių atliekų surinkimo sistemą užstato ir individualaus priėmimo atgal sistema – Nepriimtinumas – Pateisinimas – Aplinkos apsauga – Sąlyga – Proporcingumo principo laikymasis
(EB 28 ir 30 straipsniai)
1. Direktyvos 94/62 dėl pakuočių ir pakuočių atliekų 5 straipsnis, suteikiantis valstybėms narėms teisę, nepažeidžiant EB sutarties, skatinti tokių pakuočių, kurias galima pakartotinai naudoti nekenkiant aplinkai, pakartotinio naudojimo sistemas, formuluoja šią teisę bendrais terminais, nepatikslindamas kriterijų, į kuriuos turi atsižvelgti šia teise pasinaudojančios valstybės narės. Todėl, atsižvelgiant į tai, kad direktyva valstybių narių, pasirengusių pasinaudoti šiuo leidimu, atžvilgiu, nereglamentuoja sistemų, teikiančių pirmenybę pakartotinio naudojimo pakuotėms, organizavimo, tokios sistemos gali būti vertinamos pagal Sutarties nuostatas, susijusias su laisvu prekių judėjimu.
(žr. 41, 43, 45, 50 punktus)
2. Valstybė narė, kuri vienkartinių pakuočių atžvilgiu bendrą pakuočių surinkimo sistemą pakeičia užstato ir individualaus priėmimo atgal sistema, įpareigodama gamintojus pakeisti tam tikrus ant pakuotės pateikiamus duomenis ir sukeldama visiems gamintojams bei platintojams papildomas išlaidas, nesuteikdama jiems pakankamo pereinamojo laikotarpio prisitaikyti prie naujos sistemos reikalavimų iki jos įsigaliojimo, pažeidžia savo įsipareigojimus, kylančius iš Direktyvos 94/62 dėl pakuočių ir pakuočių atliekų 5 straipsnio kartu su EB 28 straipsniu.
Iš tikrųjų nacionalinės teisės aktai, galintys riboti Bendrijos vidaus prekybą, gali būti pateisinami imperatyviais aplinkosaugos reikalavimais, tik jeigu jais įgyvendinamos priemonės yra tinkamos numatytiems tikslams pasiekti ir neviršija to, kas būtina šiems tikslams pasiekti.
(žr. 59, 62, 68, 75, 78–79 punktus ir rezoliucinę dalį)
TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija) SPRENDIMAS
2004 m. gruodžio 14 d.(*)
„Aplinka – Laisvas prekių judėjimas – Pakuotės ir pakuočių atliekos – Direktyva 94/62/EB – Natūralaus mineralinio vandens naudojimas ir prekyba – Direktyva 80/777/EEB – Pareiga rinkti užstatą už vienkartines pakuotes ir priimti jas atgal, atsižvelgiant į bendrą pakartotinio naudojimo pakuočių procentinę dalį“
Byloje C-463/01,
dėl 2001 m. gruodžio 3 d. pagal EB 226 straipsnį pateikto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo,
Europos Bendrijų Komisija, atstovaujama G. zur Hausen, nurodžiusi adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
ieškovė,
palaikoma
Prancūzijos Respublikos, atstovaujamos G. de Bergues, E. Puisais ir D. Petrausch,
ir
Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės, atstovaujamos iš pradžių P. Ormond, vėliau – C. Jackson,
įstojusių į bylą šalių,
prieš
Vokietijos Federacinę Respubliką, atstovaujamą W.-D. Plessing ir T. Rummler, padedamų advokato D. Sellner,
atsakovę,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas V. Skouris, kolegijos pirmininkai P. Jann ir K. Lenaerts (pranešėjas), teisėjai C. Gulmann, J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr ir J. N. Cunha Rodrigues,
generalinis advokatas D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
posėdžio sekretorė M.‑F. Contet, vyriausioji administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2004 m. kovo 2 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2004 m. gegužės 6 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Pateikdama šį ieškinį Europos Bendrijų Komisija prašo Teisingumo Teismo pripažinti, kad Vokietijos Federacinė Respublika, įvesdama 1998 m. Nutarimo dėl pakuočių atliekų prevencijos ir utilizavimo 8 straipsnio 1 dalyje ir 9 straipsnio 2 dalyje numatytą pakartotinio pakuočių naudojimo sistemą gaminiams, kurie pagal 1980 m. liepos 15 d. Tarybos direktyvą 80/777/EEB dėl valstybių narių įstatymų, susijusių su natūralaus mineralinio vandens naudojimu ir prekyba, suderinimo turi būti išpilstomi jų gavybos vietoje, pažeidė savo įsipareigojimus, kylančius iš 1994 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 94/62/EB dėl pakuočių ir pakuočių atliekų (OL L 365, p. 10) 5 straipsnio kartu su EB 28 straipsniu ir Direktyvos 80/777/EEB 3 straipsnio kartu su šios direktyvos II priedo 2 punkto d papunkčiu.
Teisinis pagrindas
Bendrijos teisės aktai
2 Natūralaus mineralinio vandens šaltinių eksploatavimo sąlygų ir vandens išpilstymo į pakuotes klausimu Direktyvos 80/777 3 straipsnyje nurodomas šios direktyvos II priedas.
3 Šio priedo 2 punktas nustato:
„Įranga vandens naudojimui turi būti taip sumontuota, kad būtų galima išvengti bet kokio vandens užteršimo ir kad būtų galima išlaikyti tas jo savybes, kurios būdingos vandeniui gavybos vietoje.
To siekiant būtina, kad:
<...>
d) draudžiama vežti natūralų mineralinį vandenį kitokioje taroje nei ta, kuri patvirtinta kaip tara, skirta galutiniam vartotojui.“
4 Remiantis Direktyvos 94/62 1 straipsnio 1 dalimi, šios direktyvos tikslas – suderinti pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo nacionalines priemones, kad, pirma, būtų galima išvengti poveikio valstybių narių ir trečiųjų šalių aplinkai arba mažinti tą poveikį ir taip užtikrinti aukštą aplinkosaugos lygį, o, antra, kad būtų galima užtikrinti vidaus rinkos funkcionavimą ir išvengti prekybos kliūčių bei konkurencijos iškraipymo ir apribojimo Bendrijoje.
5 Šios direktyvos 5 straipsnis nustato:
„Valstybės narės gali skatinti pakartotinio naudojimo sistemas tokių pakuočių, kurias, nepažeidžiant Sutarties, galima pakartotinai naudoti nekenkiant aplinkai.“
6 Minėtos direktyvos 7 straipsnio 1 dalis nustato:
„1. Valstybės narės imasi reikiamų priemonių garantuoti, kad būtų sudarytos sistemos, kurios užtikrintų:
a) kad panaudotos pakuotės ir (ar) pakuočių atliekos bus grąžinamos ir (ar) surenkamos iš vartotojų, kitų galutinių naudotojų ar iš atliekų srauto, ir joms bus pritaikyti tinkamiausi atliekų tvarkymo būdai;
b) kad pakuotės ir (ar) surinktos pakuočių atliekos bus naudojamos, pakartotinai naudojamos ir perdirbamos,
siekiant šioje direktyvoje nustatytų tikslų.
Šios sistemos yra atviros, kad jose galėtų dalyvauti atitinkamų sektorių ekonominės veiklos vykdytojai ir kompetentingos valstybinės institucijos. Jos taip pat taikomos importuotiems produktams nenustatant jokių diskriminacinių sąlygų, kaip antai detalios taisyklės ar mokesčiai už naudojimąsi jomis; ir tos sistemos kuriamos taip, kad, laikantis Sutarties, būtų išvengta prekybos kliūčių ir konkurencijos iškraipymo.“
Nacionalinės teisės aktai
7 1998 m. rugpjūčio 21 d. Nutarimas dėl pakuočių atliekų prevencijos ir perdirbimo (Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen, BGBl. 1998 I, p. 2379, toliau – VerpackV) numato įvairias priemones pakuočių atliekų poveikiui aplinkai išvengti ar sumažinti. VerpackV, kurio pagrindinis tikslas – įgyvendinti Direktyvą 94/62, pakeitė 1991 m. birželio 12 d. Nutarimą dėl pakuočių atliekų prevencijos (Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen, BGBl. 1991 I, p. 1234).
8 VerpackV 6 straipsnio 1 ir 2 dalys nustato tokius įpareigojimus:
„1. Platintojas privalo faktinio perdavimo vietoje ar tiesiogiai šalia jos nemokamai priimti iš galutinio vartotojo panaudotas tuščias prekės pardavimo pakuotes, perduoti jas utilizavimui pagal I priedo 1 punktą ir įvykdyti I priedo 2 punkto reikalavimus. Utilizavimo reikalavimai taip pat gali būti įvykdomi pakartotinai panaudojus pakuotes ar pagal 2 straipsnį perdavus jas platintojui ar gamintojui. Platintojas aiškiai matomomis ir perskaitomomis nuorodomis privalo informuoti galutinį vartotoją apie pirmame sakinyje numatytą priėmimo atgal galimybę. Pirmo sakinio įpareigojimas galioja tik tos rūšies, formos, dydžio ir tokių prekių pakuotėms, kurios yra platintojo asortimente. Platintojai, kurių pardavimo plotai yra mažesni nei 200 m2, privalo priimti tik savo parduodamų markių pakuotes. Prekybos paštu atveju priėmimas turi būti užtikrinamas suteikiant galutiniam vartotojui tinkamų galimybių grąžinti pakuotes netoliese. Informacija apie pridavimo galimybes turi būti pateikta prekių siuntoje ir kataloguose. Jeigu prekių pakuotės grąžinamos ne galutinio vartotojo, gali būti sudaromi kitokie susitarimai dėl grąžinimo vietos ir sąnaudų padengimo. Jeigu platintojai neįvykdo pirmame sakinyje nustatytų įpareigojimų priimdami pakuotes prekių perdavimo vietoje, jie turi įgyvendinti šiuos įpareigojimus sukurdami 3 dalyje numatytą sistemą. Pakuočių platintojams, neturintiems galimybės dalyvauti pagal 3 dalį sukurtoje sistemoje, nukrypstant nuo pirmojo sakinio, atitinkamai taikomi utilizavimo reikalavimai pagal 4 straipsnio 2 dalį.
2. Gamintojai ir platintojai privalo nemokamai priimti pagal 1 dalį platintojų surinktas pakuotes faktinio perdavimo vietoje, perduoti jas utilizavimui pagal I priedo 1 punktą ir įvykdyti I priedo 2 punkto reikalavimus. Utilizavimo reikalavimai taip pat gali būti įvykdomi pakartotinai panaudojus pakuotę. Pirmojo sakinio įpareigojimai galioja tik tokios rūšies, formos, dydžio ir tokių prekių pakuotėms, kurias rinkai pateikia atitinkamas gamintojas ar platintojas. 1 dalies aštuntas, devintas ir dešimtas sakiniai taikomi mutatis mutandis.“
9 Pagal to paties straipsnio 3 dalį priėmimo ir utilizavimo pareigos gali būti įvykdomos gamintojui ar platintojui dalyvaujant bendroje panaudotų prekių pakuočių surinkimo sistemoje. Kompetentingos federalinės žemės valdžios institucijos sprendžia, ar šios sistemos mastas atitinka VerpackV nustatytas sąlygas.
10 Remiantis VerpackV 8 straipsnio 1 dalimi, platintojai, pateikiantys rinkai skystus maisto produktus vienkartinio naudojimo pakuotėse, privalo surinkti iš pirkėjo mažiausiai 0,25 euro užstatą, įskaitant pridėtinės vertės mokestį. Minimalus užstatas už didesnes nei 1,5 litro talpos pakuotes padidėja iki 0,50 eurų, įskaitant pridėtinės vertės mokestį. Užstatą privalo rinkti kiekvienas platintojas kiekvienoje realizavimo stadijoje iki prekės pardavimo galutiniam vartotojui. Užstatas grąžinamas priimant pakuotę pagal VerpackV 6 straipsnio 1 ir 2 dalis.
11 Pagal VerpackV 9 straipsnio 1 dalį užstato surinkimo pareiga netaikoma tokių pakuočių atveju, kurių gamintojas ar platintojas atleistas nuo surinkimo pareigos dėl dalyvavimo bendroje surinkimo sistemoje minėto 6 straipsnio 3 dalies prasme.
12 Tačiau VerpackV 9 straipsnio 2 dalis numato kelias aplinkybes, kuriomis tam tikrų gėrimų atžvilgiu 6 straipsnio 3 dalis netaikoma. Ši nuostata nustato:
„Jeigu šio nutarimo taikymo teritorijoje bendra į pakartotinai naudojamas pakuotes išpilstytų gėrimų, t. y. alaus, mineralinio vandens (įskaitant šaltinio, geriamąjį ir mineralinį vandenį), gaivinančių gėrimų su angliarūgšte, vaisių sulčių <...> ir vyno <…>, dalis per kalendorinius metus tampa mažesnė nei 72 %, dvylikos mėnesių laikotarpiui nuo pranešimo apie pakartotinio naudojimo pakuočių dalies sumažėjimą atliekamas naujas pakartotinio naudojimo pakuočių dalies apskaičiavimas. Jeigu po to visos federacijos teritorijoje pakartotinio naudojimo pakuočių dalis yra mažesnė nei nustatyta pirmame sakinyje, nuo pirmos šešto mėnesio po pranešimo pagal 3 dalį dienos sprendimo, priimto pagal 6 straipsnio 3 dalį, galiojimas gėrimams, kurių atžvilgiu nėra pasiekiama 1991 m. nustatyta pakartotinio naudojimo pakuočių dalis, atšaukiamas <…>“
13 Remiantis VerpackV 9 straipsnio 3 dalimi, Vokietijos vyriausybė kasmet skelbia 9 straipsnio 2 dalyje nurodytas į ekologiniu požiūriu geresnes pakuotes išpilstytų gėrimų dalis. Pagal to paties straipsnio 4 dalį, jeigu atšaukus sprendimą vėl pasiekiamas nustatytas į ekologiniu požiūriu geresnes pakuotes išpilstytų gėrimų kiekis, kompetentinga institucija, gavusi atitinkamą prašymą arba savo iniciatyva, atlieka naują vertinimą pagal 6 straipsnio 3 dalį.
14 Iš šių nacionalinės teisės normų išplaukia, kad mineralinio vandens gamintojai praranda galimybę dalyvaudami bendroje surinkimo sistemoje būti atleistiems nuo pareigos priimti pakuotes, jeigu bendra į pakartotinio naudojimo pakuotes išpilstytų gėrimų dalis per du vienas po kito einančius laikotarpius sumažėja iki mažesnės nei 72 % ribos ir tuo pačiu metu nėra pasiekiamas 1991 m. į pakartotinio naudojimo pakuotes išpilstyto mineralinio vandens kiekis. Tokiu atveju į pakartotinai nenaudojamas pakuotes išpilstytiems gėrimams turi būti taikoma VerpackV 8 straipsnio 1 dalyje numatyta užstato ir individualaus priėmimo atgal sistema.
15 Vokietijos vyriausybės duomenimis, 1997 m. pakartotinio naudojimo gėrimų pakuočių dalis pirma kartą pasiekė žemesnę nei 72 % ribą, t. y. 71,33 %. Vėliau dėl stipriai padidėjusios vienkartinių gėrimų pakuočių dalies ji dar sumažėjo. Dėl to ši vyriausybė vykstant rašytinei proceso Teisingumo Teisme daliai nuo 2003 m. sausio 1 d. numatė privalomą užstatą už vienkartines mineralinio vandens, alaus ir gaivinančių gėrimų su angliarūgšte pakuotes.
Ikiteisminė procedūra
16 1995 m. gruodžio 12 d. Komisija nusiuntė Vokietijos Federacinei Respublikai oficialų įspėjimą, kuriame tvirtino, kad teisės normos, susijusios su užstato už tam tikras pakartotinai nenaudojamas pakuotes nustatymu, yra Bendrijos vidaus prekybos kliūtis. Pasibaigus Direktyvos 94/62 perkėlimo terminui ir priėmus VerpackV, Komisija 1998 m. gruodžio 11 d. nusiuntė šiai valstybei narei papildomą oficialų įspėjimą, kuriame buvo pateikti keli priekaištai dėl naujo Vokietijos teisės akto nesuderinamumo su Direktyva 94/62 ir EB sutarties 30 straipsniu (dabar – EB 28 straipsnis).
17 Kadangi Komisijos nepatenkino Vokietijos vyriausybės atsakyme į oficialius įspėjimus pateikti paaiškinimai, 2000 m. liepos 27 d. ji išsiuntė šiai vyriausybei argumentuotą nuomonę, kurioje buvo teigiama, kad Vokietijos Federacinė Respublika pažeidė savo įsipareigojimus, kylančius iš Direktyvos 94/62 5 straipsnio kartu su EB 28 straipsniu ir iš Direktyvos 80/777 3 straipsnio kartu su šios direktyvos II priedo 2 punkto d papunkčiu, nes VerpackV įvedė pakartotinio pakuočių naudojimo sistemą natūraliam mineraliniam vandeniui, kuris pagal Direktyvą 80/777 turi būti išpilstomas jo gavybos vietoje. Šioje nuomonėje Komisija tvirtina, kad natūralaus mineralinio vandens atveju Vokietijos teisės aktas sukuria prekybos kliūčių gamintojams, turintiems transportuoti tuščias pakuotes į gamybos vietas, kai šios pakuotės negali būti naudojamos kitiems gaminiams. Komisijos nuomone, šis Vokietijos teisės aktas nėra pateisinamas aplinkosaugos sumetimais, nes jame ignoruojama ypatinga gaminių, kurie turi būti transportuojami ilgus atstumus, situacija, todėl jo taikymo apimtis peržengia būtinumo numatytam tikslui pasiekti ribas.
18 Atsakydama į šią argumentuotą nuomonę Vokietijos vyriausybė 2000 m. lapkričio 10 d. paneigė, kad egzistuoja Bendrijos vidaus prekybos kliūtis. Ji teigia, kad Vokietijos teisės aktas suteikia kitoje valstybėje narėje įsteigtiems mineralinio vandens gamintojams laisvę realizuoti savo gaminius tiek naudojant pakartotinai naudojamas pakuotes, ypač pasitelkiant standartinių butelių sistemą, tiek pakartotinai nenaudojamas (vienkartines) pakuotes. Net jeigu nagrinėjamas teisės aktas iš tiesų sudarytų Bendrijos vidaus prekybos kliūtį, ji būtų pateisinama aplinkosaugos sumetimais, nes pakartotinai naudojamos pakuotės, palyginti su vienkartinėmis pakuotėmis, turi privalumų ekologiniu požiūriu, nepaisant galimos būtinybės jas transportuoti ilgus atstumus.
19 2001 m. kovo 16 d. Vokietijos Federacinė Respublika perdavė Komisijai VerpackV pakeitimo projektą. Kadangi įstatymų leidybos procedūros metu dėl šio projekto atsirado sunkumų, šis pranešimas 2001 m. liepos 3 d. buvo atsiimtas.
20 Manydama, kad Vokietijos Federacinė Respublika neįvykdė savo įsipareigojimų, kylančių iš Bendrijos teisės, Komisija pareiškė šį ieškinį.
21 2002 m. gegužės 29 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Prancūzijos Respublikai ir Jungtinei Karalystei buvo leista įstoti į bylą Komisijos pusėje. 2002 m. rugsėjo 26 d. laišku Jungtinė Karalystė pranešė, kad atsisako pateikti įstojimo į bylą paaiškinimą.
Dėl ieškinio dalyko ir priimtinumo
22 Pirmiausia reikia pabrėžti, kad Komisija ginčija Vokietijos teisės normas tiek, kiek VerpackV 8 straipsnio 1 dalis ir 9 straipsnio 2 dalis nustato pareigą rinkti užstatą už vienkartines pakuotes ir priimti jas atgal atsižvelgiant į pakartotinai naudojamų pakuočių dalį Vokietijos rinkoje ir taip ypač apsunkina kitų valstybių narių natūralaus mineralinio vandens gamintojų padėtį. Komisijos teigimu, pakartotinai naudojamų pakuočių naudojimas, kurį šios teisės normos ragina praktikuoti gamintojus, naudojančius vienkartines pakuotes, sąlygoja papildomas sąnaudas kitose valstybėse narėse įsteigtiems natūralaus mineralinio vandens gamintojams.
23 Vokietijos vyriausybė tvirtina, kad per ikiteisminę procedūrą Komisija nekaltino jos tuo, kad VerpackV 8 ir 9 straipsniai vertė natūralaus mineralinio vandens gamintojus naudoti pakartotinai naudojamas pakuotes. Šiuo klausimu Komisija nebuvo suteikusi jai galimybės pagrįsti savo poziciją arba prireikus savanoriškai įvykdyti Bendrijos teisės reikalavimus, pavyzdžiui, neatsižvelgiant į kitose valstybėse narėse įsteigtus natūralaus mineralinio vandens gamintojus apskaičiuojant VerpackV 9 straipsnio 2 dalyje numatytus kiekius.
24 Šiuo požiūriu pažymėtina, kad remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika ikiteisminės procedūros tikslas yra suteikti suinteresuotai valstybei narei galimybę tiek įvykdyti savo iš Bendrijos teisės kylančius įsipareigojimus, tiek veiksmingai pateikti savo gynybos argumentus prieš Komisijos kaltinimus (žr., pavyzdžiui, 2002 m. sausio 15 d. Sprendimo Komisija prieš Italiją, C‑439/99, Rink. p. I‑305, 10 punktą ir 2002 m. birželio 20 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją, C‑287/00, Rink. p. I‑5811, 16 punktą).
25 Tinkama ikiteisminės procedūros eiga yra ne tik esminė suinteresuotos valstybės narės teisių apsaugos garantija, bet ir užtikrinimas, kad galimas teismo procesas turės aiškiai apibrėžtą ginčo dalyką (žr. minėto sprendimo Komisija prieš Vokietiją 17 punktą).
26 Todėl ieškinio pagal EB 226 straipsnį dalyką apibrėžia šioje normoje numatyta ikiteisminė procedūra. Iš to išplaukia, kad ieškinys turi būti paremtas tais pačiais motyvais ir pagrindais kaip ir argumentuota nuomonė (žr., pavyzdžiui, minėto sprendimo Komisija prieš Italiją 11 punktą).
27 Nagrinėjamu atveju reikia konstatuoti, kad Komisija nepraplėtė ikiteisminėje procedūroje apibrėžto ginčo dalyko.
28 Pirmame oficialiame įspėjime Komisija kritikavo jau vien tik aplinkybę, kad Vokietijos teisės aktas pagrįstas pakartotinai naudojamų pakuočių dalimi, o tai reiškia, kad įtvirtinama rinkos situacija, susiklosčiusi tam tikru konkrečiu laikotarpiu. Atsakydama į šį laišką, Vokietijos vyriausybė išdėstė priežastis, dėl kurių buvo nustatyta nagrinėjama kvota ir pažymėjo, kad nagrinėjamas teisės aktas nenurodo gamintojams naudoti tam tikros pakuočių rūšies.
29 Papildomame oficialiame įspėjime Komisija kritikavo neproporcingą VerpackV poveikį natūralaus mineralinio vandens gamintojų padėčiai ir pabrėžė, kad taisyklė, nustatanti pakartotinai naudojamų pakuočių kvotą, gali trukdyti naujų į vienkartines pakuotes supakuotų gaminių realizavimui Vokietijoje. Atsakydama į šį laišką, Vokietijos vyriausybė pakartojo savo poziciją, kad nagrinėjamas teisės aktas netrukdo kitose valstybėse narėse įsteigtiems gamintojams naudoti vienkartinių pakuočių.
30 Galiausiai argumentuotos nuomonės, kurioje reikalavimai buvo apriboti VerpackV 8 ir 9 straipsnių poveikiu natūralaus mineralinio vandens realizacijai, pateikimo stadijoje, Komisija teigė, kad šios teisės normos skatina gamintojus nedidinti vienkartinių pakuočių dalies, kad nebūtų pasiektos nustatytos pakartotinio naudojimo pakuočių kvotos. VerpackV gamintojams, kurių buveinė yra toli nuo pardavimo vietų, leidžia padidinti savo į vienkartines pakuotes supakuotų gaminių rinkos dalį tik tiek, kiek kiti, arčiau pardavimo vietų įsteigti, gamintojai yra pasiryžę sumažinti savo rinkos dalį.
31 Iš atsakymo į argumentuotą nuomonę matyti, kad Vokietijos vyriausybė suprato, jog šioje nuomonėje pirmiausia buvo priekaištaujama dėl Vokietijos teisės akto įtakos pakuočių rūšies pasirinkimui. Vokietijos vyriausybė savo atsakyme aprašė įvairias kitoje valstybėje narėje įsteigtų gamintojų galimybes realizuoti savo gaminius Vokietijos rinkoje ir pakartojo savo poziciją, kad negali būti konstatuojama jokia kliūtis realizuoti į vienkartines pakuotes supakuotus gaminius.
32 Iš to išplaukia, kad argumentai, pagal kuriuos Vokietijos teisės aktas skatina kitose valstybėse narėse įsteigtus natūralaus mineralinio vandens gamintojus naudoti pakartotinai naudojamas pakuotes, tikrai buvo pateikti tarp Komisijos nurodytų motyvų, kuriais remdamasi ji per išankstinę procedūrą siekė įrodyti, kad VerpackV nėra suderinamas su nagrinėjamomis Bendrijos teisės nuostatomis.
33 Todėl ieškinys yra priimtinas.
Dėl bylos esmės
34 Šalys sutaria, kad VerpackV 8 ir 9 straipsniai yra teisės normų, skirtų įgyvendinti Direktyvą 94/62, dalis.
35 Priešingai, šalys nesutaria dėl to, ar pakartotinio pakuočių naudojimo skatinimo atžvilgiu VerpackV 8 ir 9 straipsniai gali būti vertinami pagal EB 28 straipsnį. Komisija, palaikoma Prancūzijos vyriausybės, mano, kad Vokietijos teisės normos gali būti suderinamos su Direktyvos 94/62 5 straipsniu tik tuomet, jeigu jos neprieštarauja EB 28 straipsniui, o Vokietijos vyriausybė teigia, kad šiame 5 straipsnyje įtvirtinamas visiškas šios srities suderinimas, ir todėl VerpackV 8 ir 9 straipsnių negalima vertinti pagal EB sutarties nuostatas dėl laisvo prekių judėjimo.
36 Turint omenyje aplinkybę, kad Bendrijos lygmeniu galutinai suderintoje srityje visos nacionalinės priemonės turi būti vertinamos atsižvelgiant į šią suderinimo priemonę, o ne į pirminę teisę (1993 m. spalio 12 d. Sprendimo Vanacker ir Lesage, C‑37/92, Rink. p. I‑4947, 9 punktas; 2001 m. gruodžio 13 d. Sprendimo DaimlerChrysler, C‑324/99, Rink. p. I‑9897, 32 punktas ir 2003 m. gruodžio 11 d. Sprendimo Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, Rink. p. I‑0000, 64 punktas), reikia nustatyti, ar suderinimas pagal Direktyvą 94/62 leidžia vertinti nagrinėjamo nacionalinės teisės akto suderinamumą su EB 28 straipsniu.
Dėl EB 28 straipsnio taikymo
37 Kalbant apie pakartotinio pakuočių naudojimo skatinimą, kaip tai numato Direktyva 94/62, pirmiausia primintina, kad tiek iš šios direktyvos pirmos konstatuojamosios dalies, tiek iš jos 1 straipsnio 1 dalies išplaukia, jog šia direktyva siekiama dvigubo tikslo, t. y., pirma, išvengti pakuočių atliekų poveikio aplinkai bei jį sumažinti ir taip užtikrinti aukštą aplinkosaugos lygį ir, antra, užtikrinti vidaus rinkos funkcionavimą bei išvengti prekybos kliūčių bei konkurencijos iškraipymo ir apribojimo Bendrijoje (žr. 2003 m. birželio 19 d. Sprendimo Mayer Parry Recycling, C‑444/00, Rink. p. I‑6163, 71 punktą).
38 Direktyva 94/62 numato priemones, kurios „skirtos svarbiausia“ tam, kad nebūtų gaminamos pakuočių atliekos, ir kaip kitus „pagrindinius principus“ 1 straipsnio 2 dalyje nurodo pakartotinį pakuočių naudojimą, perdirbimą ir kitas pakuočių atliekų utilizavimo formas.
39 Aštuntoji šios direktyvos konstatuojamoji dalis nustato, kad „kol nebus pasiekta atliekų utilizavimo procesų mokslinė ir technologinė pažanga, pakartotinis atliekų naudojimas ir perdirbimas turi būti laikomi aplinkosaugos atžvilgiu pirmiausia pasirinktinais metodais; kadangi dėl to valstybėse narėse būtina sukurti sistemas, kurios garantuotų panaudotų pakuočių ir (ar) pakuočių atliekų grąžinimą; kadangi būtina kuo greičiau baigti pakuočių tarnavimo laiko apskaičiavimus, kad būtų galima pagrįstai nustatyti aiškią pakuočių, kurias galima pakartotinai naudoti, perdirbti arba utilizuoti, hierarchiją“. (Pataisytas vertimas)
40 Taigi, priešingai, nei teigia Vokietijos vyriausybė, Direktyva 94/62 nenustato hierarchijos tarp pakartotinio pakuočių naudojimo ir pakuočių atliekų utilizavimo.
41 Pakartotinio pakuočių naudojimo atžvilgiu Direktyvos 94/62 5 straipsnis apsiriboja tuo, kad leidžia valstybėms narėms, nepažeidžiant EB sutarties, skatinti tokių pakuočių, kurias galima pakartotinai naudoti nekenkiant aplinkai, pakartotinio naudojimo sistemas.
42 Be to, pagal minėtos direktyvos 7 straipsnio 1 dalį valstybės narės privalo imtis reikiamų priemonių garantuoti, kad būtų sukurtos sistemos, kurios užtikrintų ne tik tai, kad panaudotos pakuotės ir (ar) pakuočių atliekos bus grąžinamos ir (ar) surenkamos iš vartotojų, kitų galutinių naudotojų ar iš atliekų srauto, ir joms bus pritaikyti tinkamiausi atliekų tvarkymo būdai, bet ir tai, kad pakuotės ir (ar) surinktos pakuočių atliekos bus naudojamos, pakartotinai naudojamos ir perdirbamos.
43 Išskyrus „pakartotinio naudojimo“ sąvokos apibrėžimą, tam tikras bendras nuostatas apie pakuočių atliekų prevencijos priemones ir nuostatas, susijusias su priėmimo atgal, surinkimo ir utilizavimo sistemomis, pateikiamas Direktyvos 94/62 3 straipsnio 5 punkte ir 4 bei 7 straipsniuose, ši direktyva, valstybių narių, pasirengusių pasinaudoti 5 straipsnyje suteikta galimybe, atžvilgiu, nereglamentuoja sistemų, teikiančių pirmenybę pakartotinio naudojimo pakuotėms, organizavimo.
44 Taigi, priešingai nei pakuočių ženklinimo ir identifikavimo bei esminių pakuočių sudėties ir tinkamumo jas pakartotinai naudoti ar utilizuoti reikalavimų atvejais, kurie reglamentuojami Direktyvos 94/62 8–11 straipsniuose ir jos II priede, nacionalinių sistemų, skirtų pakartotiniam pakuočių naudojimui skatinti, organizavimas nėra visiško suderinimo objektas.
45 Todėl tokios sistemos gali būti vertinamos pagal EB sutarties nuostatas, susijusias su laisvu prekių judėjimu.
46 Be to, Direktyvos 94/62 5 straipsnis leidžia valstybėms narėms teikti pirmenybę pakartotiniam pakuočių naudojimui tik „nepažeidžiant Sutarties“.
47 Priešingai, nei teigia Vokietijos vyriausybė, minėtas sprendimas DaimlerChrysler neleidžia daryti kitokios išvados. Tiesa, kad šio sprendimo 44 punkte Teisingumo Teismas nusprendė, kad posakio „laikydamosi Sutarties“ vartojimas Bendrijos teisės nuostatoje negali būti suprantamas taip, kad šios nuostatos reikalavimus atitinkanti nacionalinė priemonė taip pat turi būti atskirai vertinama, siekiant nustatyti, ar ji neprieštarauja EB sutarties nuostatoms dėl laisvo prekių judėjimo.
48 Tačiau šiame sprendime buvo nagrinėjamas 1993 m. vasario 1 d. Tarybos reglamentas (EEB) Nr. 259/93 dėl atliekų vežimo Europos bendrijos viduje, į Bendriją ir iš jos priežiūros ir kontrolės (OL L 30, p. 1). Šis reglamentas Bendrijos lygmeniu suderina atliekų vežimo klausimą, siekiant užtikrinti aplinkos apsaugą (minėto sprendimo DaimlerChrysler 42 punktas). Kaip konstatuota pirmiau, pakartotinio pakuočių naudojimo klausimu Direktyva 94/62 to nenustato.
49 Be to, šio reglamento 4 straipsnio 3 dalies a punkto i papunktis leidžia valstybėms narėms „laikantis Sutarties“ reglamentuoti sunaikinimui skirtų atliekų vežimą ir nurodo kelis principus, pavyzdžiui, artumo, panaudojimo prioriteto ir ekonominio savarankiškumo principus Bendrijos ir nacionaliniu lygmeniu, kurių turi paisyti valstybės narės, pasinaudodamos šiuo leidimu.
50 Teisingumo Teismo sprendime DaimlerChrysler pateiktas žodžių „laikydamosi Sutarties“ išaiškinimas negali būti perkeltas į nagrinėjamos bylos kontekstą, kuriame valstybėms narėms suteiktas leidimas teikti pirmenybę pakartotiniam pakuočių naudojimui yra suformuluotas bendrai, nepatikslinant kriterijų, į kuriuos turi atsižvelgti šiuo leidimu pasinaudojančios valstybės narės.
51 Taip pat svarbu pažymėti, kad sprendimo DaimlerChrysler 45 punkte Teisingumo Teismas nusprendė, kad žodžiai „laikydamosi Sutarties“ taip pat nereiškia, kad visos atliekų vežimą ribojančios nacionalinės priemonės, nurodytos Reglamento Nr. 259/93 4 straipsnio 3 dalies a punkto i papunktyje, turi būti laikomos suderinamomis su Bendrijos teise vien tik todėl, kad jomis siekiama įgyvendinti vieną ar kelis šioje nuostatoje nurodytus principus. Šie žodžiai veikiau aiškintini taip, kad be to, jog šios priemonės yra suderinamos su Reglamentu Nr. 259/93, jose taip pat turi būti paisoma bendrųjų Sutarties principų ir taisyklių, kurios nėra tiesiogiai susijusios su teisės aktais, priimtais atliekų vežimo srityje.
52 Todėl reikia įvertinti, ar nagrinėjamos nacionalinės teisės normos neprieštarauja EB 28 straipsniui.
Dėl kliūties Bendrijos vidaus prekybai
53 Komisija, palaikoma Prancūzijos vyriausybės, tvirtina, kad VerpackV 8 straipsnio 1 dalis ir 9 straipsnio 2 dalis apsunkina ar pabrangina natūralaus mineralinio vandens iš kitų valstybių narių platinimą, ir todėl yra kiekybiniam apribojimui lygiaverčio poveikio priemonė EB 28 straipsnio prasme.
54 Vokietijos vyriausybė pirmiausia teigia, kad šios bendrosios teisės normos negali būti laikomos kiekybiniam apribojimui lygiaverčio poveikio priemone, nes jomis siekiama ne vienašališkai apsaugoti nacionalinius interesus, o tik įgyvendinti iš Bendrijos direktyvos kylančius įsipareigojimus.
55 Šiuo požiūriu pakanka pažymėti, kad nors Teisingumo Teismas yra nusprendęs, jog nacionalinė teisės norma, kuria valstybė narė siekia įgyvendinti iš direktyvos kylančius įsipareigojimus, negali būti laikoma prekybos kliūtimi (šiuo klausimu žr. 1977 m. sausio 25 d. Sprendimo Bauhuis, 46/76, Rink. p. 5, 28–30 punktus; 2000 m. kovo 23 d. Sprendimo Berendse-Koenen, C‑246/98, Rink. p. I‑1777, 24 ir 25 punktus ir minėto sprendimo Deutscher Apothekerverband 52–54 punktus), Direktyvos 94/62 5 straipsnis tik leidžia valstybėms narėms teikti pirmenybę pakartotiniam pakuočių naudojimui nepažeidžiant EB sutarties, nenustatydamas šiuo klausimu joms jokių įpareigojimų.
56 Be to, Vokietijos vyriausybė taip pat ginčija faktą, kad VerpackV 8 ir 9 straipsniai sąlygoja kokią nors tiesioginę ar netiesioginę kitose valstybėse narėse įsteigtų gamintojų diskriminaciją.
57 Šiuo požiūriu primintina, kad VerpackV 9 straipsnio 2 dalis numato vienkartinių pakuočių atliekų tvarkymo sistemos pakeitimą tiksliai apibrėžtomis aplinkybėmis. Nors pagal VerpackV pakeitimas priklauso nuo aplinkybės, kad nėra pasiekiamos tam tikros pakartotinio naudojimo pakuočių kvotos nacionalinėje rinkoje, faktinis tokio pakeitimo įsigaliojimas įmanomas tik po pakartotinio šių kvotų apskaičiavimo, kuris atliekamas vėliau. Taip tam tikrų gėrimų, tarp jų ir natūralaus mineralinio vandens, atveju gamintojai ir platintojai nebegali taikyti bendros surinkimo sistemos ir savo vienkartinėms gėrimų pakuotėms turi įvesti užstato ir individualaus priėmimo atgal sistemą, jeigu per dvejus vienas po kito einančius metus pakartotinio naudojimo pakuočių dalis Vokietijos rinkoje sumažėja iki žemesnės nei 72 % ribos ir atitinkamų gėrimų atveju nėra pasiekiama 1991 m. pakartotinio naudojimo pakuočių kvota.
58 Tačiau reikia konstatuoti, kad VerpackV 8 straipsnio 1 dalis ir 9 straipsnio 2 dalis, net ir vienodai taikomos visiems gamintojams ir platintojams, vykdantiems veiklą nacionalinėje teritorijoje, turi nevienodos įtakos Vokietijoje ir kitose valstybėse narėse pagaminto natūralaus mineralinio vandens realizavimui.
59 Iš tikrųjų perėjimas prie naujos pakuočių tvarkymo sistemos daugiausia sąlygoja su pakuočių ženklinimu ir etiketėmis susijusias sąnaudas, o teisės aktas, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje, kuris įpareigoja vienkartines pakuotes naudojančius gamintojus ir platintojus atsisakyti dalyvauti bendroje surinkimo sistemoje ir pradėti dalyvauti užstato ir individualaus priėmimo atgal sistemoje, visiems tokias pakuotes naudojantiems gamintojams ir platintojams sąlygoja papildomas sąnaudas, susijusias su pakuočių priėmimo, užstato grąžinimo ir galimų šių sumų kompensavimo mechanizmų tarp platintojų organizavimu.
60 Kaip konstatavo Komisija neprieštaraujant Vokietijos vyriausybei, natūralaus mineralinio vandens gamintojai iš kitų valstybių narių naudoja daug daugiau vienkartinių plastikinių pakuočių nei Vokietijos gamintojai. Remiantis Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung (pakuočių rinkos tyrimo bendrovė) 2001 m. birželio mėn. tyrimu, 1999 m. Vokietijos gamintojai naudojo apie 90 % pakartotinio naudojimo pakuočių ir apie 10 % vienkartinių pakuočių, o Vokietijoje parduodamo užsienio gamintojų mineralinio vandens atveju šis santykis skyrėsi naudojant apie 71 % vienkartinių plastikinių pakuočių.
61 Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad natūralaus mineralinio vandens gamintojai, kurie parduoda savo gaminius Vokietijoje toli nuo šio vandens išpilstymo vietų ir iš kurių daugelis įsteigti kitose valstybėse narėse, naudodami pakartotinio naudojimo pakuotes patiria papildomų sąnaudų. Kaip išplaukia iš Direktyvos 80/777 3 straipsnio kartu su jos II priedu teksto, natūralus mineralinis vanduo turi būti išpilstomas jo gavybos vietose, ir todėl pakartotinis natūralaus mineralinio vandens pakuočių naudojimas įpareigoja, kad šios pakuotės būtų transportuojamos į išpilstymo vietą. Nors, kaip teigia Vokietijos vyriausybė, natūralaus mineralinio vandens gamintojas gali sumažinti savo sąnaudas dalyvaudamas standartizuotų pakartotinio naudojimo butelių sistemoje, tuo pačiu metu natūralaus mineralinio vandens gamintojas, realizuojantis savo gaminius keliose rinkose, tarp jų ir Vokietijos rinkoje, kaip yra kitoje valstybėje narėje įsteigto gamintojo, eksportuojančio savo gaminius į Vokietiją, atveju, yra priverstas pritaikyti savo gaminių platinimą specifiniams Vokietijos rinkos reikalavimams.
62 Iš to išplaukia, kad bendros surinkimo sistemos pakeitimas užstato ir individualaus priėmimo atgal sistema vienkartinių pakuočių atveju gali trukdyti realizuoti iš kitų valstybių narių importuotą natūralų mineralinį vandenį Vokietijos rinkoje (panašiai apie pakartotinai naudojamas gėrimų pakuotes žr. 1988 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Komisija prieš Daniją, 302/86, Rink. p. 4607, 13 punktą).
63 Šiuo atžvilgiu nesvarbu, kad nagrinėjamos nuostatos yra susijusios su užstato už vienkartines pakuotes ir jų individualaus priėmimo atgal pareigomis, nedraudžiant importuoti taip supakuotų gėrimų, ir kad, be to, gamintojai turi galimybę naudoti pakartotinai naudojamas pakuotes. Priemonė, galinti trukdyti importui, turi būti pripažinta kiekybiniams apribojimams lygiaverte priemone, net jeigu trukdymas yra nedidelis ir yra kitų gaminių platinimo galimybių (1984 m. balandžio 5 d. Sprendimas Van de Haar ir Kaveka de Meern, 177/82 ir 178/82, Rink. p. 1797, 14 punktas).
64 Priešingai, nei teigia Vokietijos vyriausybė, prekybos kliūtis, su kuria yra susijęs šis ieškinys, atsiranda ne dėl Direktyvos 80/777 nuostatos, pagal kurią natūralus mineralinis vanduo turi būti išpilstomas jo gavybos vietose. Nors negalima atmesti galimybės, kad ši nuostata natūralaus mineralinio vandens gamintojų atveju turės įtakos jų gaminių pakuočių pasirinkimui, reikia priminti, kad bendros surinkimo sistemos pakeitimas užstato ir individualaus priėmimo atgal sistema sąlygoja naujas sąnaudas ne tik natūralaus mineralinio vandens gamintojams bet ir kitų gėrimų, kuriems taikoma VerpackV 9 straipsnio 2 dalis, gamintojams ir platintojams, įsteigtiems kitose valstybėse narėse ir naudojantiems vienkartines pakuotes.
65 Šiame kontekste nėra reikšmingas Vokietijos vyriausybės teiginys, kad natūralaus mineralinio vandens vienkartinėse pakuotėse importo į Vokietiją padidėjimas įrodo, jog kitose valstybėse narėse įsteigti gėrimų gamintojai, naudojantys vienkartines pakuotes, nėra diskriminuojami. Nepaisant to, kad Vokietijos rinkoje pastebima tokia tendencija, ji negali paneigti aplinkybės, kad VerpackV 8 ir 9 straipsniai kitose valstybėse narėse įsteigtiems natūralaus mineralinio vandens gamintojams sudaro kliūtį realizuoti savo gaminius Vokietijoje.
66 Galiausiai, priešingai, nei teigia Vokietijos vyriausybė, VerpackV 8 ir 9 straipsniams negali būti netaikomas EB 28 straipsnis, nes šie straipsniai esą reglamentuoja ne natūralaus mineralinio vandens įpakavimo būdus, o tik jų „pardavimo būdus“ 1993 m. lapkričio 24 d. Sprendimo Keck ir Mithouard (C‑267/91 ir C‑268/91, Rink. p. I‑6097, 16 ir kiti punktai) prasme.
67 Teisingumo Teismas nusprendė, kad dėl iš nagrinėjamos priemonės kylančios būtinybės pakeisti importuojamų gaminių pakuotę ar etiketę ši priemonė negali būti laikoma susijusia su gaminių pardavimo būdais sprendimo Keck ir Mithouard prasme (žr. 1999 m. birželio 3 d. Sprendimo Colim, C‑33/97, Rink. p. I‑3175, 37 punktą, 2003 m. sausio 16 d. Sprendimo Komisija prieš Ispaniją, C‑12/00, Rink. p. I‑459, 76 punktą ir 2003 m. rugsėjo 18 d. Sprendimo Morellato, C‑416/00, Rink. p. I-9343, 29 punktą).
68 Kaip buvo konstatuota šio sprendimo 59 punkte, pakeitus dalyvavimą bendroje surinkimo sistemoje ir įvedus užstato bei individualaus priėmimo atgal sistemą atitinkami gamintojai įpareigojami pakeisti tam tikrus ant pakuotės pateikiamus duomenis.
69 Bet kuriuo atveju, kadangi VerpackV nuostatos turi nevienodos įtakos Vokietijoje ir kitose valstybėse narėse pagamintų gėrimų realizavimui, jos patenka į EB 28 straipsnio taikymo sritį (žr. minėto sprendimo Keck ir Mithouard, 16 ir 17 punktus).
Dėl pateisinimo, susijusio su aplinkos apsauga
70 Taigi būtina išnagrinėti, ar VerpackV 8 straipsnio 1 dalis ir 9 straipsnio 2 dalis ta dalimi, kuria jos sudaro prekybos kliūtį, gali būti pateisinamos aplinkosaugos sumetimais.
71 Komisija, palaikoma Prancūzijos vyriausybės, teigia, kad natūralaus mineralinio vandens, kuris turi būti išpilstomas jo gavybos vietose, atžvilgiu Vokietijos teisės aktas negali būti pateisinamas priežastimis, susijusiomis su aplinkosaugos politika, ir bet kuriuo atveju neatitinka proporcingumo kriterijaus.
72 Vokietijos vyriausybė mano, kad VerpackV 8 ir 9 straipsniai yra pateisinami įvairiais aplinkosaugos tikslais, pavyzdžiui, atliekų prevencija, geriausio vienkartinių pakuočių atliekų tvarkymo metodo nustatymu ir kraštovaizdžio apsauga nuo gamtos užteršimo atliekomis. Vokietijos vyriausybė teigia, kad netgi pritariant nuomonei, jog šios teisės normos susijusios tik su bendrais atliekų prevencijos tikslais, užstato už vienkartines gėrimų pakuotes sistema turi daug daugiau privalumų ekologiniu požiūriu, palyginti su neigiamomis pasekmėmis, susijusiomis su aplinkybe, kad tam tikros pakuotės turi būti transportuojamos ilgus atstumus iki gamybos vietų.
73 Vokietijos vyriausybės nuomone, užstato už vienkartines pakuotes sistema yra tinkama ir būtina nustatytiems tikslams pasiekti, nes tai yra priemonė, kuria siekiama pakeisti vartotojo elgesį. Užstatas už vienkartines pakuotes skatina vartotoją prilyginti šias pakuotes pakartotinio naudojimo pakuotėms.
74 Galiausiai EB 174 straipsnio 2 dalyje įtvirtinti atsargumo ir prevencijos principai suteikia valstybėms narėms diskreciją užtikrinant aplinkos politikos interesus. Vokietijos vyriausybės teigimu, neįmanoma atleisti nuo užstato taikymo ilgus atstumus transportuojamų gėrimų, nes toks atleidimas ne tik iškraipytų konkurenciją tarp įmonių, realizuojančių savo produktus vienkartinėse pakuotėse, bet ir padarytų praktiškai neveiksmingu Direktyvos 94/62 5 straipsnyje numatytą pakartotinai naudojamų pakuočių naudojimo skatinimą. Toks atleidimas būtų taip pat nepraktiškas atsižvelgiant į aplinkybę, kad tam tikros Vokietijos teritorijoje esančios pardavimo vietos nėra toli nuo užsienyje esančių Vokietijoje realizuojamo natūralaus mineralinio vandens gamybos vietų.
75 Šiuo požiūriu primintina, kad pagal nusistovėjusią teismų praktiką nacionalinės priemonės, galinčios riboti Bendrijos vidaus prekybą, gali būti pateisinamos imperatyviais aplinkosaugos reikalavimais, jeigu jos yra proporcingos siekiamo tikslo atžvilgiu (minėto sprendimo Komisija prieš Daniją 6 ir 9 punktai bei 1998 m. liepos 14 d. Sprendimo Aher‑Waggon, C‑389/96, Rink. p. I‑4473, 20 punktas).
76 Kaip nurodo Vokietijos vyriausybė, užstato ir priėmimo sistemos įvedimas gali padidinti grąžinamų tuščių pakuočių kiekį ir lemia pakuočių atliekų vienarūšiškumą, prisidėdamas prie jų tvarkymo pagerinimo. Be to, kadangi užstatas skatina vartotoją grąžinti tuščias pakuotes pardavimo vietose, tai padeda sumažinti atliekų kiekį gamtoje.
77 Be to, kadangi pagal pagrindinėje byloje nagrinėjamą teisės aktą naujos pakuočių atliekų tvarkymo sistemos įsigaliojimas priklauso nuo pakartotinai naudojamų pakuočių dalies Vokietijos rinkoje, jis sukuria situaciją, kurioje bet koks gėrimų vienkartinėse pakuotėse pardavimų padidėjimas šioje rinkoje padidina sistemos pakeitimo tikimybę. Todėl tiek, kiek minėtas teisės aktas skatina atitinkamus gamintojus ir platintojus naudoti pakartotinai naudojamas pakuotes, jis padeda sumažinti šalinamas atliekas, o tai yra vienas pagrindinių aplinkosaugos politikos tikslų.
78 Vis dėlto, kad toks teisės aktas atitiktų proporcingumo principą, reikia išnagrinėti ne tik tai, ar pasirinktos priemonės yra tinkamos numatytiems tikslams pasiekti, bet ir tai, ar jos neviršija to, kas būtina šiems tikslams pasiekti (žr. 1998 m. liepos 14 d. Sprendimo Safety Hi‑Tech, C‑284/95, Rink. p. I‑4301, 57 punktą).
79 Šiuo požiūriu pažymėtina, kad tam, jog atitiktų šį kriterijų, nacionalinės teisės aktas iki užstato ir individualaus priėmimo atgal sistemos įsigaliojimo turi suteikti atitinkamiems gamintojams ir platintojams pakankamą pereinamąjį laikotarpį prisitaikyti prie naujos sistemos.
80 VerpackV 9 straipsnio 2 dalyje numatytas šešių mėnesių laikotarpis tarp pranešimo, kad turi būti įvesta užstato ir individualaus priėmimo atgal sistema, ir šios sistemos įsigaliojimo nėra pakankamas suteikti natūralaus mineralinio vandens gamintojams galimybę pritaikyti savo gamybą ir vienkartinių pakuočių tvarkymą naujai sistemai, nes ši sistema turi būti įvedama iš karto.
81 Šuo atžvilgiu į laikotarpį iki šio šešių mėnesių termino neturi būti atsižvelgiama. Net pirmą kartą konstatavus, kad pakartotinai naudojamų pakuočių dalis nėra pakankama, ir toliau išlieka netikrumas, ar įsigalios užstato ir individualaus priėmimo atgal sistema ir kada tai įvyks, nes tai priklauso ne tik nuo naujo bendros pakartotinai naudojamų pakuočių dalies Vokietijos rinkoje ir natūralaus mineralinio vandens, realizuojamo šioje rinkoje tokiose pakuotėse, kiekio įvertinimo, bet ir nuo Vokietijos vyriausybės sprendimo paskelbti šio tyrimo rezultatus.
82 Taigi VerpackV sukuria situaciją, kurioje neribotą laikotarpį nėra pakankamo aiškumo dėl pakuočių atliekų tvarkymo sistemos pakeitimo, kuris leistų reikalauti iš atitinkamo sektoriaus ekonominės veiklos vykdytojų sukurti užstato ir individualaus priėmimo atgal sistemą, kuri pradėtų veikti per trumpą laiką po pranešimo apie naujos sistemos įsigaliojimo datą.
83 Tokiomis aplinkybėmis Komisijos ieškinį reikia pripažinti pagrįstu.
84 Todėl reikia konstatuoti, kad Vokietijos Federacinė Respublika, įvesdama VerpackV 8 straipsnio 1 dalyje ir 9 straipsnio 2 dalyje numatytą pakartotinio pakuočių naudojimo sistemą gaminiams, kurie pagal Direktyvą 80/777 turi būti išpilstomi jų gavybos vietoje, pažeidė savo įsipareigojimus, kylančius iš Direktyvos 94/62 5 straipsnio kartu su EB 28 straipsniu.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
85 Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Komisija prašė priteisti išlaidas ir Vokietijos Federacinė Respublika pralaimėjo bylą, ji turi padengti išlaidas. Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 4 dalies pirmąją pastraipą valstybės narės, įstojusios į bylą Komisijos pusėje, padengia savo išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
1. Įvesdama Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (Nutarimas dėl pakuočių atliekų prevencijos ir utilizavimo) 8 straipsnio 1 dalyje ir 9 straipsnio 2 dalyje numatytą pakartotinio pakuočių naudojimo sistemą gaminiams, kurie pagal 1980 m. liepos 15 d. Tarybos direktyvą 80/777/EEB dėl valstybių narių įstatymų, susijusių su natūralaus mineralinio vandens naudojimu ir prekyba, suderinimo turi būti išpilstomi jų gavybos vietoje, Vokietijos Federacinė Respublika pažeidė savo įsipareigojimus, kylančius iš 1994 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 94/62/EB dėl pakuočių ir pakuočių atliekų 5 straipsnio kartu su EB 28 straipsniu.
2. Priteisti iš Vokietijos Federacinės Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
3. Prancūzijos Respublika ir Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė padengia savo išlaidas.
Parašai.
* Proceso kalba: vokiečių.