EUROPOS KOMISIJA
Briuselis, 2015 07 22
COM(2015) 361 final
KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI
Bendri veiksmai siekiant darbo vietų kūrimo ir ekonomikos augimo. Nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų vaidmuo remiant Investicijų planą Europai
Bendri veiksmai siekiant darbo vietų kūrimo ir ekonomikos augimo. Nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų vaidmuo remiant Investicijų planą Europai
1. Įvadas Esminis nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų vaidmuo įgyvendinant Investicijų planą Europai
2014 m. lapkričio 26 d. Komisija paskelbė Investicijų planą Europai 1 , pagal kurį koordinuotomis ir visapusiškomis pastangomis per trejus metus siekiama pritraukti ne mažiau kaip 315 mlrd. EUR papildomų viešųjų ir privačiųjų investicijų į realiąją ekonomiką. Nors plano įgyvendinimas daugiausia grindžiamas Komisijos ir EIB, kaip strateginių partnerių, bendradarbiavimu, siekiant sustiprinti jo poveikį investicijoms, ekonomikos augimui ir užimtumui, būtinas veiksmingas nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų (NSFB) dalyvavimas dėl jų specifinės patirties ir žinių apie vietos sąlygas, verslo ir investuotojų bendruomenes, taip pat nacionalinę politiką ir strategiją. Valstybės narės, kol kas neturinčios NSFB, turėtų pagalvoti apie jo įsteigimą. Be to, svarbų vaidmenį sutelkiant EIB, nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų ir privačių investuotojų išteklius gali atlikti investavimo platformos. Šiame komunikate pateikiamos gairės ir paaiškinimai kaip geriausia steigti tokius bankus ir platformas.
Iki šiol aštuoni nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai (Bulgarijos Prancūzijos, Vokietijos, Italijos, Liuksemburgo, Lenkijos, Slovakijos ir Ispanijos) įsipareigojo teikti bendrą finansavimą projektams ir investavimo platformoms. Bendra finansavimo suma sudaro iki 34 mlrd. EUR.
Nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai atlieka svarbų vaidmenį skatinant ilgalaikį finansavimą. Pastaraisiais metais jie suaktyvino savo veiklą, siekdami atsverti būtiną finansinio įsiskolinimo mažinimo procesą komercinės bankininkystės sektoriuje. Jie taip pat atlieka svarbų vaidmenį įgyvendinant ES finansines priemones, kurių Investicijų planas neapima. Keletas valstybių narių, prieš tai neturėjusių NSFB, nusprendė jį įsteigti, o kitos svarsto naujo NSFB steigimą.
Vykstant konsultacijoms dėl Žaliosios knygos dėl ilgalaikio Europos ekonomikos finansavimo 2 , buvo raginama geriau išnaudoti ES biudžeto, Europos investicijų banko (EIB) grupės ir nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų sąveikas tokiose politikos srityse kaip klimato kaita, aplinka, inovacijos ir socialinio bei žmogiškojo kapitalo vystymas. Turint omenyje neatidėliotiną poreikį skatinti investicijas ir atsižvelgiant į ribotas vidutines fiskalinio manevravimo galimybes Europoje, optimalus viešųjų išteklių panaudojimas yra kaip niekada svarbus. Protingesnis viešųjų išteklių panaudojimas siekiant pritraukti privačius investuotojus yra Investicijų plano Europai esmė. Todėl pagrindinė plano sėkmės sąlyga – sustiprintas nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų ir Komisijos bei EIB grupės bendradarbiavimas. Tai aiškiai atsispindi reglamente dėl Europos strateginių investicijų fondo (ESIF) 3 , kuriuo nustatomas teisinis pagrindas pirmai Investicijų plano daliai.
Tokiomis aplinkybėmis šiame komunikate pateikiamos gairės valstybėms narėms, ketinančioms įsteigti naują NSFB, pasinaudojant geriausia patirtimi. Be to, jame nustatyti keli pagrindiniai nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų bendradarbiavimo su EIB grupe bei Komisija ir tarpusavio bendradarbiavimo įgyvendinant Investicijų planą, visų pirma pasinaudojant investavimo platformomis, principai. Jame taip pat paaiškinama, kaip turi būti apskaitomi nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų įnašai į investavimo platformas, ir procedūra, susijusi su valstybės pagalbos dalimi bendrame finansavime.
2. Nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų steigimas
2.1. Nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų steigimo pagrindas
Šiame komunikate nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai apibrėžiami kaip juridiniai asmenys, vykdantys finansinę profesinę veiklą, kuriems valstybė narė arba valstybės narės centrinio, regioninio arba vietos lygmens subjektas yra suteikę įgaliojimus vykdyti vystomąją ar skatinamąją veiklą, kaip nustatyta ESIF reglamento 2 straipsnio 3 dalyje. Ši apibrėžtis apima įvairių skirtingų formų nacionalinius skatinamojo finansavimo bankus, siūlančius savitus skatinamojo finansavimo produktus pagal konkrečios šalies poreikius. Kiekviena valstybė narė gali nuspręsti, ar steigti NSFB ir kokia forma.
Pagrindinė ekonominė priežastis vystomajam bankui steigti yra ta, kad dėl rinkos nepakankamumo gali sumažėti investicijų, todėl ekonomikos augimas ateityje gali būti lėtesnis negu ekonomiškai efektyvu, o viešąjį įgaliojimą turinti įstaiga turi daugiau galimybių įveikti šį rinkos nepakankamumą negu privatieji veiklos vykdytojai.
Rinkos nepakankamumą gali nulemti: i) asimetrinė informacija, ii) išorės poveikis ir iii) įtaka rinkoje (silpna konkurencija). Tai gali turėti įtakos tiek investicijų paklausai, tiek pasiūlai. Tipiški pavyzdžiai: i) kredito sumos ribojimas ir didelės grąžos reikalavimai dėl bankų patiriamų didelių sandorių sąnaudų už perspektyvių investicinių projektų nustatymą (pvz., MVĮ sektoriuje), ii) nepakankamas investavimas tokiose srityse kaip moksliniai tyrimai ir plėtra, infrastruktūra, švietimo ir aplinkosaugos projektai, kur investicijų nauda taip pat gali tekti ir konkurentams, ir iii) nepakankama finansinių paslaugų pasiūla, susijusi su rinkos koncentracija dėl susijungimų, konkurentų pasitraukimu iš rinkos ar kitomis veiksmingos konkurencijos kliūtimis. Specifinis išorės poveikis ES yra sustiprinta rinkos integracija, palaikoma tarpvalstybinių projektų.
Kai kurie tokio rinkų nepakankamumo klausimai gali būti sprendžiami steigiant skatinamojo finansavimo bankus ar taikant kitas intervencines priemones. Pavyzdžiui, skatinamojo finansavimo bankas gali padidinti investicinių lėšų pasiūlą rinkos nepakankamumo paveiktose vietovėse. O štai struktūrinė politika labiau tinka pelningų projektų visumai didinti (pvz., didinant teisinį tikrumą, supaprastinant administracines procedūras, mažinant faktorines kainas ir pan.). Būtent todėl reguliavimo ir struktūrinių reformų darbotvarkė yra sudėtinė Investicijų plano dalis. NSFB įsteigimas nepakeičia būtinų reformų.
Daug įvairių viešųjų įstaigų veikia nacionaliniu lygmeniu. Vienos iš didžiausių – „Kreditanstalt für Wiederaufbau“ (KfW, Vokietija), „Bpifrance“ (Prancūzija), „Caisse des Dépôts et Consignations“ (CDC, Prancūzija), „Cassa Depositi e Prestiti“ (CDP, Italija), „Instituto de Crédito Oficial“ (ICO, Ispanija) ir neseniai įsteigtas Ekologiškų investicijų bankas ir „British Business Bank“ (Jungtinė Karalystė) – teikia finansavimą svarbiausiems sektoriams ir investuoja į projektus inovacijų, aplinkai palankių technologijų ir socialinėje srityse, kur buvo nustatytas rinkos nepakankamumas. Portugalija, Airija, Graikija ir Latvija taip pat neseniai įsteigė nacionalinius skatinamojo finansavimo bankus.
2.2. Nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų steigimo gairės
Koreguodami rinkos nepakankamumą nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai gali prisidėti prie gerovės didinimo, tačiau reikalingos tinkamos priemonės, kad būtų užtikrinta, kad nepasireikštų galimas neigiamas NSFB veiksmų šalutinis poveikis, pavyzdžiui:
garantiją teikiančių vyriausybių nuostoliai, patirti dėl standartų neatitinkančio garanto;
netinkamas investicijų paskirstymas dėl politinio įsikišimo;
neveiksmingų rinkos struktūrų, sektorių su pertekliniais pajėgumais palaikymas arba sunkumų patiriančių įmonių rėmimas;
privačiojo sektoriaus finansuotojų išstūmimas, taip stabdant finansų sektoriaus plėtrą.
Nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų teisinė ir reguliavimo sistema, taip pat jų valdymo struktūros yra būtinos siekiant apsisaugoti nuo tokios rizikos ir užtikrinti maksimalią nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų teikiamą naudą 4 . Todėl nacionaliniuose, regiono ir vietos teisės aktuose, taip pat nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų įstatuose turėtų būti atsižvelgiama į sukauptą geriausią patirtį:
NSFB įstatuose paprastai aiškiai nustatoma, kad bankas savo veiklą orientuos į sektorius, kuriuose išplitęs rinkos nepakankamumas, todėl juose trūksta komercinių bankų ar kiti privačių finansuotojų paslaugų. Be to, siekiant išvengti rinkos iškraipymų reikia užtikrinti vienodas veiklos sąlygas įmonėms, į kurias investuojama, visų pirma rinkose, kuriose konkuruoja valstybės įmonės ir privačiojo sektoriaus įmonės.
Siekiant išvengti rinkos iškraipymų, naujai įsteigto NSFB intervencijos arba naujos intervencijos srities arba naujos finansinės priemonės poreikis turėtų būti pagrįstas remiantis nepriklausomu rinkos nepakankamumo, kurį turėtų šalinti NSFB, ex ante vertinimu, jo santykiniu efektyvumu ir veiksmingumu, dabartinių finansavimo kanalų (tiek privačiųjų, tiek viešųjų) rinkos sąveika ir finansinėmis priemonėmis, kurias turi priimti NSFB. Iš tiesų, taip pat galima atkreipti ypatingą dėmesį į poreikį racionalizuoti veiklą, vengiant finansavimo alternatyvų dubliavimo ir valdant sąsajas su esamomis paramos schemomis. Nepriklausomas ex post vertinimas padeda patvirtinti iniciatyvos papildomos vertės ex ante vertinimą. Pasirodo, kad vykdydami veiklą rinkose, kuriose jau veikia komerciniai bankai, nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai padeda išlaikyti vienodas veiklos sąlygas finansų rinkose, netiesiogiai platindami savo produktus per komercinės bankininkystės sektorių. Tokia glaudi sąveika su privačiuoju sektoriumi gali suteikti galimybę NSFB ne tik priderinti savo produktus prie esamų rinkos spragų, bet ir daryti teigiamą įspėjamąjį poveikį projektų, kurie neatitinka tradicinės bankų investavimo politikos, priimtinumui bankams ir taip paskatinti privatųjį finansavimą jo veiklos srityse, neišstumiant privačiojo sektoriaus veiklos. Tokiu būdu galima užtikrinti, kad perskolinantys komerciniai bankai perduos visą naudą galutiniams gavėjams realiojoje ekonomikoje.
Akivaizdu, kad nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai geriausiai veikia tada, kai jie orientuojasi į ekonomiškai gyvybingus projektus ir veikia pakankamai pelningai (nors jų pelningumo rodikliai ir nesiekia privačiųjų veiklos vykdytojų nuosavo kapitalo kainos), kad išlaikytų finansinį patikimumą be nuolatinių vyriausybės kapitalo injekcijų (pelnas daugiausia paliekamas būsimiems skolinimo pajėgumams palaikyti). Nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų reputacijai rinkoje svarbūs aukšti skaidrumo ir atskaitomybės standartai, kaip ir profesionalus valdymas bei būtinas nepriklausomumo lygis. Atskiro subjekto nepriklausomai vykdoma prudencinė priežiūra šią reputaciją dar labiau sustiprina.
NSFB valdybų strateginis vadovavimas ir stebėsena reikalauja autoriteto, kompetencijos, sąžiningumo, atskaitomybės ir objektyvumo. Narystės valdyboje ir vykdomojo valdymo atskyrimas sustiprina valdybos priežiūros funkciją. Nors NSFB skatinamojo finansavimo veiklai paprastai reikalingas priežiūros valdybos pritarimas ir todėl per dalyvavimą valdyboje leidžiama sąsaja su valdžia, NSFB operacinė ar bankininkystės dalis paliekama profesionaliam valdymui ir yra laisva nuo politinio kišimosi.
Patikimas rizikos valdymas ir vidaus kontrolės procedūros neleidžia NSFB valdyboms priimti rizikingų finansinių ir organizacinių sprendimų.
Nauji nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai gali įvairiais būdais pasinaudoti jau įsisteigusių nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų patirtimi, kad pasiektų nurodytus tikslus. Keletas neseniai įsteigtų nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų, kaip antai Portugalijos plėtros finansų įstaiga ir Airijos SBCI, rėmėsi dvišaliu ad hoc bendradarbiavimu su kitais nacionaliniais skatinamojo finansavimo bankais.
Be to, EIB ir nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai turėtų būti pasirengę skelbti naujojo Europos investavimo konsultacijų centras (EIKC) profesinę patirtį, kad žiniomis ir geriausia patirtimi būtų dalijamasi EIKC veiklos srityse. Nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai taip pat gali pasinaudoti EIKC, kaip potencialių klientų ir suinteresuotųjų subjektų vietos punktu, projektų plėtojimui paspartinti. Galiausiai EIB ir nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai turėtų būti pasirengę laikinai keistis darbuotojais; tai galėtų būti dar viena vertinga priemonė praktinei patirčiai kaupti naujai sukurtame NSFB 5 .
2.3. Valstybės pagalbos suderinamumas
Daugeliu atvejų nacionalinius skatinamojo finansavimo bankus finansuoja ir remia valstybė, ir tai yra jų konkurencinis pranašumas prieš privačius rinkos dalyvius. Todėl jų ištekliai yra valstybės ištekliai, kaip apibrėžta SESV 6 107 straipsnio 1 dalyje, ir jų intervencija laikoma valstybės pagalba, jei tenkinami visi kiti 107 straipsnio 1 dalies kriterijai. Kaip nustatyta pirmiau, nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų esminė ekonominė logika turėtų būti jų gebėjimas teikti finansavimą vietovėse, kur dėl rinkos nepakankamumo privačių veiklos vykdytojų siūlomas finansavimas yra nepakankamas arba kur privati rinka iš viso neteikia finansavimo. ES valstybės pagalbos taisyklės grindžiamos tuo pačiu principu. Jos sukurtos siekiant užtikrinti, kad nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų intervencija būtų tikslingai šalinamas rinkos nepakankamumas ir taip prisidedama prie ekonominio ir finansinio vystymosi, kartu neiškraipant rinkų, neišstumiant privačių veiklos vykdytojų ir dirbtinai nepalaikant įmonių, kurios priešingu atveju būtų pasitraukusios iš rinkos.
Kalbant apie naujų nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų steigimą, kompetenciją ir kapitalizaciją, pagal naujausią Komisijos sprendimų priėmimo praktiką nustatyta, kaip Komisija vertina suderinamumą su valstybės pagalbos taisyklėmis. Naujausi atvejai – JK Ekologiškų investicijų bankas 7 , „British Business Bank“ 8 , Portugalijos plėtros finansų įstaiga 9 ir Latvijos bendroji plėtros įstaiga. 10 Šiuose sprendimuose akcentuojamas poreikis užtikrinti, kad atitinkami nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai savo veiklą nukreiptų į sektorius, kuriuose išplitęs rinkos nepakankamumas,todėl juose nepakanka komercinių finansavimo teikėjų, paprastai bankų, taip išvengiant, kad dėl tų nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų skolinimo politikos bus išstumtos privačios investicijos.
Komisija laikė, kad centralizuotai valdomos ES finansinės priemonės patenka į nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų veiklos sritį. Pavyzdžiui, „British Business Bank“ kompetencijai priskiriamas dalyvavimas centralizuotai valdomose ES finansinėse priemonėse arba EIB grupės vykdomose programose. Latvijos bendroji plėtros įstaiga taip pat veiks kaip finansų tarpininkė, nukreipdama tarptautinių finansinių įstaigų, kaip antai EIB grupės, Europos rekonstrukcijos ir plėtros banko (ERPB), ar kitų nacionalinių plėtros bankų, kaip antai „Kreditanstalt für Wiederaufbau“ (KfW), bendrai finansuojamas programas ir projektus pagal valstybės pagalbos taisykles.
Per pastarojo meto valstybės pagalbos modernizavimą įvestomis reformomis sudaromos sąlygos lengviau vertinti gerai parengtas pagalbos priemones, kuriomis šalinamos nustatytos rinkos nepakankamumo problemos ir siekiama bendros svarbos tikslų ir kuriomis kuo mažiau iškraipoma konkurencija (geroji pagalba). 11 . Taigi pastarojo meto Komisijos sprendimuose dėl valstybės pagalbos nacionaliniams skatinamojo finansavimo bankams laikoma, kad išsami rinkos nepakankamumo ex ante ekonominė analizė nebėra būtina tai veiklai, kuri atitinka de minimis reglamentus 12 , kuriai taikomas bendrosios išimties reglamentas 13 arba kuri priklauso valstybės pagalbos priemonėms, patvirtintoms pagal konkrečias valstybės pagalbos gaires. Kitai veiklai, kaip parodė rinkos nepakankamumo ex ante tyrimas, reikalinga intervencija. Žinoma, nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai taip pat turėtų laikytis galiojančių valstybės pagalbos taisyklių, taikomų galutiniams naudos gavėjams. Pavyzdžiui, sunkumų patiriančios įmonės neturėtų būti subsidijuojamos, išskyrus atvejus, kai tai aiškiai leidžiama, pvz., pagal Sanavimo ir restruktūrizavimo gaires 14 . Savo sprendimuose Komisija teigiamai pastebėjo, kad nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai netiesiogiai per finansų tarpininkus padeda mažinti privačių finansavimo teikėjų išstūmimo ir diskriminavimo riziką, o visa pagalbos nauda turėtų pasiekti galutinį naudos gavėją.
Siekiant išvengti rinkos iškraipymų, pagal naujausią Komisijos sprendimų priėmimo praktiką rinka grindžiamą kainodaros politiką paprastai leidžiama taikyti laikantis Pranešimo dėl garantijų 15 , Komunikato dėl orientacinių normų 16 arba pari passu investicijų principų. Pavyzdžiui „British Business Bank“ atveju įmonė, į kurią investuojama, turėjo parodyti tam NSFB, kad rasti finansavimo rinkoje jai nepavyko. Tačiau siekiant išvengti kryžminio subsidijavimo, nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų veikla yra atskirta nuo jų skatinamosios veiklos.
Pastarojo meto Komisijos patvirtinimo sprendimuose numatoma peržiūros (po ketverių–septynerių metų) nuostata. Toks pakartotinis rinkos nepakankamumo ir naujai įsteigto NSFB kompetencijos įvertinimas yra būtinas siekiant atsižvelgti į ekonominę plėtrą ir rinkos raidą, taip pat į rinkos nepakankamumo raidą. Atitinkamos valstybės narės prašymu peržiūrą taip pat galima vykdyti anksčiau; pavyzdžiui, pradinė JK Ekologiškų investicijų banko veiklos aprėptis buvo išplėsta, kad būtų galima investuoti ir į kitus sektorius nei buvo iš pradžių patvirtinta, taip pat teikti papildomą finansavimą 17 . Sprendimas dėl Portugalijos plėtros finansų įstaigos rodo, kad Portugalijos vyriausybė ketina išplėsti įstaigos kompetenciją, įtraukdama perskolinimo veiklą, finansuojamą daugiašalių finansų įstaigų ir kitų nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų.
Savo sprendime dėl „British Business Bank“ Komisija taip pat paaiškino, kad vien esamų subjektų ir (arba) vykdomos veiklos pergrupavimas neskiriant papildomo kapitalo ar viešojo finansavimo naujajam subjektui, yra laikomas valstybės narės vidine administracine reorganizacija, todėl pranešimo reikalavimas netaikomas.
Valstybės narės, ketinančios steigti naują NSFB, raginamos iš anksto susisiekti su Komisija, kad būtų palengvintas valstybės pagalbos taisyklių laikymasis, susijęs su SESV 108 straipsnyje nustatyta neveikimo pareiga.
2.4. Valdžios sektoriui priskiriamo arba nepriskiriamo NSFB skolinimo ir skolinimosi pagal Stabilumo ir augimo paktą (SAP) statistinis vertinimas
2.1–2.3 skirsniuose išdėstytus pagrindinius principus atitinkančių nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų skolinimas ir skolinimasis paprastai apskaitomi neįtraukiant į valdžios sektoriaus statistiką, nes sprendimai dėl skolinimo priimami vyriausybei nekontroliuojant, o nacionalinių skatinamojo finansavimo NSFB valdymo organų nariai yra nepriklausomi nuo vyriausybės. Todėl esant tokioms sąlygoms šiuos reikalavimus atitinkančios NSFB operacijos nepatenka į ES Stabilumo ir augimo pakto taikymo sritį.
Jei, priešingai, finansavimo sprendimams priimti reikalingas vyriausybės patvirtinimas arba atitinkamų valdymo organų (pvz., valdybos) nariai yra vyriausybės pareigūnai ar asmenys, veikiantys pagal vyriausybės nurodymus, NSFB tampa priklausoma finansų įstaiga ir nacionalinėse sąskaitose turi būti įtraukta valdžios sektorių. Išsamūs nurodymai dėl nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų apskaitos tvarkos pateikiami Eurostato Europos nacionalinių ir regioninių sąskaitų sistemoje (2010 m. ESS) 18 , Valdžios sektoriaus deficito ir skolos vadove (2010 m. ESS įgyvendinimas) 19 ir konkrečiose rekomendacijose valstybėms narėms 20 .
3. Nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų bendradarbiavimas ir investavimo platformų vaidmuo įgyvendinant Investicijų planą Europai
1 LANGELIS.
Iki šiol aštuonios šalys paskelbė dalyvausiančios ESIF projekte per savo nacionalinius skatinamojo finansavimo bankus (ar panašias įstaigas): Bulgarija, Slovakija, Lenkija, Liuksemburgas, Prancūzija, Italija, Ispanija ir Vokietija. Šiuo metu iš nurodytų aštuonių nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų vienintelis Liuksemburgo NSFB yra priskiriamas prie valdžios sektoriaus, o dviejų Slovakijos padalinių, Bulgarijos padalinio, Ispanijos padalinio ir „Bpifrance“ klasifikavimo klausimas šiuo metu svarstomas.
Be to, liepos mėn. Jungtinė Karalystė paskelbė, kad suteiks garantijas ESIF infrastruktūros projektų Jungtinėje Karalystėje bendram finansavimui (8, 5 mlrd. EUR (6 mlrd. GBP)). JK įnašas bus skiriamas ne per NSFB.
Paskelbtų nacionalinių įnašų per nacionalinius skatinamojo finansavimo bankus sumos šiuo metu yra tokios:
Bulgarija, 2015 m. birželio mėn., 100 mln. EUR, Bulgarijos plėtros bankas,
Slovakija, 2015 m. birželio mėn., 400 mln. EUR, „Slovenský Investičný Holding“ ir „Slovenská Záručná a Rozvojová Banka“,
Lenkija, 2015 m. balandžio mėn., 8 mlrd. EUR, „Bank Gospodarstwa Krajowego“ (BGK) ir kita viešoji įstaiga – Lenkijos investicijos plėtrai (PIR),
Liuksemburgas, 2015 m. balandžio mėn., 80 mln. EUR per „Société Nationale de Crédit et d’Investissement“ (SNCI),
Prancūzija, 2015 m. kovo mėn., 8 mlrd. EUR per „Caisse des Dépôts“ (CDC) ir „Bpifrance“ (BPI),
Italija, 2015 m. kovo mėn., 8 mlrd. EUR per „Cassa Depositi e Prestiti“ (CDP),
Ispanija, 2015 m. vasario mėn., 1,5 mlrd. EUR per „Instituto de Crédito Oficial“ (ICO),
Vokietija, 2015 m. vasario mėn., 8 mlrd. EUR per KfW.
3.1. EIB ir nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų bendradarbiavimas
Dėl savo papildomų produktų asortimento ir geografinės aprėpties nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai atlieka svarbų vaidmenį įgyvendinant Investicijų planą Europai. Nors pagal ESIF reglamentą nacionaliniams skatinamojo finansavimo bankams leidžiama tiesiogiai dalyvauti ESIF, kol kas nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai aiškiai išreiškė savo pasirinkimą bendradarbiauti investavimo platformų ir atskirų projektų lygmeniu. Be to, ESIF reglamente numatyta, kad nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai turi teisę gauti EIB garantiją, kurią teikia ESIF, remiantis ES garantijos priešpriešine garantija .
Darbo grupės dėl glaudesnio EIB grupės ir nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų bendradarbiavimo, kuri buvo suburta 2014 m. rugsėjo mėn. ES Ekonomikos ir finansų tarybos (ECOFIN) prašymu, pasiūlymuose atsižvelgta į šiuos pasirinkimus. Ragindama taikyti lankstesnius bendradarbiavimo modelius, grupė kartu pripažįsta EIB ir nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų papildomumą, kai pastarieji gali suteikti konkrečios papildomos vertės, grindžiamos jų žiniomis apie vietos sąlygas, verslo ir investuotojų bendruomenes, taip pat apie nacionalinę politiką ir strategiją. Bendradarbiavimas gali būti tiek dvišalis, tiek daugiašalis (pvz., per investavimo platformas). Abiem atvejais pagrindinis tikslas yra pasinaudoti privačiojo sektoriaus ištekliais.
Be bendro finansavimo projekto lygmeniu, kiti galimi finansiniai bendradarbiavimo produktai, be kita ko, apima rizikos pasidalijimo produktus, suteikiančius apsaugą neužtikrinto skolinimo ir kitų rizikingesnių finansavimo tipų atveju, bendroms pakeitimo vertybiniais popieriais platformoms, rizikos kapitalo fondams ir kitiems investiciniams fondams ir platformoms.
Bendradarbiavimas teikiant konsultacines paslaugas ir keičiantis darbuotojais turėtų papildyti finansinį bendradarbiavimą ir padėti skleisti geriausią patirtį visose įstaigose įskaitant naujus ir mažesnius nacionalinius skatinamojo finansavimo bankus.
Vykdant bendrą finansavimą didesnę EIB ir nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų sąveiką būtų galima pasiekti administracinės naštos mažinimo ir didesnio standartizavimo srityse. Pavyzdžiui, tai galėtų lemti išsamaus patikrinimo procedūrų tarpusavio pripažinimą.
3.2. Bendradarbiavimas per investavimo platformas
Vienas iš galimų būdų skatinti nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų ir EIB bendradarbiavimą yra per investavimo platformas. Investavimo platformos iš esmės yra bendro investavimo priemonės, parengtos taip, kad būtų skatinama investuoti į projektų rinkinį (o ne į atskirus projektus). Investavimo platformos yra priemonė sujungti investicinius projektus, sumažinti sandorių ir informavimo sąnaudas ir užtikrinti veiksmingesnį rizikos paskirstymą tarp įvairių investuotojų.
Investavimo platformos gali būti specialiosios paskirties vienetai, valdomos sąskaitos, sutartimis grindžiamos bendro finansavimo ar rizikos pasidalijimo priemonės arba kitaip nustatytos priemonės, kurias taikydami subjektai skiria finansinius įnašus keletui investicinių projektų finansuoti. Investavimo platformos gali apimti nacionalines ar subnacionalines platformas, kurios pergrupuoja kelis investicinius projektus tam tikros valstybės narės teritorijoje, daugiašales ar regionines platformas, kurios pergrupuoja partnerius iš kelių valstybių narių arba trečiųjų šalių partnerius, suinteresuotus projektais tam tikroje geografinėje zonoje, arba temines platformas, kurios sutelkia tam tikro sektoriaus investicinius projektus.
Gerai parengtos platformos turi galimybių pritraukti investicijų iš privačių institucinių investuotojų, kaip antai pensijų fondų, ir taip padidinti viešųjų lėšų poveikį.
Keletas daugiašalių platformų, kaip antai Margaritos infrastruktūros fondas 21 , Europos efektyvaus energijos vartojimo fondas (EEVEF) 22 ir Europos fondas Pietryčių Europai (EFPE) 23 , jau naudojami ir galėtų būti toliau plėtojami. Kiekvienas iš šių fondų turi keletą pagrindinių investuotojų, įskaitant EIB ir nacionalinius skatinamojo finansavimo bankus, pvz., CDC, KfW, CDP, ICO ir PKO „Bank Polski SA“. Juos įvairiu mastu papildo privatūs investuotojai fondo lygmeniu arba platforma remiamų atskirų projektų lygmeniu. Taigi platformose sutelkiamos investicijos iš įvairių rėmėjų, siekiant investuoti į diversifikuotą projektų portfelį tikslinėse fondo srityse. Nors visi minėti pavyzdžiai susiję su juridiniais asmenimis, investavimo platformos taip pat gali būti įgyvendinamos pagal sutartį per bendro finansavimo ir rizikos pasidalijimo susitarimus tarp dalyvių.
Kadangi investavimo platformų pagrindiniai investuotojai yra viešosios įstaigos, o jų valdymas yra nepriklausomas, jos turi galimybių pritraukti didelių investicijų iš institucinių investuotojų ir galbūt iš valstybinių investicinių fondų. Kai reikia, ESIF gali padidinti kredito vertę, kad būtų skatinamas privačių investuotojų dalyvavimas sušvelninant tam tikrą projekto ar portfelio riziką.
Techninę pagalbą kuriant investavimo platformas būtų galima teikti per EIKC. Pagal galiojančią praktiką nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai ir EIB skatinami didinti sąveikas su ES politikos tikslais nuo proceso pradžios bendradarbiaujant su Komisijos tarnybomis.
3.3. Platformų statistinis vertinimas pagal Stabilumo ir augimo paktą (SAP)
Investavimo platformų vertinimas pagal Stabilumo ir augimo paktą (SAP) pirmiausia priklauso nuo to, kaip tokias platformas statistiškai klasifikuoja Eurostatas. Statistinis vertinimas įtraukiant arba neįtraukiant į valdžios sektoriaus balansą, grindžiamas tomis pačiomis Eurostato taisyklėmis, kaip patiems nacionaliniams skatinamojo finansavimo bankams taikomos taisyklės (2010 m. ESS ir priedai, nurodyti 2.4 skirsnyje). Šiuo tikslu investavimo platformos, turinčios juridinio asmens statusą, galėtų būti laikomos specialiosios paskirties vienetais (SPV).
Apskritai SPV priskiriami valdžios sektoriui, jei juos įsteigė vyriausybė ir jie tarnauja vyriausybės padaliniui. Kai investavimo platforma turi daug akcininkų ar rėmėjų, platformos statusas priklauso nuo pagal nacionalines apskaitos taisykles ją kontroliuojančio (-ių) subjekto (-ų) .
Jei NSFB būtų priskiriamas valdžios sektoriui arba jo veikla būtų nukreipiama per vyriausybę, pagrindinis klausimas būtų: kuris subjektas steigia ir kontroliuoja SPV.
Todėl situacijose, kai investavimo platformos investuotojai daugiausia bus nepriklausomos finansų įstaigos ir privatūs investuotojai, ir kai jokia vyriausybė nekontroliuoja SPV kitomis priemonėmis, SPV greičiausiai bus neįtraukiamas į valdžios sektoriaus apskaitą. Panašiai tais atvejais, kai vyriausybė (tiesiogiai arba per vyriausybės kontroliuojamą priklausomą finansų įstaigą) yra smulkus investuotojas ir nekontroliuoja SPV kitomis priemonėmis, paprastai SPV į tos (ir kitos) vyriausybės balansą neįtraukiamas.
Galiausiai, kai SPV yra bendrai kontroliuojamas nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų, kurie nepriskiriami valdžios sektoriui ir neveikia pagal vyriausybės (nė vienos vyriausybės) nurodymus, grupės, arba privačių subjektų ir (arba) EIB, ir kai SPV investuos skirtingose šalyse pagal temas, jis greičiausiai nebus priskirtas valdžios sektoriui.
Priimant ESIF reglamentą Komisija paskelbė toliau nurodytą pareiškimą dėl to, kaip ji vertina vienkartinius įnašus pagal ESIF iniciatyvą siekiant įgyvendinti Stabilumo ir augimo paktą: 24
„[N]epažeidžiant Tarybos prerogatyvų įgyvendinant Stabilumo ir augimo paktą (SAP), vienkartiniai valstybių narių įnašai, kuriuos valstybės narės arba nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai, priskiriami valdžios sektoriui arba veikiantys valstybės narės vardu, moka į ESIF arba į temines ar daugiašales investavimo platformas, sukurtas įgyvendinant Investicijų planą, turėtų būti iš esmės laikomi vienkartinėmis priemonėmis pagal Tarybos reglamento (EB) Nr. 1466/97 25[1] 5 straipsnį ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1467/97 26[2] 3 straipsnį.“
Taigi, valstybių narių įnašai į daugiašales investavimo platformas apskritai turėtų būti laikomi vienkartinėmis priemonėmis, kaip numatyta Stabilumo ir augimo pakte, laikantis vienkartinių priemonių klasifikavimo principų. Toks vertinimas nepažeidžia biudžeto priežiūros pagal Stabilumo ir augimo paktą nuostatų. Tai papildo tokius jų veiklos privalumus kaip geresnis portfelio diversifikavimas ir masto ekonomija.
3.4. Valstybės pagalbos taisyklės
Be NSFB steigimo principų, nustatomų remiantis sprendimų priėmimo praktika, nustatyta 2.3 skirsnyje, siekdama užtikrinti, kad gali atlikti valstybės pagalbos kontrolės užduotį, Komisija įsipareigojo įvesti sparčiąją procedūrą, kurios tikslas – užbaigti Europos strateginių investicijų fondo finansuojamų projektų nacionalinio bendro finansavimo suderinamumo su valstybės pagalbos taisyklėmis vertinimą per šešias savaites nuo išsamaus pranešimo gavimo iš atitinkamos valstybės narės.
3.5. EIB, NSFB ir ES priemonių sąveikų kūrimas
Vis didesnę dalį ES biudžeto lėšų Komisija panaudoja per finansines priemones, papildančias įprastesnę paramą dotacijomis, siekdama maksimaliai padidinti viešųjų lėšų poveikį realiajai ekonomikai.
Finansinių priemonių, kurios ES biudžeto lėšas derina su skatinamųojų bankų skolinimu, pavyzdžiai – MVĮ paramos programos, kaip antai COSME ir „Horizontas 2020“ priemonė „InnovFin“, finansinės priemonės pagal Europos infrastruktūros tinklų priemonę, „Erasmus +“ ir kitos. Patirtis rodo, kad šiomis priemonėmis pasiekiami į jas investuotų viešųjų lėšų panaudojimo tikslai. Ateityje nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai galėtų atlikti didesnį vaidmenį jas panaudojant.
Pagal ES 2014–2020 m. daugiametę finansinę programą (DFP) skatinamojo finansavimo įstaigos gali padėti nacionalinėms ir regioninėms administracijoms paskirstyti Europos struktūrinius ir investicijų (ESI) fondus, įskaitant tokias finansines priemones kaip rizikos pasidalijimo priemonės, (dalinės) paskolų garantijos, nuosavas kapitalas ir tarpinis finansavimas (mezaninas). ESI fondų panaudojimas kreditui arba rizikos kapitalui teikti vietoj dotacijų turi du pagrindinius pranašumus. Pirma, tai gali sukelti sverto poveikį, t. y. kiekvienas ESI fondų finansuojamas euras gali generuoti daug eurų paskolų arba nuosavo kapitalo finansavimo ir, antra, finansinio gyvybingumo reikalavimu užtikrinama, kad riboti ištekliai būtų veiksmingai paskirstyti. Komisija parengė iš anksto nustatytų serijinių finansinių priemonių, kurios leistų plačiau panaudoti ESI fondus labiau standartizuotu būdu, rinkinį. Valdymo institucijos raginamos naudotis tokiomis priemonėmis vykdant veiksmų programas, remiantis didėjančiu NSFB vaidmeniu.
Be to, Komisija rengia konkrečius techninius sprendimus, kad ESIF finansavimą būtų galima suderinti su ESI fondais. Pirmiausia, ESIF galėtų teikti paramą nacionalinio arba regioninio lygmens finansinėms priemonėms, galbūt kartu su ESI fondų teikiama parama. Antra, ESI fondai galėtų tiesiogiai remti projektų plėtojimą ir įgyvendinimą (laikantis dalyvaujančių ESI fondų programų taisyklių ir taikomų tinkamumo kriterijų) 27 . Arba ESI fondų programos taip pat galėtų prisidėti prie investavimo platformos: ištekliai turėtų būti valdomi bendrai, tačiau jos turėtų apimti skirtingas dalis, siekiant laikytis ESI fondų teisinių nuostatų ir (arba) siekiant laikytis Reglamento 1303/2013. Tokiu atveju būtų tikimasi, kad EIB / EIF, remiami ESIF, prisidėtų prie investavimo platformos, o ESI fondų programa prisidėtų per finansinę priemonę.
Galiausiai, ES Finansiniu reglamentu 28 nustatytas teisinis pagrindas, kuriuo remiantis nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai prisiima įgaliotojo subjekto (kaip EIB arba EIF), kuriam patikėtos ES centralizuotai valdomos finansinės priemonės, vaidmenį. Tačiau tokia veikla gali būti vykdoma tik tuomet, kai NSFB gali naudotis nacionaline reguliavimo sistema, kuri leidžia vykdyti tarptautinimą ir tarpvalstybines operacijas. Kad nenukryptų nuo savo tikslo spręsti rinkos nepakankamumo problemas, NSFB raginami veikti drauge ir dalyvauti tarptautinėse bendro finansavimo operacijose. NSFB turi galimybių toliau plėsti savo vaidmenį įgyvendinant tiek centralizuotai valdomas ES programas, tiek ESI fondų programas.
4. Išvada
Bendromis pastangomis, pasinaudojant EIB, nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų ir privačių investuotojų papildomumu, būtų galima pasiekti Investicijų plano tikslą mobilizuoti ne mažiau kaip 315 mlrd. EUR papildomų viešųjų ir privačiųjų investicijų į realiąją ekonomiką per artimiausius trejus metus. Ankstesniuose skirsniuose įrodyta, koks svarbus visose valstybėse narėse aktyvus nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų dalyvavimas įgyvendinant Investicijų planą. Valstybės narės, kol kas neturinčios NSFB, turėtų pagalvoti apie jo įsteigimą remiantis pirmiau išdėstytais principais. Be to, investavimo platformos gali atlikti svarbų vaidmenį sutelkiant EIB, nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų ir privačių investuotojų išteklius. Nacionaliniai skatinamojo finansavimo bankai galėtų toliau stiprinti savo pajėgumus remdamiesi geriausia patirtimi, kuri padidintų jų bendradarbiavimo galimybes. Jungtinė darbo grupė, vadovaujama EIB, dalyvaujant Komisijai, jau pateikė vertingų pasiūlymų dėl bendrų investavimo platformų, keitimosi žiniomis ir konsultacinės veiklos. Su laiku šis sustiprintas bendradarbiavimas galėtų išsivystyti į integruotą valstybinių investicinių bankų sistemą, kuri galėtų taikyti patikrintus produktus ir geriausią patirtį visose valstybėse narėse. ESIF vertinimas 2017–2018 m. suteiks galimybę panagrinėti nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų ir EIB, o taip pat nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų tarpusavio bendradarbiavimo plėtrą.
Preliminarus tvarkaraštis
2015 m. liepos 4 d.: įsigalioja ESIF reglamentas
iki 2015 m. spalio 1 d.: nacionaliniams skatinamojo finansavimo bankams suteikiamos pirmosios ESIF garantijos
2015 m. spalio 1 d.: sukuriamos pirmosios investavimo platformos
2018 m. birželio 30 d.: užbaigiama ESIF investicijų programa
Po 2018 m. birželio mėn.: ESIF įvertinimas, įskaitant nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų vaidmenį ir jų tarpusavio bendradarbiavimą
Komisijos komunikatas Europos Parlamentui, Tarybai, Europos Centriniam Bankui, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui, Regionų komitetui ir Europos investicijų bankui „Investicijų planas Europai“, COM(2014)903 final, paskelbtas 2014 m. lapkričio 26 d.
Žr. Komisijos Komunikatą Europos Parlamentui ir Tarybai dėl ilgalaikio Europos ekonomikos finansavimo, COM(2014)168 final, paskelbtą 2014 m. kovo 27 d.
2015 m. birželio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2015/1017 dėl Europos strateginių investicijų fondo, Europos investavimo konsultacijų centro ir Europos investicinių projektų portalo, kuriuo iš dalies keičiamos reglamentų (ES) Nr. 1291/2013 ir (ES) Nr. 1316/2013 nuostatos dėl Europos strateginių investicijų fondo (OL L 169, 2015 7 1, p. 1).
Žr. OECD valstybinių įmonių valdymo gaires, 2005 m.
Dėl šių priemonių susitarė EIB ir nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų bendra darbo grupė dalyvaujant Komisijai, kai buvo rengiamas Investicijų planas Europai.
Nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų klasifikavimas pagal nacionalines sąskaitas (tolesni 2.4 ir 3.3 skirsniai) SESV 107 straipsnio 1 dalies atžvilgiu yra nesvarbus.
SA.33984 (2012/N), OL C 370, 2012 11 30, p. 2.
SA.36061 (2014/N), OL C 460, 2014 12 19, p. 1.
SA.37824 (2014/N), OL C 5, 2015 1 9, p. 1.
SA.36904 (2014/N), dar nepaskelbta.
Komisijos komunikatas „ES valstybės pagalbos modernizavimas“, COM/2012/0209 final, 2012 12 8. Daugiau informacijos:
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/index_en.html
Komisijos reglamentas (ES) Nr. 1407/2013 dėl Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 107 ir 108 straipsnių taikymo de minimis pagalbai, OL L 352, 2013 12 24, p. 1; Komisijos reglamentas (ES) Nr. 1408/2013 dėl Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 107 ir 108 straipsnių taikymo de minimis pagalbai žemės ūkio sektoriuje, OL L 352, 2013 12 24, p. 9; Komisijos reglamentas (ES) Nr. 717/2014 dėl Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 107 ir 108 straipsnių taikymo de minimis pagalbai žuvininkystės ir akvakultūros sektoriuje, OL L 190, 2014 6 28, p. 45.
2014 m. birželio 17 d. Komisijos reglamentas (ES) Nr. 651/2014, kuriuo tam tikrų kategorijų pagalba skelbiama suderinama su vidaus rinka taikant Sutarties 107 ir 108 straipsnius, OL L 187, 2014 6 26, p. 1; 2014 m. birželio 25 d. Komisijos reglamentas (ES) Nr. 702/2014, kuriuo skelbiama, kad tam tikrų kategorijų pagalba žemės bei miškų ūkio sektoriuose ir kaimo vietovėse yra suderinama su vidaus rinka pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 107 ir 108 straipsnius, OL L 193, 2014 7 1, p. 1.
OL C 249, 2014 7 31, p. 1.
OL C 155, 2008 6 20, p. 10.
OL C 14, 2008 1 19, p. 6.
SA.37554, OL C 210, 2014 7 4, p. 1.
http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/5925693/KS-02-13-269-EN.PDF
http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/5937189/KS-GQ-14-010-EN.PDF/c1466fde-141c-418d-b7f1-eb8d5765aa1d
http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/methodology/advice-to-member-states
http://www.marguerite.com/
http://www.efse.lu/
Žr. ESIF reglamento 10 konstatuojamąją dalį.
[1] 1997 m. liepos 7 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1466/97 dėl biudžeto būklės priežiūros stiprinimo ir ekonominės politikos priežiūros bei koordinavimo (OL L 209, 1997 8 2, p. 1).
[2] 1997 m. liepos 7 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1467/97 dėl perviršinio deficito procedūros įgyvendinimo paspartinimo ir paaiškinimo (OL L 209, 1997 8 2, p. 6).
Panašūs pavyzdžiai galėtų būti numatyti ESIF MVĮ linijai, pagal kurią remiami MVĮ finansų portfeliai.
2012 m. spalio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES, Euratomas) Nr. 966/2012 dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių ir kuriuo panaikinamas Tarybos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 (OL L 298, 2012 10 26, p. 1).